Programme « Copernic » : la révolution informatique de l'administration fiscale n'est pas achevée

Rapport d'information n° 70 (2009-2010) de M. Bernard ANGELS , fait au nom de la commission des finances, déposé le 28 octobre 2009

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N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la gestion du programme COPERNIC par le ministère du budget , des comptes publics , de la fonction publique et de la réforme de l' État ,

Par M. Bernard ANGELS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de notre collègue Jean Arthuis, président, en date du 21 octobre 2008, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur la gestion du programme informatique « Copernic », aujourd'hui assumée par la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

La demande a résulté de l'initiative de votre rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », signataire du présent rapport. Alors que la mise en oeuvre du programme, lancée en 2001, approche de son achèvement, prévu pour 2012 , cette initiative visait principalement à établir les trois séries d'informations suivantes :

- d'une part, un état des retards pris par certains développements de Copernic, dont le terme avait initialement été fixé à 2009, leur explication et le surcoût budgétaire induit ;

- d'autre part, la reconstitution de l'ensemble des coûts de réalisation du programme, en détaillant les postes de dépenses, les échéances d'engagement et les dépassements prévisionnels ;

- enfin, l' évaluation du retour sur investissement de Copernic, en particulier en termes de productivité et d'effectifs des services fiscaux.

Le rapport d'enquête de la Cour des comptes, ci-joint en annexe, a été adressé à votre commission des finances le 22 septembre 2009. Il a donné lieu, le 28 octobre 2009, à une audition « pour suite à donner ». Celle-ci a mis en présence, notamment :

- votre rapporteur spécial et la Cour des comptes représentée en la personne de M. Christian Babusiaux, président de la première chambre ;

- la DGFiP, représentée par MM. Philippe Rambal, directeur, adjoint au directeur général, chargé du pilotage du réseau et des moyens, et Alain Lelouey, directeur du programme Copernic ;

- la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), représentée par M. Bruno Latombe, sous directeur, chargé des systèmes d'information et de télécommunication.

Selon l'usage, cette audition a été ouverte à la presse et au public. On en trouvera reproduit, ci-après, le compte rendu intégral.

*

* *

L'enquête menée par la Cour des comptes, en donnant à mesurer tous les enjeux du programme Copernic pour la modernisation de l'administration des impôts, a permis de procéder à une double comparaison.

En premier lieu, les réalisations de Copernic ont pu être placées en regard des objectifs assignés à ce programme. Alors que les ambitions initiales ont été révisées, à la baisse, dans le cours de la mise en oeuvre , « l'acquis » issu du programme, bien que déjà très substantiel en faveur de l'efficacité administrative et de la qualité du service, s'avère encore incomplet . La « révolution » informatique des services fiscaux est inachevée.

En effet, dans le cadre de Copernic ou pour donner son plein effet au programme, d'importants chantiers, aujourd'hui, demeurent à mener à bien. L'un d'entre eux, essentiel aux yeux de votre rapporteur spécial, tient à « l'affiliation » aux outils informatiques ainsi développés pour l'administration fiscale la DGFiP à laquelle il conviendrait que procède, à moyen terme, l'administration des douanes , c'est-à-dire la DGDDI.

En second lieu, on a cherché à rapporter les coûts de Copernic aux bénéfices qui ont pu être retirés du programme par les services fiscaux. L'exercice, toutefois, se heurte à la difficulté d'évaluer avec précision le retour sur investissement de Copernic et, par conséquent, la part exacte prise, par ce programme, dans les résultats du récent processus global de réorganisation de l'administration des impôts. Il sera d'ailleurs plus pertinent, le moment venu, d'évaluer le retour sur investissement de l'ensemble de la réforme .

Du moins, les investigations menées par la Cour des comptes ont permis de reconstituer les dépenses imputables au programme . Les montants réels (1,5 milliard d'euros estimés sur la période 2001-2012, hors dépenses de maintenance) s'avèrent supérieurs aux montants affichés (911,5 millions d'euros) , même si aucune « dérive » budgétaire n'est en cause en la matière, mais plutôt une déficience dans la présentation comptable des opérations et donc, en dernière analyse, dans l'information donnée au Parlement et au citoyen. Le présent rapport entend combler cette lacune.

I. DES OBJECTIFS RÉVISÉS À LA BAISSE, POUR DES RÉALISATIONS IMPORTANTES MAIS ENCORE À COMPLÉTER

Les objectifs initialement fixés au programme Copernic ont fait l'objet d'une adaptation, lors de sa mise en oeuvre, qui consiste notamment dans la restriction du champ de l'application pour le recouvrement fiscal. C'est une des raisons pour lesquelles, quoique le bilan qu'on peut d'ores et déjà tirer de ce programme s'avère, globalement, très positif en termes d'amélioration du fonctionnement des services, des chantiers d'importance restent ouverts . Outre la consolidation des outils informatiques dont dispose désormais la DGFiP, le rapprochement entre ces derniers et ceux de la DGDDI constitue un enjeu majeur pour la bonne poursuite du processus de rationalisation administrative.

A. L'ADAPTATION DU PROGRAMME AU COURS DE SA MISE EN oeUVRE

1. Les ambitions initiales

a) Une modernisation nécessaire

Le programme Copernic, lancé en janvier 2001, a fait suite à un premier projet de réforme de l'administration fiscale engagé en 1999 et abandonné en mars 2000. L'objectif central assigné au programme était de permettre aux contribuables, particuliers ou professionnels, par la création d'un « compte fiscal simplifié », d'effectuer en un seul lieu, et même à distance, l'ensemble des démarches courantes de calcul et de paiement des impôts . Les agents devaient bénéficier de cette centralisation de l'information.

En effet, jusqu'alors, le système d'information fiscal était morcelé, cloisonné par métier entre la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et la direction générale des impôts (DGI), et il reposait sur des applications pour la plupart assez anciennes. Les données se trouvaient donc dispersées ; les usagers faisaient l'objet de plusieurs identifiants, selon les applications ; les agents devaient saisir de manière redondante une même information dans les différentes applications. Aussi, un risque accru affectait la qualité de cette information et la capacité de détection des fraudes s'avérait limitée.

Le programme Copernic a été créé en vue de coordonner les actions requises de la DGI et de la DGCP pour remédier à cette situation. L'introduction de référentiels nationaux de données était nécessaire. L'ampleur du chantier a d'emblée conduit à fixer un délai de réalisation de neuf ans ( 2001-2009 ).

Les ambitions du programme Copernic

Source : service Copernic

b) Le mode opératoire

Au plan opératoire, les principes retenus pour Copernic tiennent notamment à la continuité du fonctionnement du système d'information pendant la mise en oeuvre et à la décomposition de celle-ci en projets de courte durée . Il s'est agi de faire évoluer les applications informatiques par étapes, suivant une migration progressive, la mise en service des nouvelles applications ne se faisant, par sécurité, qu'au terme d'une phase probante de « double commande ».

En outre, dans la conception d'origine, toutes les adaptations issues du programme devaient s'appliquer à organisation constante, qu'il s'agisse des structures administratives ou des méthodes de travail.

En pratique, le déploiement de Copernic s'est déroulé en trois phases :

- la première concernait la mise en place des nouveaux services aux usagers et aux agents . Elle a été menée à bien, de façon presque complète, dès avant l'année 2006 ;

- la seconde phase visait l' installation des référentiels nationaux . Pour celle-ci, seuls quelques travaux restent, aujourd'hui, à conduire à leur terme ;

- la troisième phase a trait à la refonte des applications de gestion . Les difficultés, en la matière, ont appelé une limitation des ambitions initiales (cf. ci-après).

c) Les progrès attendus

Les progrès escomptés de Copernic, dès le départ, consistaient dans le renforcement du « civisme fiscal » des contribuables du fait de l'amélioration du service, l' accroissement de l'efficacité administrative grâce aux gains de productivité induits, et une contribution à la diffusion des technologies de l'information au sein de la société française.

Ainsi défini, Copernic a été conçu davantage comme une démarche de modernisation, sur le long terme, que comme un projet informatique aux simples enjeux techniques.

2. Des révisions successives

Le programme Copernic a du s'adapter, en cours de réalisation, à trois éléments de fait : l'absence de calendrier ex ante , l'incidence de la création de la DGFiP et les contraintes spécifiques de l'application de recouvrement.

a) L'absence de calendrier ex ante

Aucun calendrier précis du déroulement des étapes de réalisation du programme Copernic n'a été arrêté en amont de la mise en oeuvre : ce calendrier a été élaboré « au fil de l'eau ». Ainsi, quatre versions d'un « plan d'action opérationnel » ont été formalisées, entre janvier 2001 et avril 2005. Une cinquième version était prête au mois d'août 2007, mais la fusion de la DGI et de la DGCP en DGFiP a modifié les priorités et, depuis 2005, aucun document officiel de programmation n'a été adopté . Les relevés de décisions du comité stratégique du programme en tiennent lieu , chaque mois.

Votre rapporteur spécial relève la précarité de ce plan d'action révisable mensuellement , comme la grande liberté qui s'est ainsi trouvée laissée à l'administration dans le choix et, le cas échéant, le réajustement des travaux prioritaires. En l'absence, depuis 2005, d'un document de programmation officiel de long terme (qui permettrait de mesurer les retards et les écarts entre la prévision et la réalisation), il est difficile d'admettre que l'administration se soit trouvée dans la meilleure position pour évaluer, de façon objective, l'état d'avancement du programme .

b) L'incidence de la création de la DGFiP

Alors que Copernic devait a priori se trouver mis en oeuvre à organisation constante, la création de la DGFiP entreprise en 2007, effective depuis avril 2008 et donnant lieu, actuellement, à la restructuration de tout le réseau des services fiscaux a entraîné l' apparition de nouveaux besoins , que le programme a dû intégrer (cf. infra , B).

Dans le même temps, les délais de réalisation du programme ont été étendus à 2012 , contre 2009 initialement, pour tenir compte de difficultés techniques et fonctionnelles liées, notamment, à l'application de recouvrement (cf. ci-après). Ce nouveau délai coïncide avec la date prévue pour l'achèvement de la fusion des services de la DGI et de la DGCP.

Par ailleurs, cette fusion conduit à s'interroger sur la pertinence du maintien du pilotage de Copernic dans son organisation initiale et, au-delà, sur le devenir du service en charge de Copernic à l'issue du déploiement de ce programme.

Le pilotage de Copernic : une organisation à actualiser

En vue de coordonner les actions de la DGI et de la DGCP destinées à mettre en oeuvre le programme Copernic, un service à compétence nationale (SCN) a été créé en novembre 2001, par arrêté ministériel, et chargé de la maîtrise d'ouvrage générale des différents projets et référentiels. Ce service, qui relève aujourd'hui du pôle « fiscalité » de la DGFiP, comprend environ 350 agents en équivalents temps plein . Il est organisé sous la forme de quatre bureaux ayant la responsabilité opérationnelle directe et d'un bureau transverse chargé du soutien du programme. Cependant, la maîtrise d'ouvrage technique de Copernic (architecture applicative, politique technologique, environnement de développement) et la maîtrise d'oeuvre des projets réalisés pour le programme sont assurées par le service des systèmes d'information , qui dépend du pôle « réseau et moyens » de la DGFiP.

Pour une première période d'application du programme, l'appel à une assistance externe à l'administration a été nécessaire. Néanmoins, l'effort de formation des équipes a conduit à internaliser certaines compétences . De la sorte, l'assistance externe à la maîtrise d'ouvrage, d'abord sollicitée pour le pilotage opérationnel, la conception des outils ou l'accompagnement des agents, se trouve désormais limitée aux activités de recette pour la mise en oeuvre des référentiels. De même, si le recours à une telle assistance externe a été systématique pour la maîtrise d'ouvrage technique et la maîtrise d'oeuvre, cette sous-traitance reste contrôlée et les choix techniques structurants demeurent effectués en interne.

A la suite d'observations de la Cour des comptes, en 2006, le dispositif de gouvernance de Copernic a été réformé. Cette organisation comprend notamment un "comité stratégique" du programme, dont les relevés de décision, chaque mois, tiennent lieu de plan d'action en l'absence de document de programmation officiel. Elle comporte également un « comité de pilotage de la conduite du changement » ainsi que, pour chacun des métiers, un « comité de pilotage du domaine » et un « comité de coordination du domaine ». En outre, pour les besoins du comité stratégique, un tableau de bord a été introduit, indiquant l'état d'avancement des projets.

Lors de la fusion entre la DGI et la DGCP en DGFiP, l'organisation du pilotage du programme Copernic a été reconduite avec un ajustement marginal . Deux options étaient possibles pour le devenir du service Copernic : soit un rattachement au service des systèmes d'information de la DGFiP, ce qui aurait signifié la fusion de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'oeuvre ; soit un rattachement aux services « métiers ». La première solution a été écartée, notamment en raison de la taille déjà importante du service des systèmes d'information. Aussi, le service Copernic, conservant son statut de SCN, a été rattaché au directeur adjoint chargé de la fiscalité.

Parallèlement, la gouvernance informatique de la DGFiP a été organisée , avec la création de trois instances : un « comité stratégique » de la direction générale, un « comité des demandes nouvelles » et un « comité de pilotage des systèmes d'information ». De plus, un « schéma directeur de l'informatique » de la DGFiP était en cours d'élaboration lors des investigations de la Cour des comptes pour l'enquête objet du présent rapport.

La Cour souligne que le champ de compétences du comité stratégique de Copernic devenant de plus en plus réduit du fait de l'épuisement du budget qui lui était affecté (cf. infra , II), le pilotage du programme est destiné à être progressivement assuré par la DGFiP elle-même , de la même manière que pour les autres projets informatiques. L'existence d'un service et d'une gouvernance spécifique pour Copernic apparaît donc comme de moins en moins justifiée .

Dans la perspective de l'achèvement du programme, deux évolutions peuvent être envisagées : soit la structure du service est redistribuée au sein de chaque métier, chacun d'eux assumant dès lors une part des missions de la maîtrise d'ouvrage ; soit cette structure devient un métier en tant que tel, auquel serait confié la maîtrise d'ouvrage de tous les projets de la DGFiP. En tout état de cause, votre rapporteur spécial rejoint les observations de la Cour des comptes quant à la nécessité de préserver : d'une part, la séparation des responsabilités de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre, gage d'efficacité ; d'autre part, le niveau élevé de qualification acquis par les agents du service Copernic .

c) Les contraintes de l'application de recouvrement

Le retard le plus important dans la mise en oeuvre du programme Copernic a résulté de la redéfinition de l'application de recouvrement, dite « RSP » (pour « refonte des systèmes de paiement »), à laquelle il a été nécessaire de procéder. En effet, bien que Copernic ait été conçu pour moderniser les outils informatiques en restant neutre à l'égard des méthodes de travail des services fiscaux, les processus de recouvrement des divers impôts se sont avérés trop dissemblables pour être intégrés au programme sans une réingénierie profonde .

En 2006, une tentative de limitation du périmètre de cette application au recouvrement des impôts sur rôle (par opposition aux impôts auto-liquidés, dont fait notamment partie la TVA en régime normal) a été engagée ; elle n'a cependant pas abouti. Du reste, la Cour des comptes a relevé que, pour une part, le retard pris en la matière trouve sa source dans des rivalités entre les prestataires d'un groupement de sociétés constitué pour développer l'application, situation qui a conduit l'administration, en 2005, à des négociations longues sur les spécifications techniques.

La création de la DGFiP a donné lieu, en 2009, à une nouvelle définition du périmètre de l'application de recouvrement, limité au recouvrement contentieux de l'ensemble des impôts .

Cette application devrait être mise en place en 2012 . Lors de l'audition « pour suite à donner » organisée le 28 octobre 2009 par votre commission des finances, les représentants de la DGFiP se sont montrés confiants dans le respect de ce délai. L'objectif de l'application est de retracer les procédures de recouvrement concernées de la manière la plus unifiée possible, qu'elles visent les particuliers ou les professionnels, sur le modèle des autres outils informatiques mis en place grâce à Copernic.

B. UN « ACQUIS » SUBSTANTIEL, EN FAVEUR DE L'EFFICACITÉ DU SERVICE, QUI RESTE À CONSOLIDER

1. Des réalisations essentielles

Au total, à ce jour, la modernisation et le développement de près de 70 applications informatiques ont été réalisés dans le cadre du programme Copernic. Les dispositifs issus de celui-ci concernent quelque 35 millions de foyers fiscaux déclarant des revenus, 28 millions de biens soumis aux impôts fonciers et presque autant de taxes d'habitation, 3,9 millions d'entreprises soumises à la TVA et 64.000 agents de l'administration fiscale.

Dans son rapport d'enquête, la Cour des comptes mentionne que les nouveaux outils ont été bien reçus par l'ensemble des utilisateurs .

a) La dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale

Le programme Copernic a d'ores et déjà permis d'assurer de façon effective la dématérialisation des données et des échanges des services fiscaux , qui tient principalement aux dispositifs de télédéclaration, proposée dès 2004, et de télépaiement. Ainsi, en 2009, quelque 9,7 millions de foyers fiscaux ont eu recours à la déclaration de revenus en ligne ; le franchissement du seuil des 10 millions de télédéclarants est attendu en 2010.

Cette dématérialisation a permis, dans une certaine mesure, la réduction des archives des services déconcentrés de la DGFiP.

b) L'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers

La mise en oeuvre de Copernic a contribué à l' amélioration de la qualité du service rendu, par l'administration fiscale , à ses usagers.

En effet, le « compte fiscal simplifié » consolide toutes les données se rapportant à un contribuable. Celui-ci dispose de plusieurs canaux pour ses relations avec l'administration (Internet, téléphone, guichet) et bénéficie d'un « interlocuteur fiscal » unique depuis 2004, ainsi que de nouveaux services personnalisés. Par exemple, une aide lui est proposée lors de la saisie des informations de déclarations de revenus ou, pour les entreprises, de paiement de la TVA.

c) L'amélioration des conditions de travail des agents

De leur côté, les agents des services fiscaux, grâce à la centralisation des informations dans le « compte fiscal » et à l' unification qu'en assurent les référentiels nationaux, évitent les saisies multiples et bénéficient de la simplification de procédures rationalisées, auxquelles ils accèdent par un « portail » unique. La sécurité et l'« exploitabilité » de l'information relative aux contribuables s'en trouvent renforcées.

L'appropriation de toutes les fonctionnalités mises en place n'est pas encore effective auprès de tous les agents. Cependant, leur déploiement paraît avoir produit un effet « vertueux » sur la redéfinition des processus propres à chaque métier , voire la coopération entre ces métiers, dans le domaine du contrôle de l'impôt par exemple.

2. Les chantiers qui demeurent

Le rapport d'enquête remis par la Cour des comptes fait émerger plusieurs chantiers encore ouverts pour l'achèvement ou l'optimisation du programme Copernic. Votre rapporteur spécial en retient, ci-dessous, les trois principaux.

a) La consolidation des outils informatiques de la DGFiP

La fusion de la DGI et de la DGCP en DGFiP a fait apparaître de nouveaux besoins dans la mise en oeuvre du programme Copernic :

- d'une part, certaines des applications livrées avant la fusion gardent la trace de l'existence de deux directions distinctes : les « portails métiers », l'annuaire des agents, la gestion des habilitations d'accès aux applications de la DGFiP, les référentiels de structure... Il convient de les unifier ;

- d'autre part, l'unification des services et des procédures appelle des applications nouvelles . Celles-ci, toutefois, ne pourront être définies au plan technique qu'au terme de l'organisation de la nouvelle direction générale.

Cependant, l'enjeu principal de la consolidation des outils informatiques de la DGFiP tient à l'application de recouvrement . En effet, dès lors que l'application « RSP » du programme Copernic a été restreinte au seul recouvrement contentieux (cf. supra , I), le recouvrement « normal » non contentieux reste géré, pour une période indéterminée, dans les anciennes applications (l'outil « MEDOC » notamment). Or ces applications, aujourd'hui, s'avèrent d'autant plus vieillissantes que le programme Copernic, d'abord prévu pour les remplacer, a durablement gelé leur maintenance. Elles devront, à terme, faire l'objet d'une modernisation avec des moyens extérieurs à Copernic ; en l'état, elles limitent les bénéfices que la DGFiP pourrait tirer d'un système d'information entièrement rénové, et présentent un risque pour la comptabilité de l'administration fiscale.

Cette situation prend part à la réserve substantielle émise par la Cour des comptes, en ce qui concerne les systèmes d'information financière de l'Etat, pour les trois exercices qui ont fait l'objet de sa certification ^{1 ( * )} .

En outre, dans son rapport public annuel pour 2010, la Cour a relevé que le contrôle fiscal est largement resté à l'écart de l'amélioration des outils informatiques réalisée par le programme Copernic, bien que la programmation des contrôles visant les particuliers en ait bénéficié. Les bases de données et les applications dédiées au contrôle fiscal sont encore multiples, parfois redondantes ; elles ne sont pas articulées entre elles ni avec les systèmes utilisés pour la gestion, le recouvrement et le contentieux de l'impôt. A ce jour, les vérificateurs ne disposent donc pas d'une vision intégrée et complète des opérations de contrôle .

b) L'« affiliation » de la DGDDI

Dans la mesure où Copernic constitue un programme interne à la DGFiP , les contributions collectées par le réseau de la direction générale des douanes et droits indirects se trouvent gérées dans des applications spécifiques .

Les référentiels des deux directions générales en charge de l'impôt, pourtant, recensent les mêmes personnes morales et physiques. Aussi, votre rapporteur spécial estime qu'une gestion consolidée de la situation des contribuables reste, aujourd'hui, à concevoir, et doit être mise en place à moyen terme, entre les deux réseaux, pour aboutir à un « compte fiscal » réellement unifié .

L'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes a permis une première réflexion sur l'opportunité d'une « affiliation » de la DGDDI aux outils développés dans le cadre du programme Copernic. Votre rapporteur spécial sera attentif aux avancées qui pourront être réalisées, en ce se sens, à la suite d'une concertation entre la DGFiP et la DGDDI.

c) Le statut légal des documents numériques

La dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale qu'a permise la mise en oeuvre du programme Copernic se heurte à l'absence de force probante des documents numérisés , faute de statut légal ad hoc . De fait, actuellement, un support physique demeure nécessaire, à titre d'élément de preuve, pour les contribuables comme pour l'administration.

Il y a là, manifestement, un enjeu juridique essentiel pour l'optimisation de « l'administration électronique ». Il conviendra que le législateur s'y attache.

II. DES DÉPENSES SUPÉRIEURES AUX MONTANTS AFFICHÉS, POUR UN RETOUR SUR INVESTISSEMENT DIFFICILE À ÉVALUER

Le rapport d'enquête remis par la Cour des comptes à votre commission des finances a permis de chiffrer l'ensemble des coûts imputables au programme Copernic, alors que le montant mis en avant par la communication du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat n'intègre pas toutes les dépenses nécessaires au développement de ce programme . En revanche, l'évaluation du retour sur investissement, en la matière, se révèle particulièrement délicate .

A. LES DÉFAILLANCES DE LA PRÉSENTATION COMPTABLE DES COÛTS DU PROGRAMME

1. Les dépenses officiellement prévues (911,5 millions d'euros)

Dès son lancement en 2001, le programme Copernic a été doté d'un budget de 911,5 millions d'euros , d'abord fixé pour un délai de réalisation de neuf ans. Cette enveloppe est restée, jusqu'à aujourd'hui, une référence constante pour la communication et le travail ministériels , même après le report à 2012 de la prévision d'achèvement du programme (cf. supra , I).

Ce budget doit couvrir les frais de développements informatiques : l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, l'assistance à la maîtrise d'oeuvre et l'investissement dans les matériels, logiciels et réseaux. Dans le cadre de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, les dépenses afférentes s'analysaient en dépenses d'investissement.

La mise en oeuvre de la LOLF, à partir de 2006, a conduit à créer une action « soutien Copernic » spécifique , placée au sein du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission aujourd'hui intitulée « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Cette action recouvre à la fois des crédits d'investissement (titre 5), des crédits de fonctionnement (titre 3) et des dépenses de personnel (titre 2).

Ainsi, la loi de finances initiale pour 2010 prévoit, au titre de Copernic, 27,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 47,1 millions d'euros en crédits de paiement (CP), dont 27,1 millions d'euros en AE et CP pour les dépenses de personnel (titre 2), 8 millions d'euros en CP pour les dépenses de fonctionnement (titre 3), et 12 millions d'euros en CP pour les dépenses d'investissement (titre 5).

2. Les dépenses réellement engagées (1,5 milliard d'euros estimés)

a) Des anomalies comptables

La communication du ministère chargé du budget et le suivi administratif du coût de Copernic ne retiennent que les dépenses se rapportant aux marchés passés pour ce programme soient des dépenses réparties entre les titres 3 et 5 , à l'exclusion des dépenses de personnel de titre 2. Au regard des exigences de la LOLF et de l'obligation de suivre le coût complet du programme, cette exclusion constitue une anomalie d'ordre comptable. La consommation des ressources est d'ailleurs mal retracée dans la documentation budgétaire, projets ou rapports annuels de performance.

Votre rapporteur spécial déplore cette déficience de l'information donnée au Parlement et au citoyen .

En outre, la démarche retenue par le ministère, en oblitérant une partie des coûts de production des outils informatiques en cause, fausse le calcul de ces immobilisations , dans le sens d'une sous-estimation . De la sorte, au 31 décembre 2008, Copernic se trouvait inscrit à l'actif du bilan de l'Etat pour une valeur nette de 275,8 millions d'euros, valeur « très éloignée de la réalité » selon la Cour des comptes, qui l'estime à 1,26 milliard d'euros à la fin de l'exercice 2009 (cf. ci-après).

Cette situation, toutefois, reste sans incidence sur l'exécution budgétaire elle-même.

b) La consolidation des coûts imputables au programme

En l'absence d'une comptabilité analytique, et donc faute du suivi d'une partie des dépenses afférentes au programme, le coût total de Copernic ne peut faire l'objet que d'une estimation, en additionnant les dépenses exposées pour les investissements en matériels et pour le fonctionnement du service Copernic, mais aussi les dépenses d'autres services contribuant au programme, ainsi que les coûts de personnel .

Le tableau ci-dessous traduit les conclusions auxquelles la Cour des comptes a abouti, à cet égard, au terme de son enquête.

Le coût du programme Copernic

(en millions d'euros)

	2001-2009 (développement et fonctionnement)		2001-2012 (hors fonctionnement)
	Engagements	Exécution	Exécution
Dépenses de développement
Investissement	864,5	804,8	911
Personnel (service Copernic, DGI, DGCP, DGFiP)	352	352	393
Dépenses engagées ou affectées en 2009	47	106,7
Sous-total pour le développement	1.263,5	1.263,5	1.304
Dépenses de mise en oeuvre
Formation (dépenses non récurrentes)		160	193
Maintenance en 2001-2009		378
Sous-total pour la mise en oeuvre		538	193
Coût total		1.802	1.497

Source : Cour des comptes

Du lancement du programme, en 2001, à la fin de l'année 2009, les dépenses de développement et de fonctionnement de Copernic (maintenance comprise) sont évaluées à 1,8 milliard d'euros au total. En effet, à la fin de l'exercice 2009 :

• d'une part, les dépenses de développement du programme sont estimées à 1,26 milliard d'euros :

- les dépenses d'investissement et les dépenses de fonctionnement hors dépenses de personnel du service Copernic (considérées comme dépenses d'investissement par destination) représentent une consommation de crédits de paiement à hauteur de 805 millions d'euros et un montant d'engagements cumulés de 865 millions. Ces montants sont inférieurs à l'objectif initialement fixé à cette échéance (911,5 millions d'euros) en raison du report de certains projets, principalement l'application de recouvrement (cf. supra , I) ;

- les dépenses de personnel du service Copernic et des autres services qui ont contribué au développement du programme sont évaluées à 352 millions d'euros ;

- pour la couverture des engagements du programme, près de 107 millions d'euros sont nécessaires ;

• d'autre part, les dépenses de mise en oeuvre du programme sont estimées à 538 millions d'euros , dont 160 millions au titre des coûts non récurrents de formation et 378 millions pour les dépenses de maintenance des applications livrées qui n'ont pas été prises en charge par le service Copernic.

Sur la période 2001-2012, terme prévu pour la réalisation du programme, le coût de Copernic, hors dépenses de maintenance, est évalué à près de 1,5 milliard d'euros :

- 1,3 milliard d'euros en dépenses de développement , dont 911 millions au titre des dépenses d'investissement et des dépenses de fonctionnement hors dépenses de personnel du service Copernic, et 393 millions pour les dépenses de personnel du service Copernic et des autres services qui ont contribué au développement du programme ;

- 193 millions d'euros en dépenses non récurrentes de formation .

De la sorte, l'extension du délai de réalisation du programme à 2012 , contre une prévision initiale à 2009 (cf. supra , I), n'affecte pas le coût des investissements , qui correspond à l'allocation initiale de 911,5 millions d'euros. En revanche, ce report entraînera un surcoût en dépenses de personnel à hauteur de 41 millions d'euros (393 millions d'euros en 2012 contre 352 millions en 2009) et, pour la formation initiale, de l'ordre de 33 millions d'euros (193 millions d'euros en 2012 contre 160 millions en 2009).

Lors de l'audition « pour suite à donner » du 28 octobre 2009, l'administration a confirmé cette estimation des coûts complets de Copernic.

c) L'enjeu des dépenses connexes

L'évaluation détaillée ci-dessus ne prend pas en compte les dépenses liées au développement d'applications qui, bien qu'elles ne soient pas répertoriées sous le label « Copernic », et donc pas imputables sur le budget du programme, s'avèrent néanmoins indispensables pour la bonne poursuite de la modernisation engagée par ce dernier : l'annuaire unifié de la DGFiP, l'application pour le recouvrement non contentieux, etc. (cf. supra , I).

Votre rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes pour estimer qu'il s'agit là de « l'incertitude majeure », en termes financiers, quant à l'avenir de l'organisation informatique des services fiscaux.

B. DES BÉNÉFICES, POUR L'ADMINISTRATION, DONT L'ÉVALUATION DEMEURE APPROXIMATIVE

Il est particulièrement difficile d'apprécier les effets concrets de la mise en oeuvre du programme Copernic sur l'amélioration de l'efficacité administrative. En effet, alors que la performance de ce programme ne fait pas l'objet d'une mesure directe dans la documentation budgétaire, il s'avère délicat d'isoler sa part propre dans les résultats du récent processus global de réorganisation des services fiscaux qui a vu naître la DGFiP.

1. Une performance mal mesurée dans le cadre de la LOLF

Les indicateurs de performance associés au programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui retrace les crédits du programme Copernic (cf. ci-dessus, A), ne permettent pas de mesurer pleinement l'impact de ce dernier en termes de gains d'efficacité pour l'administration des impôts.

Ainsi, le renforcement du civisme fiscal l'un des objectifs du programme 156 ne résulte qu'en partie de la mise en oeuvre de Copernic.

De même, un objectif de maîtrise des coûts de la gestion administrative étant fixé au programme 156, les projets et rapports annuels de performance indiquent que les coûts de la DGFiP pour la gestion des impôts ont diminué, entre 2007 et 2008, de près de 1 %, notamment grâce aux gains de productivité engendrés par le recours croissant aux téléprocédures fiscales. Néanmoins, aucune relation n'est établie, dans ces documents, entre la mise en place des outils issus de Copernic et cette évolution.

L'objectif de « faciliter l'impôt » aux usagers se trouve plus immédiatement lié aux réalisations de Copernic . Cet objectif est en effet mesuré par trois indicateurs relatifs au niveau de développement des procédures dématérialisées de la DGFiP. Les résultats, indiqués dans le tableau ci-dessous, apparaissent en progression constante depuis 2004. Toutefois, votre rapporteur spécial note que la cible de 15 millions de télédéclarants en 2008, qui avait été fixée en 2006, n'est pas encore atteinte ; elle a été ramenée, dans les prévisions associées à la loi de finances initiale (LFI) pour 2010, à 11,5 millions en 2011.

Les indicateurs de l'objectif « faciliter l'impôt » du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local »

	2004	2005	2006	2007	2008	2009 (prévisions actualisées)	2010 (prévisions LFI)
Part des recettes de TVA, d'IS et de TS acquittées par des usagers professionnels ayant adhéré à une téléprocédure pour leur règlement	54,1 %	54,8 %	62,28 %	68,16 %	69,82 %	71 %	73,5 %
Nombre de télédéclarations d'IR (en millions)	1,275	3,739	5,700	7,400	8,500	9,700	10,000
Taux de paiement dématérialisé des impôts des particuliers (IR, TH, TF)	38,85 %	42,7 %	45,2 %	47,51 %	50,15 %	50 %	55 %

Source : Cour des comptes et projet annuel de performance de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au projet de loi de finances pour 2010

2. La difficulté d'apprécier le retour sur investissement

a) L'évaluation réalisée à la demande de l'administration

A la demande de l'administration, le programme Copernic a fait l'objet d'une étude de retour sur investissement, en 2005, par un cabinet extérieur de consultants, Bearing Point. Selon cette étude, actualisée en juillet 2009, le « point mort » du programme, c'est-à-dire le moment au-delà duquel les avantages nets cumulés seront supérieurs aux coûts de développement et de déploiement , se situerait en 2011 .

Les avantages attribués aux applications de Copernic tiennent aux nouvelles recettes fiscales et aux réductions de dépenses de fonctionnement attendues de ces outils :

- les nouvelles recettes sont évaluées à 486 millions d'euros par an, liées pour le principal à l'amélioration du taux de recouvrement dans les délais de plusieurs impôts et à un accroissement de l'efficacité du contrôle fiscal ;

- les réductions de dépenses sont évaluées à 294 millions d'euros par an en régime stabilisé, du fait des gains de productivité pour l'essentiel, ainsi que des réductions de frais de fonctionnement.

Par ailleurs, la DGFiP estime qu' une baisse d'effectifs de 2.100 agents en équivalents temps plein peut être attribuée à Copernic sur la période 2005-2009. Au-delà, les projections seraient impossibles dans l'attente du lancement d'autres projets.

b) Des hypothèses discutables

Même si les bénéfices issus du programme Copernic ne font pas de doute, les hypothèses retenues pour leur évaluation précitée s'avèrent discutables , comme le relève la Cour des comptes.

Ainsi, d'une part, les recettes supplémentaires ont été estimées à partir d'une homogénéisation des résultats du recouvrement, en alignant l'ensemble du réseau des services fiscaux sur les performances des meilleures directions et trésoreries. Or un tel alignement sur les postes les plus productifs, en pratique, peut être facilité aussi bien par des outils performants que par des mesures d'organisation, sans que l'on sache pondérer ces facteurs. En outre, en ce qui concerne l'amélioration du taux de recouvrement dans les délais, l'étude ne prend pas en compte la difficulté croissante de recouvrer une part marginale de plus en plus faible de chaque impôt.

D'autre part, la plus grande partie des gains de productivité enregistrés par les services fiscaux provient de simplifications législatives et administratives, de réorganisations de structures ou encore de la poursuite de projets engagés antérieurement à Copernic. L'affectation des gains à l'une ou l'autre de ces causes n'est pas toujours possible.

c) Comment apprécier les progrès issus de Copernic ?

Votre rapporteur spécial fait sienne l'appréciation portée par la Cour des comptes, en dernière analyse, sur les bénéfices apportés par le programme Copernic : dès lors que ce programme s'inscrit dans une démarche globale de modernisation de l'administration fiscale, le calcul du retour sur investissement de l'ensemble de cette entreprise revêt plus de sens que les tentatives pour en isoler les composantes . Il conviendrait de prendre en considération la totalité des investissements et des dépenses non récurrentes, dont l'immobilier, la formation, le reclassement catégoriel du personnel...

Sur le terrain de la gestion, c'est bien la variation du rapport entre le coût de perception et le produit de l'impôt associé qui donnera la mesure des progrès réalisés.

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* *

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER DES REPRÉSENTANTS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES DOUANES ET DROITS INDIRECTS

Présidence de Monsieur Jean Arthuis, président

Séance du mercredi 28 octobre 2009

Ordre du jour

Audition des représentants de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur le programme « Copernic », transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF .

COMPTE RENDU INTEGRAL

M. Jean Arthuis, président . Monsieur le Président de la première chambre et Messieurs les magistrats de la Cour des comptes, Messieurs les directeurs, Mesdames et Messieurs, mes chers collègues, nous allons procéder à une nouvelle audition de suivi d'une enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2 de la LOLF. Celle-ci concerne le programme « Copernic » de la direction générale des finances publiques, structure issue de la fusion de l'ancienne direction générale des impôts et de l'ex-direction générale de la comptabilité publique. Je vous rappelle que cette audition est ouverte à la presse.

Nous devons cette enquête à l'initiative de notre collègue Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». La demande d'enquête adressée à la Cour des comptes visait principalement à établir trois séries d'informations : d'une part, un état des retards pris par certains développements du programme Copernic, leur explication et le surcoût budgétaire induit ; d'autre part, la reconstitution de l'ensemble des coûts de réalisation de Copernic ; enfin, l'évaluation du retour sur investissement du programme, en particulier en termes de productivité et d'effectifs des services. Nous allons voir ce qu'il en est plus précisément.

A cette fin, nous recevons, pour la Cour des comptes, le Président de la première chambre, Monsieur Christian Babusiaux, le Président de section François Monier, ainsi que Messieurs Olivier Chatelain et Thierry Clappier. Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, qui ne pouvait être parmi nous aujourd'hui, est représenté par Monsieur Hervé Brabant, conseiller à son cabinet. La direction générale des finances publiques (DGFiP) est représentée par Monsieur Philippe Rambal, directeur, adjoint au directeur général, chargé du pilotage du réseau et des moyens, Monsieur Alain Lelouey, directeur du programme Copernic, et Monsieur Stéphane Lemoine, chef du bureau d'appui de ce programme. Il nous a également paru utile de solliciter la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), qui est représentée par Monsieur Bruno Latombe, sous-directeur, chargé des systèmes d'information et de télécommunication, et Madame Laurence Jaclard, chargée de mission pour les relations institutionnelles auprès du directeur général.

Afin de préserver une possibilité effective de dialogue et de débat, je demande que les interventions liminaires de chacun se limitent aux observations principales. La parole sera successivement au rapporteur spécial, Bernard Angels ; aux magistrats de la Cour des comptes ensuite ; aux représentants de la direction générale des finances publiques après, pour leurs observations sur les analyses présentées par le rapporteur spécial et par la Cour des comptes ; enfin, aux représentants de la direction générale des douanes pour leurs propres observations éventuelles et, s'il le souhaite, à Monsieur Brabant. Chaque commissaire qui le souhaitera pourra alors poser ses questions.

Je rappelle aux membres de la commission des finances que nous aurons, à l'issue du débat, à prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

La parole, pour commencer, est donc à Bernard Angels.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial . Merci, Monsieur le Président.

Le programme Copernic a été lancé en 2001, avec l'objectif principal du « compte fiscal simplifié », qui devait permettre aux contribuables, particuliers ou professionnels, d'effectuer en un seul lieu, et même à distance, l'ensemble de leurs démarches courantes relatives à l'impôt. Les agents devaient bénéficier de cette centralisation des informations. En effet, jusqu'alors, le système d'information fiscal était cloisonné, par métier, entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).

Les progrès attendus de la réforme tenaient notamment au renforcement du civisme fiscal des contribuables, du fait de l'amélioration du service offert, et à l'accroissement de l'efficacité administrative, grâce aux gains de productivité. De la sorte, comme le souligne le rapport de la Cour des comptes, Copernic a été davantage conçu comme une démarche de modernisation que comme un projet informatique.

L'ampleur du chantier a d'emblée conduit à fixer un délai de réalisation de neuf ans, de 2001 à 2009. Ce délai a été étendu à 2012, pour tenir compte de difficultés techniques et fonctionnelles ; il coïncide désormais avec la date prévue pour l'achèvement de la fusion des services de la DGI et de la DGCP dans la DGFiP, dont l'existence est effective depuis avril 2008.

Cependant c'est un premier point intéressant mis en relief par l'enquête de la Cour des comptes , aucun calendrier précis n'a été arrêté a priori pour le programme. Le calendrier a été élaboré au fil de l'eau. En outre, depuis 2005, il n'y a plus de document officiel de programmation : les relevés de décisions du comité stratégique de Copernic en tiennent lieu, chaque mois. Je m'interroge sur la précarité de ce plan d'action et sur la possibilité pour l'administration, dans ces conditions, d'évaluer de façon crédible l'état d'avancement du programme.

En pratique, le déploiement de Copernic a été conduit en trois phases : tout d'abord, la mise en place des nouveaux services aux usagers et aux agents, menée à bien, quasi-complètement, dès avant 2006 ; en second lieu, l'introduction de référentiels nationaux, pour lesquels seuls quelques travaux restent aujourd'hui à réaliser ; enfin la refonte des applications de gestion, notamment l'application de recouvrement. A cet égard, les difficultés rencontrées par la mise en oeuvre ont été la source de retards et elles ont contraint à réduire les ambitions.

Ainsi, en 2006, une tentative de restreindre le périmètre de l'application au seul recouvrement des impôts sur rôle par opposition aux impôts auto-liquidés a été menée ; mais ce projet n'a pas abouti. En 2009, une nouvelle définition du périmètre de l'application de recouvrement a été engagée : il s'agirait de s'en tenir au recouvrement contentieux de l'ensemble des impôts.

La Cour des comptes observe qu'à l'issue de l'été 2009, cette nouvelle définition restait encore incertaine. Il serait donc opportun que la DGFiP nous indique quels principes ont été arrêtés, pour quels délais de réalisation.

Il convient de souligner que l'acquis de Copernic est déjà important. Au total, la modernisation et le développement de près de soixante-dix applications informatiques ont été réalisés. La dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale constitue une réalité, avec la télédéclaration et le télépaiement. En 2009, plus de 9 millions de foyers fiscaux ont recouru à une déclaration de revenus en ligne. L'amélioration de la qualité du service est indéniable, le compte fiscal simplifié consolidant toutes les données relatives à un contribuable. La sécurité et l'exploitabilité de l'information s'en trouvent accrues.

Néanmoins, le rapport de la Cour des comptes fait émerger plusieurs chantiers encore ouverts pour l'achèvement ou l'optimisation de Copernic. J'en distinguerai quatre.

Il s'agit d'abord des outils de la DGFiP. Certaines des applications livrées avant la fusion de la DGI et de la DGCP gardent la trace de l'existence de deux directions distinctes, notamment l'annuaire des agents et la gestion des habilitations.

Il s'agit ensuite de l'application de recouvrement, que j'évoquais. Si le périmètre de cette application vient bien d'être limité au recouvrement contentieux, cela implique que le recouvrement normal reste géré, pour une période indéterminée, dans les anciennes applications. Or ces applications, d'après la Cour des comptes, sont aujourd'hui d'autant plus vieillissantes que Copernic, d'abord prévu pour les remplacer, a gelé leur maintenance. En l'état, elles limitent la performance du système d'information.

Troisième sujet : les douanes. Dans la mesure où Copernic constitue un programme interne à la DGFiP, les contributions collectées par les douanes se trouvent gérées dans des applications spécifiques. Une gestion consolidée reste donc à concevoir, aujourd'hui, entre les deux directions générales en charge de l'impôt, pour aboutir à un compte fiscal réellement unique pour les contribuables.

Enfin, je note que l'optimisation de la dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale se heurte à l'absence de force probante des documents numérisés, faute de statut légal approprié.

Sur l'ensemble de ces aspects, il serait utile de recueillir l'état des projets et des réflexions des services ici représentés. Une question subsidiaire tient au devenir de l'organisation du pilotage de Copernic ; la Cour des comptes aborde ce point dans son rapport.

J'en viens au coût du programme. A cet égard, la Cour n'a pas décelé de dérive, mais elle constate un problème d'ordre comptable. En effet, dès son lancement en 2001, Copernic a été doté d'un budget de 911 millions d'euros, pour neuf ans. Cette enveloppe est restée, jusqu'à aujourd'hui, une référence constante. Elle devait couvrir les développements informatiques, c'est-à-dire l'investissement dans les matériels et l'assistance à la maîtrise d'ouvrage et à la maîtrise d'oeuvre.

La LOLF, en 2006, a conduit à créer une action spécifique pour Copernic au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Cette action prend en compte les dépenses de personnel, mais la communication ministérielle et le suivi administratif des coûts du programme ne retiennent que ce qui relève des marchés passés pour ce programme, à l'exclusion des dépenses de personnel. La Cour des comptes fait observer que cette situation, au regard des exigences de la LOLF, constitue une anomalie.

En outre, l'absence de comptabilité analytique conduit à sous-estimer la valeur des outils informatiques en cause. Ainsi, fin 2008, Copernic était inscrit à l'actif de l'Etat pour 279 millions d'euros, alors la Cour des comptes estime sa valeur réelle à 1,26 milliard d'euros pour la fin 2009. Il y a là un enjeu de sincérité et de lisibilité de l'information comptable qui appelle une correction.

Cela posé, les investigations de la Cour des comptes ont permis de reconstituer la réalité des coûts du programme. Ainsi, sur la période 2001-2009, les dépenses de développement et de fonctionnement de Copernic sont évaluées à 1,8 milliard d'euros, dont 1,26 milliard d'euros pour les dépenses de développement, y compris 352 millions d'euros de dépenses de personnel. La prorogation du délai de réalisation de Copernic à 2012 n'affecte pas le coût des investissements, qui correspond à l'allocation initiale de 911 millions d'euros. En revanche, elle entraînera un surcoût en dépenses de personnel à hauteur de 41 millions d'euros et, pour la formation initiale, de l'ordre de 33 millions d'euros.

Je souhaite savoir si l'administration rejoint les conclusions de la Cour des comptes sur ce point. Je souhaite surtout connaître l'évaluation des dépenses complémentaires identifiées dans le rapport de la Cour : les dépenses qui seront nécessaires au développement d'applications qui, sans être imputables sur Copernic, semblent indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée. Je pense notamment à l'application pour le recouvrement non contentieux et à l'annuaire unifié de la DGFiP, que j'évoquais tout à l'heure.

Je terminerai avec le sujet des bénéfices tirés de Copernic. En ce domaine, le rapport de la Cour des comptes fait apparaître le caractère approximatif de l'évaluation.

En premier lieu, la performance du programme est mal mesurée dans le cadre de la LOLF, les indicateurs en place ne permettant pas d'en apprécier pleinement l'impact.

En second lieu, les évaluations de retour sur investissement paraissent assez contestables, les hypothèses sur lesquelles elles reposent étant fragiles. Le moment au-delà duquel les avantages issus de Copernic seront supérieurs aux coûts de développement et de déploiement  le point mort devrait se situer en 2011. Mais le chiffrage de ces avantages reste sujet à caution.

Une étude commandée par l'administration évalue les recettes supplémentaires et la réduction de dépense qui seraient obtenues grâce à Copernic. De son côté, la DGFiP estime qu'une baisse d'effectifs de 2.100 agents en équivalents temps plein peut être attribuée au programme sur la période 2005-2009. Que valent réellement ces estimations ? Je m'interroge. La Cour des comptes et les services pourront sans doute nous éclairer davantage.

M. Jean Arthuis, président . Merci. La parole est à Monsieur le Président de la première chambre.

M. Christian Babusiaux, Président de la première chambre de la Cour des comptes . Merci, Monsieur le Président.

Vous nous aviez demandé un rapport sur Copernic. C'est un sujet apparemment technique mais, pour autant, loin d'être sans intérêt. Tout d'abord, Copernic est le plus gros programme informatique de toute l'administration française. C'est aussi un sujet qui concerne tous les contribuables. C'est un sujet qui n'est pas non plus sans intérêt pour les finances publiques, puisque les projets contenus dans le programme Copernic doivent permettre une exacte comptabilisation de l'ensemble des recettes fiscales de l'Etat. C'est donc un sujet dont il faut percevoir l'enjeu au-delà de la technique, et cela justifiait pleinement que votre commission demande à la Cour de faire le point.

Le rapporteur a parfaitement retracé les grands axes du document que nous vous avons transmis. Je pense que l'administration n'est pas en désaccord avec l'essentiel des constats que nous formulons ; c'est en soi positif. Ce rapport, que nous vous avons remis à la mi-septembre, montre que le programme Copernic est aujourd'hui à un moment charnière alors qu'il arrive, sans avoir réalisé tous ses objectifs, à l'échéance initialement fixée pour ses développements et au bout de l'enveloppe financière qui lui avait été allouée.

En effet, le programme Copernic décidé en 2001 se définissait par des objectifs la réalisation du compte fiscal simplifié du contribuable particulier ou professionnel et la refonte des systèmes d'information des administrations fiscales , un calendrier qui étalait ses développements sur neuf ans, soit jusqu'en 2009, et une enveloppe de moyens de 911 millions d'euros. C'est en fonction de ces trois composantes du projet initial que je souhaite résumer l'analyse de la Cour et j'évoquerai donc, successivement, le respect des objectifs, celui du calendrier et celui de l'enveloppe financière.

Pour ce qui concerne les objectifs, la démarche Copernic a bien fonctionné pour tout ce qui concerne le recueil, l'harmonisation et l'affichage de l'information mais moins bien pour les applications qui concernent la gestion des impôts et l'aide au contrôle.

La réalisation la plus connue de Copernic est la déclaration des revenus en ligne, qui est assez largement considérée comme un succès. C'est la partie la plus visible du programme, que ses responsables ont à juste titre choisi de réaliser en premier. Les applications visibles du contribuable et des agents les portails d'accès à l'information ont débouché sur une mise en service rapide. En 2009, 9,3 millions de déclarations des revenus ont été faites en ligne.

L'accès à l'information a été facilité pour les agents de la DGI et a accompagné la réorganisation de cette direction générale, notamment la mise en place d'un interlocuteur fiscal unique pour le contribuable, qu'il s'agisse de questions d'assiette ou de recouvrement. Les deux évolutions, accès à l'information et réorganisation, ont contribué à l'amélioration des relations entre les administrations fiscales et les contribuables.

De manière moins visible, mais déterminante pour la qualité de l'action publique, les informations relatives aux contribuables ont été unifiées dans des bases de référence nationales, alors qu'elles étaient auparavant fractionnées entre les départements et entre les services, redondantes et parfois incohérentes.

Toutefois, le programme n'a pas atteint la totalité de ses objectifs. Il s'est concentré sur les outils de recueil, d'harmonisation et de diffusion de l'information, de dialogue entre les contribuables et les agents et entre les agents eux-mêmes. En revanche, il a laissé de côté une partie des applications qui sont utilisées par les agents dans l'exécution même de leurs tâches.

La plus importante des applications que l'administration n'a pas réussi à développer est celle qui devait gérer le recouvrement des créances fiscales, dite « RSP » pour « refonte des systèmes de paiement » qui devait se substituer aux applications hétérogènes et obsolètes de la DGI et de la DGCP et alimenter le système d'information financière de l'État et la comptabilité générale. Depuis 2005, le développement de cette application unique rencontre des obstacles. Selon nos constatations, ces difficultés sont la conséquence d'une option initiale, qui était de moderniser les outils, tout en restant neutre vis-à-vis des méthodes de travail et des règles de gestion de l'impôt. Or, les processus mis en oeuvre pour le recouvrement des différents impôts étaient trop dissemblables pour être pris en charge en s'affranchissant d'une réingénierie profonde des processus.

La création de la nouvelle direction générale des finances publiques et le début d'une uniformisation des méthodes de travail qu'elle entraîne permettent désormais de s'orienter vers une nouvelle définition de cette application de recouvrement. Toutefois, dans ses réflexions actuelles, la DGFiP limite cette future application au recouvrement contentieux par les pôles qui en seront les nouveaux acteurs. Le recouvrement normal ou spontané restera ainsi géré, pour une période indéterminée, avec les anciennes applications. Subsidiairement, ce choix implique que l'administration devra assurer la maintenance de ces anciennes applications et assurer leur articulation avec la comptabilité d'engagement, donc mettre en place des compléments applicatifs.

Ce volet de la modernisation des outils a en effet des conséquences au-delà des administrations fiscales, puisque les applications de recouvrement alimentent la comptabilité générale de l'État en information sur les dettes et créances fiscales et doivent appuyer la justification des comptes de produits régaliens dans le compte général de l'État. Ce point fait d'ailleurs l'objet d'une réserve de la Cour dans sa certification des comptes de l'État depuis la certification des comptes de l'exercice 2006.

Deuxième aspect : le calendrier. Le calendrier initial s'étendait sur une période de neuf ans, certes longue pour un programme informatique mais en rapport avec l'ampleur des travaux à conduire. Les premiers projets compris dans le programme ont débouché assez rapidement. La déclaration en ligne a été disponible dès 2004.

En revanche, comme je l'ai déjà mentionné, une partie des applications, au premier rang desquelles le recouvrement, subissent des retards importants. La définition de la future application de recouvrement est encore à l'étude. Elle ne serait pas mise en service avant 2012 pour le recouvrement contentieux. Aucun délai n'est encore fixé pour le reste de l'application de recouvrement.

En ce qui concerne le troisième élément du cadrage initial de Copernic, celui des coûts, l'enveloppe budgétaire initiale a été tenue, mais au prix, d'une part, de la révision à la baisse des ambitions initiales et, d'autre part, d'un mode de comptabilisation limité aux dépenses d'investissement.

Les 911 millions d'euros alloués aux investissements ont été la ligne d'horizon des développements. Mais ceux-ci ne comportant plus, désormais, la modernisation du recouvrement hors contentieux, cette application reste à bâtir. De même, les outils d'aide à la gestion de l'impôt et au contrôle restent à développer pour achever le cycle de modernisation engagé par Copernic. Tous ces travaux complémentaires devront être financés, pour un montant que le ministère n'est pas en mesure de chiffrer, au-delà de l'enveloppe initiale, déjà totalement affectée.

La communication sur les coûts du programme, cohérente avec le mode de fixation de l'enveloppe initiale, n'a par ailleurs pris en compte que les marchés avec les prestataires informatiques. Pourtant, depuis 2006 et l'entrée en vigueur de la LOLF, la présentation des dépenses aurait dû tenir compte des coûts internes à l'administration, soit près de 400 millions d'euros au terme de 2012.

En réalité, le coût de développement du programme Copernic à l'échéance 2012 serait proche de 1,3 milliard d'euros si l'on ajoutait aux marchés les coûts non récurrents supportés par les administrations. Il atteindrait même 1,5 milliard en tenant compte des formations indispensables qui accompagnent le déploiement des nouveaux outils.

La mise en évidence de ce coût conduit à se poser la question du retour sur investissement du programme. L'étude qui a été réalisée par un cabinet de consultants en 2005, puis actualisée en 2009, à la demande de la DGFiP, annonce un point mort en 2011. Elle prend en compte les recettes supplémentaires dégagées par les nouveaux outils et obtenues grâce à la meilleure efficacité des services et des gains de productivité. Sans nier les gains de productivité, nous observons qu'il est en pratique impossible d'affecter ces gains à la seule modernisation d'un système d'information dans un contexte où ils sont aussi le résultat de la réorganisation du fonctionnement des services.

Monsieur le Président, permettez-moi d'ajouter, en conclusion, deux commentaires.

D'une part, la dématérialisation permise par les échanges en ligne est source d'efficacité et de productivité, mais la France n'a pas encore adopté de dispositions législatives ou réglementaires permettant aux administrations de numériser les supports en leur donnant force probante. Aujourd'hui, l'administration fiscale doit archiver ces documents, déclarations ou justificatifs, même si elle les a numérisés. C'est une évolution légale qu'il faudrait engager pour aider la DGFiP dans la voie de la rationalisation et de la productivité.

D'autre part, tout en affichant l'objectif d'un compte fiscal unique, Copernic est limité à la DGFiP et ne tient pas compte des impôts collectés par les douanes. Or le compte fiscal ne sera véritablement unique pour les entreprises et pour l'ensemble des services en charge de l'impôt que lorsqu'il restituera la totalité des relations entre l'État et les contribuables, quelle que soit la direction chargée du recouvrement. Une nouvelle tranche de travaux sera donc nécessaire pour prolonger les intuitions à la base du programme Copernic.

M. Jean Arthuis, président . Merci.

Ainsi, s'agissant des objectifs de Copernic, l'information du contribuable est pleinement atteinte. Il faut féliciter les acteurs de ce programme d'avoir aussi bien réussi le compte individuel, d'avoir mené à ce niveau de qualité la relation entre le contribuable et son compte, ainsi que la possibilité de déclarations dématérialisées.

Restent des problèmes non négligeables, relatifs au recouvrement hors contentieux et, notamment, le rattachement avec la comptabilité générale de l'Etat. Le dispositif en place facilite-t-il les travaux de contrôle et contribue-t-il à la productivité ? J'aimerais d'autre part entendre la DGFiP à propos du calendrier 2011-2012 et sur l'évaluation des coûts. Les responsables du programme partagent-ils l'analyse de la Cour des comptes ? Par ailleurs, il serait intéressant que la direction générales des douanes nous dise pourquoi elle n'est pas incluse dans le périmètre de Copernic, s'il est opportun qu'elle y entre et comment.

Enfin, je note que le législateur est interpellé sur l'encadrement de la numérisation des supports physiques.

La parole est à la DGFiP.

M. Philippe Rambal, directeur, adjoint au directeur général des finances publiques, chargé du pilotage du réseau et des moyens . D'une façon générale, nous reprenons à notre compte les observations faites par la Cour des comptes ; elles ont beaucoup éclairé nos travaux et vont en éclairer la suite.

Nous rejoignons pleinement l'appréciation d'ensemble selon laquelle Copernic constitue une démarche de modernisation, au-delà du système informatique. Nous assumons donc la façon dont la Cour présente les coûts du programme. Sur le budget d'investissement de 911 millions d'euros, il reste aujourd'hui 50 millions à consommer.

Par ailleurs, il existe des coûts de transformation des DGI et DGCP en DGFiP, d'accompagnement des personnels, de formation, que la Cour a quantifiés et que nous confirmons. Il existe également des coûts d'adaptation des soixante-dix applications de Copernic qui ont commencé à fonctionner. Des coûts d'adaptation et de maintenance sont nécessaires. La Cour les a chiffrés ; nous partageons ce chiffrage.

Nous nous rejoignons tous sur le constat de l'amélioration de la qualité des services apportés aux usagers. J'insiste pour dire qu'au-delà de la facilité d'accès, c'est évidemment le civisme fiscal de façon générale que nous contribuons à développer. Il existe également un enjeu d'adaptation de la part des Français au monde du numérique et des nouvelles technologies. Copernic a été l'un des programmes les plus en pointe à ce sujet. Derrière cela, il y a un élément d'appropriation et de confiance des Français dans les nouvelles technologies et dans l'une des composantes les plus régaliennes de l'Etat.

Qu'est-ce qui fait qu'on améliore le fonctionnement de nos services internes ? Cela génère-t-il des gains de productivité ?

Le principe sur lequel repose Copernic tient à une base de données de quatre référentiels unifiés pour les personnes physiques, particuliers et professionnels. Les personnes physiques qui sont également des professionnels sont facilement traçables dans les deux bases. Nous disposons ainsi d'une base de données sécurisée avec des personnes identifiées à quasiment 100 %. Il existe un référentiel des occurrences fiscales, un référentiel des obligations fiscales et un référentiel de la cartographie de nos structures.

D'autre part, nous avons réussi à relier l'essentiel des applications, qui vont aller puiser dans ces bases de données : applications relatives au foncier, applications pour l'assiette des professionnels et applications liées à l'assiette des particuliers. Le recouvrement sera relié à ces applications actuelles à compter de l'année prochaine, sans attendre l'application RSP. Nous avons là quelque chose de très puissant et il a été décidé, plutôt que de refaire toutes les applications, de tout mettre en oeuvre pour les relier à ce référentiel unique. Cela va donner de la fluidité dans la transmission de l'information, par exemple en cas de changement d'adresse du contribuable. Si une entreprise change de département, le transfert se fera automatiquement. Ce sera visible dans les prochains mois pour le contribuable.

Du point de vue interne, cela représente des doublons en moins, des risques d'erreurs en moins et des capacités de contrôle en plus. Nous aurons désormais la capacité, pour les personnes physiques, de nous assurer qu'il n'existe pas de demandes de prime pour l'emploi dans différents départements. Nous pourrons aussi nous assurer plus directement qu'une entreprise ne s'est pas créée pendant trois mois dans une zone privilégie ; si elle se déplace et va dans une autre zone, nous aurons la possibilité de le savoir. Il existera toujours des moyens de contourner la loi, mais nous disposerons de l'outil nous permettant d'avoir une base de données nationale, avec une identification unique des contribuables.

Le troisième point sur lequel je veux insister concerne les décalages dans le temps. Le programme Copernic en a rencontrés, comme tout grand projet. A quoi sont-ils sont dus ?

Tout d'abord, le branchement des applications actuelles a permis de décompartimenter l'ensemble. Ce changement est salutaire parce que générateur d'économies in fine.

Par ailleurs, on s'est rendu compte que cette base de données très puissante pourrait intéresser le contrôle fiscal. Cette approche n'existait pas au départ. Sirius nous permet aujourd'hui d'effectuer des recherches multicritère. Cela valait la peine de prendre quelques mois de plus pour développer cette application.

Le troisième élément qui peut expliquer ces décalages réside dans le fait que l'on a pris un an de plus pour tester les branchements dans trois départements pour l'application d'assiette et dans une quinzaine pour les impôts des professionnels. Nous assumons ce fait et nous sommes est heureux d'être capable de le déployer de façon séquencée et sécurisée.

Il nous reste deux ans et 50 millions d'euros. Qu'avons-nous à faire durant ces deux années ? Je comprends que Monsieur le rapporteur s'interroge sur le fait de savoir si les choses sont claires. Oui, elles le sont !

Notre objectif premier est de mettre en oeuvre ces référentiels et leurs branchements et de rénover l'application de recouvrement. C'est notre priorité absolue pour les deux prochaines années. Il existe toute une série de comités stratégiques, d'éléments de gouvernance qui nous permettent de tracer tout ce que nous faisons et nous sommes à votre entière disposition pour vous donner toutes les précisions nécessaires.

Comment a-t-on abordé cette question ? Nous n'avions pas profité de la nouvelle application pour réaliser un ré-engineering des process ; nous le faisons cette fois-ci. C'est ce qui explique que nous ayons pris un peu de temps. Nous allons séquencer les choses.

Qu'est-ce que le recouvrement ? C'est d'abord de l'encaissement. Il se trouve qu'une application satellite développée par Copernic permet déjà de le faire à distance. Il existe donc une étude à ce sujet.

Le recouvrement, c'est aussi la gestion de la mensualisation. L'application satellite peut aussi nous y aider. Le champ est donc couvert.

Le recouvrement concerne enfin le contentieux. Nous créons donc une structure adaptée aux particuliers et aux entreprises ainsi que des cotes de contrôle fiscal externe. On a donc réorganisé notre réseau en créant, dans chaque département, un pôle de recouvrement spécialisé.

M. Jean Arthuis, président . A partir de quel moment constatez-vous la créance ou la dette de l'Etat ? La critique de la Cour des comptes porte sur le fait que vous fonctionnez en comptabilité de trésorerie.

M. Philippe Rambal . Nous rejoignons la critique de la Cour sur ce point également. Le recouvrement, c'est la comptabilisation des encaissements mais aussi des prises en charge. L'objectif prioritaire de l'application RSP consiste d'abord à tracer les prises en charge d'impôts et à avoir les procédures de recouvrement les plus unifiées possible entre particuliers et professionnels. Plutôt que plusieurs applications de recouvrement, nous n'en aurons qu'une. En fonction des impôts, on peut aller jusqu'à quatre relances du contribuable ; nous prévoyons de n'en avoir que deux. L'encaissement, quant à lui doit être conservé dans chaque poste de proximité.

M. Jean Arthuis, président . En profitez-vous pour régler le problème des huissiers de l'administration et des huissiers de justice ?

M. Philippe Rambal . On a essayé de cantonner les choses. Le produit des amendes relève plutôt des huissiers de justice et celui des impôts davantage des huissiers du trésor. C'est un sujet qui dépasse un peu la DGFiP car cela concerne une profession réglementée. Il faut que nous sachions travailler correctement avec eux.

M. Jean Arthuis, président . Pour que Copernic fonctionne, il faut que suive l'organisation administrative.

M. Philippe Rambal . Elle suivra, puisque nous n'aurons qu'un seul comptable chargé de l'ensemble des cotes de contrôle dans chaque département.

Les retardataires ou les redressés sont souvent les mêmes. On a donc tout intérêt à avoir ce pôle départemental. Nous avons orienté la nouvelle application pour faire en sorte que la prise en charge soit immédiatement repérée et injectée dans le système d'information Chorus. Nous prenons à notre compte l'obligation de tracer les prises en charge dans l'application de recouvrement.

Le second objectif est d'avoir une application qui couvre l'ensemble du contentieux avec des procédures unifiées. Nous sommes donc en train de réécrire le cahier des charges, mais nous utilisons évidemment une bonne partie de ce qu'on appelle la « conception applicative d'ensemble », déjà utilisée sur les deux types de process précédents, et nous affectons principalement les 50 millions d'euros qui restent à cet objectif et à la sécurisation des branchements aux bases de données.

Parmi nos projets, nous prévoyons de continuer à tirer toute la valeur ajoutée de la fusion DGCP/DGI pour mettre à disposition des collectivités locales des bases de données sur des informations liées aux mutations en matière de propriété immobilière.

M. Jean Arthuis, président . Combien de temps s'écoule-t-il entre le moment où les notaires signent les actes et celui où les collectivités sont créditées du montant des droits de mutation ?

M. Philippe Rambal . On pourrait imaginer que la réduction de ce délai constitue un des objectifs secondaires du programme.

M. Jean Arthuis, président . La Cour des comptes est-elle rassurée ?

M. Christian Babusiaux . Ce qui vient d'être dit n'est pas du tout en décalage par rapport à ce que nous avons écrit. Toutefois, il était prévu et l'administration ne le nie pas qu'un certain nombre de choses seraient réalisées fin 2009 : il faudra attendre 2012 !

M. Jean Arthuis, président . Les 50 millions d'euros résiduels suffiront-ils pour y faire face ?

M. Christian Babusiaux . C'est une autre question !

M. Alain Lelouey, directeur du programme Copernic . Les référentiels dont on parle constituent le socle de tout système d'information. Aujourd'hui, on doit traiter ces données et cela coûte beaucoup moins cher. C'était le pari que nous avions fait.

Notre démarche concernant les applications de gestion a été la même. En 2001, on pensait qu'il allait falloir réécrire les applications pour avoir le résultat recherché ; on avait sous-estimé la puissance des référentiels nationaux et le fait de pouvoir brancher les anciennes applications dessus.

C'est pourquoi je suis assez confiant dans le fait que les 50 millions d'euros restant vont permettre de réaliser ce qui a été présenté.

M. Philippe Rambal . Nous avions prévu moins que 50 millions d'euros pour l'application RSP précédente, alors que nous avions deux types de procédures séparées. On n'en aura plus qu'une. Nous sommes donc très confiants quant au fait les prévisions de coûts soient respectées.

S'agissant du retour sur investissement de Copernic, nous sommes totalement ouverts. Si vous souhaitez davantage d'informations et que l'on puisse vous les apporter, nous le ferons. C'était d'ailleurs une demande du ministre, qui s'est engagé à faire à nouveau le point sur le retour sur investissement du programme.

Nous assumons donc parfaitement les coûts et nous nous rejoignons au moins sur leur estimation.

Quels sont les gains ? Vous estimez qu'ils ne sont pas assez précisément dégagés. Je vous en donne acte, mais nous avons été très prudents et BearingPoint, le consultant qui nous a aidés, nous dit également qu'il a une approche prudente. Nous estimons que Copernic engendre des gains de productivité temps/homme qui sont fléchés. Il s'agit principalement des gains de productivité liés aux télédéclarations.

M. Jean Arthuis, président . Combien cela vous fait-il gagner ?

M. Philippe Rambal . 16.000 télédéclarations permettent d'économiser un agent à temps plein.

M. Jean Arthuis, président . Pour un agent qui coûte 32.000 euros par ans, cela représente deux euros par déclaration. Au fond, les 20 euros de déduction fiscale au titre de la déclaration de revenus en ligne représentaient une bonne affaire !

M. Philippe Rambal . Mais les contribuables sont restés dans le dispositif dématérialisé après leur première télédéclaration. D'une certaine façon, cela représente 20 euros sur 15 ans.

Cela rapporte-t-il à l'administration en termes de recouvrement ? Je vous donne acte du fait que nous ne sommes pas capables de le chiffrer scientifiquement mais, dans le cas de l'impôt sur le revenu, par exemple, qui a augmenté de 1,5 point sur dix, on a pris 10 %, soit 0,12 pour 1,5 % d'augmentation. On ne peut nous faire le reproche d'avoir été exagérément volontaristes. Bien entendu, nous sommes prêts à améliorer la scientificité de ces éléments.

Nous sommes certains de notre investissement. La question est de savoir si le point mort est en 2011 ou 2012. Après, ce ne sont que des gains pour l'Etat. En tout état de cause, les gains annuels sont supérieurs aux coûts de maintenance annuels. Il existe donc, structurellement, des gains liés à cette application.

M. Jean Arthuis, président . Combien y a-t-il de télédéclarations ?

M. Philippe Rambal . On en a dénombré 9,7 millions en 2009.

M. Alain Lelouey . On parle toujours de la fiscalité personnelle mais il y a aussi toute la partie relative au service rendu aux entreprises : 70 % des montants de TVA et d'impôt sur les sociétés sont perçus de manière dématérialisée ; 30 % des entreprises utilisent nos services.

M. Jean Arthuis, président . Comment cela se passerait-il si l'on revalorisait les bases d'imposition du foncier bâti qui sont dans Copernic, et combien de temps cela prendrait-il en supposant que l'on fasse une revalorisation générale ?

M. Alain Lelouey . Le contrôle fiscal tel qu'on le voit lorsqu'on le consulte est un compte de restitution de données issues de l'application qui gère le foncier, la taxe d'habitation et l'impôt sur le revenu, pour ne prendre que le cas des particuliers. Je ne puis faire de traitement sur ce système d'information. Ces données sont faites pour restituer de l'information.

M. Jean Arthuis, président . Le problème se situe donc en dehors de Copernic ?

M. Alain Lelouey . En effet. Aujourd'hui, je ne puis traiter telle quelle cette base de donnée nationale.

M. Jean Arthuis, président . Pouvez-vous fournir à des commissions communales, cantonales, communautaires ou départementales des bases qui permettent à des évaluateurs de travailler efficacement ?

M. Alain Lelouey . Oui. Pour pouvoir traiter ces informations, il faudrait que je décharge ces bases dans une base conçue pour du traitement.

Le problème de l'informatique est que l'on a parfois l'impression de pouvoir mobiliser les données en un seul endroit mais on ne sait pas toujours les traiter. C'est ce que l'on fait, par exemple, pour le contrôle de l'usager. Ce n'est pas parce que l'on dispose d'une seule base nationale que l'on peut tout faire avec elle.

M. Jean Arthuis, président . Monsieur Brabant, comment voyez-vous cette « révolution copernicienne » ?

M. Hervé Brabant, conseiller au cabinet du ministre du budget, de la fonction publique, des comptes publics et de la réforme de l'Etat . Il s'agit en effet d'une véritable révolution vis-à-vis de l'ensemble des redevables, qui peuvent avoir aujourd'hui accès à des informations groupées. C'est également une véritable révolution pour les services qui, il y a encore quelques années, étaient obligées de consulter un certain nombre d'applications, d'avoir accès à des microfiches. Il s'agissait d'un travail assez compliqué. Aujourd'hui, le système est opérationnel et génère de réels avantages.

M. Jean Arthuis, président . Vous paraît-il normal que les douanes soient restées en dehors de Copernic ?

M. Hervé Brabant . La possibilité reste ouverte d'intégrer les douanes aux applications issues du programme.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial . Est-il utile de conserver une double gouvernance informatique entre la DGFiP et le programme Copernic ?

M. Philippe Rambal . Il existe plusieurs approches de ce sujet. La première est juridique et consiste à savoir si on veut garder cette équipe comme un service à compétence nationale. C'est un problème qui est déconnecté des sujets de gouvernance. On peut très bien en faire une sous-direction. Cela lui donnerait moins de visibilité ; il s'agit là d'une question d'image.

Second type de question : où place-t-on cette structure ? Elle est positionnée auprès du métier, afin que la commande soit passée le mieux possible et pour que toutes les potentialités des référentiels soient utilisées. Il n'y a pas de débat sur ce point.

Quant au mode de décision, il a été banalisé depuis la fusion DGCP/DGI. On a voulu faire en sorte de réunir, dans un premier temps, le programme avec les métiers puis la gouvernance classique s'est installée dans un second temps, avec un comité informatique de dépenses nouvelles que je préside. Dès lors qu'on est au-dessus d'un million d'euros, on présente les éléments au directeur général. On fait donc en sorte que ces crédits aient le même suivi que les autres crédits informatiques. On l'a fait pour une application appelée « Patrim », qui va permettre de mettre plus rapidement à la disposition des collectivités locales les données relatives aux mutations.

Un point sur la comptabilisation. Jusqu'où comptabilise-t-on en immobilisation la totalité des 911 millions d'euros  ?

M. Jean Arthuis, président . Tout d'abord, à quel moment commencez-vous à amortir ?

M. Philippe Rambal . On a commencé pour les premières applications de 2006. Quoi qu'il en soit, nous suivrons les recommandations de la Cour. Si celle-ci estime que ces 911 millions d'euros constituent de l'immobilisation matérielle et immatérielle et que l'ensemble doit être immobilisé, nous sommes près à suivre. Nous y travaillerons tous ensemble. C'est un sujet comptable intéressant.

M. Jean Arthuis, président . On vous fait confiance pour régler cette question. La parole est à présent à Monsieur Latombe.

M. Bruno Latombe , sous directeur, chargé des systèmes d'information et de télécommunication de la DGDDI . Vous souhaitez savoir pourquoi les douanes n'ont pas souhaité se rapprocher du programme Copernic.

Ce programme visait avant tout les impôts directs ou auto-liquidés récurrents. La fiscalité que gère la douane est essentiellement liée aux mouvements de marchandises ou à la mise en consommation de certains produits. Cela n'a donc pas la même régularité dans le temps, puisque nous sommes là sur une fiscalité « événementielle », assise sur certains mouvements de marchandises des entreprises.

Le secteur professionnel concerné est totalement différent. Si on additionne toutes les entreprises concernées par le secteur du transport, de la logistique internationale, les entreprises chargeuses de fret ou celles qui opèrent dans le domaine des marchandises soumises au droit d'accise, on arrive à environ 100.000 redevables professionnels, ce qui constitue une toute petite proportion par rapport aux 3.900.000 professionnels que Copernic doit gérer pour la TVA. Cette différence de taille explique que nous ne sommes pas à la même échelle d'industrialisation fiscale.

Qui plus est, en matière de marchandises, la pratique de l'ensemble des douanes et donc, en particulier, de la douane française est très souvent d'utiliser un mécanisme spécifique qui est le mécanisme de garantie, de cautionnement, de crédit d'enlèvement. On ne libère la marchandise que parce que l'opérateur économique a un crédit que l'on vient imputer. Cela a pour avantage de sécuriser les recettes fiscales. La douane a développé un système informatique approprié pour gérer ces mécanismes de garantie sur les marchandises, qui n'a pas d'équivalent à la DGFiP.

J'insiste sur le fait que ce genre de mécanisme est aussi communautaire. Le régime de transit douanier est maintenant informatisé à l'échelle des vingt-sept Etats-membres de l'Union européenne. Ce mécanisme de garantie informatisé est mis en place à l'échelle internationale et à l'échelle des pays de l'Union depuis 2004. Un opérateur français qui va faire un mouvement de transit avec la garantie qu'il aura auprès de la douane française peut fort bien faire un mouvement qui va concerner le transit de marchandises entre la Pologne et l'Allemagne. On voit mal comment il pourrait y avoir fongibilité avec d'autres fiscalités.

La douane, entre 2003 et 2008, a également été confrontée, comme la DGFiP, à une nécessité de rénovation complète de son système d'information, en matière de dédouanement. C'est l'objet du programme « Delt@ » qui a été conçu, mis au point en coordination avec les opérateurs économiques puis expérimenté et déployé à leur plus grande satisfaction. C'est également le cas en matière de taxe intérieure de mise à la consommation sur les produits pétroliers (TIPP), du fait de la régionalisation, avec la téléprocédure « Isope », qui répond parfaitement aux besoins des télédéclarants.

Ces chantiers s'inscrivent dans des chantiers européens, le programme « e-customs » visant à aligner les systèmes informatiques douaniers des vingt-sept Etats membres d'ici 2013 pour faciliter et sécuriser toujours plus les opérations de commerce international des opérateurs économiques européens. La douane y consacre tous ses efforts, notamment au plan informatique.

Voilà les raisons pour lesquelles nous ne nous sommes pas rapprochés du programme Copernic jusqu'à présent.

M. Jean Arthuis, président . Mais les entreprises sont les mêmes. Elles peuvent être assujetties à différentes taxes qui relèvent des droits indirects mais également aux impôts viés par les applications de Copernic.

M. Bruno Latombe . En effet. C'est d'ailleurs pourquoi certaines coopérations sont en place, entre la DGFiP et la DGDDI, par exemple pour l'établissement d'audits ou encore les contrôles en matière de TVA sur les échanges de marchandises.

M. Jean Arthuis, président . Comment l'administration fiscale va-t-elle pouvoir appréhender les assiettes d'imposition ? Certaines règles permettent d'échapper à la TVA, comme par exemple lorsqu'on expédie depuis la Belgique vers la France pour moins de 100.000 euros de marchandises par an. Personne ne le contrôle. C'est un monde nouveau. Quelle maîtrise peut en avoir l'ensemble de la « maison fiscale » française ?

M. Bruno Latombe . La réglementation a changé en matière d'échanges intracommunautaires. A partir de 2010, les seuils seront abaissés en matière de déclarations d'échanges de biens. La DGDDI a prévu d'étendre la transmission informatisée des données correspondantes aux services de la DGFiP.

M. Christian Babusiaux . Je ne suis pas totalement convaincu par l'argumentation de la DGDDI. Il est incontestable que la douane a eu à faire d'autres réformes, par exemple celle sur les opérations commerciales, mais, aujourd'hui, la question du rapprochement des deux systèmes se pose néanmoins fondamentalement. La DGFiP nous a expliqué, non sans raison, que l'essentiel de l'investissement de Copernic résidait dans les référentiels de base et les identifiants communs. Il est paradoxal que les identifiants ne soient pas les mêmes dans le système de la DGDDI, alors que les contribuables sont les mêmes ! Comment fait-on si la TVA sur les carburants ou la taxe carbone sont collectées en même temps que la TIPP mais que la restitution se fait par d'autres réseaux ?

M. Jean Arthuis, président . Il paraît urgent d'intégrer les douanes dans le dispositif Copernic ! C'est peut-être trop engager le cabinet que de lui demander l'avis du ministre sur ce point ?

M. Hervé Brabant . On peut demander aux deux directions générales de travailler assez rapidement sur le sujet, de façon à produire quelque chose dans les prochaines semaines, en vue d'une application de recouvrement unifiée pour 2012. Certains sujets techniques sont complexes et on doit y travailler dès maintenant.

M. Jean Arthuis, président . Nous entendons sur les ondes des messages du ministère chargé du budget, destinés à donner mauvaise conscience aux fraudeurs et à déjouer toutes les tentations de fraudes. Il faut que l'administration se donne des moyens de lutte plus efficaces encore ! Dans cette perspective, il n'est pas indifférent que les services chargés de l'assiette et des autres impôts soient immédiatement informés des contraventions constatées par les douanes.

M. Bruno Latombe . Il existe déjà des accords de coopération en ce sens.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial . L'actualité va obliger les douanes à se rapprocher des applications de la DGFiP.

M. Jean Arthuis, président . Nos collègues Jean Pierre Fourcade et Charles Guéné souhaitent intervenir.

M. Jean-Pierre Fourcade . Je ne vois pas comment, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, la DGFiP va pouvoir intégrer la taxe locale sur la valeur ajoutée, qui va être répartie entre plusieurs niveaux de collectivité. Peut-on avoir des précisions sur ce point ?

M. Charles Guéné . La DGFiP a-t-elle été sollicitée pour travailler à la fois sur le foncier et la valeur ajoutée, et faire des répartitions macro ou micro-économiques ?

M. Jean Arthuis, président . La DGFiP est-elle équipée pour localiser la valeur ajoutée ?

M. Alain Lelouey . Copernic est capable de traiter différents process : télédéclarations pour la TVA, paiements... La répartition entre les collectivités ne pose pas plus de problèmes et se fait grâce à une calculette informatique.

La dernière question posée est plus difficile : serons-nous capables de localiser la valeur ajoutée ?

M. Jean Arthuis, président . Il faudra que le législateur vous dise comment la répartir.

M. Alain Lelouey . En effet. C'est vous qui fixez, en quelque sorte, le cahier des charges.

M. Jean Arthuis, président . Si l'on voulait mettre de la méthode dans l'art de légiférer, il ne serait pas inutile d'avoir à l'esprit la faisabilité de ce que nous écrivons sous forme d'amendements, car on crée quelquefois de la complexité dans des conditions aberrantes ! Nous avons nous aussi des marges de progression, mes chers collègues ! Par exemple, si l'on fusionnait les bénéfices industriels et commerciaux, les bénéfices non commerciaux et les bénéfices agricoles, cela simplifierait bien des choses ; et ce ne serait pas injuste !

Quoi qu'il en soit cette audition, qui s'annonçait très technique, s'est révélé tout à fait intéressante. Les représentants de la DGDDI ont compris que nous sommes assez impatients de voir Copernic s'étendre à tout le champ de la douane et des droits indirects. Il y a sans doute urgence à ce qu'il en soit ainsi. Nous savons que le cabinet du ministre y est très attentif, ce qui nous rassure pleinement.

Mes chers collègues, êtes-vous d'accord pour publier cette enquête, ainsi que le débat qui vient d'avoir lieu, sous la forme d'un rapport d'information ? Je ne vois pas d'opposition : il en est donc ainsi décidé.

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LA GESTION DU PROGRAMME COPERNIC

COMMUNICATION À LA COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION DU SENAT

Article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

La gestion du programme Copernic

INTRODUCTION

La modernisation de l'administration des finances publiques est un objectif politique depuis l'année 2000. L'évolution vers un système d'information fiscal partagé, pensé au bénéfice des usagers et des agents, en est l'une des composantes, suivie avec constance au cours de trois législatures, et sous quatre gouvernements. Le programme Copernic, annoncé en janvier 2001, organise la modernisation du système d'information fiscal autour du « compte fiscal simplifié » du contribuable .

Les bénéfices attendus de Copernic étaient dès l'origine au nombre de trois : le renforcement du civisme fiscal des contribuables par l'amélioration du service offert, l'efficacité accrue de l'administration grâce aux gains de productivité, et une contribution à la diffusion des technologies de l'information.

Depuis quelques années, les relations entre l'administration et les contribuables se sont améliorées, et le dispositif mis en place par le programme Copernic y a beaucoup contribué, reflétant le succès de nombreux projets portés dans ce cadre.

Quelques chiffres clés donnent la mesure de l'ambition : le nombre d'utilisateurs directement concernés (35 millions de foyers fiscaux déclarant des revenus, 28 millions de biens soumis aux impôts fonciers et presque autant de taxes d'habitation, 3,9 millions d'entreprises soumises à la TVA ^{2 ( * )} , gérés par 64 000 agents de l'administration fiscale ^{3 ( * )} ), le nombre de projets techniques et informatiques à développer et mettre en oeuvre (70 identifiés), la création d'un service spécifique de 360 agents pour en porter le pilotage, le montant financier alloué au développement dès 2001, près d'un milliard d'euros, la durée du programme fixée initialement à neuf ans.

L'un des défis que le programme Copernic devait relever était la coexistence des deux réseaux de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) ; le programme a donc été placé sous la tutelle conjointe des deux directeurs généraux. Le service à compétence nationale (SCN) Copernic, créé par arrêté en novembre 2001 pour coordonner les actions nécessaires à la mise en place du compte fiscal unique, en assure la maîtrise d'ouvrage. La fusion des deux réseaux en une direction générale des finances publiques (DGFiP) n'a en rien remis en question les objectifs du programme, même si elle a rendu nécessaires des évolutions fonctionnelles. Depuis l'origine, les taxes douanières ont été exclues du champ de Copernic.

(1) Copernic est un programme dont la définition, la forme et les modalités de mise en oeuvre présentent des caractères originaux

Le nom « Copernic » ne désigne pas un système d'information défini précisément par ses fonctionnalités, ni même une liste d'applications, car cette liste, qui n'était pas précisée à l'origine, a varié dans le temps. Copernic, plus qu'un programme de développement informatique, est une démarche de modernisation du système d'information, structurant la gestion fiscale dans tous ses aspects pour faire avancer la nécessaire coopération de deux directions générales. La définition imprécise du programme renvoyait à une adaptation dynamique aux autres composantes de la réforme de l'administration fiscale.

L'élément central et l'emblème de Copernic, le « compte fiscal simplifié », ne désigne pas non plus une application particulière, mais une manière de présenter au contribuable, sur un document unique, le plus souvent un écran d'ordinateur, la synthèse de ses relations avec l'administration fiscale. Les agents des services fiscaux bénéficient des avantages de cette centralisation, qui leur apparaît dans un « portail », c'est-à-dire une interface donnant accès à l'ensemble des informations détaillées. La démarche suivie par Copernic a été de proposer le plus rapidement possible les progrès les plus visibles, tant aux contribuables qu'aux agents, dans le but d'emporter leur adhésion. Le compte fiscal simplifié a donc été organisé dans un premier temps comme une interface entre l'utilisateur et les applications existantes.

La modification en profondeur du système d'information est venue ensuite, avec le développement d'applications nouvelles qui ont permis d'améliorer la fiabilité du compte fiscal et, plus généralement, de presque toute l'information gérée par les administrations fiscales.

Une composante essentielle du projet était, au-delà du compte fiscal simplifié, de refondre en une application unique les différents outils de recouvrement.

Une autre caractéristique originale de Copernic est l'importance de l'investissement consenti d'emblée par l'État. Une enveloppe de 911,5 millions d'euros décidée dès 2001 et votée, par tranches annuelles, avec constance au long des neuf ans du programme est restée jusqu'en 2009 le cadre fixe des travaux de développement et la référence de la communication du ministère. Cette enveloppe invariable et totalement affectée à des projets en cours ne tient pas compte des besoins futurs pour achever le cycle de modernisation engagé par Copernic, qui devront être financés sur les ressources de la DGFiP. De plus, cette enveloppe n'est pas représentative du coût complet du programme, qui n'est pas suivi avec la rigueur qu'impose désormais la Lolf.

(2) Le programme Copernic a atteint une partie substantielle de ses objectifs, mais une part importante des travaux reste à conduire au-delà du terme prévu

Les applications visibles, telles que l'interface et les fonctions proposées aux contribuables, ou encore le portail d'accès destiné aux agents du fisc ont été les premières réalisations du programme, unanimement saluées. Les référentiels nationaux, invisibles mais structurants, regroupent et fiabilisent les informations relatives aux contribuables et permettent aux services de gagner du temps et de l'efficacité.

Le terme du programme était dès l'origine fixé à 2009, mais cette date ne sera pas tenue. À ce jour, plusieurs développements sont encore nécessaires pour tirer tous les bénéfices de l'intégration des applications dans le portail d'accès destiné aux agents des services fiscaux. En outre, la mise en oeuvre de la comptabilité patrimoniale de l'État en 2006, qui aurait dû être prise en compte dans la modernisation du système d'information, a créé des exigences qui ne sont pas encore satisfaites. Elles ne le seront pas avant un délai de plusieurs années dont le terme n'est pas encore défini.

À l'issue de la période de neuf ans qui s'étendait de 2001 à 2009, des questions techniques, méthodologiques et organisationnelles restent posées à la DGFiP, dont la réflexion n'était pas achevée en août 2009, et au ministère du budget. Si les réalisations doivent en tout état de cause se poursuivre, la fusion des partenaires initiaux dans la DGFiP pose la question de la pertinence, dans le cadre d'une direction générale unique, de la reconduction d'une organisation, le service à compétence nationale, qui était adaptée à la dualité des directions générales en charge des impôts et du trésor public, et d'un label, Copernic, qui désigne une partie seulement des applications nécessaires aux services.

Les objectifs, et les réalisations techniques qui ont permis d'atteindre, au moins partiellement, les résultats du programme font l'objet de la première partie de ce document. Le dispositif de pilotage mis en place et son évolution après la fusion de la DGFiP sont présentés en seconde partie. Les moyens consacrés au programme, ainsi que les éléments d'analyse permettant d'en approcher la rentabilité attendue et constatée, sont présentés en troisième partie.

II. LES OBJECTIFS ET LES RÉALISATIONS DU PROGRAMME

A. L'OBJECTIF D'UN SERVICE PUBLIC FISCAL UNIQUE

Après l'échec d'un premier projet de réforme des administrations fiscales en mars 2000, le ministre des finances a annoncé en avril de la même année la « réforme-modernisation du MINEFI » ^{4 ( * )} . Les objectifs poursuivis sont en partie les mêmes : « Mettre le service public au service du public. Chaque citoyen pourrait effectuer en un seul lieu et en une seule fois toutes les démarches courantes relatives au calcul ou au paiement de ses impôts. Tous les métiers fiscaux seraient regroupés au même endroit sous la même autorité, à proximité et à la disposition des usagers, comme cela se pratique dans d'autres services publics et dans tous les autres pays européens ».

1. Le programme Copernic : moteur technique d'une modernisation ordonnée autour des usagers

La création du « compte fiscal simplifié » ou « compte fiscal du contribuable » était l'une des principales innovations visée par la réforme ^{5 ( * )} . Le compte fiscal simplifié n'était pas défini par ses spécifications techniques, mais caractérisé par les résultats attendus de sa réalisation. Avec un nouveau système d'information, il s'agissait de permettre aux contribuables de réaliser, même à distance, les opérations courantes :

- visualiser l'ensemble de leur situation fiscale ;

- télédéclarer ou télépayer leurs impôts ;

- introduire leurs requêtes de toute nature et suivre l'avancement de leurs dossiers ;

- bénéficier, grâce à la puissance des nouveaux médias, de services à distance sécurisés, disponibles 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 et adaptés à leurs besoins.

Le programme Copernic a été créé pour coordonner les actions nécessaires à la mise en place de ce compte fiscal unique, et placé sous la responsabilité conjointe du directeur général des impôts et du directeur général de la comptabilité publique. Le service à compétence nationale (SCN) Copernic a été créé par l'arrêté ministériel du 12 novembre 2001.

D'autres expérimentations conçues pour rendre un meilleur service aux usagers avaient également été lancées dans le cadre de la « réforme-modernisation » : l'accueil commun DGI-DGCP, le rapprochement des centres des impôts (CDI) et des recettes des finances, l'intranet commun, le centre d'appel, le centre d'encaissement, les pôles de recouvrement contentieux, les maisons de service public, économique et financier, l'interlocuteur fiscal unique.

(1) La définition des besoins techniques

Les premières réflexions sur la conception et la mise en oeuvre du compte fiscal des contribuables ont été décrites dans deux documents intitulés « Programme Copernic » : vers la mise en place du compte fiscal simplifié , publiés respectivement en janvier 2001 et en février 2002. Le programme s'inspirait des travaux antérieurs (« mission 2003 »), dont il développait le volet consacré aux systèmes d'information.

L'objet de ces premiers travaux était, d'une part, de mettre en place une organisation adaptée à ce chantier d'ampleur et, d'autre part, de préciser les besoins et attentes des usagers, destinataires principaux de la réforme. À cette occasion, l'expression du besoin des agents a été intégrée, afin qu'ils bénéficient de la centralisation des informations. Le besoin des agents portait précisément sur la disponibilité d'une information fiable, mais aussi sur l'accès à une documentation en ligne. Ils revendiquaient une plus grande souplesse d'utilisation et de la suppression des doubles-saisies alors nombreuses.

Ces travaux visaient aussi à décrire la situation du système d'information et à diagnostiquer sa capacité à alimenter le compte fiscal unique. Enfin, ils devaient définir le système d'information « cible » permettant d'atteindre les objectifs et élaborer une stratégie de migration vers ce système cible.

L'ampleur du chantier a conduit à fixer un calendrier du programme étalé sur neuf années, en respectant des « principes d'action ». Tout d'abord, les évolutions devaient se faire sans aucune rupture de service du système d'information. Ensuite, la visibilité du programme devait être assurée par des résultats rapides, qui rythmeraient la progression du programme. Celui-ci serait décomposé en plusieurs projets limités dans leur périmètre et de courte durée. La satisfaction des besoins des contribuables par l'évolution progressive et sans heurt du système d'information fiscal, dans un calendrier long, est une réponse apportée à l'une des causes de l'échec du projet de réforme précédent. Le système d'information vieillissant n'était pas apte à absorber le rapprochement des directions générales dans un calendrier qui avait été ambitieusement limité à trois ans.

(2) L'inaptitude du système à soutenir une gestion fiscale moderne

Le système d'information était morcelé, cloisonné, organisé par métier et les applications qui le composaient étaient pour la plupart assez anciennes. Ainsi, l'application REC (recouvrement) avait été développée au début des années 1970. La modernisation du système était une nécessité, d'une part afin de répondre à l'obsolescence de nombreuses applications en service, d'autre part pour mettre un terme aux cinq limitations majeures dans les échanges de données, qui constituent autant d'obstacles dirimants à un service fiscal centré sur l'utilisateur, usager ou agent :

- rupture des identifiants : le même usager était géré au travers d'une multiplicité d'identifiants ;

- rupture des applications : une même donnée présente dans plusieurs applications pouvait faire l'objet d'une mise à jour sans répercussion automatique sur les autres applications ;

- rupture géographique : les données relatives à un usager étaient dispersées dans les applications implantées dans les services gestionnaires, sans correspondance respective ;

- rupture temporelle : la répercussion d'une information nouvelle obtenue par un service dans l'ensemble du système d'information pouvait prendre un délai important (plusieurs semaines, voire plusieurs mois) ;

- rupture de la chaîne informatique : obstacles à l'automatisation des échanges entre applications.

Ces limitations obligeaient notamment à des saisies d'information redondantes, dans chacune des applications concernées (une par impôt). Le risque pour la qualité des données gérées dans des applications organisées par impôt et non par usager en était accru. Ainsi :

- les données fiscales des redevables étaient dispersées, aucune vue globale et consolidée n'était possible ;

- les usagers étaient gérés avec des identifiants différents selon l'application, les obligeant souvent à de nouvelles démarches et contraignant les agents à des saisies multiples, par exemple pour un changement de nom ou d'adresse ;

- les différences de saisies entre les applications entraînaient parfois des erreurs d'identification (par exemple usage des abréviations dans le nom des sociétés).

Cette absence d'unicité (des identifiants, des applications, géographique) altérait de manière substantielle la qualité des données intégrées dans ces applications, avec des conséquences sur le recouvrement (par exemple en cas de procédure collective au bénéfice d'une entreprise mal identifiée), ou sur la détection des risques de fraude et la programmation des contrôles.

(3) Des progrès attendus dans trois domaines

Le renforcement du civisme fiscal des contribuables ; cette idée repose sur l'hypothèse que l'acceptation de l'impôt croît avec la qualité du service aux contribuables. La nouvelle organisation des services fiscaux participe également à l'atteinte du but.

L'efficacité des services fiscaux : une productivité accrue par un système d'information performant permet aux agents de se concentrer sur le service à l'usager.

L'effet d'entraînement du programme sur l'utilisation et la diffusion des technologies de l'information dans la société française : le nouvel outil fiscal contribue au déploiement des technologies sur l'ensemble de la population, à l'adoption des transactions dématérialisées, et à la facilitation du commerce électronique.

2. La définition du système cible

Le programme a organisé une transition entre le système d'information existant alors, et le système cible.

(1) La méthode choisie : une migration pas à pas

La méthode retenue consistait à faire évoluer les éléments du système existant et à ajouter, le cas échéant, les applications nécessaires à la production du compte fiscal simplifié. Le « système cible » est la description de l'architecture attendue.

La migration du système d'information devait donc faire évoluer les applications du système existant, par étape, afin de les insérer dans le système cible.

La démarche retenue n'a pas identifié dès le départ la matrice finale des applications et a écarté la réingénierie globale des processus, car la modernisation des applications s'appliquait à structures administratives et méthodes de travail constantes.

La mise en place de référentiels de données nationales était nécessaire pour assurer la cohérence des données des différentes composantes du futur système.

Les choix techniques faits à l'origine respectaient l'état de l'art à la fin des années 90. Il s'agissait de créer un système d'information unique par la mise en oeuvre de liens permanents entre les nombreuses applications clientes des référentiels, et de renforcer la sécurité des échanges entre applications.

(2) Le compte fiscal simplifié au coeur du dispositif

La place centrale du compte fiscal unique est illustrée dans le schéma ci-après.

Source : SCN, Guide pratique MOA - octobre 2008.

(3) Des référentiels communs pour fiabiliser l'information

Le système cible comporte la mise en place des référentiels de données partagées par plusieurs applications. Ainsi, la donnée (c'est-à-dire l'information) est séparée de l'application qui l'exploite. Le déploiement des applications autour d'un référentiel partagé garantit la cohérence et la non-redondance des données fondamentales du système d'information. Pour l'avenir, il permet de déployer de nouvelles applications, qui s'intégreront d'autant plus facilement au système d'information existant que celui-ci gère les données indépendamment des traitements applicatifs.

Quatre référentiels ont été définis dans le nouveau système d'information :

- Le référentiel des personnes (PERS), qui attribue un identifiant unique à toutes les personnes physiques et morales ;

- Le référentiel des obligations fiscales, qui gère les types d'obligations fiscales et de régimes fiscaux des personnes physiques et morales ;

- Le référentiel des occurrences fiscales (OCFI), qui gère l'ensemble des obligations fiscales d'un usager ;

- Le référentiel topographique (TOPAD), qui fait le lien entre les adresses des usagers et les services compétents. Après la fusion de la DGFiP, TOPAD2 a pris en compte l'ensemble des structures administratives de l'ex-DGI et des structures à mission fiscale de l'ex-DGCP.

L'architecture retenue organise les applications en cinq domaines fonctionnels (particuliers, professionnels, patrimonial et foncier, contrôle fiscal, recouvrement) et deux domaines techniques (outils transverses, référentiels).

3. La limitation progressive des ambitions

Le plan d'action opérationnel (PAO) est le document de référence qui décrit les différents projets informatiques et les inscrit dans le calendrier. Ce plan a été mis à jour à plusieurs reprises et quatre versions ont été publiées.

Les premiers PAO ne définissent pas la cible avec précision. Les projets techniques qu'ils retenaient n'étaient pas caractérisés par un calendrier précis, ni par un périmètre fonctionnel exhaustif. Cependant, ils ont participé à la création du système cible en évoluant d'une version à la suivante avec souplesse, pour tenir compte des contraintes rencontrées. Chaque projet a apporté sa contribution, et des résultats partiels ont pu être obtenus avant qu'un projet complet n'ait été achevé. Le programme recherche avant tout des résultats et il est parfois possible de les atteindre par d'autres voies que celles qui avaient été prévues à l'origine. Ainsi, un calendrier précis et détaillé des projets définis ex ante , et actualisé au fil du temps, n'existe pas.

Le document de référence a été publié dans quatre versions successives sous le nom de « plan d'action opérationnel » (PAO), la première en janvier 2001, et la dernière en avril 2005.

La succession des plans d'action opérationnels (PAO)

La première version du PAO (janvier 2001) esquissait un calendrier. Ainsi, le projet MARS (Migration des Applications de Recouvrement vers le Système-cible) devait aboutir mi-2005, comme l'application de traitement de l'impôt sur le revenu et la taxe d'habitation (projet Iliad) qui devait être expérimenté dès le début de l'année 2001. La gestion de l'information cadastrale (projet MAJIC2) devait se concrétiser fin 2004.

Une année après sa publication, le PAO a été révisé (version 2 de février 2002) . Cette nouvelle version ne proposait pas le décalage dans le temps des projets informatiques ; elle mettait en avant le concept de paliers de migration, chacun des trois paliers devant apporter son lot de services aux usagers. Ces paliers étaient choisis, conformément à la démarche mise en oeuvre au cours des premières années, pour assurer la visibilité du programme grâce à la mise en place de services nouveaux aux contribuables.

Le PAO V3 (mai 2003) développait la même démarche, mais annonçait des décalages dans le contenu des paliers et des services offerts. Les référentiels étaient renvoyés au-delà de 2005, et le début du chantier « recouvrement », qui rencontrait plus de difficultés que prévu initialement, a été repoussé, sans toutefois qu'une date soit annoncée.

Le PAO V4 (avril 2005) actualisait le contenu des paliers. Il actait un décalage dans le développement des référentiels. En définitive, la connexion des applications aux référentiels s'est étalée jusqu'en 2009.

Le décalage du projet de recouvrement (RSP) était estimé à un an, devant aboutir en 2007. De plus, le nouveau plan d'action annonçait la possible limitation du champ d'action de l'application RSP, qui cohabiterait ainsi avec d'anciennes applications.

(1) Les glissements et les difficultés

L'analyse des quatre versions du plan d'action opérationnel fait ressortir des informations sur le déroulement du programme. Celui-ci a connu des décalages dans ses réalisations, même si les retards ne peuvent se mesurer par rapport à un calendrier précis, inexistant à l'origine. Le décalage se mesure aussi dans les engagements financiers du programme, en retard d'un an sur les prévisions dès 2005. Les replanifications sont constantes et le plan de route a été adapté en continu ce qui traduit pour partie le réalisme de la conduite du projet. Cependant, ces décalages sont parfois la conséquence d'une mauvaise appréciation initiale des difficultés des chantiers, même si un programme de cette ampleur, étalé sur neuf ans, était voué à connaître des modifications dans ses développements.

Cette première analyse est révélatrice de l'une des fonctions du programme et de sa direction : au-delà de la mise en place d'objectifs stratégique et d'une démarche, la mission consistait à gérer au mieux les projets entrepris, en replanifiant et en allouant judicieusement les ressources contraintes.

Pendant les premières années du programme, la nécessité de préciser les besoins des utilisateurs et des agents, mais aussi la difficulté d'appréhender la complexité du système d'information existant ont allongé la phase de définition.

Au cours de cette période, la visibilité du programme a été assurée par des réalisations emblématiques au service du contribuable, en particulier le portail fiscal, donnant accès à plusieurs services en ligne, dont les télédéclarations de la TVA et des revenus, et le premier accès au compte fiscal des particuliers et des entreprises. De nouveaux services ont été proposés aux agents, notamment l'intranet et des postes de travail modernisés avec l'accès d'une documentation en ligne. Ces réalisations, si elles relèvent des objectifs du programme, avaient été développées antérieurement pour la plupart ou ne posaient guère de difficulté technique (cas de l'intranet).

À partir de 2004, les réalisations plus ambitieuses sur les applications ou les référentiels ont appelé des ajustements du calendrier initial, dans le sens de l'allongement. La nécessité de maintenir la continuité des services mis à disposition des contribuables lors des déploiements successifs a aussi justifié des mesures de précaution coûteuses en temps.

(2) Le défaut de document de référence à jour à mi-parcours du programme

Les versions successives du PAO ont permis de tracer et de suivre l'avancement du programme de modernisation du système d'information fiscal et de respecter les principes, imposés à la direction de programme, de transparence et de communication vers les agents concernés. Pour les acteurs du programme, ces versions constituaient un document de référence ; une publication semestrielle a même été évoquée ^{6 ( * )} , sans suite. Toutefois, le POA V4, publié en avril 2005, clôt la série alors qu'il annonce la nécessité de préciser certains points ^{7 ( * )} . Ce constat souligne probablement la difficulté à produire des PAO dont le contenu aurait été plus technique que les premiers et qui auraient révélé les difficultés récurrentes notamment concernant le domaine recouvrement. Pourtant, en juin 2006, une revue de programme a conduit à actualiser de manière importante le calendrier, pour fixer un référentiel global de suivi des réalisations. Sur cette base, le SCN a préparé un nouveau PAO en août 2007, mais sa validation a été repoussée en raison de la fusion de la DGI et de la DGCP. Cette fusion a modifié les priorités (service des impôts des particuliers, préparation des directions locales unifiées...) et entraîné en 2009 une nouvelle approche du recouvrement de l'impôt, avec une priorité au recouvrement offensif qui a conduit à recadrer le contenu du projet RSP.

Depuis mi-2005, aucune nouvelle version du PAO n'a été publiée ; seuls des amendements au PAO V4 ont été adoptés, avec un formalisme au mieux très léger, par le comité stratégique, qui ne peut s'appuyer sur aucun document de référence. Aujourd'hui, alors que le programme approche de son terme initialement prévu et a connu des ajustements significatifs, concernant notamment les applications du recouvrement, il n'existe pas de document susceptible de donner des éclairages sur toutes les réalisations effectives de Copernic et, le cas échéant, sur les chantiers à prolonger ou à entreprendre .

4. Les acquis substantiels de la nouvelle architecture définie par Copernic

Les outils déployés par le programme Copernic permettent aujourd'hui à tous les utilisateurs, contribuables et agents de l'administration, de bénéficier de nombreux avantages.

(1) La dématérialisation des données et des échanges

La « réforme-modernisation » entreprise par le ministère des finances au début des années 2000 prévoyait déjà de s'appuyer sur le développement des nouveaux outils de communication et d'échange. Le ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie dans son discours présentant les principaux aspects du passage à l'e-ministère le 5 juillet 2001 ^{8 ( * )} en rappelait les objectifs en ces termes :

Il s'agit de bâtir une administration garante de l'égal accès de tous aux nouveaux services, par la généralisation et la modernisation des canaux d'Internet. Une administration plus proche, à l'écoute des différents publics, grâce aux nouveaux services en ligne. Une administration personnalisée, permettant à chacun de suivre en permanence sa situation fiscale et financière (...) La mise en place du système Copernic (...) traduit ce changement de culture au sein des services territoriaux du Minéfi.

La dématérialisation des échanges, induite par les nouveaux procédés technologiques, s'inscrit dans une démarche globale de réponse à l'environnement économique dans lequel évoluent les entreprises et aux demandes nouvelles des usagers.

La dématérialisation est l'un des apports principaux des applications déjà déployées. Ce résultat s'est traduit en particulier par la forte réduction des archives gérées par chaque service déconcentré. Les données numériques ont remplacé le dossier papier dans l'exécution des tâches quotidiennes. La DGFiP doit cependant conserver les documents papiers qu'elle reçoit des contribuables, car ces supports physiques restent nécessaires pour apporter les preuves devant les tribunaux.

La poursuite de la modernisation, et l'extériorisation maximale des gains qui en sont attendus, butent sur la question de l'opposabilité des documents dématérialisés : celle-ci n'a pas encore trouvé en France, à la différence d'autres pays notamment européens, sa nécessaire solution légale.

(2) Un service rendu de meilleure qualité

La mise en place du compte fiscal simplifié permet aux contribuables d'accéder facilement à leur situation fiscale grâce au « compte fiscal » qui consolide toutes les données les concernant ; ils peuvent utiliser plusieurs canaux pour communiquer avec l'administration et effectuer leurs démarches (Internet, téléphone, guichet) ; ils bénéficient de nouveaux services personnalisés (paiement TVA pour les entreprises, aide lors de la saisie des informations des déclarations de revenus).

L'unification des données va de pair avec l'unification des réseaux de l'ex-DGI et de l'ex-DGCP et le déploiement du portail agent et usager. Les applications développées par le programme ont facilité la mise en place de l'interlocuteur fiscal unique dès 2004 et aideront à la poursuite de cet objectif.

Pour les agents, l'unicité des référentiels nationaux évite les saisies multiples et les erreurs qui en résultaient parfois. Plus généralement, dans le fonctionnement de l'administration fiscale, l'apport du programme Copernic se traduit à plusieurs niveaux :

- le partage et la gestion collective des référentiels accentuent l'efficacité des contrôles et garantissent la qualité des données ;

- le renforcement de la sécurité de l'information est assuré par la traçabilité des données (logiciel de traçabilité des consultations, nouvel outil dédié au contrôle interne), et la gestion centralisée des accès aux applications ;

- la simplification et la rationalisation des procédures de gestion accompagnent la mise en place des outils. À titre d'illustration, la procédure de télédéclaration est encadrée par des dispositifs d'aide à la saisie qui limitent les erreurs et par suite les actions correctrices et le volume des réceptions physiques de déclarations dans les centres des impôts ;

- une plus grande agilité du système d'information est permise. L'architecture modulaire du SI, séparant la gestion des données référentielles et les applications métiers, facile la prise en charge de nouvelles procédures d'imposition. Les impacts de la mise en place éventuelle de la retenue à la source devraient être ainsi limités.

B. LE DÉVELOPPEMENT DES FONCTIONS ET DES APPLICATIONS

Pour atteindre les objectifs du programme, le SCN Copernic a dirigé la modernisation et le développement de près de 70 applications informatiques.

1. Un ensemble complexe d'applications concernées par le programme Copernic

En 2006, les projets ont été restructurés autour de sept domaines (cf. encadré ci-dessous). Chaque domaine regroupe des applications propres à une catégorie d'impôts ou à une fonction technique. Les principales applications significatives de chacun des domaines sont présentées en annexe au présent rapport.

Les sept domaines applicatifs de Copernic

Le domaine des contribuables particuliers ,

Le domaine des contribuables professionnels ,

Le domaine foncier ,

Le domaine du contrôle fiscal . Une information organisée selon la logique du compte fiscal simplifié présente pour les agents en charge du contrôle une aide efficace. Les possibilités offertes par COPERNIC ont permis la réalisation d'applications dédiées.

Le domaine du recouvrement. Ces projets traitent de la gestion du recouvrement de l'ensemble des impôts. Il s'agit aussi du domaine qui enregistre aujourd'hui les retards les plus significatifs du programme.

Le domaine des outils métiers transverses . Ces outils gèrent l'infrastructure technique de l'ensemble des données fiscales métiers et documentaires.

Le domaine des référentiels . Les référentiels constituent le coeur du dispositif de l'architecture de COPERNIC. En amont de leur mise en service, des travaux importants de contrôle de la qualité et de correction ont été systématiquement réalisés sur les bases de données : normalisation de la structure de ces données, regroupement des bases locales dans une base nationale, élimination des doublons... Les référentiels constituent un cas particulier de domaine transverse aux différents métiers.

2. Une stratégie de déploiement progressif des outils

La stratégie de déploiement a privilégié depuis le début du programme les applications visibles des utilisateurs, prioritairement les contribuables, puis les agents. Pour des raisons de sécurité, le programme a privilégié l'option d'un déploiement progressif : la mise en service définitive des applications n'est décidée qu'au terme d'une phase probante de double commande (utilisation parallèle des applications anciennes, pour l'activité, et nouvelles, à titre de test, et comparaison des résultats).

Le calendrier de déploiement des différents projets a été ajusté au fil des versions du plan d'action opérationnel, qui se sont succédées de janvier 2001 à avril 2005. Le plan d'action opérationnel, dans sa quatrième version, a défini en 2005 trois vagues de déploiement des applications.

La première vague était consacrée aux nouveaux services aux usagers et aux agents, dans le domaine « outils métiers transverses ». Elle a été menée à bien, et dans sa quasi-totalité avant 2006. Elle comprenait également les systèmes de télédéclaration et de télépaiement, qui sont actifs.

La deuxième vague était composée des référentiels. Quelques travaux restent à achever en 2009. Il s'agit d'abord de la fusion des annuaires donnant les habilitations aux agents pour accéder aux applications, prenant en compte les services de l'ex-DGI et de l'ex-DGCP dans une application nouvelle ; toutefois, cet annuaire unifié ne dépend pas de Copernic même s'il lui est indispensable depuis la fusion des services. Les référentiels, qui constituent le coeur de COPERNIC, sont aujourd'hui connectés aux applications de gestion. La plupart sont en service, quelques-uns sont achevés mais encore en phase de test final.

Les projets de la troisième vague visent à la refonte des applications de gestion existantes, c'est-à-dire les applications nécessaires aux agents des services fiscaux pour exécuter leurs tâches. Les difficultés techniques concentrées sur ces applications ont contraint le programme à limiter ses ambitions en 2006. En outre, des évènements postérieurs ont retardé les travaux de cette troisième vague.

(1) La création de la DGFiP : un temps d'arrêt dans le projet.

La fusion des réseaux de la DGI et de la DGCP a concentré toute l'attention sur les questions d'organisation immédiate, et les décisions structurantes pour le programme Copernic ont été provisoirement mises en attente. En août 2009, ces décisions n'étaient toujours pas prises.

Par ailleurs, cette fusion a fait apparaître de nouveaux chantiers. Bien que destinées à mettre en place un nouveau système d'information fiscal unique décloisonné et partagé entre les agents de l'ex-DGI et de l'ex-DGCP, certaines des applications livrées gardent la trace de l'existence de deux directions distinctes. Ainsi, les portails métiers, l'annuaire des agents, la gestion des habilitations, les référentiels de structures ne sont toujours pas communs. L'unification des services et des procédures appelle des applications nouvelles, qui ne pourront être techniquement définies avant l'achèvement des réflexions sur la future organisation de la direction générale.

Au final, le calendrier du programme Copernic, réaménagé une première fois en 2006, a été étendu jusqu'en 2012 pour coïncider avec l'achèvement du projet de fusion DGI-DGCP, sans que ces propositions aient été accompagnées d'une réflexion sur les acteurs (SCN ou autre) et les moyens budgétaires à mettre en place.

3. Le bilan contrasté du déploiement

(1) Des outils bien reçus par l'ensemble des utilisateurs

Les outils déployés dans le cadre du programme Copernic connaissent un succès réel. Qu'elle concerne les redevables particuliers ou redevables professionnels, la montée en charge des applications de télé déclaration et de télépaiement en atteste.

Dans leurs travaux quotidiens, les agents ont recours à Adonis et Adélie, deux applications de consultations des données des particuliers et des entreprises, sont devenues incontournables. Ces applications, qui traduisent opérationnellement la notion de compte fiscal simplifié, sont opérationnelles depuis 2002 et 2004. Les données restituées ont progressé dans le sens d'une plus grande exhaustivité et d'une meilleure qualité, à mesure que le périmètre des contributions intégrées s'est élargi et que les référentiels ont été fiabilisés.

Si l'appropriation de toutes les fonctionnalités des outils Copernic n'est pas encore effective auprès de tous les agents, leur déploiement a produit un effet vertueux sur la redéfinition des processus-métiers et probablement sur la coopération entre ces métiers. Dans le domaine du contrôle de l'impôt par exemple, le déploiement des applications du programme Copernic fait naître dans les services fiscaux une réflexion sur les possibilités nouvelles qu'elles offrent, mais aussi des attentes encore non satisfaites d'outils spécifiques d'aide au contrôle.

(2) Le retard accusé de l'application de recouvrement

L'application RSP visait initialement à refondre en une application unique l'ensemble des outils du recouvrement, qu'ils concernent les impôts particuliers ou les impôts professionnels, les impôts sur rôles ou les impôts auto liquidés. C'était une composante majeure de l'ambition initiale.

En outre, RSP devrait aussi devenir la seule interface avec Chorus.

Or, ce projet est celui qui enregistre les retards les plus significatifs sur le programme. À l'origine prévue en 2007, l'échéance du déploiement est aujourd'hui repoussée à 2012. L'échec de l'application unique de recouvrement met en évidence l'une des limites initiales du programme. Après l'abandon de la réforme des administrations fiscales en 2001, Copernic devait moderniser les outils, tout en étant neutre vis-à-vis des méthodes de travail. Or, les processus mis en oeuvre pour le recouvrement des différents impôts étaient trop dissemblables pour être pris en charge en s'affranchissant d'une réingénierie profonde des processus. Une première tentative de limitation du périmètre de RSP au recouvrement des impôts sur rôle, en 2006, a échoué. En 2009, la DGFiP a pour projet la création de pôles spécialisés dans le recouvrement offensif, ce qui conduira à harmoniser et simplifier les règles de gestion et de recouvrement de l'impôt. L'application devrait apporter au terme des développements en cours un outil de recouvrement forcé qui se substituera à plusieurs applications obsolètes.

Les causes principales du retard ont été masquées, du fait que l'application de recouvrement a été repoussée à la dernière partie du programme afin de bénéficier des référentiels des personnes et des occurrences fiscales, de la connexion des applications d'assiette de la fiscalité personnelle et foncière et de la refonte des applications d'assiette de la fiscalité professionnelle.

Pour une part également, le retard trouve sa source dans des rivalités entre les prestataires d'un groupement de sociétés constitué pour développer RSP, qui ont conduit en 2005 à des négociations longues avec l'administration sur les spécifications de l'application.

À la fin de l'été 2009, l'avenir et les fonctionnalités de la nouvelle définition de RSP sont encore incertains .

(3) Les conséquences du retard de RSP

Au niveau du déploiement des outils de Copernic , les retards enregistrés sur RSP ont peu de conséquences sur la bonne marche des services métiers. Le recalibrage et la redéfinition des vagues de déploiements ont été pragmatiques et pertinents. Cette réorganisation en vagues a permis de gérer le déploiement en éliminant les effets des dépendances fonctionnelles entre les outils. Les outils mis en production dans une vague peuvent ainsi fonctionner régulièrement et indépendamment des outils des vagues suivantes.

Au niveau du système d'information financière de l'État (SIFE) , les retards enregistrés sur RSP dégradent l'appréciation du risque lié aux contrôles. La livraison retardée de cet outil va nécessiter des solutions provisoires pour interfacer les données avec les applications comptables. Dans CHORUS, les flux comptables seront, dans un premier temps, issus d'une adaptation des outils comptables actuels (CGL) avant de provenir directement de RSP. Pour les impôts auto-liquidés, MEDOC gérera encore et pour une durée indéterminée les traitements d'imputations comptables, malgré les écarts observés par rapport aux dispositions de la LOLF en la matière. Cette architecture provisoire est également pénalisante pour les travaux d'exploitation informatique, sur le plan technique et budgétaire ; elle est porteuse de limitations anormales à l'évaluation des risques (sécurité des données et risques de contrôle).

Les applications du recouvrement des impôts

Historiquement la gestion des impôts auto liquidés était supportée par l'outil MEDOC interfacé avec la base de données de redevables professionnels ( BDRP ).

Cet ensemble applicatif assurait la gestion de ses propres référentiels, des déclarations, des encaissements et de la comptabilité. Le recouvrement contentieux était pris en charge par l'application MIRIAM , interfacée en aval.

La gestion des impôts sur rôle s'appuyait sur les outils REC , MEN et RAR . Les deux premières applications assurent la gestion du recouvrement amiable et spontané et la troisième la gestion du recouvrement forcé (ou contentieux).

Avec le déploiement des outils du programme Copernic, cette architecture a été profondément repensée :

- Les référentiels nationaux ont été substitués aux référentiels propres des applications.

- La gestion du recouvrement au sens large, qui devait initialement être portée par l'application RSP (Refonte des Systèmes de Paiements), sera partagée entre RSP et les applications anciennes.

Dans cette architecture projetée en 2009, le recouvrement amiable et spontané continuera à être pris en compte dans les applications existantes REC/MEN et MEDOC , tandis que RSP sera substitué aux applications RAR et MIRIAM .

RSP assurera par ailleurs l'interfaçage des données comptables avec CHORUS pour l'ensemble des recouvrements.

Une étude sur le remplacement des applications REC/MEN et MEDOC pour la gestion du recouvrement amiable et spontané a été lancée en 2009. Le déploiement des outils qui succèderont à ces applications anciennes sera en tout état de cause géré en dehors de la sphère de Copernic.

Aujourd'hui, la nécessité de procéder à une réingénierie des processus de recouvrement de l'impôt a enfin été prise en compte, mais le nouveau calendrier n'est pas arrêté . Les applications de gestion historiques (MEDOC, REC/MEN, RAR) sont vieillissantes et sources de risques avérés pour la fonction comptable. L'enjeu affecte directement l'opinion du certificateur dans la mesure où depuis trois ans une réserve substantielle porte sur les systèmes d'information ^{9 ( * )} . Le déploiement de RSP dans son périmètre le plus large est une condition structurante de la levée de cette réserve.

(4) Le compte fiscal unique limité au périmètre de la DGFiP

Dans la gestion de l'impôt, la limitation du périmètre de Copernic à la DGFiP ne satisfait pas l'ambition qui préside à sa conception même.

En effet, le principe du compte fiscal simplifié prend tout son sens dès lors que l'ensemble des contributions de chaque redevable est intégré dans le même outil. Or, les contributions collectées par le réseau des douanes restent gérées en dehors des applications de la DGFiP.

Cette limite impose des ruptures en termes d'analyses et de gestion entre les deux directions générales en charge de l'impôt ; or, le référentiel des douanes et le référentiel de la DGFiP recensent les mêmes personnes morales et physiques. Dans le domaine comptable, cette situation empêche une gestion nationale et consolidée de la situation des redevables. Par exemple, l'évaluation du risque de non-recouvrement doit pouvoir, dans la gestion de la comptabilité de l'État, intégrer l'ensemble des impayés pour un redevable donné. L'évaluation de la provision pour dépréciation des créances qui en résulte doit ainsi traduire les effets de la propagation du risque observé sur une créance à l'ensemble des autres créances sur le même débiteur.

L'extension du compte fiscal de Copernic à la gestion des contributions collectées par le réseau des douanes se justifie par ailleurs d'autant plus que le développement de l'écofiscalité augmente le fractionnement de la matière fiscale entre les deux réseaux. Les débats récents autour de la Contribution Climat Écologie illustrent bien cette perspective. Si ces dispositifs s'appliquaient aux échanges, on peut penser que le réseau des douanes serait mobilisé en priorité pour en assurer la gestion. Pour être effectif, la notion de compte fiscal unique doit donc être étendue à l'ensemble des réseaux collecteurs.

Le raccordement des systèmes d'information des deux directions générales des finances publiques et des douanes en vue de parfaire le compte fiscal unique reste à concevoir et à organiser.

C. LA PART PRISE PAR COPERNIC DANS LA PERFORMANCE DU PROGRAMME « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT »

Le projet annuel de performance pour l'année 2009 ^{10 ( * )} contient trois objectifs associés à des indicateurs dont les résultats sont influencés par les réalisations du programme Copernic ^{11 ( * )} :

- favoriser l'accomplissement volontaire des obligations fiscales (civisme fiscal) ;

- faciliter l'impôt ;

- maîtriser les coûts de gestion des administrations financières.

Les paragraphes suivants commentent les résultats traduits par les indicateurs pour ces trois objectifs. Si ces indicateurs rendent compte de l'évolution de la fonction fiscale dans son ensemble, dont les applications développées par Copernic ne sont qu'un facteur, ils ne permettent pas d'isoler l'effet de la mise en place de ce programme.

1. Renforcer le civisme fiscal

L'objectif, libellé « favoriser l'accomplissement volontaire des obligations fiscales (civisme fiscal) », est suivi depuis 2006. Les indicateurs sont :

- Indicateur 2.1 : part des impôts des professionnels acquittés spontanément à la DGFiP ;

- Indicateur 2.2 : part d'usagers particuliers respectant leurs obligations en matière d'impôt sur le revenu ;

- Indicateur 2.3 : taux brut de recouvrement des impôts sur rôle.

Les cibles des trois indicateurs se situent à des niveaux élevés, aux alentours de 98 % depuis le premier PAP 2006 et n'évoluent, le cas échéant, que de quelques dixièmes par an. Les résultats approchent ou dépassent ces cibles et évoluent graduellement depuis 2005.

Tableau n° 1 :  Résultats des indicateurs du civisme fiscal

	2004	2005	2006	2007	2008
Part des impôts professionnels acquittés spontanément - DGI (%).	94,47*	98,75*	Non disponible	98,03	97,92
Part d'usagers particuliers respectant leurs obligations en matière d'impôt sur le revenu (en %).	97,75	97,8	98,10	98,13	98,20
Taux brut de recouvrement des impôts sur rôle (en %).	Non disponible	97,83	98,15	98,35	98,52

* Résultats sans IS et TS

Sources : documents budgétaires

Copernic n'est pas le seul facteur influençant les résultats. Ainsi, la part des impôts professionnels acquittés spontanément (indicateur 2.1) est en recul en 2008, dans une conjoncture difficile. À l'inverse, les particuliers sont plus nombreux à respecter leurs obligations déclaratives ; or celles-ci sont facilitées par les nouveaux outils mis en place par le programme, mais aussi par des simplifications réglementaires.

2. Faciliter l'impôt pour l'usager

L'objectif, libellé « faciliter l'impôt », est suivi depuis 2006. Il traduit aujourd'hui le programme « pour vous faciliter l'impôt », créé en octobre 2002 dans le cadre du processus « Bercy en mouvement ». Cet objectif est le plus proche, dans sa définition, des résultats immédiats de Copernic ; l'évolution positive de l'indicateur des procédures dématérialisées ne s'interprète cependant pas comme un résultat qui pourrait lui être exclusivement rattaché.

L'indicateur 3-2 « niveau de développement des procédures dématérialisées à la DGFiP » mesure l'évolution de la part des recettes de TVA, d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires acquittée par des usagers professionnels ayant adhéré à une télé-procédure pour leur règlement, ainsi que le nombre de télédéclarations des revenus (Télé IR) et le taux de paiement dématérialisé des impôts des particuliers (IR-TH-TF).

Tableau n° 2 :  Résultats de l'indicateur 3-2 - objectif « faciliter l'impôt »

	2004	2005	2006	2007	2008
Part des recettes de TVA, d'IS et de TS acquittées par des usagers professionnels ayant adhéré à une télé-procédure pour leur règlement	54,1 %	54,8 %	62,28 %	68,16 %	69,82 %
Nombre de télédéclarations Télé IR (en milliers)	1 275	3 739	5 700	7 400	7 439 *
Taux de paiement dématérialisé des impôts des particuliers (IR-TH-TF)	38,85 %	42,7 %	45,2 %	47,51 %	50,15 %

* Montant reconstitué car non disponible sur le RAP 2008. Il correspond au nombre de télédéclarants, soit 6 762 778, auquel sont ajoutés 10 % suivant l'écart constaté pour les années 2005 et 2006 entre les télédéclarants et les télédéclarations selon le principe retenu par la DGFiP (cf. infra).

Sources : RAP

En matière de fiscalité professionnelle , la variation importante entre 2005 et 2006 s'explique essentiellement par l'évolution de la définition de l'indicateur ; à partir de 2006, l'impôt sur les sociétés (IS) et la taxe sur les salaires (TS) sont pris en compte

L'abaissement du seuil au-delà duquel les entreprises sont tenues de recourir aux téléprocédures pour la déclaration de TVA, fixé à 0,76 M€ de chiffre d'affaires depuis le 1 ^er janvier 2007, explique en partie l'évolution des résultats entre 2006 et 2007.

Pour les particuliers , le nombre des télédéclarants est, depuis l'origine, imprévisible. La cible fixée en 2006 était de 15 millions de télédéclarants pour 2008 ; elle a été ramenée à des attentes plus modestes et n'est plus que de 11,5 millions ^{12 ( * )} espérées en 2011. L'administration a identifié parmi les facteurs de progrès les actions de communication et les incitations financières.

Le tableau ci-dessous présente l'évolution des télédéclarations.

Tableau n° 3 :  Nombre de télédéclarations

Source : Graphique Cour des comptes, d'après les RAP.

Les résultats sont en progression constante, avec une inflexion importante en 2009, même si l'objectif affiché en 2006 n'est pas encore atteint.

Plusieurs éléments ont pu, à des degrés divers, influencer cette évolution.

La stabilité constatée entre 2007 et 2006 coïncide avec l'arrêt de l'avantage fiscal systématique de 20 euros, désormais limité aux premières déclarations de revenus en ligne. La stabilité est le résultat de l'abandon d'un quart des inscrits, et d'un nombre équivalent de nouveaux déclarants. La forte progression en 2009, avec 9,3 millions de télédéclarations, est concomitante de la mise en oeuvre d'une procédure de sécurité moins contraignante que celle du certificat électronique jusqu'alors en vigueur. La progression n'avait pas été anticipée, mais le dimensionnement du matériel était suffisant pour l'absorber.

3. Maîtriser les coûts de gestion

L'objectif est « maîtriser les coûts de gestion des administrations financières ». Le RAP 2008 indique que les coûts de gestion des impôts de la DGFiP ont diminué entre 2007 et 2008 de près de 1 %, grâce notamment aux gains de productivité réalisés avec le développement des téléprocédures dans la sphère de la fiscalité des particuliers et des professionnels. En revanche, aucune relation spécifique ou complémentaire n'est établie et a fortiori documentée entre la mise en place de Copernic et l'évolution annoncée de la productivité.

Le lecteur des rapports annuels de performance budgétaires ne peut appréhender en tant que telle la part prise par le programme Copernic dans l'amélioration des services à l'usager et dans la réalisation des gains de productivité.

Par ailleurs, le RAP 2008 ne propose pas, dans sa partie consacrée aux grands projets informatiques, d'indicateur synthétique rendant compte de la réalisation du programme Copernic, qui est l'un des principaux leviers de la modernisation de la fonction fiscale et l'un des projets les plus massifs portés par l'État.

D. BILAN PROVISOIRE

Le portail est aujourd'hui un outil quotidien pour les agents. Cette réalité s'appuie sur la mise à disposition des données du compte fiscal simplifié, assises sur des référentiels partagés.

Mais les réalisations ne sont pas complètes en 2009. C'est le cas de l'application, essentielle, de recouvrement (RSP). Ces retards ne remettent pas en cause les résultats déjà acquis car les vagues successives de déploiement étaient autonomes. Ils limitent en revanche les bénéfices que la DGFiP pourrait tirer d'un système d'information entièrement modernisé.

Le développement des applications en retard reste nécessaire pour poursuivre la modernisation et accroître l'efficacité des services.

Par ailleurs, la DGFiP doit réaliser rapidement les applications dont le fonctionnement conditionne la tenue des comptes de l'État . Dans l'attente d'un outil de gestion des recouvrements (projet RSP) étendu à tous les impôts, les applications anciennes qui restent nécessaires (par exemple MEDOC) doivent bénéficier de la maintenance et des évolutions dont elles ont été privées depuis le lancement du programme Copernic, mais que les retards rendent plus que jamais nécessaires.

La gestion dématérialisée mise en oeuvre par Copernic est limitée par l'absence de statut légal des documents numérisés à partir des pièces « papier ». La poursuite de la modernisation de l'administration et des gains de productivité repose sur le développement légal et réglementaire de la dématérialisation .

Dans le domaine comptable et budgétaire, le suivi des dépenses et des immobilisations du programme Copernic n'a pas respecté la Lolf. Les instruments de mesure des consommations mis en place en 2001 se limitaient aux investissements au sens de l'ordonnance organique de 1959 ; ils auraient dû évoluer dès 2006. Le coût total du programme est aujourd'hui une estimation, faute du suivi d'une partie des dépenses. Les développements depuis l'origine se monteront à 1,26 M€, et le coût total atteint 1,80 M€ en tenant compte des dépenses non récurrentes de la décennie. La valeur au bilan de l'État des immobilisations immatérielles de Copernic est fausse.

Enfin, la volonté d'unification des outils de gestion de l'impôt, qui a présidé à la conception même de la démarche Copernic, pourrait être étendue aux impôts et taxes collectés par les douanes . Cette extension satisferait les besoins de maîtrise du risque de non-recouvrement, qui s'apprécie par la connaissance de l'ensemble des impayés pour un redevable donné ; elle répondrait pleinement aux objectifs du programme Copernic : un compte fiscal unique regroupant toutes les relations entre le contribuable et l'État.

III. LE PILOTAGE DU PROGRAMME ET LES INTERACTIONS AVEC LA FUSION DE LA DGFIP

A. LES ACTEURS DU PROGRAMME

La forme juridique du service à compétence nationale (SCN) a été retenue pour apporter au programme une structure dédiée à son pilotage opérationnel, alors qu'à cette date la fusion de la DGCP et de la DGI n'avait pas encore été envisagée. Le SCN avait une durée limitée dans le temps, sa mission devant s'achever, une fois ses objectifs atteints, en 2009.

Dans ses précédents travaux, la Cour avait relevé la conformité de l'organisation du programme Copernic avec les principes de séparation des responsabilités entre la maîtrise d'ouvrage (MOA) et la maîtrise d'oeuvre (MOE). Le SCN assurait les fonctions de MOA pour l'ensemble du programme, à quelques exceptions près, la MOE relevant de la responsabilité des sous-directions informatiques, à l'instar des pratiques usuelles de pilotage des projets informatiques d'importance. Cette répartition des responsabilités est toujours en vigueur.

1. Une direction du programme assurée par le SCN Copernic

C'est au directeur du SCN qu'est confié, par délégation du directeur adjoint chargé de la fiscalité, « le contrôle de l'avancement du programme, la mise en oeuvre de la politique d'accompagnement du changement » ^{13 ( * )} . Le SCN, désigné dans l'organigramme de la DGFiP comme la « direction du programme Copernic », est chargé de la maîtrise d'ouvrage des différents projets et référentiels. Elle est garante de la réalisation des objectifs stratégiques et opérationnels du programme.

Le SCN, qui comprend environ 350 agents issus de la DGFiP, est organisé autour d'un bureau transverse chargé du soutien du programme, et de quatre bureaux ayant la responsabilité directe de la conduite et de la réalisation des projets.

(1) Une conduite de projet stable et rationalisée

Les responsabilités de la maîtrise d'ouvrage et de conduite du projet sont remplies par quatre bureaux de conduite de projet, qui existent dans cette configuration depuis les débuts du programme.

La fonction soutien du programme a été recentrée. Le suivi du budget, la gestion des marchés transversaux et la coordination de la sécurité des projets informatiques, sont confiés à un bureau « appui » unique.

La réorganisation du SCN à l'occasion de la création de la DGFiP a été l'occasion de rationaliser le partage des tâches. Le bureau Copernic 6, chargé des travaux relatifs à la refonte du système d'information du recouvrement (projet RSP - Refonte des systèmes de paiement), s'était vu confier, au départ, à la fois la conception, qui relève de la MOA, et la réalisation qui est une tâche de MOE. Cette situation a heureusement cessé, la maîtrise d'oeuvre ayant été confiée au service des systèmes d'information de la DGFiP. De même, le bureau dénommé « Centre d'intégration Copernic », dédié à la gestion de la migration des anciennes applications vers le nouveau système, a été intégré au service des systèmes d'information de la DGFiP.

(2) L'internalisation des compétences

L'appel à une assistance externe à la maîtrise d'ouvrage a permis, au commencement du projet, d'aider les équipes dans le pilotage opérationnel, dans la conception des outils ou dans l'accompagnement des agents, la plupart d'entre elles ne disposant pas de compétences en matière de gestion de projet et de maîtrise d'ouvrage.

Après la période de montée en charge du programme, une démarche de professionnalisation des équipes de maîtrise d'ouvrage a été engagée en 2006 et 2007, afin de réduire ce recours à l'assistance extérieure. Cette démarche s'est concrétisée par un renforcement du dispositif d'intégration des agents du programme (définition d'un parcours de formation continue, gestion dynamique des compétences, etc.).

L'assistance dont bénéficie aujourd'hui le programme est limitée aux activités de recette pour la mise en oeuvre des référentiels.

2. Un pilotage de la technique par le service des systèmes d'information de la DGFiP

Au sein de la DGFiP, le service des systèmes d'information appartient au pôle du réseau et des moyens. Celui-ci est indépendant du pôle fiscalité , duquel relève la maîtrise d'ouvrage.

Le service des systèmes d'information de la DGFiP est chargé de la direction technique, ou maîtrise d'ouvrage technologique (MOAT), de Copernic ; il est donc chargé de définir l'architecture applicative et la politique technologique du programme, et de concevoir et réaliser l'environnement de développement du programme (méthodologies, outillages, sécurité). Avant la création de la DGFiP, cette fonction était assurée par un service comparable de la DGI.

Le service des systèmes d'information (SI) assure aussi la maîtrise d'oeuvre des projets développés pour Copernic. Sur la base des besoins exprimés par la MOA, Le SI conçoit l'architecture applicative et technique du programme, en garantissant la cohérence avec les applications existantes, et définit les modalités d'exploitation des infrastructures techniques et des applications ; ce service assure l'assistance aux utilisateurs.

Pour faire face aux besoins du programme, les services informatiques des deux directions générales dès l'origine, puis de la DGFiP, ont eu recours à l'assistance externe, à l'exception de toutes les phases du projet où se font les choix techniques structurants qui demeurent effectuées en interne. Cette sous-traitance reste contrôlée, notamment lors des phases de réception réalisées en interne, et ne peut être confondue avec une externalisation de projet.

3. Le maintien de la forme juridique du SCN au sein de la DGFiP

Au moment de la fusion entre la DGI et la DGCP, deux options étaient possibles : soit un rattachement du SCN au service des systèmes d'information de la DGFiP, ce qui aurait signifié la fusion MOA-MOE, soit un rattachement aux services métiers. La première solution a été écartée en raison de la taille déjà importante du service des systèmes d'information, et de la nécessité de conserver la maîtrise d'ouvrage dans une position qui lui permette de rester à l'écoute des besoins des métiers. Ainsi, lors de la création de la DGFiP, le SCN a été rattaché au directeur adjoint chargé de la fiscalité. Il a conservé sa forme juridique. Son statut n'a pas été modifié.

Le SCN Copernic continue donc d'assurer exclusivement les fonctions de maîtrise d'ouvrage (MOA), la maîtrise d'oeuvre (MOE) étant dévolue au service des systèmes d'information de la DGFiP. Les exceptions à ce principe de séparation, qui avaient été relevées par la Cour dans ses précédents travaux, ont cessé à la suite de ses observations. Le choix fait, après la création de la DGFiP, de rattacher le SCN au pôle « métiers » garantit par lui-même le respect de ce principe.

Depuis les débuts du programme, un effort important de formation a été réalisé en vue de la professionnalisation des équipes du SCN. Le personnel dispose désormais des compétences nécessaires à la maîtrise d'ouvrage de projets informatiques. Le recours à l'assistance externe, pour la MOA comme pour la MOE, très développé lors des débuts du projet, a donc pu être réduit. Cette compétence et cette expérience acquise par le personnel du SCN doivent en tout état de cause être préservées.

B. LE PILOTAGE

Jusqu'en 2006, des limites en matière d'organisation nuisaient à l'efficacité de la prise de décision et du pilotage du programme. La quantité trop importante d'informations, souvent inutiles, à la disposition de la direction, était par exemple au nombre de ces limites, tout comme la redondance et le nombre trop important d'instances de pilotage.

Une revue de programme conduite en 2006 à la suite des remarques de la Cour a débouché sur un nouveau dispositif de gouvernance construit pour faciliter le suivi et les prises de décision et rationaliser le nombre d'instances. Ce dispositif est conforme aux recommandations formulées par la Cour en 2006.

1. L'amélioration des règles et des outils de pilotage

(1) Des principes de gouvernance satisfaisants

Le « Kit de pilotage » du programme, seul document de formalisation des règles de pilotage, énonce les nouvelles règles fixées en 2006 :

- les instances de pilotages sont prioritairement des lieux de décisions, même si elles permettent aussi les échanges d'information ;

- chaque niveau d'instance prend les décisions de son périmètre de responsabilité, conformément au principe de subsidiarité ;

- les flux d'information sont organisés, et les présidents de chaque instance participent aux instances de niveau supérieur pour éviter la déconnexion entre les différents niveaux.

(2) La prise en compte des besoins des métiers

L'activité de pilotage des projets a, entre autres, pour objet d'organiser la bonne prise en compte des besoins et des contraintes des utilisateurs. Cependant, au début du programme, les attentes des « services-métiers » n'étaient pas suffisamment prises en considération, au point qu'une étude ait été demandée en 2002 à un consultant extérieur pour vérifier que les projets lancés coïncidaient bien avec les besoins des agents ^{14 ( * )} . De même la direction du programme mentionne que les imprécisions dans la définition des besoins avaient été une des principales causes des difficultés apparues en 2005 et du retard pris par rapport au calendrier initial.

La vérification de l'adéquation des outils aux besoins des services métiers a donc été renforcée après la réflexion conduite en 2006. Ainsi ces services sont-ils désormais partie prenante des instances de pilotage stratégique. De plus, la validation des métiers utilisateurs est recueillie avant le lancement de chaque projet, puis tout au long du cycle de fabrication.

(3) Les progrès de la conduite du changement

Initialement, la conduite du changement consistait principalement à accompagner la livraison des applications auprès des agents par des actions de communication et de formation. En vertu d'un principe de neutralité du programme Copernic vis-à-vis du fonctionnement des services, la conduite du changement n'était accompagnée d'aucune réflexion sur les conséquences des nouveaux outils en matière de structure et d'organisation. La finalité du produit n'en était que plus difficile à valoriser vis-à-vis des agents. À mi-parcours, plusieurs applications livrées connaissaient des difficultés d'appropriation ou étaient sous-utilisées.

La conduite du changement a été redéfinie afin de s'inscrire dans une démarche plus structurée. Elle permet d'aborder systématiquement les évolutions induites par l'arrivée des nouvelles fonctionnalités sur les modes de fonctionnement des services. Ce dispositif permet d'identifier les difficultés d'appropriation et les besoins prioritaires des agents, et de mutualiser les bonnes pratiques au niveau local. Ces progrès ont été confirmés lors d'un audit externe achevé en juillet 2008.

(4) Le resserrement du pilotage stratégique et opérationnel

La mise en place du nouveau dispositif de gouvernance a permis de réduire de 30 % le nombre d'instances, qui reste cependant important (quatre instances de pilotage stratégique contre sept recensées par la Cour en 2006 ; quatre instances de pilotage opérationnel contre cinq en 2006).

Le comité stratégique (COSTRAT) du programme est la première instance de pilotage stratégique. Il suit l'avancement des projets, rend les arbitrages et décide du lancement de nouveaux projets. Présidé par le directeur adjoint chargé de la fiscalité, il se réunit mensuellement.

Pour chacun des domaines métiers, deux instances sont en charge du pilotage :

- le comité de pilotage du domaine (COPIL) , qui suit avec le métier, l'avancée des travaux et assure une remontée d'information vers le COSTRAT ;

- le comité de coordination du domaine (COCO) qui assure, avec le métier, la coordination des projets et vérifie le respect du plan opérationnel.

Enfin, le nouveau comité de pilotage de la conduite du changement (COPIL CDC) que préside le directeur adjoint chargé de la fiscalité, définit les priorités de l'accompagnement des agents et prend les arbitrages sur les dispositifs impactant le réseau.

S'agissant du pilotage opérationnel, le suivi mensuel de l'avancement des projets est assuré pour chacun des domaines par un comité opérationnel (COMOP) et, au niveau de chaque projet, par comité de suivi de projet (CSP) et un comité de suivi de bascule (CSB) .

Enfin, un comité de direction (CODIR) hebdomadaire réunissant les responsables de MAO et de MOE autour du directeur de programme a été créé pour assurer de manière réactive une gestion des risques et prendre des décisions sur les questions de fabrication.

(5) Des outils de pilotage et d'information mieux adaptés

Ce n'est que depuis la refonte de la gouvernance, en 2006, que le programme dispose d'un tableau de bord global indiquant l'avancement des projets par rapport au calendrier de référence. Ce document a été produit à partir de janvier 2007 pour répondre aux besoins du comité stratégique. Synthétique, il présente, sous la simple forme d'une chronologie, l'état d'avancement des différents projets. C'est un instrument de pilotage adapté aux responsabilités du comité stratégique.

Les instruments de compte rendu ont été rationalisés et différents outils ont été mis en place pour remplacer les informations nombreuses et parfois inutiles. Ainsi ont été mis en place, au niveau de chaque projet, un « calendrier du projet » présentant l'état d'avancement de celui-ci, et un « tableau de suivi des actions » qui permet de suivre l'avancement des actions. Ces informations alimentent une fiche nommée « les 5 objets du reporting » ou « AVADA » (pour Acquis/réalisé, points de Vigilance, Alertes, Décisions à prendre et Actions préconisées).

Enfin, le comité stratégique a exprimé en 2006 le souhait qu'un document de suivi soit élaboré à son intention, afin de garantir une meilleure maîtrise des engagements budgétaires. Les comptes rendus de ses réunions ne laissent pas apparaître que ce document lui ait bien été présenté périodiquement. Le niveau de consommation des budgets des différents projets est néanmoins suivi de manière centralisée par la direction du SCN.

2. Le défaut d'un référentiel public à jour

À la suite de la revue de programme réalisée en juin 2006, des travaux importants ont été menés afin d'actualiser la quatrième version du PAO publiée en mai 2005, en tenant compte des décalages constatés et des retours d'expérience sur les différents projets. Cette actualisation était également rendue nécessaire en raison de l'étape-charnière à laquelle le programme était arrivé : l'essentiel des applications améliorant le service à l'usager était réalisé, mais le gros des travaux de refonte en profondeur du système d'information restait à livrer. Une proposition de nouveau PAO comprenant des réajustements importants de calendrier a ainsi été construite en août 2007, mais ce projet n'a jamais été validé et l'exercice a été reporté, du fait de la décision de fusion des deux administrations DGI et DGCP.

La mise à jour des objectifs est depuis réalisée « au fil de l'eau », à partir des relevés de décisions du comité stratégique, c'est-à-dire mensuellement. Cette précarité du plan d'action du programme laisse au Comité stratégique et au SCN qui prépare ses décisions une grande liberté dans les choix des travaux et les réajustements des priorités, qui ne sont plus appréciés par rapport à un référentiel public cohérent depuis l'abandon de fait du PAO en 2007.

C. LES INCIDENCES DE LA FUSION SUR LE PROGRAMME

1. Un programme confirmé mais renouvelé

(1) Des orientations stratégiques confortées par la fusion

Le programme Copernic a été construit pour une structure à deux directions indépendantes. Il avait pour objet, au travers de l'informatique fiscale, de surmonter les barrières organisationnelles liées à l'existence de ces deux directions. La création de la DGFiP vient conforter cette orientation, tout en facilitant, par l'unicité de la chaîne hiérarchique, la prise de décision et la vision stratégique.

(2) Le nécessaire réexamen des fonctionnalités de Copernic

La fusion a fait apparaître de nouveaux chantiers. En effet, bien que destiné à mettre en place un nouveau système d'information fiscale unique, décloisonné et partagé entre les agents de l'ex-DGI et de l'ex-DGCP, certaines des applications livrées gardent la trace de l'existence de deux directions distinctes. Ainsi, les portails métiers, la gestion des habilitations, les référentiels de structures administratives, les intranets, ne sont pas communs. De même, la fusion induit des mutations importantes par la création de nouveaux services (fusion CDI-CDIF, rapprochement des réseaux, mise en place de services des impôts des particuliers, création de pôles de recouvrement spécialisés...).

Il ressort, en outre, que des outils déjà disponibles, comme l'outil de prise en charge des demandes des usagers (GAIA) ou les outils de consultation des données du contribuable (ADONIS), seront plus fortement utilisés dans le cadre de la nouvelle administration.

2. La question du maintien du pilotage autonome du programme

La mise en place de la DGFiP en 2007 n'a pas eu d'effet sur les instances de gouvernance du programme revues en 2006. Seule la présidence du comité stratégique et du comité de pilotage de la conduite du changement a été modifiée : ces instances se déroulent désormais sous la présidence du directeur adjoint chargé de la fiscalité.

De même, s'agissant de la conduite du changement, les questions organisationnelles ne sont plus du ressort du programme Copernic.

(1) La mise en place d'un pilotage unifié des systèmes d'information au sein de la DGFiP

Avant la fusion, le pilotage des projets informatiques était quasi-inexistant : au sein de la DGCP, une cellule d'animation du système d'information et des instances de gestion avaient été instituées ; aucune instance de pilotage n'existait au sein de la DGI, qui se reposait sur le SCN Copernic, ce dernier ignorant les autres projets.

La gouvernance informatique de la nouvelle administration a donc été redéfinie, sous la responsabilité d'une mission ad hoc directement rattachée au chef du service des systèmes d'information de la DGFiP. Trois instances ont ainsi été créées :

- le comité stratégique DGFiP , chargé de valider le budget de l'année et la répartition des masses budgétaires par projet, mais aussi de lancer directement et de suivre les projets de grande envergure ou sensibles ;

- le comité des demandes nouvelles , qui étudie, pour chaque demande présentée par les métiers, le retour sur investissement et le coût d'urbanisation. Ce comité devait se réunir pour la première fois en juin 2009 ;

- le comité de pilotage des systèmes d'information , organisé par domaine métier. Il est chargé d'établir, pour chacun de ces domaines, le plan annuel d'activité.

Parallèlement, un schéma directeur de l'informatique de la DGFiP doit être élaboré avant 2010. Il sera accompagné d'un tableau de bord et d'une formalisation de la politique générale de sécurité des systèmes d'information de la direction générale.

(2) Une organisation spécifique du pilotage de moins en moins justifiée

Tandis que le programme Copernic reste doté de ses propres instances, le service des systèmes d'information de la DGFiP met en place une logique de pilotage interne à laquelle le programme est donc également soumis. À ce titre, tout comme les autres programmes, Copernic établira son propre plan annuel d'activité. De même, tout nouveau projet qui pourrait être envisagé dans le cadre du programme, mais ne serait pas inclus dans l'enveloppe budgétaire initiale, devra faire l'objet d'une demande présentée au comité des demandes nouvelles.

Le champ de compétences du comité stratégique du programme Copernic devenant de plus en plus réduit, du fait de l'épuisement du budget qui lui était affecté, le pilotage est donc destiné à être peu à peu assuré par la DGFiP elle-même, de la même manière que pour tout autre programme informatique.

Une étude sur ce sujet a été confiée fin 2008 au cabinet d'audit McKinsey, afin de définir les rôles et les responsabilités des acteurs dans la nouvelle organisation (processus de décision, instances, etc.). La nouvelle gouvernance informatique devait recevoir une feuille de route début 2009, qui n'était pas encore délivrée en septembre.

(3) Des atouts à préserver

Compte tenu de l'épuisement des crédits affectés à Copernic, la question de l'avenir du SCN est en suspens ; l'administration ne considère d'ailleurs pas que son positionnement actuel est définitif. S'il subsiste après l'épuisement de son budget, il connaîtra une perte d'autonomie. Deux évolutions sont envisagées :

- soit la structure du SCN est redistribuée au sein de chaque métier, chacun d'eux assumant ainsi une part des missions de MOA ;

- soit la structure devient un métier à part entière auquel est confié l'ensemble des missions de MOA des différents projets de la DGFiP.

L'administration n'a pas encore fait son choix. En tout état de cause, la situation transitoire dans laquelle sont encore aujourd'hui inscrits le positionnement et l'organisation du programme doit être dépassée, et ses deux principaux atouts préservés :

- une organisation permettant le strict respect du principe de séparation des responsabilités de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre, gage d'efficacité ;

- le niveau élevé de compétence et de professionnalisme acquis progressivement par ses équipes de maîtrise d'ouvrage au prix d'un important effort de formation.

D. BILAN ET PERSPECTIVES

Le SCN était nécessaire dans un contexte où les outils devaient prendre en compte les besoins de deux directions générales en matière de gestion fiscale. Depuis la fusion de la DGFiP, la place du SCN est moins assurée. Si les structures actuelles, qui sont selon la DGFiP encore en cours de réévaluation, appellent une réforme, celle-ci doit prendre en compte le niveau de qualification des agents du SCN qui ont été formés à la maîtrise d'ouvrage et trouveraient leur place dans les bureaux métiers de la direction générale, pour y assurer des fonctions identiques. La DGFiP s'est organisée d'autre part pour disposer d'un service des systèmes d'information apte à assurer toutes les maîtrises d'oeuvre. La poursuite du développement des applications initiées par le programme Copernic n'est pas un obstacle à la normalisation des services de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre. Si cette rationalisation n'était pas une priorité au moment de la fusion, la fin du programme Copernic par la consommation de la quasi-totalité des autorisations d'engagement qui lui étaient affectées est le bon moment pour la mettre en oeuvre.

Malgré les effets positifs de la structure mise en place pour gérer l'évolution du système d'information fiscal, la perpétuation d'un programme Copernic autonome pour terminer les applications n'est pas nécessaire. Les priorités de la DGFiP doivent passer par les circuits unifiés dont elle s'est dotée, comme le ferait une direction des systèmes d'information classique.

IV. LE COÛT ET LES AVANTAGES DU PROGRAMME

Le programme Copernic a été doté d'une enveloppe budgétaire plus précise dans son montant que dans son périmètre. Cette enveloppe de 911,5 millions d'euros est restée jusqu'en 2009 le cadre fixe des travaux et un argument de communication ; toutefois, elle ne couvre qu'une partie des coûts de développement. Des gains de productivité et des économies potentielles en sont attendus, mais la place des applications développées, au coeur de l'activité fiscale tout entière, ne permet pas toujours de les identifier aisément et spécifiquement.

A. LES DÉPENSES

1. Un objectif de coût « d'investissement » fixé à 911,5 millions d'euros

Le plan d'action opérationnel version 4 (PAO v4) a maintenu l'objectif d'un investissement total de à 911,5 M€ annoncé dès l'origine. Ce total initial, confirmé dans chacun des PAP depuis 2006 était toujours, en janvier 2009, la référence du coût de développement du programme en euros courants. Ainsi, le ministre du budget déclarait le 13 janvier 2009 devant la commission des finances, de l'économie générale et du plan de l'Assemblée nationale ^{15 ( * )} :

[Le programme Copernic] a bien été conduit dans le respect de l'enveloppe dédiée en 2001, soit 911,5 millions d'euros. Toutefois, dans un souci de transparence, je précise que ce résultat a été obtenu moyennant la révision à la baisse de certaines ambitions initiales.

Ces 911,5 millions devaient couvrir l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, l'assistance à la maîtrise d'oeuvre, et l'investissement dans les matériels, les logiciels et les réseaux.

(1) Une référence des coûts incomplète dès le départ

La définition restrictive qui accompagne l'enveloppe de 911,5 M€ ne donne pas une image fidèle de la réalité des coûts du développement. Au démarrage du programme, l'enveloppe budgétaire était allouée aux développements informatiques, dont elle était même une caractéristique impérative : « Le PAOV4 propose l'atteinte des objectifs stratégiques du programme dans le respect du calendrier initial : 2009, et du budget issu du PAOV3 : 911 M€ . » ^{16 ( * )} . Déterminée en 2001 dans le contexte de l'ordonnance organique 59-2, l'enveloppe couvrait les autorisations de programme, donc les seuls investissements selon la définition en vigueur à cette époque.

Avec la mise en oeuvre de la Lolf et l'obligation méthodique d'identifier les coûts des actions, les dépenses engagées pour la réalisation du programme ont été inscrites dès 2006 dans une sous-action spécifique 09-01 « soutien Copernic » au sein du programme 156 Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local . Pourtant, le suivi de la consommation des ressources, ainsi que la communication du ministère, ont maintenu l'enveloppe de 911,5 M€ ; elle s'applique désormais aux titres 5 (investissement) et 3 (fonctionnement), désignés sous le qualificatif « hors titre 2 ». L'exclusion des dépenses de personnel (titre 2) de l'enveloppe apparaît comme un héritage du passé. L'inclusion des dépenses de personnel dans les objectifs de coût aurait naturellement conduit à constater une hausse optique des budgets, mais n'aurait pas dans ces conditions traduit une dérive des coûts. L'obligation légale de suivre le coût des actions méritait une présentation différente dès 2006 .

En outre, la démarche pré-Lolf poursuivie rend difficile le calcul des immobilisations à l'actif du bilan de l'État. Le référentiel de la comptabilité patrimoniale de l'État impose en effet désormais d'inscrire au bilan la valeur des projets développés pour le programme Copernic. La norme comptable de l'État n° 5 sur les immobilisations incorporelles , selon laquelle les coûts de développement des logiciels donnent lieu à des immobilisations incorporelles, précise que ces immobilisations doivent être inscrites au bilan de l'État « à leur coût de production (pour celles qui sont générées en interne par les services de l'État) ». Or, la Cour a déjà constaté des anomalies de traitement comptable qui traduisent un défaut persistant de distinction entre les charges et les immobilisations et se caractérise le plus souvent par une sous-estimation de l'actif de l'État ^{17 ( * )} . Au 31 décembre 2008, Copernic était inscrit à l'actif de l'État pour une valeur nette de 275,8 millions d'euros, très éloignée de la réalité.

Selon la DGFiP, l'inscription au bilan d'ouverture a été concertée avec le département comptable ministériel :

Les choix faits à cette occasion « ont conduit à ne pas immobiliser les dépenses mutualisées entre tous les projets du programme, comme l'assistance au pilotage du programme, l'assistance à la conduite du changement, les dépenses externes de formation, les dépenses de communication, les dépenses d'assistance engagées au bénéfice de l'ancien bureau Copernic 7, en charge de l'intégration des composants Copernic dans le système d'information. »

Entre 2001 et 2004, le suivi budgétaire n'était pas assez précis pour ventiler les dépenses entre l'assistance à un projet et l'assistance au pilotage du programme. « Ceci a pu conduire à sous-évaluer dans le bilan d'ouverture au 1/1/2006 le montant immobilisable de certains projets. »

Les dépenses des projets transverses (projets techniques et sécurisation de l'exploitation) n'ont pas été immobilisées.

Enfin, les plateformes de production (matériels et logiciels) ont été inscrites en immobilisations corporelles.

Cette position n'est pas conforme à la norme qui régit les immobilisations en comptabilité générale, mais cela est sans effet sur l'exécution budgétaire du programme.

2. Les dépenses constatées

Le produit attendu du « programme » ^{18 ( * )} est un ensemble de prestations qui doivent aboutir à la livraison d'outils informatiques aux services fiscaux. Les dépenses budgétaires qui contribuent à cet objectif sont :

- les investissements, qui comprennent les achats de matériels et de prestations extérieures (marchés) ;

- le fonctionnement du SCN ;

- les dépenses des directions générales hors SCN qui contribuent au programme ;

- et les coûts de personnel (SCN et le cas échéant les directions générales).

La connaissance des dépenses depuis l'origine du programme en 2001 est variable selon les postes. Les investissements ^{19 ( * )} qui prennent la forme de marchés sont les mieux suivis. Les dépenses de fonctionnement du SCN sont également bien suivies, mais la mesure des dépenses hors marchés des directions générales au profit du programme ne peut au mieux résulter que d'estimations, faute d'une comptabilité analytique.

(1) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement du SCN

La distinction entre frais de fonctionnement et investissements n'est pas utile pour le SCN Copernic, car toutes ses dépenses concourent par destination au développement des outils. L'objectif de ces dépenses suffit à les qualifier d'investissements, indépendamment de leur nature.

Les investissements correspondent jusqu'en 2005 aux dépenses externes réalisées pour le programme Copernic, sous la forme d'achats publics. Les dépenses externes prises en charge par les autres directions sont incluses dans l'historique des dépenses et des engagements tenu par le SCN Copernic.

Tableau n° 4 :  Les dépenses de Copernic - hors personnel

en M€

	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Consommation AE par année (AP avant 2005)	63,7	60,4	103,2	165,3	171,8	187,5	83,8	20,4	6,1*
Cumul consommation AE	63,7	124,1	227,3	392,6	564,4	751,9	835,7	856,1	862,2
Consommation CP annuel	42,3	43,8	81,6	142,1	151,2	116,7	132,0	77,1	14,5*
Cumul des CP consommés	42,3	86,1	167,7	309,8	461	577,7	709,7	786,8	801,3

* : consommations en 2009 tirées d'India-Lolf le 17 juin 2009.

Source  SCN Copernic (inclus après 2006 dans les RAP et PAP du programme 156).

Depuis 2006, les engagements (consommation d'AE) et les paiements (CP) hors personnel sont présentés dans les rapports annuels de performance du programme 156 Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local ^{20 ( * )} , mais ne sont pas immédiatement lisibles dans les comptes rendus d'exécution de l'action 09-01, consacrée à Copernic. En effet, des dépenses ont parfois été imputées sur l'autre action de soutien du programme (09-02 Soutien autre que Copernic ) ; elles sont ensuite réintégrées manuellement et l'information exacte figure dans les RAP du programme 156 à la rubrique « grands projets transversaux ».

En juin 2009, les engagements cumulés s'élèvent à 862,2 M€ ; ils atteindraient 865 M€ fin 2009 selon les prévisions budgétaires.

Ce montant est inférieur à l'objectif initialement fixé de 911,5 M€ en neuf ans, en raison du report de certains développements.

(2) Une consommation des ressources mal retracée dans les documents budgétaires

L'avenir du programme Copernic est une source de confusion dans les documents budgétaires. La LFI 2009 a ouvert 8,4 M€ d'AE pour l'action Soutien Copernic , tandis que le RAP 2008 dans sa partie sur les grands projets transversaux (page 52), prévoit des engagements de 55,4 M€ en 2009, c'est-à-dire le complément disponible sur les 911,5 M€.

Selon la DGFiP, les AE qui restent disponibles fin 2008 seront toutes affectées dès 2009, mais pourront être engagées plus tard (reportées en 2010). Par ailleurs, la préparation du budget Copernic pour 2010 ne sera achevée qu'au début 2010.

La sous-action soutien Copernic ne donne pas d'informations exactes sur les crédits du programme.

(3) La prise en charge de dépenses de fonctionnement par d'autres services

Les directions générales du ministère du budget, et tout particulièrement la DGI puis la DGFiP, ont contribué aux développements.

Seules les dépenses immobilières ne sont pas comprises dans ce périmètre et ne sont donc pas prises en compte dans les comptes rendus de coût du programme. Ce choix est défendable. D'une part, les dépenses en question sont faibles relativement aux autres dépenses du programme (6 M€ en 2007), d'autre part, elles ne justifient pas un traitement différent des dépenses de soutien autre que Copernic qui pourraient être imputées au programme ^{21 ( * )} .

(4) Des dépenses de personnel s'élevant à 352 M€ sur la période 2001-2009

Le SCN Copernic emploie des fonctionnaires titulaires et des contractuels. Le tableau ci-dessous montre les effectifs du SCN à partir de 2004. Ces effectifs étaient en croissance forte depuis 2001, et se sont stabilisés en 2005. En 2008, la baisse des effectifs ne traduit pas une réduction des personnels affectés au programme, mais le transfert de certains d'entre eux au service des systèmes d'information de la DGFiP.

Tableau n° 5 :  Emplois du SCN

	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Effectifs	170	240	260	290	360	360	366	250
ETPT						348	360	354
Titre 2 (M€)						23,1	25,6	20,2

Source : SCN pour les effectifs, documents budgétaires pour les ETPT (RAP 2006, 2007 et 2008).

Les dépenses de personnel du SCN et des directions générales qui ont contribué au développement des applications, tant MOA (SCN) que MOE (principalement DGI-DGFiP), sont au total évaluées à 352 M€ sur la période 2001-2009, ce qui est conforme aux analyses déjà produites par la Cour ^{22 ( * )} . Ce montant a été repris par le ministre du budget dans son audition déjà citée ^{23 ( * )} .

(5) Des coûts de formation non récurrente de 160 M€ jusqu'en 2009

Deux sources de dépenses importantes s'ajoutent à celles déjà constatées. D'une part les formations aux utilisateurs, d'autre part les développements d'applications qui restent à réaliser ou à engager après l'année 2009.

En 2006, la Cour avait évalué l'effort de formation à 160 M€ pour la période 2001 à 2009, avec un pic autour de l'année 2005 (33,2 M€) et un autre en 2008 (49,2 M€) ; au contraire, la formation en 2009 devait être selon elle très réduite (0,4 M€), en cohérence avec l'achèvement de la mise en place des applications ayant une interface avec les agents. La DGFiP et le ministre confirment cette estimation des dépenses de formation à 160 M€ ^{24 ( * )} .

3. Le coût du programme - Bilan provisoire

Aux incertitudes près pesant sur le montant exact des dépenses de personnel consacrées au programme Copernic entre 2001 et 2009, les dépenses totales consacrées au programme Copernic de 2001 à 2009, pour le développement des applications nouvelles et le fonctionnement de ces applications sur la période, atteindront 1,8 Md€ avec les engagements déjà pris ou d'ores et déjà connus et prévus ^{25 ( * )} .

Le coût du programme est à rapprocher de l'enveloppe consacrée à d'autres projets d'envergure tels que Chorus, dont la dépense totale atteindra 880 millions d'euros ^{26 ( * )} .

(1) Les dépenses de développement du programme Copernic de 2001 à 2009 : 1,26 Md€

Ce total se décompose, comme indiqué dans le tableau suivant, en dépenses de développement et dépenses de mise en oeuvre.

Les dépenses de développement, qui correspondent à la définition comptable des coûts de production, et à ce titre devraient alimenter les immobilisations, atteignent 1,26 milliard. Elles couvrent les investissements (805 M€ en CP, 865 M€ en AE attendus à la fin de l'exercice 2009) et comprennent aussi les engagements à venir, affectés dès 2009 dans le respect de l'enveloppe des 911 millions, et les paiements de 107 millions qui seront nécessaires au règlement de ces engagements. Elles comprennent également les dépenses de personnel de la maîtrise d'ouvrage et des maîtrises d'oeuvre internes (352 M€ jusqu'en 2009).

Les dépenses de mise en oeuvre s'élèvent à 0,54 milliard jusqu'en 2009. Ce sont, d'une part la formation initiale des usagers, charge non récurrente de 160 M€, et d'autre part les dépenses de maintenance des applications livrées, non prises en charge par le SCN ^{27 ( * )} , pour 378 M€.

Tableau n° 6 :  Coûts de Copernic

En millions d'euros

	2001-2009, développement et fonctionnement		2001-2012, hors fonctionnement
	Engagements	Exécution	Exécution
Dépenses de développement
investissement	864,5	804,8	911
personnel SCN-DGI-DGCP-DGFiP	352,0	352,0	393
dépenses engagées ou affectées en 2009	47,0	106,7
sous-total développement	1 263,5	1 263,5	1 304
Coût de mise en oeuvre
formation non récurrente		160	193
maintenance 2001-2009		378	sans objet
sous-total mise en oeuvre		538	193
Coût total		1 802	1 497

Source : Présentation Cour, données du SCN Copernic, estimation LFI en 2009.

(2) Les effets des retards jusqu'en 2012 dans l'évaluation du coût de développement

Le nouveau calendrier des livraisons repousse à 2012 les derniers produits du programme (notamment la refonte de MIRIAM et RAR dans le cadre du recouvrement offensif, et la mise en oeuvre d'un module de communication des applications de recouvrement MEDOC et REC avec Chorus). Les développements prévus resteront, par définition, dans l'enveloppe des investissements de 911 M€, mais les dépenses de personnel nécessaires à ces futurs développements (MOA et MOE internes) vont augmenter la charge budgétaire du programme. La dernière évaluation disponible indique que les maîtrises d'oeuvre et d'ouvrage interne atteindraient 393 M€ au terme des développements (en augmentation de 41 M€), soit un investissement total de 1,30 milliard d'euros.

Les futures applications nécessiteront des formations initiales supplémentaires évaluées à 33 M€ (193 M€ à la fin des déploiements, contre 160 M€ en 2009).

L'incertitude majeure sur le coût total du programme porte sur les applications qui restent à développer. Le découpage en vagues successives a permis de déployer des outils utilisables en l'état. Dans l'esprit qui a présidé à la définition du programme Copernic, la modernisation doit cependant se poursuivre. Le renouvellement des applications de recouvrement notamment, nécessaire à la fiabilité de la comptabilité générale et utile aux agents des services fiscaux pour gérer les dossiers des contribuables, reste à développer. De même, le portail est aujourd'hui un outil de consultation de nombreuses applications anciennes, et ne donnera la pleine mesure de ses capacités et des gains de productivité que lorsque ces applications auront été refondues pour permettre la modification des données, l'échange d'information et la réalisation des transactions depuis le portail aujourd'hui limité à la consultation. Une partie des travaux restant à accomplir sera financée dans l'enveloppe Copernic, tels ceux nécessaires à la refonte du recouvrement forcé ou à la réalisation d'une interface avec Chorus, mais, compte tenu de l'épuisement de ces crédits, la DGFiP financera une partie des développements restants, tels ceux du recouvrement amiable ou la fusion des annuaires des agents, participant du cycle de modernisation technique enclenché dans le cadre du programme dans une enveloppe distincte, hors label Copernic, et non évaluée à ce jour.

Sur la durée totale du programme, de 2001 à 2012, les coûts de développement et de formation initiale seront proches de 1,5 milliard d'euros, compte non tenu des dépenses qui ne sont pas répertoriées sous le label Copernic tout en étant indispensables à la poursuite de la modernisation, et ne sont pas encore évaluées .

B. LES ÉTUDES DE RETOUR SUR INVESTISSEMENT

Le calcul du retour sur investissement (RSI) compare les coûts non récurrents de développement et de mise en oeuvre du programme aux avantages nets qu'il procure.

Le programme Copernic a fait l'objet d'une étude de retour sur investissement en 2005, effectuée par un cabinet extérieur de consultants (Bearing Point) à la demande de l'administration et actualisée en juillet 2009. Selon les hypothèses de cette étude, le « point mort » du programme, c'est-à-dire le moment au-delà duquel les avantages nets cumulés seront supérieurs aux coûts de développement et de déploiement, se situerait en 2011.

1. Une méthode claire d'évaluation, mais des hypothèses discutables

(1) Les coûts non récurrents identifiés sous le label Copernic

Le premier terme du rapport est l'ensemble des coûts non récurrents, au total 1,5 milliard. Ce montant est la somme des coûts de développement (1,3 Md€), et de la charge non récurrente de la formation initiale des utilisateurs (193 M€ jusqu'en 2011) ^{28 ( * )} .

À ce stade, les coûts de développement hors label Copernic mais participant de la modernisation recherchée dans le cadre du programme initial et non évalués à ce jour devront y être ajoutés.

(2) L'évaluation des avantages nets : des hypothèses explicitées mais relativement arbitraires

Les avantages attribués aux applications développées par le programme Copernic résultent des nouvelles recettes et des réductions de dépense attendues . Les avantages nets doivent tenir compte des coûts récurrents de maintenance . L'étude réalisée en 2005 ne retenait pas la maintenance future ; l'actualisation réalisée en 2009 a corrigé cette lacune.

Les avantages supposés de Copernic ne peuvent être que des approximations, dont certaines sont fondées sur des hypothèses discutables. D'une manière générale, il est très difficile de distinguer l'impact de Copernic de celui d'autres facteurs (simplifications réglementaires, modifications de l'organisation, etc.).

Les nouvelles recettes sont évaluées à 486 M€. Elles sont la somme d'améliorations du taux de recouvrement dans les délais de plusieurs impôts, d'un accroissement de l'efficacité du contrôle fiscal et pour une part très marginale de la réduction de délais de recouvrement contentieux.

Ces recettes sont estimées à partir d'une homogénéisation des résultats par l'alignement du réseau sur les performances des meilleures DSF et trésoreries : « grâce à Copernic, chaque DSF s'aligne sur la meilleure performance de son quartile » ^{29 ( * )} . Lorsque le déploiement des applications est inachevé ou trop récent, les gains attendus sont, par hypothèse, étalés sur cinq ans. L'actualisation réalisée en 2009 a montré que les gains constatés étaient plus rapide que les hypothèses retenues en 2005.

La méthode, cependant, appelle quelques réserves. L'hypothèse de l'alignement sur les postes les plus productifs peut être facilité aussi bien par des outils performants que par des mesures d'organisation, sans que l'on sache pondérer ces facteurs. En outre, dans le cas de l'amélioration des taux de recouvrement des impôts dans les délais, l'étude ne prend pas en compte la difficulté croissante de recouvrer une part marginale de l'impôt de plus en plus faible.

Les gains attendus dans l'amélioration de l'efficacité du contrôle fiscal (droits rappelés supplémentaires de 86 M€) étaient aussi estimés à partir d'une homogénéisation des résultats et un alignement sur les meilleures pratiques. Selon les personnels rencontrés dans les services déconcentrés, le contrôle fiscal s'est en effet amélioré grâce à la plus grande facilité d'accès aux informations que permet Copernic, mais les effets de cette amélioration ne sont pas chiffrés dans les services. En outre, ceux-ci mettent en avant en contrepartie les charges nouvelles qu'impose une exigence de qualité des travaux accrue, en raison d'une contestation mieux organisée des redevables.

Dans l'étude de 2005, l'application RSP devait permettre une réduction des délais de recouvrement, et donc un avantage de trésorerie évalué à 8 M€. Or, l'application RSP n'est toujours pas en service, mais ces gains sont déjà enclenchés et constatés dès la réalisation des travaux de la 1 ^e vague et la montée en charge des téléprocédures, ce qui montre que l'amélioration du recouvrement n'est pas le seul fait d'une application mais d'une organisation technique d'ensemble.

Les réductions de dépenses sont les économies réalisées, le plus souvent par des gains de productivité, parfois par des réductions de frais de fonctionnement. L'étude actualisée en 2009 les évalue à 294 M€ annuels en régime stabilisé. Elle mesure des gains en temps, exprimés en ETPT. Elle n'établit pas d'équivalence immédiate entre les gains de productivité et le nombre de postes supprimés, car des paramètres extérieurs, comme la taille et l'organisation des services, ne relèvent pas des outils informatiques.

Par exemple, le temps de traitement d'une déclaration de revenus par un agent des services fiscaux a été estimé, par un calcul de moyenne, à 6 minutes, c'est-à-dire 70 déclarations par jour pour un agent, ou encore 16 000 déclarations par ETPT. Les 9,3 millions de télédéclarations des revenus 2008 permettent ainsi d'affecter dès 2009 près de 775 ETPT à d'autres tâches. Les notaires ont transmis en 2008 environ 220 000 actes de transfert de propriété dématérialisés, ce qui permet de gagner 80 minutes par acte, soit 180 ETPT en 2008 ^{30 ( * )} . En outre, l'envoi désormais dématérialisé des documents fonciers aux notaires, 4,15 millions d'actes évalués à 8 minutes chacun en 2008, représente des disponibilités accrues de 345 ETPT.

Les réductions du plafond d'emploi sur le programme 156 en quatre ans, de 2005 à 2009, ont été de 9 200 ETPT, pour une économie annuelle de près de 500 M€ sur le titre 2 ^{31 ( * )} . La DGFiP estime que, pour une partie égale à 2 100 ETPT, la baisse peut être attribuée à Copernic, et précise que pour l'avenir : « Aucune projection ne peut être établie, le lancement de certains projets étant en attente d'arbitrage ».

La plus grande partie des gains de productivité vient des simplifications législatives et administratives, des réorganisations de structures ou encore de la poursuite de projets engagés antérieurement. L'affectation des gains à une cause ou l'autre n'est pas toujours possible ; ainsi, la création de l'interlocuteur fiscal unique a été facilitée par l'existence du portail agent , mais la pondération des facteurs d'économie reste une estimation fragile.

2. Une méthode d'évaluation de projet inappropriée au cas de Copernic

La fragilité des hypothèses et l'impossibilité de projeter dans l'avenir la poursuite des gains de productivité rendent les bénéfices directement ou indirectement attribuables à Copernic impossibles à évaluer avec précision, même s'ils sont certains.

La facilité apportée par les outils du programme permet un travail plus rapide, et une recherche d'information plus poussée par les agents des services fiscaux. Des opérations qui auraient pu être conduites sans le programme Copernic ont été encouragées, accélérées et parfois financées par le programme (déclaration préremplie, dématérialisation...). S'il est illusoire de chiffrer avec une précision décimale les améliorations de recettes fiscales, qui demeurent très inférieures aux variations dues à la conjoncture ou à des mesures législatives et réglementaires ^{32 ( * )} , une partie au moins de l'amélioration durable du fonctionnement des services doit être attribuée à Copernic.

(1) Copernic : un périmètre inadéquat pour évaluer les bénéfices de l'investissement

Le programme Copernic n'est pas un programme informatique classique, mais organise la mise en place d'outils pour aider la modernisation de l'administration fiscale et en amplifier durablement les effets. Par sa définition même, Copernic est l'un parmi d'autres éléments qui concourent à une démarche globale dont l'objectif est de « faciliter l'impôt », d'améliorer le civisme fiscal, et d'augmenter par là le recouvrement. Les outils développés par le programme contribuent à l'instauration d'une nouvelle relation entre l'État et les contribuables, au même titre que l'organisation des services, la présence sur le territoire, la charte du contribuable, la formation des agents et la simplification des procédures.

Sur le plan informatique, le démarrage du programme Copernic en 2001 a gelé la plupart des travaux de maintenance des applications anciennes que le programme devait remplacer. Ainsi, les retards du programme qui ont conduit à la redéfinition du périmètre de l'application de recouvrement RSP ont pour conséquence directe de prolonger l'exploitation de MEDOC, pour la gestion des impôts professionnels autoliquidés. Le retard du programme rend à MEDOC une place importante dans le dispositif fiscal, mais aussi dans la remontée des informations de comptabilité générale. À ce jour, le remplacement complet de MEDOC, qui reste nécessaire, n'est pas encore planifié. Le financement des corrections de ses archaïsmes dans un premier temps, et son remplacement complet dans un second temps, relèvera des ressources de la DGFiP hors de l'enveloppe affectée à Copernic. Les surcoûts entraînés par les correctifs et la modernisation future de MEDOC doivent être pris en compte dans le calcul des avantages nets.

C'est pourquoi le calcul du retour sur investissement de l'ensemble de la modernisation a plus de sens que les tentatives pour en isoler les composantes. Le rapprochement de l'ensemble des investissements et des dépenses non récurrentes, dont l'immobilier, la formation, le reclassement catégoriel du personnel et l'accompagnement indemnitaire portés par le programme 156, avec les bénéfices nets à long terme de la réforme serait à la fois plus réaliste et plus conforme à la démarche de performance . Les RAP sont le vecteur naturel des informations sur les résultats, c'est-à-dire les bénéfices nets, et les coûts ; ils ne sont pas, dans leur rédaction actuelle, utilisés dans ce sens.

In fine , sur le seul terrain de la gestion, c'est la variation du rapport entre le coût de perception et le produit de l'impôt associé (taux d'intervention), qui donnera la mesure des progrès issus de la réforme d'ensemble des services en charge de la fiscalité à la nouvelle direction générale.

ABRÉVIATIONS

- CDI : centre des impôts

- CDIF : centre des impôts fonciers

- DGCP : direction générale de la comptabilité publique

- DGFiP : direction générale des finances publiques

- DGI : direction générale des impôts

- DSF : direction des services fiscaux (département)

- ETP : équivalent temps plein

- ETPT : équivalent temps plein travaillé

- IS : impôt sur les sociétés

- LOLF : loi organique sur les lois de finances du 1 ^er août 2001

- MARS : Migration des Applications de Recouvrement vers le Système-cible

- MOA : maîtrise d'ouvrage

- MOE : maîtrise d'oeuvre

- PAO : plan d'action opérationnel

- PAP : projet annuel de performances

- RAP : rapport annuel de performances

- RSI : retour sur investissement

- RSP : refonte des systèmes de paiement

- SCN : service à compétence nationale

- SI : système d'information

- TG : trésorerie générale (département)

- TS : taxe sur les salaires

ANNEXE : LISTE DES DOMAINES

(2) Domaine PARTICULIER

Ce domaine regroupe l'ensemble des projets d'outils de gestion des impôts des particuliers.

TéléIR : Cet outil permet aux contribuables particuliers de déclarer depuis l'année 2003 l'impôt sur le revenu par téléprocédure.

La DPR (déclaration pré remplie) : les déclarations d'impôt sur le revenu sont désormais préremplies des revenus perçus et imposables. Initié d'abord en matière de traitements, salaires et pensions, le périmètre a été étendu aux revenus de capitaux mobiliers à l'occasion de la déclaration des revenus de l'année 2008. Cette mesure simplifie le rapport à l'impôt des contribuables, qu'ils déclarent sous forme papier ou par voie dématérialisée. La déclaration préremplie est l'un des principaux moyens qui a permis en mai 2009 de « télédéclarer en trois clics ».

ADONIS (compte fiscal des particuliers) : Cet outil de consultation permet depuis 2003 l'accès à l'ensemble des données déclaratives et de paiements des particuliers, ainsi que des données des tiers déclarants. Il offre au contribuable une vision consolidée de sa situation fiscale, composante essentielle du nouveau service à l'usager.

SYCOFI : cette synthèse du compte fiscal des particuliers offre aux agents une vision de l'ensemble des occurrences fiscales de tous les contribuables particuliers (sauf les dossiers sensibles), et enrichit notablement la connaissance et la perception de la situation fiscale des foyers fiscaux.

GAIA Démarches en ligne : Cet outil permet à l'usager de transmettre des demandes par internet, qui seront routées vers les services gestionnaires. Il enrichit l'offre de service aux internautes en leur permettant d'effectuer des démarches courantes en ligne, à partir de leur espace abonné.

(3) Domaine PROFESSIONNEL

Ce domaine regroupe les projets relatifs au déploiement des outils de gestion des impôts professionnels.

TéléTVA : Cet outil, mis en service dès l'année 2001, constitue la première téléprocédure vers les professionnels sur INTERNET, et permet aux professionnels de déclarer et payer leur TVA.

SATELIT : Cet outil permet aux entreprises à partir de l'année 2002 le paiement en ligne de leurs impôts.

ADELIE (compte fiscal des professionnels) : cette application de consultation offre aux usagers (entreprises et agents) une vision globale et partagée de la situation fiscale de l'entreprise, et permet ainsi le décloisonnement de l'information entre les services.

GESPRO : cette application permet de suivre la population professionnelle et de traiter l'ensemble de leurs obligations fiscales ; elle offre une vision nationale et partagée des dossiers des professionnels.

(4) Domaine FONCIER

Les projets destinés à mettre en production des outils de gestion des impôts fonciers sont regroupés sous ce domaine.

BNDP (Base Nationale des Données Patrimoniales) : Cet outil de consultation des données patrimoniales, déployé en 2005, a contribué à diminuer notablement les charges de saisie dans les centres des impôts fonciers (CDIF), par le transfert des informations depuis les conservations des hypothèques, et a permis d'améliorer la mission de contrôle.

MAJIC (Mise à jour des Informations Cadastrales) : Cette application de gestion des impôts fonciers s'intègre au Portail agent et s'appuie sur des bases départementales ; le caractère géographique des informations traitées ne rendait pas indispensable une base nationale.

Télé@ctes : Cet outil permet aux notaires depuis 2006 d'effectuer la transmission des demandes de renseignements et des actes par voie dématérialisée, et facilite les rapports des professionnels de l'immobilier avec l'administration fiscale.

(5) Domaine RECOUVREMENT

Les projets regroupés sous cette thématique traitent de la gestion du recouvrement de l'ensemble des impôts.

Il s'agit aussi du domaine le plus impacté par la 3 ^e vague ^{33 ( * )} de déploiement des outils de Copernic, et qui enregistre aujourd'hui les retards les plus significatifs du programme.

RSP (Refonte des Systèmes de Paiement) : Projet d'application né du besoin de refondre l'ensemble des outils du recouvrement (impôts des particuliers et des professionnels). Ce projet est en retard sur le calendrier initialement prévu ; l'application se substituera à terme aux applications existantes.

SIRIUS REC : Outil d'aide à l'analyse, au ciblage et à la prise de décision, il a été conçu pour les chefs de poste dans les trésoreries. Cette application complète utilement l'application RAR (application préexistante gérant les Restes à Recouvrer dans les trésoreries) par les nouvelles fonctions qu'elle permet : croisement des données, historique des actions menées.

(6) Domaine CONTROLE FISCAL

L'analyse de la valeur ajoutée produite par la mise à la disposition des agents d'une information organisée selon la logique du compte fiscal simplifié est à l'origine de l'expression de besoins nouveaux. Leurs spécifications ont abouti au déploiement de la plupart des outils entrant dans le périmètre du domaine Contrôle fiscal.

TSE (Transparence Structure Écran) : Cet outil permet depuis l'année 2002 de faire le lien entre les personnes physiques et morales et améliore notablement les activités de programmation et de contrôle de la DGFiP.

SIRIUS PART / SIRIUS PRO : Ces outils d'aide à la programmation du contrôle fiscal concernent à la fois le contrôle des particuliers et celui des professionnels. Les nouvelles possibilités de requêtes sur les déclarations déposées (pour certaines livrées avec l'application) ainsi que leurs mutualisations contribuent non seulement à améliorer la mission de contrôle mais aussi à la normaliser.

FICOBA (Fichier des Comptes Bancaires) : cette application permet aux agents, à partir de leurs postes de travail, de connaître la liste des comptes bancaires des contribuables particuliers et entreprises (nature des comptes, date d'ouverture, de clôture, noms et adresses des personnes physiques gérant les comptes des entreprises personnes morales). Cette application est utile notamment aux agents en charge du contrôle et du recouvrement de l'impôt.

(7) Domaine OUILS METIERS TRANSVERSES

Les projets regroupés sous ce domaine concernent le déploiement de toute l'infrastructure technique nécessaire à la mise à la disposition des utilisateurs, usagers comme agents, de l'ensemble des données fiscales métiers et documentaires.

Portails métier (Agents et Usagers) : Les portails sont les infrastructures principales de Copernic. Ils permettent aux usagers et aux agents d'accéder à l'ensemble des données fiscales gérées par les applications connectées au portail.

AIDA : cet outil donne accès à l'ensemble de la documentation fiscale mise en ligne

(8) Domaine RÉFÉRENTIELS

Les projets de ce domaine ne correspondent pas à la mise en production d'outils métiers mais au chargement de données dans des bases partagées par les applications du programme Copernic.

En amont de la mise en production des différents référentiels, des travaux importants de contrôle de la qualité et de correction ont été systématiquement réalisés sur les bases de données : normalisation de la structure de ces données, regroupement des bases locales dans une base nationale, élimination des doublons...

Les référentiels sont au coeur du bon fonctionnement des applications du programme Copernic et les projets gérés sous cette thématique constituent un domaine transverse aux différents métiers. À titre d'exemple, le projet REF1 concerne le chargement de données professionnelles, le projet REF2 concerne le chargement des données des particuliers.

* ¹ On rappelle que, dans son rapport de certification des comptes de l'Etat pour 2008, comme pour les deux exercices précédents, la Cour des comptes a souligné la limitation des travaux de certification à laquelle conduit l'état des systèmes d'information financière et comptable de l'Etat. Elle a relevé le morcellement de ces derniers (plus de 350 applications), leur faible adaptation aux exigences de la comptabilité générale, et la nécessité de poursuivre un effort de fiabilisation en ce domaine.

* ² ) Rapport annuel de performance 2007 de la Direction générale des impôts.

* ³ ) Rapport annuel de performances 2008 du programme 156.

* ⁴ ) Comité technique paritaire ministériel du 28 avril 2000 : « - améliorer la qualité des services rendus par les modes d'accès habituels au service public (guichet, téléphone, courrier) (...) ; - offrir de nouveaux canaux d'accès en développant les services en ligne et à distance pour rendre la gestion courante des impôts plus facile et moins coûteuse en temps comme en déplacements . »

* ⁵ ) Cf. : Contrat de performance de la DGI pour la période 2001-2002.

* ⁶ ) Page 130 du document de présentation du PAO V1.

* ⁷ ) Page 18 du PAO V4 : Le travail important qui a été réalisé pour sécuriser les étapes de migration devra encore être précisé sur certains points après définition du PAO V4.

* ⁸ ) Présentation du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ; Vers l'e-ministère .

* ⁹ ) La Cour, dans son rapport sur la Certification des comptes de l'État pour l'exercice 2008, a motivé sa réserve par le constat que, notamment, « les systèmes d'information financière et comptable de l'État demeurent morcelés (...) Ils restent caractérisés par leur faible adaptation aux contraintes de la tenue de la comptabilité générale. Les efforts de fiabilisation déployés depuis 2006 ne permettent toujours pas à la Cour de conclure à la réduction à un niveau acceptable des risques inhérents à ces systèmes, ni à leur suffisante auditabilité . »

* ¹⁰ ) Les données chiffrées présentées dans cette partie sont issues des documents budgétaires (PAP et RAP) 2006 à 2009.

* ¹¹ ) Cf. page 47 et suivantes du PAP 2009 de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines .

* ¹² ) 11,5 millions de télédéclaration équivalent à environ 10,5 millions de télédéclarants. Jusqu'en 2008, l'indicateur visait les télédéclarants ; il dénombre les télédéclarations depuis. Il y a plus de télédéclarations que de télédéclarants. Le PAP 2009 indique qu'un écart de 10 % a été constaté entre les deux mesures pour les années 2005 et 2006.

* ¹³ ) Cf. arrêté du 12 novembre 2001 modifié.

* ¹⁴ ) Cf. Programme Copernic, synthèse du rapport V2 , 1er mars 2002.

* ¹⁵ ) Rapport d'information n° 1376 sur Le système d'information financière de l'État , page 15.

* ¹⁶ ) PAO V4, pages 4 et 32.

* ¹⁷ ) Rapport sur la certification des comptes de l'État - exercice 2008 , réserve n° 8, page 49.

* ¹⁸ ) Le « programme » désigne ici à la fois le service chargé de la définition, du développement et du déploiement (SCN Copernic), et les autres acteurs pour les ressources qu'ils y affectent (DGI, DGCP, puis DGFiP).

* ¹⁹ ) Au sens de la comptabilité générale (norme 5 sur les immobilisations incorporelles), les dépenses de fonctionnement et de personnel qui s'inscrivent en immobilisation sont des investissements, mais cette notion est impossible à cerner lors de la première partie du projet, jusqu'en 2005.

* ²⁰ ) RAP 2006, 2007 et 2008.

* ²¹ ) D'après la DGFiP, les dépenses de la sous-action soutien autre que Copernic sont ventilées sur les actions du programme 156, y compris sur la sous-action Copernic, et les dépenses complètes et les coûts complets affichés dans les RAP tiennent compte de cette ventilation. Cependant, les schémas de présentation des coûts complets dans les documents budgétaires ne sont pas conformes à cette explication.

* ²² ) Travaux qui ont conduit la Cour à transmettre le référé n° 46620 du 20 novembre 2006.

* ²³ ) Rapport d'information n° 1376 sur Le système d'information financière de l'État commission des finances de l'Assemblée nationale, janvier 2009, page 15.

* ²⁴ ) Rapport d'information n° 1376 cité, page 15.

* ²⁵ ) Selon les prévisions budgétaires 2009, réalisées en partie en juin 2009.

* ²⁶ ) Rapport d'information n° 1376 cité, et notamment le rapport de la Cour qui lui est annexé.

* ²⁷ ) La maintenance des applications au cours de l'année qui suit leur livraison est prise en compte dans les développements et reste à la charge du SCN ; elle revient à la DGFiP ensuite.

* ²⁸ ) L'étude RSI de 2009 retient la fin de 2011 pour les dernières dépense sur Copernic.

* ²⁹ ) Étude Bearing Point de 2005, page 44.

* ³⁰ ) Plus de 80 % des études notariales sont équipées pour la télétransmission, ce qui permet à la DGFiP d'espérer gagner, au terme d'une future progression décennale, environ 1 500 ETPT grâce aux seules réceptions dématérialisées d'actes fonciers notariés.

* ³¹ ) En 2009, le plafond de 124 225 ETPT justifie une ouverture de crédit de 6,88 Md€.

* ³² ) Selon le directeur des grandes entreprises (DGE), les entreprises respectent mieux leurs obligations fiscales. Cette évolution est très sensible depuis 2008, mais correspond aussi à une hausse des demandes de remboursements ; or, la DGE ne rembourse que si la totalité des obligations fiscales ont été respectées.

* ³³ ) Le plan d'action V4 (avril 2005) fige le déploiement des applications en 3 vagues :

- Nouveaux services aux usagers et aux agents ;

- Référentiels et recouvrements ;

- Applications de gestion.