B. UNE POLITIQUE À LA CROISÉE DES CHEMINS, MENACÉE D'ÉCLATEMENT
À peine six ans après sa création, la politique de voisinage est aujourd'hui confrontée à des défis déterminants pour sa pérennité, à commencer par des risques d'éclatement. À travers la multiplication des tensions et rivalités entre États membres, mais aussi entre pays voisins, on constate ainsi qu'elle a de moins en moins de cohérence, au détriment de sa crédibilité et de son efficacité.
1. Les tensions entre les États membres
Tout d'abord, la politique de voisinage est la source de différends et de rivalités larvées entre les États membres. En effet, on constate un net clivage parmi les vingt-sept États membres, entre d'une part ceux qui sont partisans d'un renforcement de la dimension orientale et caucasienne de la politique de voisinage, par exemple l'Allemagne et la Pologne, et d'autre part ceux qui prônent une intensification des relations avec les pays méditerranéens, en particulier la France, l'Espagne et l'Italie. Bien évidemment, ce clivage s'explique par une proximité géographique et historique avec les zones concernées.
On a ainsi assisté à une alternance nette entre la priorité accordée à l'Est et la priorité accordée au Sud dans la politique de voisinage, au cours des différentes présidences depuis celle de l'Allemagne au premier semestre 2007. Or, ce clivage entre les États membres nuit au développement harmonieux de la politique de voisinage et crée des tensions entre les pays bénéficiaires, qui reprochent à la Commission de recevoir moins d'aide que « le voisin ». Les pays du Sud sont ainsi persuadés d'être lésés au profit de leur voisins de l'Est, et vice-versa. On ne peut que regretter un climat aussi délétère et souhaiter une clarification des priorités de la politique de voisinage par les États membres. Ceux-ci doivent réaffirmer un intérêt égal pour les deux zones, ce qui doit se concrétiser dans les financements attribués.
2. Une différenciation de plus en plus poussée entre les partenaires de la politique de voisinage, qui menace sa cohérence
a) Une différenciation croissante
Au-delà des tensions entre les États membres, qui peuvent être résolues par la voie diplomatique et la concertation, la cohérence de la politique de voisinage est davantage encore menacée par le développement d'une différenciation de plus en plus individualisée entre les partenaires. En quelque sorte, chaque partenaire aspire à la détermination d'un statut ad hoc qui lui est spécifique et entend renforcer ses relations bilatérales avec l'Union européenne, au détriment de la coopération régionale à laquelle est censée aboutir la politique de voisinage. Au demeurant, on ne sait pas toujours très bien quel est le contenu précis de ces accords ad hoc ni dans quelles conditions ils sont négociés , ce qui peut aussi poser un problème de transparence.
b) L'exemple de l'Ukraine : la négociation d'un « accord renforcé »
Ainsi, l'Ukraine négocie actuellement avec l'Union européenne un « accord renforcé », qui sera constitué de deux parties : une partie politique, qui traitera des questions de politique intérieure et extérieure, et une partie économique, qui traitera d'une zone de libre-échange. La Commission et le gouvernement ukrainien négocient depuis mars 2007 ce nouvel accord pour remplacer l'actuel accord de partenariat et de coopération, qui est aujourd'hui arrivé à échéance. Dans ce nouvel accord, Kiev voudrait inclure une référence aux perspectives d'adhésion du pays, ce à quoi s'oppose pour le moment l'Union européenne, qui refuse d'associer à la politique de voisinage toute perspective d'adhésion. La partie de l'accord relative à la zone de libre-échange devrait établir les règles relatives aux relations économiques entre l'Union et l'Ukraine pour les dix prochaines années au moins. Le champ d'application, les principaux objectifs et les aspects institutionnels du futur accord devraient être arrêtés par les deux parties avant l'automne 2008, pour une finalisation des négociations en 2009. La Moldavie pourrait elle aussi négocier un accord renforcé avec l'Union européenne, mais cela reste encore hypothétique.
c) L'exemple du Maroc et d'Israël : la négociation d'un « statut avancé »
(1) Le Maroc
Le Maroc négocie actuellement un « statut avancé » avec l'Union européenne. Ce statut particulier est censé rendre compte des relations privilégiées qu'il entretient avec cette dernière. Il prévoit notamment que le Maroc pourra participer à différentes politiques communes, par exemple le transport maritime, et à différentes agences de l'Union, sans faire partie des institutions de l'Union européenne. Rabat négocie donc une participation accrue à des politiques et programmes de l'Union européenne, et espère obtenir plus de fonds de la Commission.
(2) Israël
Tel Aviv a transmis à l'Union européenne fin 2007 un document non officiel demandant un « statut spécial » dans le cadre de la politique européenne de voisinage. Israël voudrait participer à plusieurs politiques et programmes communautaires, notamment pour renforcer la coopération technologique et commerciale. Le pays aurait aussi demandé de participer aux réunions du Conseil ayant trait à l'économie, l'environnement, l'énergie ou la sécurité. Israël demande un partenariat politique qui n'a jamais été accordé à ce jour à aucun pays de la politique de voisinage.
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L'Union européenne a décidé de renforcer ses relations avec Israël pour autant que ce ne soit pas aux dépens du processus de paix au Moyen-Orient et de ses propres liens avec le monde arabe. C'est ce qui a été convenu le 16 juin par le Conseil de l'Union européenne. Et, lors du Conseil d'Association UE /Israël le même jour, Dimitrij Rupel, le ministre slovène des Affaires étrangères qui préside le Conseil de l'UE, et son homologue israélien Tzipi Livni, se sont engagés à développer plus avant les relations politiques entre les deux parties. « Ce jour marque une nouvelle phase dans nos relations » , a déclaré Mme Livni. C'est à la demande de Tel Aviv que l'Union européenne a accepté d'attribuer un statut spécial à Israël dans le cadre de la politique européenne de voisinage, qui permettra une coopération accrue dans une série de domaines : économie, commerce, recherche, science, éducation ou lutte anti-terrorisme.
L'Union européenne reste toutefois vague quant à
la substance du futur partenariat et du calendrier de sa mise en oeuvre. Les
diplomates européens ne veulent en effet pas apporter trop ouvertement
leur appui à Israël alors que les négociations de paix
piétinent, craignant de miner leur crédibilité dans les
pays arabes, où l'initiative a d'ores et déjà
été critiquée.
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Source : Europolitique du 18 juin 2008
d) Une différenciation qui pose problème
La multiplication de ces statuts ad hoc pose problème. Doit-on les encourager et créer une sorte de politique d'accords à la carte ? Dans ce cas, la politique de voisinage a-t-elle encore une raison d'être ? Peut-elle encore apporter une valeur ajoutée substantielle ? Le risque d'encourager la différenciation et l'individualisation des statuts consiste à diluer la solidarité qui peut exister entre l'ensemble des pays voisins, et à compromettre définitivement l'objectif de coopération régionale. Or, la coopération régionale peut-être un outil de développement et d'autonomie précieux pour le voisinage de l'Union européenne, tout comme elle peut contribuer à résoudre les conflits gelés. La négociation de statuts ad hoc tend aussi à rendre les pays voisins plus dépendants de l'Union européenne, ce qui ne correspond pas forcément à l'objectif de développement visé par la politique de voisinage.
Au total, si elle est un signe de réussite dans la mesure où elle traduit l'adaptation à la situation de chaque partenaire, la différenciation est aussi porteuse de risques d'éclatement pour la politique de voisinage qui, au fur et à mesure de sa mise en oeuvre, risque de ressembler de plus en plus à une mosaïque d'accords et d'instruments, reflétant un voisinage à plusieurs vitesses. Tout ceci posera inévitablement, à terme, un problème d'arbitrage entre différenciation et cohérence de la politique de voisinage.