B. LES TABLEAUX DE BORD
In fine , les indicateurs de la pauvreté et de l'exclusion sociale n'ont de sens que présentés conjointement, afin de donner une vision d'ensemble des phénomènes. Une hiérarchisation est nécessaire, par la distinction entre des indicateurs de base et des indicateurs secondaires ou « de contexte ». Ce type d'approche, préconisé au niveau européen, est également recommandé en France par le CNIS. Il aboutit toutefois au niveau national à une multiplicité de tableaux de bord et de grilles de lecture, au risque parfois de nuire à la lisibilité d'ensemble .
1. La méthode européenne de mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale
a) Les indicateurs de Laeken révisés
A l'intérieur de l'Union européenne, les dispositifs nationaux de mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale tiennent compte des principes définis dans le cadre de la « méthode ouverte de coordination » (MOC) dans les domaines de la protection et de l'inclusion sociale, qui s'inscrit dans le cadre de la stratégie de Lisbonne 42 ( * ) .
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Le volet social de la stratégie de Lisbonne Visant à faire de l'Union européenne « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde » et à parvenir au plein emploi avant 2010, la stratégie adoptée lors du Conseil européen de Lisbonne (23-24 mars 2000), et développée au cours de plusieurs conseils postérieurs, repose sur trois piliers : - un pilier économique ; - un pilier social ; - un pilier environnemental. Le pilier social doit permettre de moderniser le modèle social européen grâce à l'investissement dans les ressources humaines et la lutte contre l'exclusion sociale, dans l'objectif de « donner un élan décisif à l'élimination de la pauvreté ». Pour atteindre les buts fixés en 2000, une liste d'objectifs chiffrés a été arrêtée. Étant donné que les politiques concernées relèvent presque exclusivement des compétences attribuées aux États membres, une méthode ouverte de coordination (MOC) incluant l'élaboration de plans d'action nationaux a été mise en place. |
Lors du Conseil européen de Stockholm, qui s'est tenu en mars 2001, il a été décidé l'élaboration d'un ensemble d'indicateurs devant permettre aux États membres et à la Commission :
- de surveiller les progrès réalisés dans la recherche des objectifs fixés par le Conseil européen de Lisbonne ;
- de favoriser une meilleure compréhension de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans le contexte européen, et de repérer et d'échanger les bonnes pratiques.
Dans le cadre de la MOC, chaque État membre rédige tous les deux ans un « plan national d'action pour l'inclusion sociale » (PNAI) 43 ( * ) qui fait l'objet d'une revue par les pairs (c'est-à-dire d'un examen croisé entre États membres). La Commission et le Conseil européen présentent conjointement un rapport de synthèse de ces plans nationaux d'action 44 ( * ) .
Des travaux ont été réalisés par le sous-groupe technique « indicateurs » (SGI) du comité de la protection sociale, à partir de février 2001. Lors de sa réunion de Laeken (décembre 2001), le Conseil européen a avalisé une première série de 18 indicateurs de pauvreté et d'exclusion sociale.
Les indicateurs européens de l'inclusion sociale comportent un noyau dur fondé sur une approche relative de la pauvreté, en termes monétaires, complété par une large palette destinée à rendre compte de toutes les dimensions du phénomène de pauvreté en Europe.
Il a par ailleurs été choisi de privilégier des indicateurs de résultat, plutôt que de moyens, et de refuser l'élaboration d'un indicateur composite unique.
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Indicateurs de Laeken : les principes méthodologiques Dans son rapport sur les indicateurs dans le domaine de la pauvreté et de l'exclusion sociale (octobre 2001), le Comité de la protection sociale propose de mettre l'accent davantage sur les indicateurs qui mettent en évidence les résultats obtenus dans le domaine social plutôt que sur les moyens grâce auxquels ils sont atteints. Les principes méthodologiques généraux retenus sont issus d'un rapport 45 ( * ) rédigé par un groupe d'économistes européens coordonné par le professeur Tony Atkinson, qui comporte un ensemble de recommandations méthodologiques pour la sélection des indicateurs sociaux : - un indicateur doit être bien ciblé pour saisir le coeur du problème et son interprétation doit être claire et acceptée sans réserve ; - un indicateur doit être solide et statistiquement validé ; - un indicateur doit s'adapter aux interventions stratégiques sans être sujet à manipulations ; - un indicateur doit pouvoir permettre la comparaison entre les États membres et, autant que faire se peut, satisfaire aux normes appliquées au niveau international ; - un indicateur doit pouvoir être actualisé sur la période récente et se prêter à la révision ; - la mesure d'un indicateur ne doit pas faire peser un fardeau trop lourd sur les États membres, les entreprises et les citoyens de l'Union ; - le portefeuille d'indicateurs doit être équilibré dans ses différentes dimensions ; - les indicateurs doivent être cohérents entre eux et le poids des différents indicateurs dans le portefeuille doit être proportionné ; - le portefeuille d'indicateurs doit être aussi transparent et accessible que possible aux citoyens de l'Union européenne. Constatant qu'il était nécessaire de pouvoir disposer d'un grand nombre d'indicateurs pour évaluer correctement la nature pluridimensionnelle de l'exclusion sociale, le comité de la protection sociale a proposé de classer ces indicateurs par ordre de priorité en les répartissant en trois niveaux : - un premier niveau constitué de 10 indicateurs primaires ; - un deuxième niveau consistant en 8 indicateurs secondaires ; - un troisième niveau à la discrétion de chaque Etat membre, afin de mettre en évidence les spécificités de domaines particuliers et de contribuer à l'interprétation des deux premiers niveaux d'indicateurs. Source : Comité de la protection sociale, Rapport sur les indicateurs dans le domaine de la pauvreté et de l'exclusion sociale, Octobre 2001 . |
A la suite de la révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, un travail de renforcement et de rationalisation de la MOC a été mené, dans un cadre fixé par la Commission européenne 46 ( * ) . En juin 2006, le SGI a proposé un cadre rénové d'indicateurs communs, consistant en un portefeuille transversal de 14 indicateurs conçus pour refléter le recentrage de la stratégie de Lisbonne sur la croissance et l'emploi, accompagnés de 12 « indicateurs de contexte » , ainsi que trois portefeuilles thématiques portant respectivement sur l'inclusion sociale, les retraites et la santé. Le portefeuille relatif à l'inclusion sociale , largement issu des « indicateurs de Laeken », comporte 11 indicateurs primaires, 3 indicateurs secondaires et 11 indicateurs de contexte.
Les indicateurs européens de l'inclusion sociale
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N° |
Indicateur |
Définition |
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Indicateurs primaires |
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SI-P1 |
Taux de risque de pauvreté
47
(
*
)
(i.e taux de bas revenus)
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Pourcentage de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent (sur la base de l'échelle de l'OCDE modifiée) est inférieur à 60 % de la médiane |
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SI-P2 |
Taux de persistance du risque de pauvreté |
Part des ménages dont le revenu est inférieur au seuil de pauvreté à 60 % dans l'année courante et au moins 2 années sur les trois années précédentes |
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SI-P3 |
Intensité de la pauvreté |
Ecart entre le revenu médian des personnes se situant en dessous du seuil de bas revenu et ce seuil de bas revenu |
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SI-P4 |
Taux de chômage de longue durée |
Part des chômeurs de plus d'un an au sens du BIT au sein de la population active |
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SI-P5 |
Personnes vivant dans des ménages sans emploi |
Proportion d'individus vivant dans des ménages sans emploi dans la population totale du même âge (0-17 ans ; 18-59 ans) hors étudiants |
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SI-P6 |
Jeunes quittant prématurément l'école et ne poursuivant pas d'études ou une formation quelconque |
Part des 18-24 ans ayant un bas niveau d'éducation (= 2 selon la classification internationale type de l'éducation -CITE- de l'UNESCO) et ne poursuivant aucune études ou formation |
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SI-P7 |
Écart de taux d'emploi entre personnes immigrées et non immigrées |
Écart en points de pourcentage entre le taux d'emploi des non immigrés et celui des immigrés |
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SI-P8 |
Indicateur de privation matérielle |
En cours de développement |
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SI-P9 |
Logement |
En cours de développement |
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SI-P10 |
Besoins de santé non satisfaits |
En cours de développement |
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SI-P11 |
Bien-être des enfants |
En cours de développement |
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Indicateurs secondaires |
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SI-S1 |
Taux de risque de pauvreté détaillé par tranches d'âge |
Pourcentage de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent est inférieur à 60 % de la médiane pour les 0-17 ; 18-24 ; 25-54 ; 55-64 ; +65 ans. |
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SI-S1a |
Taux de risque de pauvreté par type de ménages |
Taux de risque de pauvreté en fonction de la taille et de la composition du ménage |
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SI-S1b |
Taux de risque de pauvreté en fonction de l'intensité de travail des ménages |
L'intensité de travail des ménages se mesure en divisant le nombre de mois travaillés (par les membres du ménage d'âge actif) par le nombre de mois théoriquement « travaillables ». |
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SI-S1c |
Taux de risque de pauvreté selon le statut d'activité |
Le statut d'activité (emploi ; chômage ; retraité ; inactif) est celui déclaré par les individus plus de la moitié de l'année de référence. |
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SI-S1d |
Taux de risque de pauvreté selon le statut d'occupation du logement |
Propriétaire ou loyer gratuit / locataire |
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SI-S1e |
Dispersion autour du seuil de risque de pauvreté |
Nombre de personnes vivant dans des ménages dont le revenu équivalent est inférieur à 40 %, 50 %, et 70 % du revenu médian national équivalent |
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SI-S2 |
Personnes ayant un faible niveau d'études |
Proportion de la population adulte ( > 25 ans) dont le niveau d'éducation est = 2 selon la classification internationale type de l'éducation -CITE- de l'UNESCO) |
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SI-S3 |
Performance en lecture des élèves |
Proportion des élèves de 15 ans dont les performances en lecture sont = 1 dans l'enquête PISA (programme international pour le suivi des acquis des élèves) de l'OCDE. |
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Indicateurs de contexte |
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SI-C1 |
S80/S20 |
Rapport inter-quintiles de revenus |
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SI-C2 |
Coefficient de Gini |
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SI-C3 |
Cohésion régionale |
Dispersion des taux d'emploi régionaux |
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SI-C4 |
Espérance de vie à la naissance et espérance de vie en bonne santé |
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SI-C5 |
Taux de risque de pauvreté ancré dans le temps |
Proportion de personnes sous le seuil de risque de pauvreté de l'année n-3 augmenté par le facteur d'inflation sur les 3 années |
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SI-C6 |
Taux de risque de pauvreté avant transferts sociaux (hors retraites) |
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SI-C7 |
Taux de ménages sans emploi par type de ménages |
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SI-C8 |
Taux de risque de pauvreté au travail |
En distinguant travail à temps plein et travail à temps partiel |
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SI-C9 |
Incitation financière au travail |
Trappes à chômage, à inactivité et à bas salaires |
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SI-C10 |
Revenu des ménages vivant uniquement de prestations sociales en % du seuil de risque de pauvreté |
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SI-C11 |
Restrictions d'activité dans la vie quotidienne |
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Source : Commission européenne (rapport sur les indicateurs en date du 7 juin 2006)
b) Des indicateurs à compléter
Le portefeuille d'indicateurs relatif à l'inclusion sociale met l'accent sur des indicateurs relatifs de pauvreté monétaire . Cette orientation était justifiée ainsi 48 ( * ) :
« Une notion absolue est moins pertinente pour l'UE, essentiellement pour deux raisons. En premier lieu, le principal défi posé à l'Europe est de permettre à l'ensemble de la population de partager les bénéfices d'une prospérité moyenne élevée, et non d'atteindre des niveaux de vie élémentaires comme dans certaines parties moins développées du monde. Ensuite, ce qui peut être considéré comme un niveau de vie acceptable dépend largement du niveau de développement social et économique général, qui présente des différences considérables selon les pays ».
L'élargissement à douze nouveaux États membres invalide au moins partiellement ce constat, qui était déjà intrinsèquement contradictoire, puisqu'il soulignait l'existence de disparités de développement à l'intérieur de l'UE. Les taux de pauvreté monétaire ne suffisent pas à refléter la diversité des conditions de vie entre États membres, notamment entre les 15 « anciens » et des douze « nouveaux ».
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AT Autriche ; BE Belgique ; BG Bulgarie ; CY Chypre ; CZ République tchèque ; DE Allemagne ; DK Danemark ; EE Estonie ; EL Grèce ; ES Espagne ; FI Finlande ; FR France ; HU Hongrie ; IE Irlande ; IT Italie ; LU Luxembourg ; LV Lettonie ; LT Lituanie ; MT Malte ; NL Pays-Bas ; PL Pologne ; PT Portugal ; RO Roumanie ; SE Suède ; SI Slovénie ; SK Slovaquie ; UK Royaume-Uni |
Source : SILC 2006, données 2005
Les taux de pauvreté monétaires sont très similaires dans les anciens et les nouveaux États membres. La République tchèque, la Slovénie et la Slovaquie sont ainsi parmi les États les plus égalitaires de l'Union, avec des taux de pauvreté monétaire inférieurs au taux français. Les Etats baltes et la Roumanie figurent au contraire parmi les plus inégalitaires, au même titre que la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni.
La diversité des situations est mieux reflétée par des indicateurs de privation matérielle : ainsi, en 2003, la proportion de la population ne pouvant pas s'offrir un repas composé de viande ou de poisson tous les deux jours si elle le souhaite se situe autour de 30 % dans quatre 49 ( * ) des dix nouveaux États membres ayant adhéré en 2004, la moyenne de l'UE-15 étant de 4 %. En France, ce taux est de 2 %.
La mise en place du projet SILC (statistiques sur le revenu et les conditions de vie) , pour succéder au panel communautaire des ménages, ouvre des perspectives pour l'évaluation du degré de privation matérielle et donc pour une meilleure connaissance des aspects non monétaires de la pauvreté. SILC vise à fournir deux types de données :
- des données transversales (pour une année donnée) sur le revenu et les conditions de vie ;
- des données longitudinales (sur plusieurs années pour un même individu) permettant d'appréhender des évolutions dans le temps.
Lancé en 2003 sur la base d'un règlement 50 ( * ) , le projet SILC a conduit l'INSEE à réviser ses enquêtes permanentes sur les conditions de vie, créant une rupture puisque les données ne sont pas comparables. Toutefois, des désaccords persistent entre Etats membres, notamment concernant le mode d'agrégation des données de privation issues de SILC.
Ces désaccords conduisent à une prise en compte insuffisante de la dimension non monétaire de la pauvreté au niveau européen, alors même que cet aspect est essentiel dans la définition que le conseil européen donnait de la pauvreté en 1984 :
« Des personnes vivent dans des situations de pauvreté si leur revenu et leurs ressources (matérielles, culturelles et sociales) sont à ce point insuffisantes qu'elles les empêchent d'avoir des conditions de vie considérées comme acceptables dans le pays où elles vivent . »
Certes le taux de pauvreté monétaire est un outil d'analyse indispensable, mais, comme le souligne la terminologie européenne (« taux de risque de pauvreté »), il constitue davantage un indice du risque de pauvreté qu'un taux de pauvreté avérée .
Il doit être complété par des indicateurs de conditions de vie, et par des informations concernant l'accès à des éléments de bien-être et à des ressources fondamentales telles que le logement, l'éducation, l'accès aux services de santé.
* 42 Cf « Les travaux conduits au niveau européen sur les indicateurs sociaux de pauvreté » par Laurent Caussat, Michèle Lelièvre, Emmanuelle Nauze-Fichet, DREES, Communication au 11 ème colloque de l'Association de Comptabilité Nationale (janvier 2006).
* 43 Pour la France, voir le rapport sur les stratégies pour la protection sociale et l'inclusion sociale 2006-2008 en date du 15 septembre 2006, ainsi que le rapport d'actualisation 2007.
* 44 Depuis 2005, un rapport conjoint sur la protection sociale et l'inclusion sociale est publié annuellement. Il est soumis au Conseil européen de printemps.
* 45 Atkinson T., Cantillon B., Marlier E., Nolan B., 2002, «Social Indicators : The EU and Social Inclusion» Oxford University Press
* 46 « Travailler ensemble, travailler mieux : un nouveau cadre pour la coordination ouverte des politiques de protection sociale et d'inclusion sociale dans l'Union européenne », communication de la Commission en date du 22 décembre 2005.
* 47 « At-risk-of poverty rate » correspondant au taux de pauvreté monétaire français (seuil de 60 %).
* 48 Source : Commission européenne (2004), cité dans « La privation matérielle dans l'UE » d'Anne-Catherine Guio (Statistiques en bref, Eurostat, 21/05)
* 49 Il s'agit de la Hongrie, la Slovaquie, la Lettonie et la Lituanie. La Bulgarie et la Roumanie, qui ont adhéré à l'Union le 1 er janvier 2007, connaissent une situation plus grave puisque respectivement 56 % et 40 % de la population y déclare appartenir à un ménage ne pouvant s'offrir un repas composé de viande ou poisson tous les deux jours.
* 50 Règlement -cadre du Parlement européen et du Conseil n° 1177/2003