ANNEXE 5 - SIMULATION SUR LES CONSÉQUENCES DE L'INTRODUCTION D'UN NOUVEAU CRITÈRE D'ÉLIGIBILITÉ REFLÉTANT LES CHARGES DES RÉGIONS
Votre rapporteur spécial a jugé utile de proposer dans le présent rapport un rapprochement des critères d'éligibilité avec ceux relatifs à la répartition de la dotation de péréquation régionale 45 ( * ) . Il a également souhaité tirer toutes les conséquences du constat statistique de la relation inverse entre les charges par habitant et le nombre d'habitants des régions .
M. Alain Guengant ayant proposé à votre rapporteur spécial une formule mathématique traduisant le constat de la baisse des charges par habitant en fonction de la population régionale , la présente annexe tente une application purement théorique de cette formule . Celle-ci repose sur une pondération de la population de chaque région dans le calcul du potentiel fiscal par habitant.
Une note réalisée par M. Alain Guengant et qui a permis de construire les simulations présentées ici est reproduite à la suite de la présente annexe.
Cette modélisation mathématique présente l'intérêt de prendre en compte les charges observées statistiquement , souvent liées à la densité, c'est à dire à la population rapportée à la superficie, et donc de rendre plus cohérents les critères d'éligibilité et ceux de répartition .
Cette formule mathématique pourrait même inspirer de nouvelles règles de calcul de répartition de la dotation de péréquation, piste qui n'a pas été approfondie par votre rapporteur spécial dans le cadre de sa mission de contrôle, mais qui présenterait l'avantage d'unifier totalement les critères d'éligibilité et ceux relatifs à la répartition.
Votre rapporteur spécial souligne qu'une formule mathématique assez comparable est déjà utilisée pour calculer la dotation de base des communes , sauf que le constat statistique étant inverse - les charges par habitant augmentent de manière croissante dans les communes de plus de 1.000 habitants - le coefficient multiplicateur défini suit une logique opposée. Quoiqu'il en soit, c'est bien le constat empirique d'une augmentation des charges par habitant en fonction de la taille des communes qui justifie le mode de calcul de la dotation de base des communes, composante de la dotation forfaitaire, elle-même intégrée dans la DGF communale. Fonction croissante de la taille des communes , cette dotation de base est donc, conformément aux dispositions réglementaires 46 ( * ) , évaluée sur le fondement d'un coefficient multiplicateur qui repose sur une fonction logarithmique .
Dans le cas des régions, la fonction logarithmique permettant de pondérer la population en fonction de l'observation statistique de la relation entre les charges et la taille des régions pourrait s'effectuer selon la formule suivante :
Elle conduirait aux résultats suivants, qui ne sont fournis qu'à titre indicatif :
Source : Commission des Finances d'après les données transmises par le ministère de l'Intérieur, retraitées en fonction de la formule mathématique de M. Alain Guengant
Source : commission des finances
Note sur le critère d'éligibilité de la dotation de péréquation des régions
Alain Guengant
Directeur de recherche au CNRS
CREM- Université de Rennes 1
1) RÉGIME ACTUEL
Éligibilité
Sont éligibles à la dotation de péréquation, les régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 85 % de la moyenne de l'ensemble des régions. En fait, la référence correspond pour les régions de métropole à la moyenne des régions métropolitaines.
Une région devenant non éligible reçoit, la première année de son exclusion, une garantie non renouvelable égale à la moitié de la dotation qu'elle a perçue l'année précédente (cas de l'Aquitaine et de l'Auvergne en 2008).
Critères
Potentiel fiscal (PFH). Le potentiel fiscal par habitant est déterminé en trois temps. En premier lieu, est calculé le potentiel fiscal strict en multipliant les bases brutes directes de l'avant dernière année par les taux d'imposition moyens nationaux correspondants. En deuxième lieu, s'y ajoute le montant représentatif des allocations compensatrices et compensations fiscales. Ce montant est calculé en divisant dans un premier temps chaque compensation de l'année précédente par le taux de l'année précédant sa mise en place et, dans un deuxième temps, en multipliant l'équivalent bases ainsi obtenu par le taux moyen national de la taxe concernée. Le tout est divisé par la population Insee du dernier recensement général.
Potentiel fiscal superficiaire (PFS). Le potentiel fiscal superficiaire est égal au potentiel fiscal rapporté au nombre d'hectares. Il est comparé à la moyenne de l'ensemble des régions.
Effort fiscal. C'est le rapport entre le produit fiscal ménages (3 taxes) et potentiel fiscal ménages (3 taxes).
Dépenses réelles totales. Les dépenses réelles totales, égales à la somme des dépenses réelles d'investissement et de fonctionnement servent, uniquement pour l'outre-mer, à la répartition de la deuxième fraction (50 % du total) de la dotation de péréquation qui leur est réservée.
Répartition
L'enveloppe de péréquation à répartir entre les régions éligibles fait l'objet d'un prélèvement au profit des régions d'outre-mer en proportion de trois fois leur poids démographique dans la population française (2,8273 % x 3, soit 8,482 % en 2009). Le solde métropolitain se divise en deux fractions égales. La première est répartie en fonction du potentiel fiscal par habitant, la deuxième en fonction du potentiel fiscal superficiaire (non pondéré par la population).
Pour les régions métropolitaines, la fraction « potentiel fiscal » est répartie en multipliant la valeur de point par la population Insee pondérée par l'effort fiscal et l'écart relatif du potentiel fiscal par habitant par rapport à 85 % de la moyenne de l'ensemble des régions. Jusqu'en 2008, il s'agissait de la population issue du recensement général de 1999, sans prise en compte de la population comptée à part et sans ajout du nombre de résidences secondaires. A partir de 2009, la population Insee utilisée par la DGF régionale variera en fonction des résultats du recensement rénové.
La fraction « potentiel fiscal superficiaire » est répartie en multipliant la valeur de point par le rapport entre le potentiel fiscal superficiaire moyen de l'ensemble des régions et celui de la région.
2) DISCORDANCE DES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ ET DE RÉPARTITION
La répartition de la moitié de la dotation de péréquation en fonction du potentiel fiscal superficiaire montre qu'une référence au territoire est nécessaire pour appréhender les capacités financières des régions. En d'autres termes, les charges associées aux compétences régionales ne dépendent pas uniquement de la population mais aussi de sa répartition spatiale et de sa densité. La péréquation ne peut donc pas rechercher uniquement à réduire les inégalités de richesse fiscale par habitant.
Le potentiel fiscal superficiaire correspond au potentiel fiscal par habitant divisé par l'inverse de la densité démographique. La correction ainsi apportée à l'indicateur démographique de richesse fiscale équivaut à supposer l'existence de charges décroissantes avec l'augmentation de la densité. À potentiel fiscal par habitant donné, le pouvoir d'achat des régions les plus denses, en règle générale les plus peuplées, serait donc plus élevé.
Or, le critère d'éligibilité ignore les différences de densité en se référant uniquement au potentiel fiscal par habitant. Pour redonner sa cohérence à la politique de péréquation, les critères d'éligibilité et de répartition doivent être unifiés.
3) PROPOSITION D'UN CRITÈRE UNIFIÉ D'ÉLIGIBILITÉ
La sélection des régions éligibles (indépendamment du seuil d'exclusion choisi) doit reposer sur un indicateur synthétique de richesse fiscale comparant le potentiel fiscal brut à la fois à la population et à la superficie du territoire régional.
Une solution consisterait à construire un indicateur synthétique pondérant le potentiel fiscal par habitant d'une part, le potentiel fiscal superficiaire d'autre part. Cependant, le choix des pondérations serait arbitraire (une pondération déduite du partage par moitié de la dotation de péréquation entre les composantes démographique et superficiaire ne serait guère justifiée).
Une autre solution consisterait à calculer le potentiel fiscal par habitant par référence, non pas uniquement à la population Insee, mais à une population pondérée. Un traitement similaire est utilisé pour répartir la dotation de base des communes. La population est pondérée par un coefficient compris entre 1 (communes de moins de 500 habitants) et 2 (villes de plus de 200 000 habitants). Entre les deux bornes, le coefficient de pondération évolue de façon continue selon une relation logarithmique (croissante à taux décroissant).
Pour calculer la population pondérée des régions, un traitement similaire serait envisageable avec cependant deux différences. Tout d'abord, la relation ne serait pas croissante avec la population mais décroissante pour reproduire les déséconomies de faible densité traduite par le potentiel fiscal superficiaire. Ensuite, la spécification de l'échelle de pondération, faute de pouvoir choisir des bornes évidentes pour la région la moins dense et la région la plus dense, pourrait s'appuyer sur une analyse statistique des dépenses régionales, du type de l'étude réalisée pour évaluer la performance de la péréquation régionale (Guengant A., Gilbert G. Indicateurs de performance de la péréquation : modèle de calcul , Ministère de l'Intérieur, Direction générale des collectivités locales, ronéoté, juin 2008, 34 pages).
En outre, seul le critère population pourrait être retenu. La variable joue en effet un rôle dominant dans la différenciation des charges et fournit ainsi l'essentiel de l'information. En revanche, le critère superficie est peu significatif ; son impact sur les dépenses régionales, à ressources financières et fiscales données, étant pour l'essentiel déjà retracé par la population. Sur la base des travaux réalisés, la relation suivante fournirait une échelle de pondération démographique conforme à l'observation :
La relation correspond à l'estimation d'une élasticité des charges par habitant à la population de 0,885 (tableau A3 en annexe).
Le tableau 1 présente les résultats du calcul de la population pondérée et de l'indice de charges associé (population pondérée/population Insee) pour l'année 2006.
Tableau 1
Population pondérée et indice de charges des régions (2006)
Le graphique suivant illustre la distribution de l'indice de charges associé à la population pondérée (échelle de gauche) et sa correspondance avec la densité (échelle de droite).
En niveau, une population pondérée supérieure à la population Insee minore le pouvoir d'achat réel du potentiel fiscal par habitant au regard de sa valeur nominale (cas de l'Auvergne) et inversement l'amplifie (cas de l'Ile de France).
En variation, la population pondérée minore la baisse de population Insee et évite ainsi de surévaluer le potentiel fiscal réel : l'augmentation du potentiel fiscal nominal étant en partie contrebalancée par l'alourdissement des charges liées aux déséconomies de faible densité.
Graphique 1
4) SIMULATION D'UN CRITÈRE UNIFIÉ D'ÉLIGIBILITÉ
Pour évaluer l'impact de la population pondérée sur l'éligibilité des régions, une simulation rétrospective est réalisée sur l'année 2006.
Le tableau 2 retrace l'éligibilité des régions par référence à 85% du potentiel fiscal moyen calculé par référence à la population Insee . Avec un potentiel fiscal de 73,10€ par habitant, l'Auvergne se situait à -0,98% en dessous du seuil, soit -0,72€ par habitant.
Tableau 2
Éligibilité des régions en 2006 à la dotation de péréquation par référence au potentiel fiscal par habitant (population Insee)
Le tableau 3 simule pour la même année l'éligibilité des régions par référence à 85% du potentiel fiscal moyen par habitant calculé par référence à la population pondérée.
Tableau 3
Éligibilité des régions en 2006 à la dotation de péréquation par référence au potentiel fiscal par habitant (population pondérée)
L'Auvergne se situe désormais à -5,67% en dessous du seuil, soit un écart de -4,19€ par habitant, s'éloignant ainsi sensiblement du seuil d'éligibilité. Par référence à la population pondérée, l'Auvergne n'aurait très probablement pas perdu l'éligibilité à la dotation de péréquation en 2008.
La Picardie devient éligible avec un déficit de -2,18%, soit -1,61€ par habitant en dessous du seuil.
Le tableau 4 compare les deux protocoles d'éligibilité.
Tableau 4
Comparaison de la règle d'éligibilité des régions en 2006 par référence au potentiel fiscal par habitant calculé en fonction de la population Insee ou de la population pondérée
Indice synthétique de charges des régions (DGCL, 2008)
Les données budgétaires utilisées pour l'estimation de l'indice de charges par habitant sont extraites des publications annuelles de la DGCL sur les comptes des régions. Les autres données, après cumul, proviennent du fichier DGF des départements (DGCL). La variable endogène de dépenses correspond aux dépenses de fonctionnement complétées des dépenses annualisées d'investissement couvertes par l'épargne brute, en d'autres termes aux recettes de fonctionnement. L'introduction des dépenses de fonctionnement par habitant des départements et des communes dans la fonction vise à identifier une possible interaction entre niveaux superposés de gestion territoriale. Les variables exogènes sont recensées dans le tableau A1.
Tableau A1 : Variables du modèle d'estimation des charges par habitant des régions
L'ajustement de la fonction de dépenses de régions de métropole est réalisé en panel sur la période 1994 à 2005. Le faible nombre d'observations rendait en effet peu fiable une estimation annuelle en coupe transversale. Pour neutraliser les variations de prix, les données budgétaires sont exprimées en euros constants de la dernière année par référence à l'indice de prix du produit intérieur brut. Deux variables qualitatives traduisent les spécificités des compétences des régions Ile-de-France et Corse. Le tableau A2 présente les résultats de l'ajustement.
Tableau A2 : Ajustement de la fonction de dépenses des régions (1994 à 2005)
Les valeurs des paramètres sont récapitulées dans le tableau A3.
Tableau A3 : Paramètres estimés des fonctions de dépenses des régions (1994-2005)
La
formule de calcul des indices de charges par habitant (
) est par conséquent :
Le graphique A1 illustre la distribution de l'indice de charges par habitant, avec normalisation de la moyenne nationale pondérée à 1, par référence à la population.
Graphique A1
L'estimation statistique suggère un processus d'économies de dimension. Les départements les moins peuplés sont confrontés à des charges par habitant élevées associées aux coûts « fixes » territoriaux induits par les réseaux ou encore les contraintes de desserte des équipements de proximité (lycées...) et les charges de transports associées (TER). En revanche, l'augmentation de la population réduit les charges fixes par habitant. Le processus d'économie de densité se renverse pour l'Ile-de-France, toutefois assez faiblement.
* 45 Les critères d'éligibilité n'utilisent que le potentiel fiscal par habitant tandis que ceux relatifs à la répartition ont recours pour moitié au potentiel fiscal superficiaire.
* 46 Les coefficients ont été définis par le décret n° 2005-298 du 31 mars 2005 relatif aux dotations de l'Etat aux communes et aux départements. Par exemple, une commune dont la population est supérieure à 500 habitants et inférieure à 200 000 habitants se voit appliquer le coefficient suivant :
a = 1 + 0,38431089 x log (population/500) .