• UNE INSTRUCTION MÉTHODIQUE DES DOSSIERS DU CÔTÉ DE LA COFACE QUI N'EMPÊCHE PAS CERTAINES INSUFFISANCES
Toutes les étapes de l'instruction d'un dossier sont reprises dans les processus et les procédures métier de la DMT et dans des notes portant sur : « le régime des délégations, rôle et composition des comités », la « Méthodologie pour l'élaboration des fiches commission ou délégations », la « saisine des ministères techniques et du conseiller commercial » et les « délais de réponses ».
Une méthode de travail apparemment satisfaisante
L'enregistrement des demandes
Lors du dépôt d'une demande, une des deux procédures informatiques suivante est ouverte : une DAC pour les demandes d'assurance crédit ou une DAI pour les demandes d'assurance investissement. Les demandes d'assurance-crédit et d'investissement, renseignées par les exportateurs et/ou les banques sont enregistrées dans l'application informatique ASC (assurance-crédit) ou GIV (investissement) par le secrétariat administratif de DMT1 (sous-direction des affaires générales), qui facture également des frais de dossiers en fonction d'un barème défini. Les demandes sont ensuite distribuées aux responsables des services opérationnels concernés qui les affectent à un chargé d'affaires en vue de leur instruction.
L'affectation à une procédure et la réalisation d'enquêtes
Le service compétent étudie la demande et, en fonction de divers critères relatifs notamment au montant de la part rapatriable et à la catégorie pays de la demande, l'affecte à une procédure : CEAI (Comité d'études des affaires importantes) / Groupe de réflexion sectoriel, commission des garanties ou délégations et valide la demande dans ASC. Ce service effectue ensuite des enquêtes portant notamment sur :
1) la situation financière et la capacité technique du fournisseur , lorsque ce dernier n'est pas ou peu connu. Ces enquêtes sont réalisées auprès de Coface Services 20 ( * ) , et/ou de la DRCE de la région dans laquelle l'entreprise a son siège ;
2) l'actualité du projet, l'aspect juridique et le contexte économique du pays auprès de la mission économique concernées (sauf pour les affaires inférieures à 1,5 million d'euros hors protocoles ; dans ce cas, le conseiller commercial est seulement informé). Les missions économiques disposent d'un délai de réponse (compté de la date de saisine de Coface) de 8 jours pour les affaires inférieures à 1,5 million d'euros (cas particuliers ou sur protocoles) et de 15 jours pour les opérations supérieures ou égales à 1,5 million d'euros (étant précisé que le silence de la mission économique vaut acceptation);
3) la présence d' expatriés , pour certains pays sensibles, auprès du ministère des affaires étrangères.
Le service vérifie par ailleurs les annexes obligatoires au dépôt d'une demande : environnement, lettre anti-corruption, et les annexes optionnelles (en fonction des critères de la demande). Au cours de ce processus, la sous-direction DMT3 chargée de la notation et de l'environnement prend une part active. 21 ( * )
Une fois tous les éléments réunis, le service compétent peut rédiger la fiche commission ou délégations, selon un modèle défini comprenant la fiche descriptive de l'opération établie sur la base déclarative du demandeur, une synthèse qui fait l'objet d'un encadré reprenant les éléments importants du dossier, les points forts et les points faibles et l'avis de la mission économique, le contexte de l'opération et la structure contractuelle, l'évaluation des risques se décomposant en risque acheteur et risque banque et les points techniques relatifs à la durée du crédit et au taux de financement.
La notification de la décision
Afin de répondre rapidement à l'attente des clients, les services sont tenus, tout au long de l'instruction des dossiers, de respecter les délais de réponse aux assurés (comptés de la date de réception de la demande d'assurance-crédit) : 20 jours calendaires, pour les opérations civiles d'un montant inférieur ou égal à 1,5 million d'euros et 40 jours calendaires, pour les opérations civiles d'un montant compris entre 1,5 et 10 millions d'euros. Ces délais sont réduits de moitié pour les opérations traitées avec un acheteur souverain 22 ( * ) .
Au final, d'après les informations recueillies, le taux d'acceptation des dossiers est de l'ordre de 80% des dossiers présentés (y compris les renouvellements de dossiers préalablement acceptés).
Observations tirées de l'examen de dossiers particuliers
Les développements qui suivent sont tirés de l'examen sur place de divers dossiers ayant été acceptés après un passage en commission des garanties 23 ( * ) . Ont été retenus des dossiers ayant donné lieu à des discussions en commission des garanties, et/ou à des réserves de la part de la direction du Budget, de la direction du Trésor ou de la direction générale des entreprises.
D'une manière générale, il a été constaté que :
les dossiers sont en général bien tenus : y figurent tous les éléments formels, les échanges de courriers et de courriels permettant de comprendre le déroulement de l'instruction ;
les missions économiques ne répondent pas systématiquement aux demandes de renseignements des services de la Coface, même lorsque les montants en jeu sont importants ;
la direction du Budget émet globalement plus de réserves sur les dossiers examinés que la direction du Trésor ou la DGE.
Sur le fond, il est possible de formuler quelques observations qui illustrent certaines pratiques de la commission des garanties. Font ainsi l'objet des développements qui suivent: la mise en place de lignes de crédit, l'acceptation de dossiers malgré des réserves notamment de la part des administrations financières de tutelle conjointement ou séparément (direction du Budget ou direction du Trésor) et, l'octroi de garanties en l'absence de bases comptables suffisantes de la part des entreprises concernées.
Lignes de crédit faisant l'objet de la garantie de l'état.
Parmi les dossiers examinés en commission des garanties, la Cour a relevé l'existence de dossiers de garantie de lignes de crédit 24 ( * ) . Or il n'y a jamais eu, de la part de la commission des garanties, de question de principe sur le sujet. La direction du Budget émet pourtant des réserves systématiques sur ce type d'opération.
Ces procédures ont été plus utilisées dans le passé (lignes agro alimentaires, lignes pétrolières, lignes BTP, lignes PME) que dans la période récente 25 ( * ) .
Il faut observer que les entreprises ne s'exonèrent d'aucune contrainte du point de vue des vérifications des opérations par la Coface en recourant à un financement prévu sur une ligne de crédit. Pour analyser une demande de garantie sur ligne de crédit, la Coface demande en effet à la banque le montant des contrats imputables attendus ainsi que l'estimation du montant nécessaire.
Une fois le principe de la garantie d'une ligne de crédit accepté (une seule ligne de crédit correspondant à plusieurs projets industriels), la commission des garanties fixe les conditions applicables, en particulier le montant maximal de l'enveloppe. Il revient à la Coface de vérifier le seuil maximal de commande, la date limite d'imputation des commandes (en cas de dépassement une autorisation de la commission des garanties est nécessaire), la notoriété de l'entreprise concernée, sauf si elle est déjà connue de ses services, et l'existence d'une lettre d'engagement du fournisseur comportant le montant des parts française, étrangère et locale.
Au moment du passage du dossier en commission des garanties, l'avis de la mission économique est systématiquement demandé, mais il l'est une fois pour toutes. La mission économique n'est pas ensuite consultée à chaque lancement d'un projet industriel venant s'imputer sur la ligne de crédit globale et il n'est pas obligatoire que la commission des garanties soit informée au fur et à mesure des opérations imputées sur la ligne, la Coface ayant délégation pour en assurer la gestion. En général, la Coface établit cependant une fiche de délégation récapitulant les montants imputés. Cela n'est cependant pas toujours le cas pour certains dossiers examinés.
Il paraîtrait souhaitable que la Coface établisse systématiquement une fiche de délégation récapitulant les montants imputés afin d'avoir un suivi aussi précis que possible des projets venant s'imputer sur des lignes de crédit globales faisant l'objet de la garantie de l'État.
La DGTPE a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, que les cas concernés sont caractérisés par une « grande diversité » et que leur nombre est « limité ». Quel que soit le nombre, qui n'est pas recensé par la Coface, ou la diversité des dossiers concernés, une question de principes serait un moyen adéquat pour encadrer la procédure et organiser le suivi systématique de la nature des imputations pratiquées sur ces lignes.
L'acceptation de dossiers malgré des réserves des administrations de tutelle
Quelques exemples montrent que les considérations techniques ne sont pas les seules à peser dans les décisions concernant certains dossiers.
Il en a été ainsi d'un contrat concernant la vente d'avions Airbus à une compagnie aérienne étrangère, examiné en commission des garanties en janvier 2004.
La direction du Trésor comme celle du Budget ont émis des réserves portant sur la situation financière très dégradée de la société acheteuse.. Le dossier a pourtant été accepté par la commission des garanties. Comme l'ont indiqué les responsables de la DMT, la Coface a la capacité de prendre en garantie de tels risques car « la banque reste propriétaire de l'avion jusqu'à complet remboursement ». En cas de non-paiement, l'avion est loué ou vendu. Malgré les problèmes survenus dans le secteur aérien au début des années 1990, la Coface a pu limiter ses pertes jusqu'à un quasi-équilibre grâce à ces procédures de sûreté.
Dans ses réponses aux observations provisoires de la Cour, la DGTPE note que l'existence de sûretés réelles permet souvent de limiter le risque, notamment dans les domaines aéronautique et maritime.
S'agissant de la situation dégradée de l'entreprise, la DGTPE a indiqué à la Cour que « l'analyse des comptes de la compagnie aérienne...avait pourtant conduit les trois assureurs crédit Airbus (Coface pour la France, ECGD pour l'Angleterre et Euler-Hermes pour l'Allemagne) à prendre en garantie ces trois appareils compte tenu du programme de réduction des coûts mis en place avec succès par l'équipe dirigeante, qui a permis à la société d'assainir en partie son bilan, de la présence de l'Etat (étranger) comme actionnaire de référence, de la présence de cette (compagnie aérienne étrangère X) sur un marché de niche vers l'Europe de l'Est. Par ailleurs, des sûretés additionnelles avaient été demandées à la compagnie aérienne pour tenir compte de sa situation financière fragile.»
Il en est de même d'un autre contrat examiné en commission des garanties en septembre 2004 (acquisition par une compagnie navale étrangère de plusieurs navires aux Chantiers navals de l'Atlantique, devenus Aker Yards).
Les mêmes sûretés existent en matière maritime qu'en matière aérienne. Ce dossier a fait l'objet de réserves de la direction du Budget et de celle du Trésor car les informations relatives à la société acheteuse apparaissaient peu complètes. Il est à noter que cette seule société représente désormais 3 milliards d'euros de garantie pour la Coface, les garanties totales de la Coface dans le secteur naval s'élevant à 4 milliards d'euros, ce qui représente environ 10 % du total de ses engagements.
Ce dossier a fait l'objet d'une décision du ministre.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, la DGTPE a précisé que le groupe étranger concerné par le dossier n'est pas coté en bourse, ni noté par les agence de notation. En 2004, au moment de la prise en garantie de ce dossier, l'information financière disponible concernant cette société était encore parcellaire et non consolidée. Selon la DGTPE, « aujourd'hui, le niveau d'information de la Coface sur ce groupe a beaucoup progressé. Les comptes de cette société sont désormais consolidés et audités. (...) En 2006, le groupe était noté BBB par la Coface (catégorie « investment grade »), soit un risque de très bonne qualité ».
Elle note également que le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi a constamment exigé pour cet emprunteur une sûreté sur actif, sous la forme d'une hypothèque sur le navire, ainsi qu'une garantie de la maison mère.
Sur le point de la concentration du risque, la DGTPE a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour avoir « signalé au Ministre l'augmentation de la concentration de l'encours qui résulterait de l'octroi de cette garantie ». La DGTPE ajoute : « Nous avons pris des dispositions (demande de remboursement anticipé sur un autre navire) pour en limiter l'impact. »
D'autres dossiers ont pu faire l'objet de réserves de la direction du Budget et de certaines interrogations de la part de la direction générale des entreprises, comme ce fut le cas d'un contrat examiné lors d'une réunion de la commission des garanties de janvier 2006. Le demandeur était une filiale d'un groupe français de l'aéronautique et l'acheteur une société étrangère privée.
Le dossier a été accepté en commission des garanties alors que la direction du Budget avait émis une réserve considérant « le risque acheteur important et l'engagement des autorités gouvernementales (du pays concerné) insuffisant » et que la direction générale des entreprises s'interrogeait sur la véracité des informations données par la société exportatrice s'agissant du calcul de la part étrangère.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, la DGTPE continue à ne pas partager l'analyse de la direction du Budget et « considère que la France disposait alors de garanties suffisantes, notamment sur l'engagement souverain de (cet Etat étranger).»
Il ressort toutefois des pièces figurant au dossier que cette opération s'inscrivait dans la politique de coopération française de haut niveau en matière aéronautique.
Il apparaît clairement que, sur certains dossiers estimés stratégiques, des données dépassant la seule commission des garanties et les procédures mises en place au sein de la Coface sont nécessairement pris en compte dans la décision finale.
Les dossiers acceptés en l'absence de comptes consolidés ou ayant été audités
Dans divers contrats examinés en commission des garanties en mars 2004, à propos de l'achat d'ATR par une compagnie aérienne étrangère, la direction du Trésor a émis une réserve compte tenu de la faiblesse de la surface financière du débiteur. Il est vrai que suite au tsunami, et comme il est mentionné dans un échange de courriels avec la mission économique du pays concerné, le contexte du marché touristique et du marché aérien dans la zone a été profondément modifié.
Les sûretés dont disposent les banques et les assureurs-crédit en matière d'aéronautique expliquent l'issue favorable de ce dossier.
Interrogés sur l'analyse de comptes présentés par la société concernée selon des normes comptables locales et non audités pour la dernière année (2003), les représentants de la DMT ont indiqué à la Cour au cours de l'instruction qu'au cas où des comptes sont présentés selon des normes non européennes, les instructeurs de la Coface retraitent les principaux soldes pour les convertir aux normes européennes et permettre ainsi au système de notation interne de la Coface de fonctionner 26 ( * ) .
Un deuxième dossier concerne un contrat examiné en commission des garanties le 9 septembre 2004 (acquisition par une compagnie navale étrangère de plusieurs navires aux Chantiers navals de l'Atlantique, devenus Aker Yards). Le dossier (qui concerne une société qui a débuté dans le transport des conteneurs puis s'est diversifiée dans les croisières) ne comprend pas non plus de comptes consolidés de la société, mais des comptes « combinés » (ces comptes ayant néanmoins été audités) 27 ( * ) .
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, la DGTPE indique qu'elle « n'hésite pas à ajourner les demandes d'assurance-crédit lorsque les dossiers sont incomplets, et rejoint souvent la direction du Budget sur ce point. Mais l'exigence de comptes consolidés ou audités ne peut pas toujours être satisfaite. »
La DGTPE explique que certains groupes ne sont pas, en vertu de leurs principes comptables locaux, tenus d'établir des comptes consolidés. A certaines périodes de l'année, rares sont les sociétés dont les comptes sont déjà audités. C'est pourquoi il est parfois nécessaire de s'appuyer sur « des comptes combinés, qui, pour peu que les soldes intragroupe soient correctement éliminés, donnent du résultat et de l'endettement du groupe une vision tout à fait comparable à celle que donnerait une consolidation. »
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Une baisse forte des encours est constatée au cours de la période examinée (l'ensemble des encours des contrats de moyen terme représentait 67,662 milliards d'euros en 2002, mais 42,475 milliards d'euros en 2006). Les évolutions de l'assurance-crédit dépendent en effet en partie du choix des entreprises françaises (proportion de celles qui choisissent l'auto-assurance, recours à des financements dans le secteur privé, logiques d'investissements sur place plutôt qu'efforts d'exportations). Les encours ne reflètent donc pas seulement le résultat de politiques volontaristes de promotion du commerce extérieur, mais sont notamment la conséquence des décisions des chefs d'entreprise et de l'évolution de la conjoncture économique mondiale. Les produits d'assurance-crédit publique entrent par conséquent dans une logique de guichet et peuvent difficilement faire l'objet d'une politique ciblée ou d'orientation de la part des pouvoirs publics. |
Pour l'ensemble des dossiers, le travail d'instruction de la DMT fait l'objet de procédures bien documentées. Il apparaît que :
- les dossiers sont en général bien tenus par les services de la DMT qui observent une méthodologie de travail rigoureuse. Cependant, dans certains cas, les services de la Coface ne sont pas dans des conditions optimales pour juger de la solidité financière des entreprises concernées. Pour certains contrats en effet, les comptes fournis par l'entreprise concernée sont présentés selon des normes comptables locales, certains comptes ne sont pas consolidés, d'autres même n'ont jamais été audités. Il est parfois nécessaire, comme l'indique la DGTPE dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour de s'appuyer sur « des comptes combinés, qui, pour peu que les soldes intragroupe soient correctement éliminés, donnent du résultat et de l'endettement du groupe une vision tout à fait comparable à celle que donnerait une consolidation. »
- la direction du Budget émet globalement plus de réserves sur les dossiers examinés que la direction du Trésor ou la DGE. Des dossiers faisant l'objet de plusieurs réserves à la fois peuvent néanmoins être acceptés en commission des garanties (pour des raisons tenant parfois à des impératifs politiques ou de coopération technique entre États). Des éléments techniques supplémentaires ont été apportés par la DGTPE dans sa réponse à la Cour. Ils viennent utilement compléter les éléments issus de l'instruction menée par la Cour et démontrent qu'il peut durablement exister des divergences de vue entre les différentes administrations concernées sur tel ou tel dossier particulier ;
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- les dossiers permettant la garantie de lignes de crédit n'ont jamais donné lieu à une question de principe au sein de la commission des garanties, alors que la direction du Budget émet des réserves systématiques sur ce type d'affaires. Une fois le principe de la garantie d'une ligne de crédit accepté (une seule ligne de crédit correspondant à plusieurs projets industriels), la commission des garanties ne se prononce pas sur l'examen des dossiers individuels imputables, la Coface ayant délégation pour en assurer la gestion. En général, la Coface établit cependant une fiche de délégation récapitulant les montants imputés. Cela n'a pas été le cas dans certains dossiers examinés sur place. Il serait opportun que la Coface établisse désormais systématiquement une fiche de délégation récapitulant les montants imputés afin d'avoir un suivi aussi précis que possible des projets venant s'imputer sur des lignes de crédit globales faisant l'objet de la garantie de l'État. |
* 20 Résultat de la fusion de Coface ORT et de Coface SCRL, cette filiale de Coface Holding est le leader français de l'information d'entreprise.
* 21 Le service notation est chargé d'apporter son soutien dans les travaux de notation des acheteurs par les services, et notamment lors du Comité notation hebdomadaire (qui réunit les représentants de DMT3, des services opérationnels et de la direction des risques) et de valider les analyses bancaires réalisées par les services. Le service environnement est chargé, pour les projets sensibles, de rédiger un avis fondé sur l'analyse des facteurs environnementaux qui sera annexé à la fiche commission ou Délégations et de veiller à la publication des informations environnementales. Il gère en outre les informations relatives aux dossiers environnement sur une base de données.
* 22 Si les éléments nécessaires à la prise de décision n'ont pu être réunis,une réponse d'attente est faite aux clients dans ces mêmes délais sauf pour les affaires inférieures à 1,5 million d'euros pour lesquelles une décision, positive ou négative, sera prise dans les délais précités sur la base des informations obtenues, même si les données financières sont incomplètes par rapport aux standards requis. Pour les opérations civiles d'un montant supérieur à 10 millions d'euros, un courrier d'orientation, mais ne créant pas de droit pour le demandeur, doit être adressé dans les 30 jours calendaires
* 23 Ont été notamment examinés par la Cour et ont donné lieu à des échanges de vue entre la Cour et les services compétents de la DMT les dossiers correspondant aux numéros de police qui suivent : Police n° 10760200 (Darlet Marchant Technologie SA) Chili - 16 février ; Police n° 44629400 (Natexis, Aluar), Argentine - 12 janvier 2006 ; Police n° 109449 G20 Liban, Court terme Liban - 6 janvier 2006 ; Police n° 44549001 Russie Intertechnique - 12 janvier 2006 ; Police n° 44555204 Vietnam - 12 janvier 2006 ; Police n° 44242806 Egypte, Alstom - 12 janvier 2006 ; Dossier n° 215/729 PSA Peugeot Citroën - 26 janvier 2006 ; Police n° 44284002 - EADS, Egypte - 9 mars 2006 ; Police n° 15082001 - Iran - 20 avril 2006. Police n° 44591700 (compte-rendu du 3 février 2005) ; Police n° 44337901 (compte-rendu du 3 février 2005) ; Police n° 44587500 (compte-rendu du 17 février 2005) ; Police n° 44574700 (compte-rendu du 7 mars 2005). Police n° 44580900 (Chantiers navals de l'Atlantique et MSC), compte rendu du 9 septembre 2004 ; Police n° 44581600 (Congo, avis défavorable) , compte rendu du 9 septembre 2004 ; Police n° 44538000 (Airbus, Austrian Airlines), compte rendu du 8 janvier 2004 ; Police n° 44534101 (CCF, ligne de crédit pour PEMEX, même genre que le dossier argentin), compte rendu du 19 février 2004 ; Police n° 4405601 (Israel Aircraft industries) compte rendu du 22 janvier 2004 ; Polices n° 44471704, 44497704 et 4459800 (Bangkok Airways) compte rendu du 18 mars 2004.
* 24 Deux dossiers ont notamment été relevés lors de l'instruction : le dossier n° 44629400 concernant l'Argentine, examiné en commission des garanties le 12 janvier 2006 (ligne de crédit de 140 millions d'euros pour financer plusieurs contrats conclus avec des entreprises françaises ayant pour objet le projet d'expansion d'un site de production d'aluminium à l'étranger) et le dossier n° 44534101, examiné en commission des garanties le 19 février 2004.
* 25 Elles restent fréquemment utilisées par les concurrents de la Coface et les banques étrangères (ainsi les banques italiennes et espagnoles travaillent souvent sur la base d'accords cadres avec les banques de référence locales).
* 26 Les représentants de la Coface ont expliqué lors de l'instruction que cette société étrangère n'avait jamais fait défaut sur un paiement et que, depuis ce dossier passé en commission des garanties en 2004, cette compagnie avait acquis des Airbus sans recourir à l'assurance-crédit.
* 27 D'après les informations fournies lors de l'instruction par les représentants de la DMT, le propriétaire de la société familiale concernée ne souhaitait pas à l'origine communiquer le moindre compte aux services de la Coface. Le rapport d'instruction de la Coface soumis à la commission des garanties ne dissimule nullement ces insuffisances, soulignant que « l'opacité qui caractérisait les comptes semble en voie de résorption ».