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N° 2170 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE |
N° 181 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010 |
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Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale |
Enregistré à la Présidence du Sénat |
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le 17 décembre 2009 |
le 17 décembre 2009 |
DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE AU RENSEIGNEMENT
RAPPORT
relatif
à
l'
activité
de la
délégation parlementaire au renseignement pour les années
2008 et 2009,
Par
M. Jean-Jacques HYEST, Sénateur
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Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale par M. Jean-Luc WARSMANN Premier Vice-Président de la délégation . |
Déposé sur le Bureau du Sénat par M. Jean-Jacques HYEST Président de la délégation. |
Bureau de la délégation parlementaire au renseignement pour l'année 2009
Président
M. Jean-Jacques HYEST
Premier Vice-Président
M. Jean-Luc WARSMANN
Vice-Président
M. Didier BOULAUD
Composition de la délégation parlementaire au renseignement
Membres de droit
M. Jean-Luc WARSMANN, député,
président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République de l'Assemblée nationale
M. Guy TEISSIER, député,
président de la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale
M. Jean-Jacques HYEST, sénateur,
président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale du Sénat
M. Josselin de ROHAN, sénateur,
président de la commission des affaires étrangères, de la défense
et des forces armées du Sénat
Membres désignés par le Président de l'Assemblée nationale
MM. Jean-Michel BOUCHERON et Jacques MYARD, députés
Membres désignés par le Président du Sénat
MM. Didier BOULAUD et Jean-Patrick COURTOIS, sénateurs
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007 portant création d'une délégation parlementaire au renseignement a constitué une évolution significative dans les relations entre le Parlement et les services de renseignement.
Chacun comprend que les nécessités de la défense et de la sécurité nationales justifient que l'État se dote de services spécialisés afin de protéger les intérêts fondamentaux de la Nation. Cependant, compte tenu des pouvoirs parfois exorbitants du droit commun attribués à ces services, la représentation nationale doit pouvoir suivre leur fonctionnement. La création de la délégation parlementaire au renseignement doit donc être considérée comme une véritable avancée démocratique.
Le VI de l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires prévoit que « chaque année, la délégation établit un rapport public dressant le bilan de son activité, qui ne peut faire état d'aucune information ni d'aucun élément d'appréciation protégés par le secret de la défense nationale ». Cette rédaction résulte d'un compromis élaboré au cours de la navette parlementaire. Le projet de loi initial prévoyait l'établissement par la délégation d'un rapport annuel, soumis au secret défense, remis au Président de la République, au Premier ministre et au président de chaque assemblée. Le Sénat a jugé nécessaire que la délégation rende un rapport public, craignant qu'en l'absence de toute expression extérieure, le rôle de celle-ci reste ignoré. L'Assemblée nationale a suivi cette position, tout en prévoyant, parallèlement, la possibilité d'adresser des recommandations et des observations au Président de la République et au Premier ministre.
Le présent rapport public applique strictement ces dispositions législatives. En conséquence, il a pour unique objet de dresser un bilan factuel de l'activité de la délégation au cours de ses deux premières années de fonctionnement.
Au cours de ses travaux, la délégation s'est forgé une opinion sur de nombreux aspects intéressant l'organisation et la conduite de la politique du renseignement en France, éclairés par des informations et des appréciations couvertes par le secret de la défense nationale. Les observations, recommandations, voire critiques, issus de ces travaux ne trouveront donc pas leur place dans le présent rapport, mais font l'objet d'une communication directement adressée au Président de la République et au Premier ministre, ainsi que le prévoit la loi.
I. LE CADRE JURIDIQUE DE LA DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE AU RENSEIGNEMENT
A. LA MISE EN PLACE DE LA DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE AU RENSEIGNEMENT
1. La création de la délégation par la loi du 9 octobre 2007
La loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007 a inséré dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires un article 6 nonies portant création d'une délégation parlementaire au renseignement.
L'idée d'instituer un organe parlementaire spécifiquement dédié au suivi des services de renseignement n'était pas nouvelle. En effet, les activités de ces services étant couvertes par le secret de la défense nationale, le pouvoir de contrôle du Parlement à leur égard est nécessairement limité puisque les parlementaires ne peuvent avoir accès qu'à une partie des informations les concernant. Seul un organe spécifique dont les membres, nécessairement peu nombreux, sont habilités à avoir connaissance d'informations classifiées peut réaliser un travail de suivi effectif des services de renseignement.
Sur le modèle d'exemples étrangers 1 ( * ) , plusieurs initiatives parlementaires ont donc cherché à créer une telle instance en France. Plusieurs propositions de lois ont ainsi été déposées, tendant à la création d'une délégation parlementaire au renseignement, sans cependant faire l'objet d'un examen par la commission permanente compétente, telles celles des sénateurs Nicolas About en 1997 2 ( * ) et Serge Vinçon en 1999 3 ( * ) . A l'Assemblée nationale, une proposition de loi équivalente de M. Paul Quilès 4 ( * ) , alors président de la commission de la défense nationale et des forces armées, avait été examinée et adoptée en commission, en novembre 1999, sans faire l'objet par la suite d'une inscription à l'ordre du jour en séance publique.
La discussion, en novembre 2005 à l'Assemblée nationale puis en décembre au Sénat, du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme 5 ( * ) , a relancé le débat sur cette question. Alors que le Parlement s'apprêtait à donner de nouveaux moyens juridiques aux services de renseignement (consultation de fichiers, accès aux données techniques concernant les communications, observation des déplacements internationaux), la spécificité française en matière d'absence de contrôle parlementaire dans ce domaine devenait de plus en plus difficile à justifier. Le rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, M. Alain Marsaud, et plusieurs de ses collègues furent alors conduits à déposer des amendements proposant la création d'une délégation parlementaire au renseignement. Face à ces propositions, M. Nicolas Sarkozy, alors ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, avait donné au nom du Gouvernement un accord de principe sur la création d'un organe de contrôle, marquant cependant sa préférence pour l'adoption d'un texte législatif spécifique d'origine gouvernementale.
Tenant ses engagements, le Gouvernement déposa le 8 mars 2006 sur le bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement. Celui-ci ne fut pas examiné avant la fin de la douzième législature. Toutefois, dès le début de la treizième législature, ce projet de loi fut redéposé sur le bureau du Sénat afin de pouvoir être examiné au cours de la session extraordinaire convoquée en juillet 2007. Adoptée définitivement le 25 septembre 2007, la loi fut promulguée le 9 octobre 2007.
2. La mise en oeuvre effective de la délégation
La loi du 9 octobre 2007 prévoit que la délégation est composée de quatre députés et quatre sénateurs : les présidents des commissions chargées respectivement des affaires de sécurité intérieure et de défense de chacune des deux assemblées, qui sont membres de droit, ainsi que deux députés et deux sénateurs désignés par le président de leur assemblée « de manière à assurer une représentation pluraliste ».
Ainsi, dès la désignation des membres de la délégation non membres de droit, celle-ci a pu être constituée. La délégation est donc composée :
-- du président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République de l'Assemblée nationale, M. Jean-Luc Warsmann ;
-- du président de la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, M. Guy Teissier ;
-- du président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale du Sénat, M. Jean-Jacques Hyest ;
-- du président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, M. Josselin de Rohan 6 ( * ) ;
-- d'un député issu de la majorité, M. Jacques Myard 7 ( * ) ;
-- d'un député issu de l'opposition, M. Jean-Michel Boucheron 8 ( * ) ;
-- d'un sénateur issu de la majorité, M. Jean-Patrick Courtois 9 ( * ) ;
-- d'un sénateur issu de l'opposition, M. Didier Boulaud 10 ( * ) .
Immédiatement après sa constitution, la délégation a été convoquée au Sénat par son président d'âge, M. Jean-Jacques Hyest, le 12 décembre 2007, afin de désigner son président.
La loi prévoit que la présidence de la délégation doit être assurée alternativement pour un an par un député et un sénateur, membre de droit. Il a été décidé que cette présidence serait exercée pour l'année civile. Pour la première année, du 12 décembre 2007 au 31 décembre 2008 , M. Guy Teissier , président de la commission de la défense de l'Assemblée nationale, a été élu président de la délégation.
Au cours de cette même réunion constitutive, la délégation a décidé de se doter d'un bureau composé d'un premier vice-président, qui exercera la présidence de la délégation l'année suivante, et d'un vice-président appartenant à la même assemblée que le président et désigné afin d'assurer une représentation pluraliste au sein du bureau. M. Jean-Jacques Hyest , président de la commission des lois du Sénat, fut donc désigné premier vice-président de la délégation pour l'année 2008, et M. Jean-Michel Boucheron , député appartenant à un groupe de l'opposition, vice-président pour la même durée. Il fut également décidé que seul le premier vice-président pourrait suppléer le président en cas d'absence de celui-ci.
Ces principes concernant le mode de désignation du bureau ont été consacrés par le règlement intérieur de la délégation parlementaire au renseignement, adopté le 31 janvier 2008, puis approuvé par le Bureau de l'Assemblée nationale le 2 avril 2008 et le Bureau du Sénat le 8 avril 2008. L'article 2 du règlement précise en effet que « le président de la délégation est, successivement et pour un an, le président de la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, le président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale du Sénat, le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République de l'Assemblée nationale et le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat ».
Pour l'année 2009 , le bureau de la délégation est ainsi composé :
-- Président : M. Jean-Jacques Hyest , président de la commission des lois du Sénat ;
-- Premier vice-président : M. Jean-Luc Warsmann , président de la commission des lois de l'Assemblée nationale ;
-- Vice-président : M. Didier Boulaud , sénateur appartenant à un groupe de l'opposition.
* 1 Les commissions du renseignement de la Chambre des représentants et du Sénat des États-unis ont été créées respectivement en 1976 et 1977. L'organe équivalent a été créé en 1979 au Bundestag et en 1994 au Parlement britannique. Au moment de l'examen de la loi du 9 octobre 2007, le Parlement français était le dernier des grandes démocraties occidentales, avec le Portugal, à ne pas disposer d'un organe dédié au suivi des services de renseignement.
* 2 n°439 (1996/1997).
* 3 n°236 (1998/1999).
* 4 n°1497 (XI e législature).
* 5 Devenu la loi n°2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.
* 6 Membre de la délégation depuis son élection à la présidence de la commission des affaires étrangères le 14 janvier 2008, en remplacement de M. Serge Vinçon, décédé le 16 décembre 2007.
* 7 Désigné jusqu'à la fin de la XIII e législature, le 19 juin 2012.
* 8 Désigné jusqu'à la fin de la XIII e législature, le 19 juin 2012.
* 9 Désigné jusqu'au prochain renouvellement du Sénat, le 30 septembre 2011.
* 10 Désigné jusqu'au prochain renouvellement du Sénat, le 30 septembre 2011.