Le crédit d'impôt recherche à l'heure du bilan de la réforme de 2008 : des débuts encourageants, un rapport coût-efficacité perfectible

Rapport d'information n° 493 (2009-2010) de M. Christian GAUDIN , fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 mai 2010

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N° 493

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mai 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le bilan de la réforme et l' évaluation de la politique du crédit d' impôt recherche ,

Par M. Christian GAUDIN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

Le crédit d'impôt recherche (CIR), créé par la loi de finances pour 1983, a beaucoup évolué depuis son apparition. En particulier, il a été singulièrement renforcé par une importante réforme, adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2008 .

Aux termes de son exposé des motifs, « cette réforme, qui [s'inscrivait] dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, [devait] inciter les entreprises à accroître leurs dépenses de recherche » ^{1 ( * )} .

Conséquence logique de l'ambition affichée, le CIR a un coût , estimé à environ 4 milliards d'euros par an , ce qui fait de ce crédit d'impôt la deuxième dépense fiscale de l'Etat après le taux réduit de TVA pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans (5,2 milliards d'euros).

Le Parlement a donc toujours été attentif aux effets du CIR, ce sont témoigne les demandes régulières de rapports d'évaluation au Gouvernement sur ce sujet. De même, la Cour des comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires ont déjà produit plusieurs documents ^{2 ( * )} au sujet du CIR.

Sans contester l'intérêt de ces travaux, dont il a d'ailleurs parfois rencontré les auteurs, votre rapporteur spécial a jugé nécessaire d'étudier lui-même les premiers résultats de la réforme de 2008. En effet, au-delà de son seul coût budgétaire, le crédit d'impôt recherche est devenu un « pilier » de la politique nationale en matière de recherche. Il représente ainsi environ 20 % des crédits dévolus à la mission « Recherche et enseignement supérieur » et son impact dans le paysage de la recherche est tout à fait comparable à celle du « grand emprunt » autorisé par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010.

Le présent rapport d'information rend compte du contrôle budgétaire mené par votre rapporteur spécial sur le CIR, en application de l'article 57 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Si un bref rappel théorique est indispensable, ce document se veut avant tout pratique, à destination des parlementaires qui votent chaque année le budget de l'Etat et des citoyens concernés par les finances publiques.

Intégrant les toutes premières données disponibles relatives à l'année 2009, premier exercice au cours duquel les entreprises ont pu bénéficier des effets de la réforme de 2008, il s'attache à les interpréter, en dépit du double obstacle de la « fraîcheur » de ces données et du contexte économique très particulier de 2009.

D'autre part et surtout, votre rapporteur spécial s'est attaché à « donner de la chair » à ses travaux, en rencontrant de nombreux acteurs concernés par le CIR, en particulier des entreprises, de toutes tailles, de tous secteurs, en Ile de France ou dans d'autres territoires.

Il en ressort que les débuts de la réforme apparaissent encourageants et justifient que les grands équilibres du dispositif soient stabilisés pour plusieurs années.

Toutefois, votre rapporteur spécial formule quelques pistes d'évolution et estime particulièrement nécessaire la mise en place d'une véritable stratégie de contrôle du CIR afin d'apprécier le retour économique de chacune de ses composantes . A cet égard, l'efficacité réelle de la tranche de crédit d'impôt au taux de 5 % dont bénéficient la fraction de dépenses de R&D des entreprises qui dépassent 100 millions d'euros paraît douteuse , alors même que son coût s'est élevé à 588 millions d'euros en 2009.

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- Les dépenses de recherche et développement (R&D) présentent un intérêt pour les territoires, en termes de croissance et en termes de « souveraineté économique » ;

- spontanément, les entreprises n'investissent pas autant que ce qui serait nécessaire pour la collectivité, à la fois du fait de l'incertitude du résultat des recherche que du fait qu'en cas de succès, les bénéfices ne profitent pas au seul investisseur ;

- les aides publiques à la R&D sont donc justifiées et sont d'ailleurs pratiquées par de nombreux Etats. La France, comme d'autres pays, mêle des aides directes (en particulier, apportées par OSEO) à un soutien fiscal (crédit d'impôt recherche) ;

- le crédit d'impôt recherche (CIR) a pris une nouvelle ampleur depuis sa réforme dans le cadre de la loi de finances pour 2008 qui a porté le taux de sa part « en volume » à 30 % ^{3 ( * )} tout en supprimant sa part dite « en accroissement » ;

- le nombre d'entreprises ayant déclaré des dépenses de R&D pour bénéficier du CIR a augmenté de 34 % en 2008 , le nombre total de déclarants s'élevant à 12.949 unités .

- le coût du CIR a fortement augmenté en 2009 , passant en un an de 1.682 millions d'euros à 4.155 millions d'euros . Pour sa part, l'assiette du crédit d'impôt a progressé de 143 millions d'euros. Elle s'est élevée à 15.426 millions d'euros en 2008 contre 15.283 millions d'euros en 2007 ;

- la part du crédit d'impôt revenant aux PME a augmenté en 2009 , pour atteindre près de 44 % , même si ce constat doit être nuancé lorsque l'on prend en compte les seules PME indépendantes, qui ont reçu 20,3 % du total ;

- les industries manufacturières restent les premières bénéficiaires de cet avantage fiscal ;

- ces débuts encourageants plaident pour le maintien de l'architecture générale du CIR pour au moins trois ans , afin de stabiliser un dispositif incitatif et destiné à soutenir les dépenses de R&D, que les entreprises planifient à moyen et à long terme ;

- le CIR gagnerait toutefois à être recentré sur son objet, certaines dispositions périphériques pouvant être codifiées à part ;

- le remboursement immédiat du CIR devrait être pérennisé pour les seules PME indépendantes. En outre, les avances remboursables devraient être réintégrées au sein de l'assiette du crédit d'impôt ;

- il convient de sécuriser les entrepreneurs , en formalisant davantage le périmètre des dépenses éligibles et en formant mieux au mécanisme du CIR les interlocuteurs naturels des entreprises (réseaux consulaires, experts-comptables, etc.) ;

- une véritable stratégie d'évaluation de l'efficacité du CIR et de chacune de ses composantes doit être mise en place ;

- une telle évaluation doit concerner au premier chef la part du CIR au taux de 5 % qui subventionne la fraction des dépenses de R&D dépassant 100 millions d'euros. Son effet incitatif paraît douteux alors même que son coût s'est élevé à 588 millions d'euros en 2009 . Un amendement de votre commission des finances devrait servir de support à ce débat lors de l'examen du prochain budget. En outre, il convient d'assurer que ce seuil de 100 millions d'euros est défini en consolidant les sommes engagées par les différentes filiales d'un groupe afin d'éviter les montages d'optimisation fiscale.

I. L'INVESTISSEMENT PRIVÉ EN RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT

A. L'IMPORTANCE POUR LES TERRITOIRES DE DISPOSER D'UNE FORTE ACTIVITÉ DE R&D

1. Les dépenses de R&D : un vecteur de croissance

Depuis les années 1980 et les travaux de l'économiste américain Paul Romer, de nombreuses études ont mis en évidence le lien entre les dépenses de recherche et développement (R&D) et la croissance économique à long terme des Nations . Le rapport d'information ^{4 ( * )} sur les incidences économiques d'une augmentation des dépenses de recherche en Europe que notre collègue Joël Bourdin a écrit, en juin 2004, au nom de la délégation du Sénat sur la planification, a, par exemple, fait un point utile sur cette problématique.

Dans l'analyse classique, l'innovation est un processus linéaire, au départ duquel se trouve la recherche. De la recherche naît l'invention. L'invention engendre ensuite l'innovation. Enfin, l'innovation se diffuse et conduit à de nouveaux produits et de nouvelles techniques.

Depuis lors, plusieurs études ont bien montré qu'il est plus juste de relier la croissance à l'ensemble du processus d'innovation, qui ne saurait se réduire aux seules dépenses de R&D ^{5 ( * )} . Néanmoins, les enquêtes conduites sur le sujet par le ministère de l'industrie montrent bien que la principale source d'innovation est de très loin la recherche interne à l'entreprise.

Sur de tels fondements, le développement économique à long terme d'un pays ne dépend pas uniquement de facteurs exogènes sur lesquels les pouvoirs publics n'ont pas de prise réelle ^{6 ( * )} , mais de facteurs endogènes ^{7 ( * )} . Dans une telle perspective, l'action publique peut avoir un effet de long terme sur la croissance , en agissant sur le rythme d'accumulation des richesses, par exemple au travers du taux d'épargne ou des dépenses de R&D .

Tel est le sens de l'objectif, bien connu, que se sont assignés les dirigeants des pays de l'Union européenne lors du sommet de Barcelone, qui s'est tenu les 15 et 16 mars 2002. Les chefs d'Etats et de gouvernements ont alors considéré que « l'ensemble des dépenses en matière de R&D et d'innovation dans l'Union [devait] augmenter, pour approcher 3 % du PIB d'ici 2010. Les deux tiers de ce nouvel investissement devraient provenir du secteur privé ».

Le graphique ci-après illustre les efforts restant à accomplir par la France au regard de cet objectif, tout en la situant par rapport à d'autres grands pays industrialisés.

2. La maîtrise des technologies industrielles : une part de la souveraineté économique

Outre son « simple » effet sur la croissance économique, la R&D industrielle doit s'analyser comme une part de la souveraineté économique d'un pays.

La mission commune d'information du Sénat sur la notion de centre de décision économique ^{8 ( * )} , présidée par notre collègue le rapporteur général Philippe Marini et dont votre rapporteur spécial était le rapporteur, a étudié ce sujet. Plusieurs dirigeants de groupes industriels et d'experts entendus par cette mission commune ont spontanément évoqué le caractère « stratégique » des activités de recherche et de développement.

Du point de vue de ces groupes, il s'agit d'activités permettant de créer ou de développer de nouveaux marchés, dans un contexte d'intense concurrence.

Et, pour les territoires (en particulier dans les pays à coûts de main d'oeuvre élevés), le contenu des produits en innovations, le plus souvent issues de la R&D, est une condition nécessaire (mais non suffisante) du maintien de l'activité sur le long terme. Plus généralement, la présence des centres de recherche permet d'avoir sur son sol un facteur de maîtrise du processus industriel , c'est-à-dire une part de « souveraineté économique » .

Les propos tenus par M. Alain Juillet, alors haut responsable chargé de l'intelligence économique au Secrétariat général de la défense nationale, à la mission commune d'information, le 21 septembre 2006, illustrent bien cette problématique : « (...) s'agissant des centres de recherches, je rappelle que les sociétés américaines ont l'obligation de déposer leurs brevets aux Etats-Unis de manière à ce que les ressources restent sur le territoire américain. En revanche, il n'est pas rare que, malgré un siège social dans notre pays, les centres de recherche des entreprises françaises soient implantés en Inde ou en Chine afin de réaliser des économies. Or dès lors que les brevets sont déposés à l'étranger, toute la substance vive de l'entreprise y est transférée, ce qui implique qu'à terme cette entreprise, de fait, ne sera plus française . En effet, nous n'ignorons pas qu'actuellement une entreprise qui se contente d'être une industrie de main-d'oeuvre n'est plus une entreprise nationale . »

B. LA NÉCESSITÉ D'UN SOUTIEN FISCAL POUR ATTEINDRE L'OPTIMUM ÉCONOMIQUE

1. Des investissements spontanés insuffisants

Une fois établie l'importance de disposer d'une importante activité de recherche, et notamment de R&D privée, sur le sol national, il s'agit de savoir si la marche normale des entreprises, sans soutien public, permet d'atteindre spontanément l'optimum économique et social.

Les études menées sur ce sujet montrent que tel n'est pas le cas.

En effet, l'activité de R&D des entreprises engendre des « externalités positives », c'est-à-dire qu'elle ne profite pas seulement à ceux qui la mènent et la financent, mais également à d'autres entreprises et à l'ensemble de la société du fait de la diffusion technologique. L'annexe du rapport précité ^{9 ( * )} de notre collègue Joël Bourdin détaille ce processus. Il y est bien souligné que les rendements privés de la R&D sont plus faibles que les rendements sociaux (et à la limite les premiers peuvent être décroissants et les seconds croissants) en raison de transferts de connaissances entre les différents acteurs. L'innovation produit des effets dans l'entreprise mais la diffusion de cette innovation par différents canaux (brevets, littérature scientifique, échanges de savoir faire, échanges de personnels, échanges de biens entre firmes ou nations) va produire des effets complémentaires très importants qui vont augmenter les rendements de la recherche au point qu'ils peuvent devenir non décroissants.

En conséquence, ne pouvant capter tous les bénéfices de leur activité de R&D, les entreprises tendent à sous-investir par rapport à ce qui serait souhaitable du point de vue de la société , ce que souligne également bien le dernier rapport au Parlement ^{10 ( * )} sur le crédit d'impôt recherche établi par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR).

Dès lors, un soutien public à cette activité, tendant à abaisser son coût pour les entreprises, apparaît à la fois légitime et potentiellement efficace d'un point de vue économique.

De plus, le risque inhérent à certains types de recherches, à la fois novatrices et « gourmandes » en capitaux, peut rendre indispensable un tel soutien public, les acteurs privés n'étant pas, le plus souvent, en mesure d'assumer seuls de tels risques.

2. L'outil fiscal apparaît bien adapté pour soutenir la R&D privée

A partir de ce constat, le soutien public à la R&D privée peut prendre plusieurs formes, en particulier les subventions et les aides fiscales.

La France, comme de nombreux pays, utilise ces deux instruments, qui présentent chacun des mérites : meilleur ciblage, meilleur contrôle et bonne garantie contre les « effets d'aubaine » dans le cas des subventions ; plus grande puissance, neutralité sectorielle et meilleure utilisation par le marché pour les aides fiscales.

D'une manière générale, comme l'a montré l'analyse du tableau de bord européen de l'innovation, établi par la Commission européenne en octobre 2001, « les incitations fiscales [sont] les moyens privilégiés par les gouvernements désireux d'encourager les dépenses d'innovation dans l'ensemble de l'économie » et elles apparaissent bien adaptées pour les Etats dont le taux de l'impôt sur les sociétés est élevé .

Dans son rapport public annuel de 2007, la Cour des comptes a repris cette analyse et souligné que « malgré les effets d'aubaine inévitables on admet généralement que la dépense fiscale , et singulièrement le crédit d'impôt recherche, permet d'atteindre les objectifs poursuivis dans des conditions satisfaisantes dès lors que ce sont les entreprises elles-mêmes qui déterminent le montant de l'aide fiscale selon un dispositif leur faisant supporter la part essentielle des dépenses de recherche ».

3. L'insuffisance du seul outil fiscal

Votre rapporteur spécial partage ces analyses.

Toutefois, avant d'examiner plus spécifiquement le CIR et ses effets, il tient à affirmer que l'outil fiscal, quel que soit son intérêt, ne peut rien à lui seul , la localisation de leurs activités de recherche par les entreprises résultant de logiques multiples.

En effet, elle dépend de tendances lourdes, relevant à la fois de la localisation des compétences recherchées (nombres et qualité des chercheurs dans une spécialité donnée, « écosystèmes », etc.) et du marché dans lequel l'entreprise souhaite se développer . Là encore, plusieurs personnalités auditionnées par la mission commune d'information sur les centres de décision économique ^{11 ( * )} ont apporté un regard précieux sur ces questions. Ainsi, M. Xavier Fontanet, président d'Essilor, a insisté sur le fait que « la localisation des centres de recherche dépend essentiellement de la répartition des technologies entre les continents ». Il a ajouté que « Essilor ne comprend pas moins d'une centaine de métiers complètement différents. Donc extraordinaire explosion actuelle des métiers sur la planète. Or, pour chacun de ces métiers, l'excellence se trouvera dans un pays différent. Il me semble qu'aujourd'hui, les continents se sont spécialisés par grands savoir-faire ». Il a conclu que « chaque pays doit apprendre à être attractif sur le plan de la recherche. Pour qu'un pays y arrive, il doit offrir un excellent système d'éducation supérieure qui génère des chercheurs. Pour cela, il convient de renforcer le lien entre la recherche et l'industrie ». De son côté, M. Denis Ranque, alors président - directeur général du groupe Thales, avait observé que les grandes entreprises peuvent être conduites à changer la localisation de leurs centres de recherche « soit pour rapprocher leur recherche du marché, soit pour l'établir dans des pays où la ressource humaine en scientifiques est plus abondante ou à moindre coût ».

Deux conclusions peuvent être tirées de ces citations, qui rejoignent les analyses développées par bien d'autres responsables et experts :

- d'une part, dans une économie mondialisée au sein de laquelle de nouveaux « grands marchés » se développent, il est vain d'espérer capter ou conserver l'ensemble de la R&D de grands groupes , même français ;

- d'autre part, dans un contexte de concurrence croissante de localisation des centres de recherche (celle-ci n'étant plus automatiquement liée à la nationalité de ces groupes), les territoires doivent être attractifs pour la R&D .

Cette attractivité, indispensable à la fois pour attirer ou conserver la recherche des grandes entreprises et pour encourager la naissance et le développement de « jeunes pousses » sur notre territoire national, passe par plusieurs facteurs. Comme l'a souligné M. David Appia, président de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), à votre rapporteur spécial, la fiscalité est l'un de ces facteurs, mais il passe après la qualité des infrastructures d'enseignement supérieur et de recherche et la capacité du pays à disposer de chercheurs de qualité en nombre suffisant .

En somme, dès lors que l'on est, comme votre rapporteur spécial, convaincu de l'importance de faire de la France un pays majeur en termes de R&D, le CIR doit être considéré (et jugé) comme un outil . Cependant, on ne saurait en attendre des effets « magiques ». Il ne peut être qu' un élément , qu'on doit espérer utile au regard de son coût, d'une politique cohérente d'encouragement de la recherche et de l'innovation .

II. LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE FRANÇAIS

A. UN BREF RAPPEL HISTORIQUE

1. Une création relativement ancienne

Le crédit d'impôt recherche a été créé dans le cadre de la loi de finances pour 1983 (n° 82-1126 du 29 décembre 1982, article 67). Il est codifié à l'article 244 quater B du code général des impôts.

A l'origine, il ne s'appliquait qu'à « l'excédent des dépenses de recherche exposées au cours d'une année par rapport aux dépenses de même nature, revalorisées de la hausse des prix à la consommation, exposées au cours de l'année précédente ».

Son taux avait été fixé à 25 %, dans la limite d'un plafond de 3 millions de francs (457.347 euros).

S'il a évolué au fil du temps ^{12 ( * )} , sa logique profonde est demeurée la même jusqu'en 2004 : le crédit d'impôt ne devait financer que l'accroissement des dépenses de R&D des entreprises, et non les dépenses de R&D elles-mêmes ^{13 ( * )} (sauf entre 1988 et 1992). Il ne s'agissait donc que d'accompagner ponctuellement les entreprises actives dans ce domaine, pour les quelques années durant lesquelles leurs dépenses s'accroissaient, et non d'un outil de soutien structurel.

Le Conseil des impôts, dans son 21 ^ème rapport relatif à la fiscalité dérogatoire ^{14 ( * )} , s'était montré très critique à l'égard de ce dispositif, devenu selon lui « l'un des plus complexes à utiliser pour les entreprises » du fait d'« incessantes modifications portant sur son assiette, son taux, la période de référence ou le plafonnement de ses efforts ». Cette complexité et le peu d'impact du CIR à moyen et à long terme en faisaient un instrument relativement peu attractif.

2. Un changement de régime amorcé en 2004 et poursuivi en 2006

Afin de répondre à ces critiques et d'améliorer l'efficacité du CIR, le changement de nature de cette aide fiscale a été amorcé dans le cadre de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, article 87) et poursuivi par la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, article 22).

Ces deux textes ont instauré (puis renforcé) la division du CIR en deux parts :

- une part dite « en accroissement » , s'appliquant, comme auparavant, à l'augmentation des dépenses de R&D des entreprises. Son taux a été diminué, pour s'établir à 45 % à partir de 2004 et à 40 % à partir de 2006 ;

- une part dite « en volume » , dont l'assiette était l'ensemble des dépenses de recherche et développement exposées par les entreprises. Son taux, de 5 % en 2004, a été porté à 10 % à compter de 2006.

De plus, le plafond du CIR a été augmenté afin de renforcer son impact, pour s'établir, en fin de période, à 16 millions d'euros .

Si ce système ne simplifiait guère le dispositif, l'instauration de la part « en volume » , destinée à soutenir le financement (dans la limite du plafond) de toutes les dépenses des entreprises, a notablement renforcé la portée du CIR .

Le coût pour l'Etat de cette dépense fiscale est ainsi passé de 430 millions d'euros en 2004 à 980 millions d'euros en 2006 (sous l'effet de la réforme de la loi de finances pour 2004) et à 1.682 millions d'euros en 2008 (sous l'effet de la réforme de la loi de finances pour 2006).

B. LA « GRANDE RÉFORME » DE LA LOI DE FINANCES POUR 2008

Cette évolution du CIR amorcée en 2004 a été achevée par la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007, article 69), qui a modifié l'économie générale du dispositif.

Cette réforme reposait principalement sur trois volets.

1. La suppression de la part « en accroissement »

Tout d'abord, la part dite « en accroissement » , qui correspondait à l'ancienne assiette, a été supprimée .

Il s'agit de rendre cette aide fiscale à la fois plus compréhensible et plus attractive, les modalités de calcul de cette part étant complexes et surtout peu incitatives sur le long terme (le crédit d'impôt pouvant, en particulier, devenir négatif en cas de baisse des dépense de R&D).

2. Le triplement de la part « en volume »

En revanche, la part « en volume » a été très sensiblement renforcée, le taux de droit commun triplant, pour atteindre désormais 30 % .

Pour les entreprises qui demandent à bénéficier pour la première fois du CIR, ou qui n'en ont pas bénéficié depuis cinq ans, ce taux est majoré à 50 % la première année, puis à 40 % la deuxième année .

Sur de telles bases, la réforme ne peut faire que très peu de perdants à court terme et presque aucun au bout de plusieurs années. En effet, seules les entreprises faisant plus que doubler leurs dépenses de R&D peuvent être pénalisées par l'effet cumulé de la suppression de la part « en accroissement » et du triplement de la part « en volume ». Or, un tel rythme de progression n'est pas réaliste sur les moyen et long terme.

3. Le déplafonnement du crédit d'impôt

En outre, le CIR a été déplafonné à l'occasion de la réforme de la loi de finances pour 2008.

Toutefois, pour la fraction des dépenses dépassant 100 millions d'euros (ce niveau concernant une vingtaine d'entreprises), le taux du crédit d'impôt a été réduit, pour passer à 5 % .

De ce fait, même à taux réduit, tout investissement des entreprises en R&D sur le sol français peut bénéficier d'un soutien fiscal. L'incitation existe donc toujours, y compris pour les grands groupes les plus actifs en matière de recherche, qui dépassaient parfois notablement les anciens plafonds.

4. Le traitement des dépenses ayant bénéficié d'avances remboursables

L'article 69 de la loi de finances pour 2008 a également modifié le traitement des dépenses ayant fait l'objet d'un soutien public au moyen d'avances remboursables (par exemple par OSEO).

Auparavant, seules les subventions publiques perçues par les entreprises venaient en diminution de l'assiette du crédit d'impôt recherche au titre de l'année de sa perception. Ces dispositions ne s'appliquaient aux avances remboursables qu'à partir du moment où un constat d'échec du projet ainsi soutenu les rendait non remboursables ; ainsi, le montant des avances ne venait en diminution de l'assiette qu'au titre de l'année au cours de laquelle le principe du non remboursement était constaté de manière définitive.

Depuis le 1 ^er janvier 2008, ces avances doivent être déduites des bases de calcul du crédit d'impôt l'année où elles sont versées à l'entreprise. En revanche, elles sont prises en compte, dans le calcul du crédit d'impôt, lorsque l'entreprise procède à leur remboursement .

Cette modification visait à répondre à des préoccupations exprimées par la Cour des comptes dans son rapport public de l'année 2007, qui faisait valoir, en particulier, qu'à défaut d'un suivi précis des conditions de remboursement desdites avances, il était arrivé que certaines d'entre elles ne soient jamais prises en compte pour diminuer l'assiette du CIR, ou qu'alors elles viennent la diminuer à un moment où l'entreprise dispose de crédits négatifs. Dans de tels cas, l'entreprise bénéficiait d'un cumul de fait de l'avantage du crédit d'impôt recherche et de la subvention publique.

C. LE RESCRIT FISCAL ET LE CONTRÔLE SUR DEMANDE

D'autre part, deux dispositifs sont destinés à sécuriser les entreprises qui souhaitent bénéficier du CIR, tout en ayant un doute sur l'éligibilité de leurs travaux.

1. Le rescrit fiscal

La procédure de rescrit fiscal applicable au CIR est codifiée à l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales.

Ce rescrit permet au contribuable de demander à l'administration fiscale si un projet de dépenses de recherche est éligible . L'administration dispose alors de trois mois pour répondre de manière motivée , les dépenses étant, à défaut, considérées comme éligibles.

Pour l'examen de ces demandes, l'administration fiscale peut solliciter l'avis des services du MESR ou d'OSEO lorsque l'appréciation du caractère scientifique et technique du projet de dépenses de recherche présenté par l'entreprise le nécessite. Dans ces conditions, l'avis est notifié au contribuable et à l'administration des impôts. Lorsqu'il est favorable, celle-ci ne peut rejeter la demande du contribuable que pour un motif tiré de ce qu'une autre des conditions mentionnées à l'article 244 quater B du code général des impôts n'est pas remplie.

2. Le contrôle sur demande

D'autre part, une procédure de contrôle sur demande du contribuable , codifiée aux articles L. 13 C et L. 13 CA du livre des procédures fiscales, permet aux entreprises de s'assurer auprès de l'administration qu'elles appliquent bien les règles fiscales en demandant à cette dernière d'effectuer un contrôle sur certains points précisés dans la requête.

L'administration n'est pas tenue de déférer à la demande de contrôle, mais, si elle y donne suite, elle doit informer le contribuable des résultats du contrôle, sur chacun des points visés dans la demande. Les conclusions du contrôle constituent des prises de position formelles qui engagent l'administration au sens des articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales.

Si l'administration conclut à une absence d'anomalie, cette position peut lui être opposée : elle ne pourra procéder à des rehaussements d'impositions antérieures, qui seraient fondés sur une appréciation différente de la situation. Elle ne peut modifier sa position que pour l'avenir, après en avoir avisé le contribuable.

Si au contraire, le contrôle fait apparaître, sur les points concernés, des erreurs ou inexactitudes, omissions ou insuffisances dans les déclarations souscrites, le contribuable peut procéder à une régularisation moyennant un intérêt de retard à taux réduit de 30 % (soit 0,28 % par mois). À défaut de régularisation, une procédure de rectification est engagée dans les conditions de droit commun.

D. LA MESURE EXCEPTIONNELLE DE REMBOURSEMENT IMMÉDIAT DU CIR PENDANT LA CRISE

1. La règle de droit commun

Selon les dispositions de l'article 199 ter B du code général des impôts, le CIR est imputé sur l'impôt dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses de recherche prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt ont été exposées. L'excédent de crédit d'impôt constitue au profit de l'entreprise une créance sur l'Etat d'égal montant . Cette créance est utilisée pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l'expiration de cette période .

En d'autres termes, si l'entreprise ne peut imputer le CIR sur son impôt, le reliquat ne lui est remboursé qu'au bout de 4 ans. L'article 199 ter B donne ensuite la liste des catégories d'entreprises auxquelles cette règle générale ne s'applique pas et qui bénéficient d'un remboursement immédiat de leur CIR par l'Etat ^{15 ( * )} .

2. Le dispositif exceptionnel de 2009 et 2010

Ces dispositions ont été modifiées, à titre provisoire, par la loi de finances rectificative pour 2008 (n° 2008-1443 du 30 décembre 2008, article 95).

Par dérogation aux dispositions susvisées de l'article 199 ter B du code général des impôts, les créances sur l'Etat relatives à des crédits d'impôt pour dépenses de recherche calculés au titre des années 2005, 2006 et 2007 et non encore utilisées sont devenues immédiatement remboursables ^{16 ( * )} .

De plus, le CIR pour dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2008 a pu être directement imputé sur l'impôt dû au titre de l'année 2008, l'éventuel excédent étant immédiatement remboursable .

Sur cette base, les entreprises pouvaient obtenir, sur demande, le remboursement immédiat d'une estimation de la différence positive entre, d'une part, le montant du CIR calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2008 et, d'autre part, le montant de l'impôt sur le revenu dû au titre de 2008.

Ces mesures étaient encadrées par des garde-fous. En particulier, des sanctions étaient prévues en cas d'estimation trop optimiste du bénéficiaire . Ainsi, lorsque le montant du remboursement effectué par l'Etat sur la base de l'estimation de l'entreprise excède de plus de 20 % la différence positive entre, d'une part, le montant du CIR réellement calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2008 et, d'autre part, le montant de l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2008, cet excédent fait l'objet :

- d'une majoration de 5 % ;

- et d'un intérêt de retard de 0,40 % par mois . Cet intérêt de retard est calculé à partir du premier jour du mois qui suit le remboursement du CIR à l'entreprise sur la base de son estimation jusqu'au dernier jour du mois du dépôt de la déclaration de CIR et calculé à raison des dépenses engagées au titre de 2008.

La loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009, article 5) a reconduit ce régime de remboursement immédiat du CIR, qui reste valable jusqu'au 31 décembre 2010 .

Toutefois, en dehors d'exceptions dûment énumérées ^{17 ( * )} , le caractère provisoire de la mesure est réaffirmé , l'exposé des motifs du projet de loi précisant bien qu'elle est conçue « afin de soutenir l'activité des entreprises dans le contexte économique actuel ».

Le coût de trésorerie pour l'Etat du remboursement anticipé est estimé à 3,7 milliards d'euros pour 2009, et à 2,5 milliards d'euros en 2010 .

E. LE CIR DANS LE PAYSAGE INTERNATIONAL DES AIDES FISCALES À LA R&D

Avant d'en venir au premier bilan du CIR réformé, il est utile de le situer au sein du paysage international des aides fiscales à la R&D.

En effet, de nombreux pays disposent de mécanismes de soutien aux dépenses privées de recherche et développement. Au cours de la dernière décennie, ces mécanismes se sont généralisés dans les Etats membres de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), les pays qui disposaient déjà de telles aides les ayant, de surcroît, souvent renforcées.

Toutefois, les réformes successives du CIR, et singulièrement celle de la loi de finances pour 2008, ont fait de la France l'un des pays les plus en pointe au sein de l'OCDE en matière de soutien aux dépenses de R&D, ce qui n'était pas le cas il y a dix ans .

Le graphique ci-après, élaboré par le MESR à partir de données de l'OCDE, illustre bien cette évolution ainsi que la progression de la position française.

Ce graphique, malgré ses mérites, tend à simplifier une situation que rendent plus complexes les différences, parfois profondes, existant entre ces dispositifs, notamment en termes d'assiette.

Le tableau ci-après, là encore élaboré par le MESR à partir des renseignements collectés par l'OCDE, en rend compte en résumant succinctement les dispositions en vigueur au sein de certains pays industriels, notamment en comparant leur assiette par rapport au manuel de Frascati ^{18 ( * )} .

Comparaison d'une sélection de dispositifs de crédits d'impôt
en faveur de la R&D ^(a)

(a) Dans certains pays, le dispositif fiscal est une déduction des charges majorée. Ainsi, au Royaume-Uni, une entreprise peut déduire de son revenu imposable 130 % (175 % pour les PME) de ses dépenses de R&D.

(b) Sciences humaines.

Sources : OCDE, MESR

III. UN PREMIER BILAN DU « NOUVEAU CIR »

A. LE BILAN QUANTITATIF

Ce bilan se fonde sur les premières données disponibles sur le crédit d'impôt portant sur les dépenses de R&D effectuées au cours de l'année 2008. Ils montrent donc les tout premiers effets de la réforme mise en place par la loi de finances pour 2008. Les entreprises avaient jusqu'au 15 avril 2010 pour effectuer leur déclaration.

Votre rapporteur spécial tient donc à remercier le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche pour sa célérité à consolider ces chiffres et à les lui transmettre.

Il convient de rappeler que tous ces chiffres sont issus de données fiscales, et non de l'enquête annuelle sur la R&D. Ils ne montrent que des évolutions des déclarations des entreprises qui ont souhaité bénéficier du CIR pour tout ou partie de leurs dépenses, sans prétention à l'exhaustivité.

1. La très forte progression du nombre de déclarants

Tout d'abord, chaque année à partir de la réforme de 2004 qui avait introduit une part en volume dans le calcul du CIR, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant du CIR n'ont cessé de croître. En 2008, cette augmentation a atteint + 34 % , le nombre total de déclarants s'élevant à 12.949 unités.

Il est à noter que près de 90% des « nouveaux déclarants » sont des PME et près des deux tiers des « nouveaux déclarants » sont des PME indépendantes au sens fiscal. Ces statistiques montrent bien que la formule actuelle du CIR paraît suffisamment simple et attractive pour qu'un « nouveau public » soit soutenu.

2. Une dépense fiscale en nette augmentation

Ensuite, comme attendu, la dépense fiscale associée au CIR a fortement progressé : la dette de l'Etat au titre des dépenses de R&D effectuées par les entreprises en 2008 s'élève ainsi à 4.154,6 millions d'euros , contre 1.682 millions d'euros l'année précédente, soit une augmentation de 147 % .

Cette première année du nouveau régime se caractérise donc, comme précédemment mais de façon encore plus marquée, par une évolution significative du coût du dispositif, comme le montre le graphique ci-après.

Il est à noter que cette évolution est bien due à la modification du régime fiscal et non à une évolution significative de l'assiette du crédit d'impôt : en 2008, les dépenses déclarées par les entreprises ont atteint 15.426,7 millions d'euros , en progression de seulement 0,9 % par rapport à 2007.

Ce chiffre est, en soi, difficile à interpréter puisqu'il résulte de plusieurs effets contradictoires :

- d'une part, des facteurs d'augmentation, comme l'encouragement à déclarer pour des sociétés qui n'utilisaient pas le CIR auparavant ou, s'agissant des plus grandes entreprises, l'incitation à déclarer l'ensemble de leurs dépenses, du fait du déplafonnement du CIR ;

- d'autre part, d'après le MESR, une relative prudence des grands groupes qui sont plus précautionneux dans les dépenses qu'ils déclarent du fait, précisément, du déplafonnement, qui implique que tout ce que toutes les dépenses déclarées doivent effectivement se révéler éligibles.

Il serait donc plus prudent d'attendre les chiffres rendant compte de la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) en 2008. Cependant, une augmentation, même de l'ordre de 1 %, constituerait déjà un signe encourageant au vu de la dégradation de la conjoncture à l'automne 2008 et de la sensibilité des investissements en R&D au contexte économique .

3. La répartition du CIR par taille d'entreprises ne montre pas une captation de l'avantage fiscal par les seules grandes entreprises

Le tableau ci-après retrace la distribution des déclarants et des bénéficiaires du CIR selon la taille des entreprises.

Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence, tant du fait de la présence de la ligne « non renseignés » (13,7 % des entreprises déclarantes) que du fait de la prise en compte des sociétés non indépendantes d'un point de vue fiscal ; ces dernières perçoivent plus des deux tiers du crédit d'impôt, sans que l'on puisse dire si les groupes ou les maisons-mères sont « grandes » ou non. Il ne semble pas, toutefois, que le CIR ait été orienté massivement vers les plus grandes entreprises après l'entrée en vigueur de la réforme.

En effet, les PME recueillent 43,9 % du total du CIR en 2009 , en progression par rapport à 2008 (où elles ne captaient que 35,2 % du crédit d'impôt).

Les entreprises de plus de 5.000 salariés progressent également , passant de 6,3 % à 8,4 %. Il s'agit très probablement de l'effet du déplafonnement du CIR.

Sur ce dernier point, votre rapporteur spécial constate que les vingt entreprises ayant déclaré plus de 100 millions d'euros de dépenses de R&D, qui bénéficient donc du CIR au taux de 5 % pour la fraction de leurs dépenses excédant ce seuil, disposent de 1.188 millions d'euros de créances à l'égard de l'Etat. Il est possible d'en déduire que le coût de la tranche de CIR à 5 % s'élève à 588 millions d'euros ^{19 ( * )} , ce qui semble très élevé pour un dispositif dont l'effet incitatif est sans doute bien moindre que celui du CIR « de droit commun » (au taux de 30 %).

4. Une répartition du CIR par secteurs économiques plutôt rassurante

Le tableau suivant rend compte de la distribution, en pourcentage, des bénéficiaires, des dépenses déclarées et du CIR lui-même en fonction du secteur d'activité des entreprises concernées.

Lors de son point d'étape du 18 novembre 2009 ^{20 ( * )} , votre rapporteur spécial avait regretté que les holdings ne puissent être réparties en fonction du secteur d'activité de leurs filiales, ce qui a parfois pu compliquer l'interprétation de ces données dans le cadre d'études précédentes.

Il se félicite donc de ce que le MESR ait pris en compte son observation. Si la ventilation par secteur n'a pu être achevée avant la publication du présent rapport, le ministère a toutefois précisé à votre rapporteur spécial :

- d'une part, que de 70 % à 80 % du CIR perçu par les holdings entre dans la catégorie des industries manufacturières ;

- d'autre part, que les retraitements en cours n'augmenteront pas du tout la part du secteur bancaire .

C'est pourquoi le regroupement, dans le tableau ci-dessus, des holdings et des industries manufacturières qui ont perçu, ensemble, 65,2 % du CIR en 2009, ne paraît pas abusif.

Par ailleurs, ce tableau montre une baisse des dépenses déclarées par les secteurs des industries automobile et aéronautique . Selon le MESR, cette évolution ne traduit pas forcément une réduction des dépenses de R&D exposées par les entreprises concernées, mais reflète peut-être une plus grande prudence dans les déclarations, toute somme pouvant désormais être contrôlée du fait de la disparition du plafond du CIR. En toute hypothèse, le maintien global de l'assiette du crédit d'impôt apparaît d'autant plus remarquable compte tenu de cet élément.

Enfin, malgré les améliorations évoquées précédemment, l'outil statistique reste perfectible. Ainsi, la montée en puissance de la catégorie des « autres services ^{21 ( * )} » montre la nécessité d'une distinction plus fine des secteurs économiques.

5. La répartition du CIR par types de dépenses ne fait pas apparaître de dérive particulière

Le tableau suivant retrace la distribution des dépenses de l'assiette du CIR en fonction de leur type, tant en montant qu'en pourcentage.

Les charges de personnel restent le premier poste . Les frais de fonctionnement arrivent ensuite de façon logique, celles-ci étant, pour le calcul du crédit d'impôt, fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel. A elles deux, ces lignes représentent près de 80 % de l'assiette du CIR .

Les autres catégories de dépenses n'évoluent pas de manière très significative. Toutefois, il convient de relever la progression , d'une part, de la recherche externalisée , tant auprès des entreprises que des institutions publiques et, d'autre part, des dépenses relatives aux jeunes chercheurs .

6. Une forte progression du CIR en Ile-de-France

Enfin, le tableau ci-après montre la distribution régionale des déclarants, des bénéficiaires, des dépenses déclarées et du CIR lui-même en 2008.

Ces chiffres restent, pour l'heure, relativement difficiles à interpréter.

Ils font apparaître une nette progression relative de l'Ile de France (qui captait « seulement » 60,1 % du CIR en 2007), celle-ci bénéficiant sans doute d'un « effet siège » pour les dépenses déplafonnées, et une diminution relative de la plupart des autres régions.

La baisse significative qu'enregistre la région Midi-Pyrénées (qui a perçu 7,1 % du CIR en 2007) est sans doute l'effet de l'évolution des dépenses déclarées par le secteur aéronautique ( cf. ci-dessus ).

B. LE BILAN QUALITATIF

Le bilan quantitatif qui précède est évidemment précieux, et même indispensable car c'est bien sur le fondement de résultats tangibles et chiffrés que doit, avant tout, être jugée l'efficacité du CIR dans sa formule issue de la loi de finances pour 2008.

Cependant, comme nous l'avons vu, ce bilan repose sur des données à la fois très récentes et ne rendant compte que d'une année de dépenses de R&D déclarées par les entreprises pour bénéficier du CIR. Les chiffres ne permettent donc pas de conclure dès à présent. Seule l'évolution comparée de la DIRD ^{22 ( * )} de la France et des autres pays de l'OCDE sur un espace de quelques années permettra de confirmer ou non le succès du crédit d'impôt.

Pour l'heure, votre rapporteur spécial estime nécessaire de compléter les données chiffrées avec le retour du « terrain », c'est-à-dire, en premier lieu, des entreprises. Plusieurs éléments intéressants ressortent nettement, tant des quelques études qui ont pu être menées (notamment par le MESR ^{23 ( * )} et par le MEDEF ^{24 ( * )} ) que des entretiens qu'il a lui-même conduits au cours de son contrôle budgétaire.

1. La satisfaction de l'ensemble des bénéficiaires

Tout d'abord, votre rapporteur spécial a été frappé par la forte satisfaction exprimées par la quasi-totalité des personnalités issues du monde de l'entreprise qu'il a interrogées au sujet de la nouvelle formule du CIR.

Ce sentiment est partagé aussi bien par les déclarants eux-mêmes que par les représentants des diverses organisations consulaires ou patronales, quelles que soient la taille, le secteur d'activité ou la zone géographique de la société interrogée. Même une organisation comme France Biotech, à l'origine très hostile à la réforme du CIR, apparaît aujourd'hui beaucoup plus nuancée.

Les entreprises et leurs représentants s'accordent, en particulier, à reconnaître deux grands mérites au « nouveau CIR » :

- sa puissance , du fait du niveau élevé du taux « de droit commun » (30 %, et même 50 % puis 40 % les deux premières années pour les nouveaux déclarants) ;

- sa relative simplicité , le système « en volume » semblant à la fois bien plus compréhensible et bien plus prévisible (surtout sur une période de plusieurs années) que les systèmes précédents, fondés en tout ou en partie sur une part « en accroissement ».

De ce point de vue, la réforme de 2008 paraît donc avoir atteint ses objectifs.

2. L'effet d'entraînement du dispositif

a) Une incitation à augmenter les dépenses de R&D

Le MESR a conduit, en 2009, une enquête sur le CIR auprès de 8.000 entreprises, dont rend compte le troisième rapport sur le crédit d'impôt recherche que le ministère a adressé au Parlement.

Cette étude montre notamment que 57,9 % des sociétés ayant répondu à l'enquête ont déclaré avoir effectué des dépenses de R&D plus élevées du fait du CIR ^{25 ( * )} . Ce résultat, significatif pour la première année post-réforme, relativise la portée des critiques sur les supposés « effets d'aubaine » du dispositif. Cette tendance apparaît d'autant plus marquée que les entreprises sont de taille modeste.

Le résultat de l'enquête du MESR rejoint les témoignages de responsables d'entreprises figurant dans le « livre blanc » du MEDEF précité. Il est également cohérent avec les déclarations livrées par des chefs d'entreprises à votre rapporteur spécial, notamment lors de son déplacement en Maine-et-Loire. Des éléments concrets lui ont alors été apportés sur des projets de recherche qui n'auraient pas pu être financés sans l'effet de levier du CIR.

b) Une modification des projets de R&D lancés par les entreprises

L'enquête du MESR précitée recoupe également les témoignages recueillis par votre rapporteur spécial sur un autre plan : l'évolution des projets que les entreprises peuvent développer grâce à la puissance du « nouveau CIR ».

Ainsi, selon cette enquête, 71,5 % des entreprises déclarent être incitées à lancer des projets de « plus long terme » qu'auparavant. De plus, même si l'impact est moindre, il est significatif que 43,5 % des entreprises sondées se déclarent enclines à lancer des projets de R&D « plus risqués » .

En outre, 29,4 % des entreprises ayant répondu au MESR indiquent être incitées à embaucher un jeune docteur (dont les charges de personnel entrent dans l'assiette du CIR pour le double de leur montant les deux premières années). Ce résultat recoupe le résultat d'une étude de l'association pour l'emploi des cadres (APEC) ^{26 ( * )} , selon laquelle la catégorie « études, recherche et développement » pourrait devenir la première fonction d'embauche des cadres en 2010, 29 % des embauches de cadres prévues par les entreprises entrant dans ce champ.

c) L'attractivité du territoire français pour les activités de R&D

La partie de l'enquête du MESR qui a concerné les groupes étrangers implantés en France et français disposant d'implantations à l'étranger recoupe la perception de l'AFII ^{27 ( * )} quant à l'atout que constitue le CIR pour le territoire français.

Sur 115 entreprises ayant répondu à cette partie de l'enquête du MESR, près de 90 % des entreprises déclarent connaître les dispositions actuelles du CIR (85 % pour les groupes étrangers) et 17 d'entre elles ont déclaré que le CIR constitue une incitation à implanter une nouvelle unité de R&D en France.

Les échanges qu'a eus votre rapporteur spécial avec les représentants de plusieurs groupes multinationaux sont cohérents avec ce qui précède, le « site France » disposant, avec le CIR, d'un réel avantage comparatif.

3. La crainte de la remise en cause permanente

L'autre « message fort » transmis par l'ensemble des intéressés à votre rapporteur spécial est la nécessité de stabiliser le CIR .

La clarté des principes actuels (1 euro de dépense de R&D rapporte 30 centimes de crédit d'impôt) doit être maintenue, d'après des entreprises qui soulignent souvent, à l'inverse, la complexité qu'engendrait auparavant la part dite « en accroissement ». En outre, les PME et leurs représentants ont souvent insisté sur les problèmes engendrés par les changements de règles, plus difficiles à suivre quand on ne dispose pas de service juridique en son sein.

De plus, les sociétés ont, pour la plupart, considéré qu'à des investissements de moyen ou de long terme, comme les projets de R&D, doivent correspondre des règles fiscales de moyen ou de long terme, sauf à fausser l'ensemble du calcul amenant l'entreprise à faire ses choix.

Votre rapporteur spécial développera ces différents aspects ci-après, dans la partie du présent rapport relative à ses recommandations.

4. CIR et contrôle fiscal

L'autre inquiétude manifestée, tout particulièrement par les PME et leurs représentants, concerne la crainte du redressement fiscal .

Votre rapporteur spécial a pu mesurer à quel point dans l'esprit de certains entrepreneurs , notamment dans les territoires, le bénéfice du CIR reste aujourd'hui associé au déclenchement « automatique » d'un contrôle fiscal . Pourtant, les statistiques de la direction générale des finances publiques tendent à démentir un tel rapprochement (voir l'encadré ci-après).

En outre, les entreprises de taille modeste disent souvent éprouver des difficultés à circonscrire correctement le périmètre des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche. En conséquence, certaines renoncent au bénéfice de ce soutien fiscal (et, parfois, aux projets sous-jacents) ou font appel à des cabinets spécialisés pour les aider à établir leur déclaration. Ces cabinets se font généralement rémunérer en fonction du montant du crédit d'impôt obtenu, pouvant ainsi capter jusqu'à un tiers du CIR de leurs clients, ainsi que l'a souligné notre collègue Bruno Retailleau dans son rapport au Premier ministre sur les entreprises de taille intermédiaire ^{28 ( * )} .

Le contrôle fiscal du CIR : procédure et statistiques

Procédure de contrôle

En matière de CIR, le droit de contrôle de l'administration fiscale s'exerce dans les conditions définies aux articles L. 10 et suivants du livre des procédures fiscales, à travers la procédure de vérification de comptabilité.

Les agents du ministère de la recherche disposent quant à eux d'un droit de contrôle de l'éligibilité du projet au CIR.

Lorsque l'administration fiscale est amenée à apprécier le caractère éligible de dépenses de nature scientifique ou technique marquée, elle fait appel, si leur intervention est nécessaire, aux experts du ministère de la recherche ^{29 ( * )} .

Les conclusions de l'expertise sollicitée sont toujours suivies par l'administration fiscale et, en cas de remise en cause du CIR, les éléments qui justifient celle-ci figurent, pour la régularité de la procédure d'imposition, dans la proposition de rectification.

Nombre de contrôles réalisés

Le tableau suivant présente les résultats sur les six dernières années du contrôle fiscal externe sur le CIR. Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence dans la mesure où la part des contrôles sans suite et le nombre des contrôles sur pièces ne sont pas disponibles.

	2004	2005	2006	2007	2008	2009
1/ Nombre d'entreprises au régime réel	1 903 476	1 929 374	1 954 749	1 977 606	2 007 853	2 007 853**
2/ Nombre de contrôles fiscaux sur des entreprises au réel	35 836	36 758	37 416	37 026	36 819	36 371
3/ Taux de couverture (2 / 1)	1,9 %	1,9 %	1,9 %	1,9 %	1,8 %	1,8 %
4/ Nombre de déclarants CIR	5 853	6 500	7 400	8 071	9 658	12 600*
5/ Nombre de rectifications CIR en contrôle externe	233	209	244	232	269	295
6/ Taux de couverture (5 / 4)	4,0 %	3,2 %	3,3 %	2,9 %	2,8 %	2,3 %
7/ Montant des rectifications sur CIR (en M €)	74	28	29	44	36	33
8/ Nombre des vérifications ponctuelles (VP) sur le CIR	52	24	33	31	25	41
9/ % VP CIR / rectifications CIR (8 / 7)	22,3%	11,5%	13,5%	13,4%	9,3 %	13,9 %
10/ Total des contrôles externes	51.964	52.226	52.429	52.292	52 010	52 615
11/ Ratio nombre de rectifications CIR / total des contrôles (5 / 10)	0,4 %	0,4 %	0,5 %	0,4 %	0,5 %	0,6 %
12/ Nombre de rectifications CIR en contrôle externe avec autres rappels	179	163	182	177	213	223
13/ Ratio contrôles avec rectification CIR et autres rappels/Total (12 / 5)	77 %	78 %	75 %	76 %	79 %	76 %

* Estimation

** Reprise des données 2008 en l'absence de celles de 2009

Pour éclairer ces éléments chiffrés, il est important de préciser que les contrôles fiscaux sont conduits dans le cadre d'une stratégie globale visant à assurer une présence sur tous les impôts et tous les types de contribuables et de fraudes, en fonction des enjeux et des risques.

En conséquence, la demande ou l'attribution d'un crédit d'impôt recherche ne constitue en soi ni un motif, ni un axe de programmation. En revanche, dès lors que les enjeux et les risques le justifient, il appartient au contrôle fiscal, dans le cadre de sa stratégie globale, de sécuriser les conditions d'attributions de cet avantage.

La DGFiP opère entre 200 et 300 rectifications par an sur le CIR dans le cadre des vérifications de comptabilité, ce qui représente en moyenne 0,5 % du nombre total de ces dernières opérations.

En moyenne sur les années 2004 - 2009, 14 % de ces contrôles, seulement, sont des vérifications ponctuelles consacrées uniquement au CIR.

Par ailleurs, 80 % d'entre eux conduisent finalement à au moins une autre rectification que celle portant sur ce dispositif.

Au total, le taux de couverture des sociétés bénéficiant du CIR s'élève, en moyenne sur les années 2004 - 2009, à 3 %, légèrement supérieur à celui de la généralité des entreprises, soit 1,8 %.

Enfin, la progression du nombre de rectifications sur le CIR (27 % entre 2004 et 2009) répond à la montée en puissance du dispositif.

Par ailleurs, la sécurisation par le contrôle fiscal est complétée par celle assurée par les rescrits traités par la DGFiP à la demande des entreprises (286 en 2009 sur le CIR) et les expertises rendues par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Enfin, les entreprises peuvent demander à bénéficier du contrôle fiscal sur demande en application des articles L. 13 C et L. 13 CA du livre des procédures fiscales. Entre 2005 et 2009, sur 19 opérations de cette nature, 2 ont concerné le CIR.

Source : DGFiP

IV. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. ELOGE DE LA CONSTANCE

En premier lieu, votre rapporteur spécial préconise le maintien de l'économie générale du crédit d'impôt recherche dans sa forme issue de la réforme de 2008 .

Trois raisons le conduisent à une telle recommandation : le caractère prometteur des premiers éléments (certes partiels) relatifs à la réforme du CIR ; le besoin de visibilité des entrepreneurs engageant des dépenses de long terme ; enfin, la nécessité pour l'Etat d'assumer ses choix et ne pas céder à la tentation de la « réforme permanente », au risque de ne plus être compris des contribuables.

1. Des premiers résultats prometteurs

Votre rapporteur spécial a souligné la prudence avec laquelle il convient d'interpréter les premiers chiffres disponibles sur le CIR pour l'année 2009, tant du fait de leur « fraîcheur » que du caractère atypique de la conjoncture.

Néanmoins, ces premières données permettent d'esquisser une tendance prometteuse sur plusieurs points.

a) Un amortisseur puissant dans une conjoncture déprimée

Tout d'abord, et c'est bien là le principal objectif recherché, le CIR a apporté un soutien robuste et efficace aux dépenses de R&D des entreprises .

Ainsi, ces dépenses semblent avoir légèrement progressé en 2008, alors même que la France a connu une fin d'année difficile sur le plan économique dans un contexte de crise financière mondiale.

Or, dans une telle conjoncture, les projets de recherche et de développement figurent habituellement parmi les premiers postes de dépenses que les sociétés sont amenées à revoir à la baisse.

Le CIR issu de la réforme de 2008 a donc probablement joué un rôle d'amortisseur puissant pour l'évolution des dépenses de R&D dans un contexte déprimé. L'assiette de ce crédit d'impôt a elle-même légèrement augmenté en 2008 alors que les entreprises de deux des secteurs pesant traditionnellement le plus lourd (automobile et aéronautique) ont déclaré sensiblement moins de dépenses qu'en 2007. Le CIR semble donc soutenir la diffusion de la démarche de R&D dans l'ensemble des secteurs économiques .

b) Une répartition relativement équitable de la dépense fiscale

Ensuite, comme indiqué précédemment, le détail de ces chiffres permet de nuancer certaines des critiques qui ont pu être formulées à propos de la répartition du CIR. Votre rapporteur spécial, convaincu de l'importance économique majeure des PME et des entreprises de taille intermédiaire, notamment du secteur industriel, a d'ailleurs toujours été très attentif sur ce point précis.

Le détail des chiffres mentionnés dans le chapitre précédent apparaît relativement rassurant quant à l'équité d'un dispositif qui doit bénéficier à tous ceux qui conduisent des projets de R&D. Les statistiques sont, de ce point de vue, cohérentes avec le fort appui au CIR qu'ont manifesté la quasi-totalité des représentants d'entreprises, de toutes importances et de tous secteurs, entendus par votre rapporteur spécial.

Pour ce qui concerne la taille des entreprises, les PME et les ETI demeurent nettement prépondérantes , même si ce constat est à nuancer notamment si l'on se limite aux seules entreprises indépendantes au sens fiscal.

S'agissant des secteurs économiques, les chiffres précédemment cités montrent bien la prépondérance de l'industrie , ce qui est également cohérent avec la finalité du CIR ^{30 ( * )} . Dès lors, conformément aux caractéristiques des dépenses fiscales, la répartition sectorielle s'effectue en fonction des besoins du marché, sans que l'Etat n'ait à intervenir autrement qu'en luttant contre la fraude ou les abus.

c) Embauches de chercheurs : des promesses à vérifier

Enfin, votre rapporteur spécial rappelle la forte incitation à l'embauche de chercheurs par des sociétés privées que constitue le CIR. En effet, aux termes du b du II de l'article 244 quater B du code général des impôts, entrent dans l'assiette du crédit d'impôt « les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés à ces opérations ». De plus, « lorsque ces dépenses se rapportent à des personnes titulaires d'un doctorat ou d'un diplôme équivalent, elles sont prises en compte pour le double de leur montant pendant les vingt-quatre premiers mois suivant leur premier recrutement à condition que le contrat de travail de ces personnes soit à durée indéterminée et que l'effectif salarié de l'entreprise ne soit pas inférieur à celui de l'année précédente ».

C'est à cette aune que peuvent être interprétés les chiffres mentionnés au sein de l'étude de l'APEC précitée qui montrent que 29 % des embauches de cadres envisagées par les entreprises en France en 2010 concernent les études, la recherche et le développement.

Tous ces éléments apparaissent réellement encourageants , même s'ils devront être confirmés dans les années à venir et même si, in fine , c'est bien l'évolution constatée des dépenses de R&D privée en France à moyen terme qui devra faire office de « juge de paix ».

2. Le besoin de stabilité des entrepreneurs

Outre qu'elle serait une réponse logique à des débuts prometteurs, une stabilisation du CIR répondrait à un fort besoin de visibilité des entrepreneurs.

Notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, avait fort justement observé, dans son commentaire du projet de réforme du CIR ^{31 ( * )} , que celui-ci « appartient à ces mesures que le législateur modifie en permanence » et qu'il « serait temps de stabiliser ce crédit d'impôt, les efforts entrepris pour favoriser son caractère incitatif étant contrebalancés, notamment pour les PME, par sa complexité et sa révision continuelle ».

Comme évoqué précédemment, cette instabilité chronique apparaît particulièrement dommageable, le CIR étant destiné à soutenir des dépenses de R&D qui s'inscrivent, presque par définition, sur le long terme. Sur le plan domestique, elle tend à pénaliser des entreprises éligibles, en particulier les plus petites d'entre elles, dont les services juridiques et fiscaux sont limités. Au niveau international, elle risque de brouiller l'image de la France pour des investisseurs potentiels.

A présent que le CIR repose sur des principes relativement simples, il n'est pas anodin que l'ensemble des représentants d'entreprises entendus par votre rapporteur aient, avant tout, plaidé pour la stabilité de l'architecture de cette aide fiscale.

3. Ne pas céder à la tentation de la « réforme permanente »

Enfin, en termes de gouvernance, s'il est, bien entendu, légitime d'évaluer l'efficacité des dépenses fiscales, il ne s'agit pas de céder à la tentation de la remise en cause permanente. Au contraire, quand l'Etat effectue de vrais choix, il gagne à les assumer et à les « laisser vivre » quelques années.

Notre collègue Philippe Marini, dans son rapport général précité, avait également souligné que « la réforme du CIR doit être considérée comme un pari financier fait par la Nation en faveur de la recherche et du développement ». A cet égard, il avait justement estimé que « les mesures proposées feront de la France l'un des pays les plus attractifs du monde d'un point de vue fiscal pour ce qui concerne les activités de R&D . Il est donc probable et même souhaitable que leur adoption se [traduise] par un développement de ces activités stratégiques sur le territoire national (...). Le niveau « de croisière » du montant de cette dépense fiscale devrait donc plus vraisemblablement ^{32 ( * )} s'établir au sein d'une fourchette de 3,5 à 4,5 milliards d'euros ».

L'évolution actuelle du coût du CIR correspond donc bien à ce qui était prévisible en cas de succès de la mesure, comme l'avait pronostiqué votre commission des finances.

Il ne serait donc pas opportun de remettre radicalement en cause le « pari » de la loi de finances pour 2008, alors même que les premiers éléments disponibles (certes insuffisants) apparaissent encourageants, et que l'avenir industriel de la France passe nécessairement par le renforcement du « contenu technologique » de ses produits.

B. LES AMÉLIORATIONS POSSIBLES

Sous le bénéfice de ces observations et analyses, et convaincu que l'économie générale du CIR doit être préservée au moins pour les trois années à venir afin de mesurer ses effets macroéconomiques à moyen terme, votre rapporteur spécial considère que quelques améliorations pourraient être apportées à ce dispositif.

Il s'agirait essentiellement de renforcer certains aspects particulièrement vertueux de cette aide fiscale, notamment ses effets incitatifs en matière de collaboration entre grands groupes et PME d'une part, et entreprises et organismes publiques de recherche d'autre part. Par ailleurs, le CIR gagnerait à bénéficier d'un recentrage clair sur sa finalité et de la sécurisation des entrepreneurs qui l'utilisent, en particulier des PME.

1. Recentrer le CIR sur sa finalité

a) L'assiette du CIR : une question sensible

L'assiette du CIR est un sujet sensible pour de nombreux acteurs du monde de la recherche.

Des entreprises ou des organisations représentatives émettent régulièrement des propositions afin d'élargir cette assiette, ce dont témoignent les débats parlementaires sur les projets de lois de finances de ces dernières années. Au cours de ses travaux, votre rapporteur spécial a entendu de telles revendications.

A l'inverse, d'autres acteurs, comme certains représentants des chercheurs de la sphère publique, qui ont parfois regardé avec méfiance la montée en puissance du CIR, font valoir que cette aide fiscale devrait être réservée à des travaux très « en amont » du cycle de la recherche.

Votre rapporteur spécial considère que le crédit d'impôt recherche ne doit pas être dévoyé et doit rester conforme à sa vocation première, qui est de financer des projets de R&D stricto sensu , c'est-à-dire réellement novateurs. Le manuel de Frascati, ouvrage de méthodologie statistique publié par l'OCDE, constitue, de ce point de vue, une référence très utile.

En effet, la puissance du soutien fiscal (30 % des dépenses dans le « droit commun ») rend nécessaire de bien aider des travaux de « rupture » ^{33 ( * )} , dont le succès et la rentabilité sont incertains pour l'entreprise, et qui, pour une part, n'auraient pas été conduits en l'absence de CIR. Il ne paraît donc pas opportun de décentrer la cible du dispositif en la déplaçant vers l'aval, pour la rapprocher du marché, sauf à risquer d'accroître fortement l'effet d'aubaine de la mesure.

b) L'innovation n'est pas la R&D

L'instauration d'un « crédit d'impôt innovation » a été évoquée à plusieurs reprises par des responsables gouvernementaux, en particulier M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie, que votre rapporteur spécial a entendu au cours de ses travaux.

Extrait du discours de M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie, sur la nouvelle politique industrielle de la France (Ecole des Mines, 28 septembre 2009)

« Je veux également aider les entreprises et la recherche à être plus performants sur le « D » de la R&D.

« Je souhaite que notre recherche soit orientée vers l'innovation et que l'on créée les produits phare qui demain tireront la croissance et l'emploi.

« C'est aussi comme cela que l'on fera en sorte que l'intelligence française reste en France.

«  Les centres de R&D doivent rester ici. Les meilleurs doivent venir et rester chez nous !

« C'est la raison pour laquelle, je veux que l'on réfléchisse à la mise en place d'un « crédit d'impôt innovation », qui viendrait compléter l'actuel crédit d'impôt recherche (CIR).

« Ce nouveau dispositif aurait l'avantage de couvrir des dépenses que les entreprises, notamment les PME, considèrent souvent comme des dépenses de R&D, mais qui ne sont pas prises en compte par le CIR, aujourd'hui plus axé sur la recherche fondamentale.

« Je souhaite en outre que l'on étudie la possibilité de retenir une définition du prototype permettant d'inclure les dépenses liées au design dans le champ d'application du crédit d'impôt. »

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Plusieurs représentants de petites et moyennes entreprises ont également défendu l'idée que l'actuelle assiette du CIR était trop restrictive pour les PME, lors de leur audition par votre rapporteur spécial. Plusieurs ont plaidé pour un élargissement des dépenses éligibles vers l'aval du cycle de la R&D, en réservant éventuellement une telle extension à cette seule catégorie d'entreprises.

Votre rapporteur spécial partage, certes, l'idée selon laquelle, en fonction de leur taille et de leurs structures, les entreprises peuvent ne pas avoir la même conception de la R&D. S'agissant des PME, le soutien d'une démarche d'innovation plus large leur permettant de croître mériterait probablement d'être envisagé.

Néanmoins, la tension actuelle des finances publiques rend difficilement envisageable, dans l'immédiat, l'instauration d'un crédit d'impôt au coût potentiellement élevé , alors même que d'autres dispositions, comme la montée en puissance du CIR et la réforme de la taxe professionnelle, doivent peser sur les recettes publiques tout en améliorant la compétitivité des entreprises.

De plus, comme l'a souligné, par exemple, M. François Drouin, président directeur général d'OSEO, il convient d'établir une distinction claire entre la recherche et l'innovation, qui ne relèvent pas de la même démarche :

- la recherche se situe très en amont du cycle de la production ; ses résultats sont incertains et on ne peut déterminer le résultat à l'avance. Pour reprendre les termes figurant dans le manuel de référence de l'OCDE ^{34 ( * )} , « le critère fondamental permettant de distinguer la R&D des activités connexes est l'existence, au titre de la R&D, d'un élément de nouveauté non négligeable et la dissipation d'une incertitude scientifique et/ou technologique , autrement dit lorsque la solution d'un problème n'apparaît pas évidente à quelqu'un qui est parfaitement au fait de l'ensemble des connaissances et techniques de base couramment utilisées dans le secteur considéré ».

- l'innovation, à l'inverse, vise à produire ou à s'organiser en fonction de connaissances , certes novatrices (au moins pour l'entreprise), mais déjà établies . Il ne s'agit donc pas de faire progresser « l'état de l'art » sur une question donnée.

Votre rapporteur spécial estime donc que, si l'idée d'un crédit d'impôt innovation peut être étudiée, son taux devrait nécessairement être moins favorable que celui du CIR , au vu de la plus grande incertitude sur la rentabilité de la démarche de R&D, qui apparaît plus en rupture que la seule innovation. Par cohérence, là aussi, il conviendrait de bien distinguer le CIR de cet éventuel nouveau crédit d'impôt , qui devrait faire l'objet d'une codification à part.

c) La singularité du « crédit d'impôt collections »

D'autre part, le « crédit d'impôt collections », dont bénéficie spécifiquement la filière textile-cuir-habillement aux termes des h et i du II de l'article 244 quater B du code général des impôts, occupe une place singulière dans l'architecture du CIR.

Les dépenses ainsi éligibles sont :

- d'une part, les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections confiée par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir à des stylistes ou bureaux de style agréés selon des modalités définies par décret ;

- d'autre part, les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir.

Ces dernières dépenses regroupent :

- les dépenses de personnel afférentes aux stylistes et techniciens des bureaux de style directement et exclusivement chargés de la conception de nouveaux produits et aux ingénieurs et techniciens de production chargés de la réalisation de prototypes ou d'échantillons non vendus ;

- les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf qui sont directement affectées à la réalisation d'opérations visées à l'alinéa précédent ;

- les autres dépenses de fonctionnement exposées à raison de ces mêmes opérations ; ces dépenses sont fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel précitées ;

- les frais de dépôt des dessins et modèles ;

- les frais de défense des dessins et modèles, dans la limite de 60.000 euros par an.

Ces dépenses ont représenté, en 2009, 1,7 % de l'ensemble du coût du CIR, soit environ 70 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial ne remet pas en cause la légitimité de dispositions sans doute importantes pour les filières concernées . L'efficacité de cette dépense fiscale devrait faire l'objet d'un contrôle spécifique.

Mais, précisément, ce dispositif répond à un besoin et procède d'une logique qui sont clairement distincts de ceux régissant le crédit d'impôt recherche. Et rien ne garantit que ces deux instruments doivent évoluer dans le temps de la même façon.

Dès lors, l'inclusion du « crédit d'impôt collections » au sein du CIR ne va pas de soi. Au contraire, elle tend à affaiblir la cohérence de l'ensemble.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial estime préférable que les dispositions relatives au « crédit d'impôt collections » soient codifiées au sein d'un autre article du code général des impôts .

2. Encourager davantage la collaboration en matière de R&D

a) Une politique vertueuse

Parmi les effets vertueux du CIR, son caractère incitatif à la collaboration entre grands groupes et PME d'une part, et entreprises et organismes publiques de recherche d'autre part , mérite d'être souligné.

En effet, aux termes des d à d ter du II de l'article 244 quater B du code général des impôts, les dépenses sous-traitées à certains organismes publics ou privés (agréés à cet effet pour ces derniers) peuvent entrer dans l'assiette du CIR dans la limite d'un plafond de 12 millions d'euros pour les entités publiques et de 10 millions d'euros pour les entités privées (voir l'encadré ci-dessous). Dans le cas de la recherche publique , les sommes versées au titre de la sous-traitance sont même retenues pour le double de leur montant pour le calcul du crédit d'impôt . L'avantage fiscal est donc très conséquent, puisqu'il représente 60 % de la dépense des entreprises.

Crédit d'impôt recherche et sous-traitance
(extrait de l'article 244 quater B du code général des impôts)

« II. Les dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d'impôt sont :

(...)

« d) Les dépenses exposées pour la réalisation d'opérations de même nature confiées à :

« 1° Des organismes de recherche publics ;

« 2° Des établissements d'enseignement supérieur délivrant un diplôme conférant un grade de master ;

« 3° Des fondations de coopération scientifique agréées conformément au d bis ;

« 4° Des établissements publics de coopération scientifique ;

« 5° Des fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche agréées conformément au d bis ;

« 6° Des associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association ayant pour fondateur et membre l'un des organismes mentionnés aux 1° ou 2° du présent d ou des sociétés de capitaux dont le capital ou les droits de vote sont détenus pour plus de 50 % par l'un de ces mêmes organismes. Ces associations et sociétés doivent être agréées conformément au d bis et avoir conclu une convention en application de l'article L. 313-2 du code de la recherche ou de l'article L. 762-3 du code de l'éducation avec l'organisme précité. Les travaux de recherche doivent être réalisés au sein d'une ou plusieurs unités de recherche relevant de l'organisme mentionné aux 1° ou 2° du présent d ayant conclu la convention.

« Ces dépenses sont retenues pour le double de leur montant à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l'article 39 du présent code entre l'entreprise qui bénéficie du crédit d'impôt et l'entité mentionnée aux 1° à 6° du présent d ;

« d bis ) Les dépenses exposées pour la réalisation d'opérations de même nature confiées à des organismes de recherche privés agréés par le ministre chargé de la recherche, ou à des experts scientifiques ou techniques agréés dans les mêmes conditions. Pour les organismes de recherche établis dans un Etat membre de la Communauté européenne, ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, l'agrément peut être délivré par le ministre français chargé de la recherche ou, lorsqu'il existe un dispositif similaire dans le pays d'implantation de l'organisme auquel sont confiées les opérations de recherche, par l'entité compétente pour délivrer l'agrément équivalent à celui du crédit d'impôt recherche français ;

« d ter ) Les dépenses mentionnées aux d et d bis entrent dans la base de calcul du crédit d'impôt recherche dans la limite globale de deux millions d'euros par an. Cette limite est portée à 10 millions d'euros pour les dépenses de recherche correspondant à des opérations confiées aux organismes mentionnés aux d et d bis, à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l'article 39 entre l'entreprise qui bénéficie du crédit d'impôt et ces organismes ;

« Le plafond de 10 millions d'euros mentionné au premier alinéa est majoré de 2 millions d'euros à raison des dépenses correspondant aux opérations confiées aux organismes mentionnés au d . »

Votre rapporteur spécial se félicite de ces dispositions, de nature à renforcer des logiques coopératives souvent fructueuses , et qui ne sont pas toujours assez développées dans notre pays. Elles renforcent d'autres politiques poursuivant le même objectif, comme, par exemple, la création des pôles de compétitivité .

Plusieurs des personnes qu'il a auditionnées dans le cadre de ses travaux ont partagé ce sentiment. Partant de ce constat, M. André Chouliqua, président de France Biotech, a même souhaité que les entreprises bénéficiant d'un certain montant de CIR aient l'obligation de sous-traiter une fraction à définir de leurs travaux de R&D à des PME.

b) Des détournements théoriquement possibles, mais qui ne semblent pas pratiqués par les entreprises

Toutefois, les dispositions du CIR relatives aux travaux sous-traitées peuvent théoriquement donner lieu à certains abus, ou tout simplement être appliquées d'une façon qui atténue leur effet favorable à l'économie française.

En premier lieu, afin d'assurer la compatibilité desdites dispositions avec le droit communautaire, elles s'appliquent aux dépenses sous-traitées dans ce type d'organismes dès lors qu'ils sont établis dans un Etat membre de la Communauté européenne, ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale.

En conséquence, il serait intéressant de connaître la proportion de ces dépenses aidées par le CIR effectuées par des sous-traitants localisés hors de France . Cependant, comme votre rapporteur spécial l'a regretté lors de son « point d'étape » du 18 novembre 2009 ^{35 ( * )} , il n'est pas possible de disposer de tels chiffres , la ventilation géographique de ces dépenses n'étant, jusqu'à présent, pas obligatoire sur les formulaires fiscaux. Heureusement, il devrait être remédié à cette carence dès cette année. Le MESR a toutefois estimé que seule une fraction modeste des dépenses subventionnées profite à des opérations de R&D conduites hors de France , notamment du fait de l'existence du plafond. Votre rapporteur spécial attend avec intérêt la publication des premières données chiffrées sur cette question.

Par ailleurs, il est nécessaire de vérifier que la très grande attractivité de la sous-traitance confiée à des laboratoires publics ne conduit pas certaines entreprises à transférer de la recherche menée en interne à des structures publiques . De plus, au vu de la puissance de l'aide fiscale dans ce cas précis, il convient de s'assurer de ses effets sur les échanges entre entités publiques et privées, notamment en termes d'accueil de doctorants par les entreprises.

Selon les éléments transmis à votre rapporteur spécial, il n'y a pas encore eu d'évaluation systématique menée par les ministères concernés sur ces sujets. Cependant, le MESR a étudié quelques cas emblématiques, comme celui d'un grand groupe pharmaceutique qui a annoncé des fermetures de centres de recherche en France tout en utilisant les facultés ouvertes par le CIR en matière de sous-traitance. Rien d'anormal n'aurait été détecté, le groupe en question n'ayant pas diminué ses investissements de R&D sur le sol national en 2009, alors même que ses investissements mondiaux étaient en baisse. De plus, les travaux sous-traités ne recoupent pas les thématiques des activités que le groupe ne doit plus poursuivre au travers de ses propres centres de recherche.

En somme, d'après les éléments disponibles à ce jour, l'esprit de ces dispositions semble correctement respecté par les entreprises . Toutefois, cette hypothèse devra, à l'avenir, être étayée par des données chiffrées.

c) Envisager d'aller plus loin

Sur ce fondement, votre rapporteur spécial considère qu'il est possible d'aller un peu plus loin afin de renforcer la logique collaborative en matière de recherche et développement .

Il ne paraît pas souhaitable de rendre obligatoire la sous-traitance, même pour les grands groupes . En effet, de telles dispositions pourraient brouiller le message simple selon lequel tous les travaux de R&D conduits en France peuvent être soutenus financièrement par le CIR. De plus, ce système imposerait probablement de supprimer les plafonds de sous-traitance, alors même que leur existence constitue un garde-fou à l'égard des détournements possibles de la mesure évoqués ci-dessus.

En revanche, une augmentation des plafonds devrait être envisagée : par exemple, des niveaux de 15 millions d'euros pour les structures privées agréées et de 18 millions d'euros pour les structures publiques ou assimilées seraient de nature à renforcer ce dispositif partenarial , sans pour autant encourager les abus.

3. Utiliser le levier des mesures de trésorerie

a) La pérennisation du remboursement immédiat du CIR

L'ensemble des entreprises engagées dans une démarche de R&D ont particulièrement apprécié les mesures de remboursement immédiat du CIR , décrites précédemment dans le présent rapport. De l'avis général, elles ont parfaitement rempli leur rôle de soulagement de la trésorerie de ces sociétés, que la crise avait fragilisées. Plusieurs de leurs représentants ont émis le souhait que celles-ci soient pérennisées, même une fois que la croissance sera revenue.

Dans cette perspective, deux éléments doivent être mis en balance :

- d'une part, le coût pour les finances publiques. Si, comme rappelé ci-avant, celui-ci a été élevé en 2009 et devrait l'être encore en 2010 (respectivement 3,7 milliards d'euros et 2,5 milliards d'euros), il convient de rappeler qu'il ne s'agit « que » d'un coût de trésorerie, l'Etat réglant plus tôt une dette qu'il a réellement à l'égard de l'ensemble des bénéficiaires du CIR ;

- d'autre part, le gain économique pour les entreprises. Par définition, le remboursement anticipé profite aux contribuables n'ayant pu imputer complètement leur CIR sur leur impôt. Il s'agit donc souvent de structures déficitaires qui, pour les plus petites d'entre elles, ont de réels facteurs de fragilité alors même qu'elles sont engagées dans un processus de R&D qui peut s'avérer, à terme, profitable à l'économie nationale.

C'est dans ce sens que la proposition formulée par le Président de la République ^{36 ( * )} de pérenniser ce dispositif pour les seules PME mérite d'être suivie .

Selon une estimation établie par la direction générale du Trésor, le coût de trésorerie de cette mesure devrait s'établir , sur quatre ans, entre 494 millions d'euros et 664 millions d'euros ^{37 ( * )} .

b) La question de la prise en compte des dépenses ayant bénéficié d'avances remboursables

Votre rapporteur spécial a déjà soutenu l'idée d'un retour aux dispositions en vigueur avant 2008 en matière de prise en compte des avances remboursables pour le calcul du CIR . Tel était le sens d'un amendement au premier projet de loi de loi de finances rectificative pour 2010 qu'il a cosigné avec nos collègues Jean Arthuis, président de votre commission des finances, et Philippe Adnot, co-rapporteur de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ^{38 ( * )} . La commission mixte paritaire chargée d'examiner le projet de loi n'a pas retenu ce dispositif, qui avait été adopté par le Sénat contre l'avis du Gouvernement.

Il est nécessaire de bien poser les termes de ce débat dans le cadre du présent rapport.

Comme indiqué précédemment, la réforme du CIR à laquelle a procédé la loi de finances pour 2008 a inclus un réaménagement de la prise en compte des avances remboursables pour le calcul de ce crédit d'impôt afin de respecter une préconisation de la Cour des comptes. Alors qu'auparavant, les avances remboursables n'étaient déduites de l'assiette du CIR qu'au moment du constat de l'échec du projet financé (ce qui les transformait en subventions), ces avances doivent désormais être déduites des bases de calcul du crédit d'impôt l'année où elles sont versées à l'entreprise. En revanche, elles sont prises en compte, dans le calcul du crédit d'impôt, lorsque l'entreprise procède à leur remboursement .

Certes, cette évolution correspond à une certaine logique. Il s'agit de ne pas octroyer « d'aide sur une aide » en permettant le cumul d'un crédit d'impôt et d'une avance publique. De plus, comme la Cour des comptes l'a souligné dans son rapport public de 2007 précité, « à défaut d'un suivi précis des conditions de remboursement [des avances remboursables], il est arrivé que certaines d'entre elles ne soient jamais prises en compte pour diminuer l'assiette du crédit d'impôt recherche, ou qu'alors elles viennent la diminuer à un moment où l'entreprise dispose de crédits négatifs. Dans de tels cas, l'entreprise bénéficie d'un cumul de fait de l'avantage du crédit d'impôt recherche et de la subvention publique ». L'évolution législative de 2008 a supprimé cette possibilité de cumul qui apparaît effectivement peu défendable.

Toutefois, votre rapporteur spécial considère que l'intérêt économique devrait permettre, s'agissant de ce point précis, une dérogation à la stricte application des principes .

Tout d'abord, les entreprises bénéficiant d'avances remboursables, en particulier d'OSEO, sont, presque par définition, des sociétés de taille petite ou moyenne qui portent des projets innovants. Il s'agit d'entreprises souvent jeunes, à la fois fragiles et prometteuses, qui méritent tout particulièrement d'être soutenues. L'association France Biotech a bien montré comment certaines de ces « jeunes pousses » actives dans le domaine des biotechnologies, ont été paradoxalement pénalisées par la réforme de 2008, le triplement de la part en volume ne compensant pas l'exclusion des avances remboursables de l'assiette de leur CIR.

Ensuite, le coût de la mesure serait à la fois modique (de l'ordre de 70 millions d'euros pour une dépense fiscale d'environ 4 milliards d'euros) et surtout provisoire. En effet, en bout de chaîne, dans le système actuel comme avant 2008, l'entreprise qui a mené à bien son projet doit rembourser l'avance et l'inclure dans son CIR tandis que celle dont le projet a échoué bénéficie d'une subvention de fait, laquelle est naturellement exclue de l'assiette du crédit d'impôt. La différence entre les deux systèmes ne porte donc que sur la période durant laquelle l'entreprise dispose de l'avance pour mener son projet, période au cours de laquelle elle est souvent la plus fragile.

De plus, même si les avances remboursables sont bien des aides publiques, elles ne sont pas de même nature que les subventions. Dans la comptabilité des bénéficiaires, elles sont enregistrées en tant que dettes et ne contribuent donc pas à l'accroissement de leurs fonds propres, c'est-à-dire à leur capacité à obtenir d'autres financements.

Enfin, comme l'a souligné M. François Drouin, président directeur général d'OSEO, lors de son audition par votre rapporteur spécial, cet établissement public a renforcé ses outils de suivi de manière très significative, ce qui a nettement réduit le risque de cumul dénoncé en 2007 par la Cour des comptes.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur spécial reste partisan de ne déduire les avances remboursables de l'assiette du CIR qu'au moment du constat de l'échec du projet financé .

4. Améliorer la sécurité juridique des entrepreneurs

Votre rapporteur spécial estime également nécessaire d'améliorer encore la sécurité juridique des entrepreneurs. En effet, comme cela a été exposé précédemment, les entrepreneurs, et singulièrement les dirigeants de PME, conservent des réticences à l'égard du CIR, alors même que cet avantage fiscal ne suscite pas plus de contrôles et de redressements que d'autres dispositifs.

a) Délimiter plus précisément le périmètre des dépenses éligibles

Il apparaît tout d'abord souhaitable de préciser davantage le périmètre des dépenses éligibles .

Ces précisions ne devraient pas être apportées dans la loi, qui fixe déjà correctement les principes du CIR. En revanche, un document de caractère réglementaire (un arrêté ou une circulaire par exemple), aisément révisable mais qui s'impose à tous les acteurs (entreprises et contrôleurs) définirait mieux les « règles du jeu ».

La publication d'un tel texte serait de nature à sécuriser les entreprises, dont plusieurs ont estimé, à tort ou à raison, que les experts auxquels font appel les services fiscaux appliquent parfois des jurisprudences différentes à des cas pourtant comparables.

b) Mieux former les formateurs

Ensuite, afin d'assurer le meilleur accompagnement des chefs d'entreprises qui ne disposent pas de service juridique ou fiscal, il convient de veiller à une meilleure formation de leurs interlocuteurs naturels . Un tel « programme » devrait viser les réseaux consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat), mais aussi les experts comptables, qui sont les interlocuteurs les plus réguliers des petites sociétés et qui, comme cela a été indiqué à votre rapporteur spécial, les découragent parfois de solliciter le CIR.

Le « guide du crédit d'impôt recherche », publié chaque année par le MESR et dont l'édition 2010 est annexée au présent rapport, peut fournir une base précieuse de ce point de vue et il convient d'en assurer la diffusion la plus large.

De plus, ces mêmes acteurs doivent souligner l'existence du rescrit sur le CIR et de la possibilité de faire appel à l'expertise d'OSEO (établissement public bien connu des PME) afin de juger de l'éligibilité d'un projet précis, conformément aux modifications de l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales introduites par l'article 136 de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008.

C. UNE STRATÉGIE D'ÉVALUATION À RENFORCER

1. Evaluer chaque composante du CIR sous l'angle de son efficacité économique

Enfin, votre rapporteur spécial estime indispensable de mettre en place une véritable stratégie nationale d'évaluation du crédit d'impôt recherche .

Certes, cette dépense fiscale est déjà évaluée. Outre le présent rapport d'information, le troisième rapport du MESR au Parlement a été publié en avril 2010 tandis qu'en 2009, un rapport d'information ^{39 ( * )} de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires ^{40 ( * )} se sont intéressés au CIR. De même, la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale et l'Inspection générale des finances (IGF) mènent actuellement des travaux sur ce sujet cependant qu'un nouveau rapport du MESR devrait être adressé au Parlement cet automne.

Toutefois, les enjeux tant budgétaires qu'économiques entourant le CIR imposent d'adopter une démarche plus ambitieuse et plus critique , qui aille au-delà de la simple présentation statistique.

Le rapport annuel au Parlement devrait ainsi permettre l'établissement d'un diagnostic sur l'efficacité non seulement du CIR lui-même pris dans sa globalité, mais de chacune de ses composantes. De la sorte, les éventuelles évolutions ou réorientations du dispositif seraient comprises par les entreprises. De manière générale, si la France ne saurait se priver d'un outil qui a fait ses preuves pour « doper » ses investissements en R&D, la situation de ses comptes publics ne lui permet pas de financer des dépenses fiscales n'ayant pas un retour économique réel.

2. Eviter les effets d'aubaine et les optimisations

L'exemple-type de composante du CIR méritant un examen particulier est la tranche de 5 % au-delà de 100 millions d'euros de dépenses de R&D . Au vu de la faiblesse de ce taux, correspondant, il est vrai, à l'étroitesse des marges budgétaires, votre rapporteur spécial doute de la capacité d'entraînement de la mesure.

En effet, si l'une des vingt entreprises concernées devait prendre une décision d'investissement (ou de désinvestissement) en matière de R&D, l'avantage fiscal que lui apporterait le territoire français pour cet investissement serait bien le taux marginal de 5 %, ce qui paraît peu susceptible de peser sur un arbitrage de ce type. Or, comme cela a été indiqué précédemment, dans le cadre de la partie du présent rapport présentant le premier bilan chiffré du CIR en 2009, ces vingt entreprises ont perçu 1.188 millions d'euros de crédit d'impôt recherche, soit 588 millions d'euros de plus que les 600 millions d'euros correspondant à la tranche de droit commun (au taux de 30 %).

C'est pourquoi votre rapporteur spécial considère que le débat doit être lancé sans tarder sur ce point. Un amendement de votre commission des finances au projet de loi de finances pour 2011 en serait le vecteur adéquat. En outre, il convient d'assurer que ce seuil de 100 millions d'euros est défini en consolidant les sommes engagées par les différentes filiales d'un groupe afin d'éviter les montages d'optimisation fiscale.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

D. POINT D'ÉTAPE DU RAPPORTEUR SUR SES TRAVAUX (18 NOVEMBRE 2009)

Réunie le mercredi 18 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu un point d'étape sur le contrôle de M. Christian Gaudin , rapporteur spécial, sur le bilan de la réforme et l'évaluation de la politique du crédit d'impôt recherche.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Christian Gaudin , rapporteur spécial , a tout d'abord déclaré que ses travaux sur le crédit d'impôt recherche (CIR) ne sont pas encore achevés, en particulier parce que les statistiques pertinentes du Gouvernement ne devraient être disponibles qu'au début de l'année 2010. Il semble néanmoins utile de faire un point d'étape avec les commissaires au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2010.

Il a ensuite rappelé que le CIR a été créé par la loi n° 82-1126 du 29 décembre 1982 de finances pour 1983, et qu'il s'appliquait alors à l'excédent des dépenses de recherche et développement (R&D) exposées au cours d'une année par rapport aux dépenses de même nature exposées au cours de l'année précédente. Son équilibre a été changé successivement par :

- la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, qui a introduit une part « en volume », au taux de 5 %, au côté de la part traditionnelle « en accroissement », dont le taux a alors été ramené de 50 % à 45 % ;

- la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, qui a doublé le taux de la part en volume, à 10 %, et réduit le taux de la part « en accroissement » à 40 % ;

- la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, qui a triplé le taux de la part « en volume », dont le taux « de droit commun » est désormais de 30 %, supprimé la part « en accroissement » et déplafonné le CIR, qui était jusqu'alors limité à 16 millions d'euros. Toutefois, au-delà de 100 millions d'euros de dépenses de R&D, le taux du crédit d'impôt ne s'élève qu'à 5 %.

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial , a souligné que ces réformes ont changé la nature du CIR : de « coup de pouce ponctuel » aux entreprises l'année où elles effectuent un effort particulier en matière de recherche et développement, celui-ci est devenu une aide structurante, visant à encourager fortement les dépenses de R&D sur le territoire national.

Il a ensuite observé que la dépense fiscale associée au CIR, qui s'élevait à environ 500 millions d'euros en 2003, est passée à 700 millions d'euros en 2005 du fait des premiers effets de la réforme de la loi de finances pour 2004 précitée, puis à un milliard d'euros en 2007. S'agissant de la réforme de la loi de finances pour 2008 précitée, les premiers éléments transmis par le Gouvernement laissent présager une dépense fiscale de 2 milliards d'euros en 2009 et de 2,5 milliards d'euros en 2010, hors l'effet de trésorerie exceptionnel lié à la mesure de remboursement immédiat du CIR, instauré pour 2009 par l'article 95 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 et que l'article 4 du projet de loi de finances pour 2010 propose de prolonger d'un an. A terme, le crédit d'impôt recherche devrait engendrer un coût annuel de 4 milliards d'euros pour l'Etat. Dès lors, il est devenu un élément bien identifié de la fiscalité française, à l'intérieur comme à l'extérieur des frontières du pays.

Puis M. Christian Gaudin , rapporteur spécial , a constaté que le CIR, dans son état actuel, suscite trois grands types d'interrogations, voire de critiques :

- les premières portent sur la légitimité de cet effort financier de l'Etat, qui empêcherait une augmentation plus sensible des crédits dévolus à la recherche publique ;

- les deuxièmes conduisent à s'interroger sur la cible atteinte par le crédit d'impôt. Par exemple, la répartition de la dépense fiscale entre entreprises de différentes tailles ou de différents secteurs économiques peut susciter des débats ;

- les troisièmes concernent la sécurité juridique et fiscale du dispositif. Les PME, en particulier, restent très préoccupées par la question du contrôle fiscal et de la définition du périmètre d'éligibilité de leurs dépenses.

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial , a enfin présenté les premières pistes auxquelles le conduisent ses travaux.

En premier lieu, il a plaidé en faveur d'un maintien de l'économie générale du CIR. En effet, une telle stabilité apparaît cohérente avec l'horizon d'investissement de la plupart des entreprises actives en matière de R&D. De plus, l'image de la fiscalité française auprès des investisseurs internationaux en serait renforcée. Par ailleurs, un changement incessant de règles pénalise en tout premier lieu les entreprises qui ont le moins de capacité à suivre l'évolution des lois et, éventuellement, à répartir différemment leurs investissements selon les pays, c'est-à-dire les PME.

Il a ensuite relativisé certaines critiques souvent adressées à l'égard du CIR. Ainsi, il a indiqué que, si les grandes entreprises sont les plus grands bénéficiaires du mécanisme en chiffres absolus, les PME ont également profité de la réforme du dispositif issue de la loi de finances pour 2008 précitée, ce qu'ont souligné l'ensemble de leurs représentants auditionnés jusqu'à présent. De fait, seule une société qui ferait plus que doubler tous les ans ses investissements éligibles y perdrait, une telle situation ne pouvant être qu'exceptionnelle. S'agissant de la répartition sectorielle du CIR, il a observé que, corrigés de l'effet holding qui a pu biaiser certaines études, les derniers chiffres disponibles montrent que l'industrie capte plus de la moitié du crédit d'impôt, les banques en absorbant environ 2 %.

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial , a toutefois observé que le fichier actuel des bénéficiaires du CIR laisse de côté 29,6 % de « holdings » qui ne peuvent être rattachées à un secteur d'activité. Certes, il s'agit généralement de « têtes de pont » de groupes importants dont on peut imaginer qu'ils ont souvent une dominante industrielle. Mais il apparaît indispensable que le fichier soit amélioré afin de permettre un suivi plus précis de cette importante dépense fiscale.

Il a également souhaité poursuivre ses travaux afin d'établir des préconisations susceptibles de renforcer la sécurité juridique et fiscale des entreprises qui utilisent le CIR, ce que pourrait permettre, par exemple, la définition d'un document de référence unique décrivant les dépenses éligibles. En revanche, l'état des finances publiques ne permet pas, pour le moment, d'envisager une extension du champ desdites dépenses éligibles, mais pour l'avenir, le financement des prototypes ou de la preuve de concept pourraient y être inclus.

Un débat s'est instauré à l'issue de cette présentation.

M. Jean-Pierre Fourcade a approuvé la volonté du rapporteur spécial de stabiliser le régime du CIR. Il a souligné le pouvoir de ce crédit d'impôt en termes d'attractivité du territoire national, s'appuyant notamment sur l'exemple récent de l'installation dans les Hauts-de-Seine du principal centre de recherche en Europe d'un important groupe informatique américain. Dans son format actuel, le CIR permet à la France de rattraper son retard à l'égard d'un pays comme l'Allemagne en matière de soutien à la recherche privée et les critiques, qui proviennent souvent d'acteurs de la recherche publique, méritent d'être relativisées.

A partir des exemples d'industriels des secteurs de l'automobile et de l'aéronautique, M. Jean Arthuis , président , s'est interrogé, d'une part, sur la possible localisation à l'étranger de certaines activités soutenues par le CIR et, d'autre part, sur l'effet d'entraînement réel de la R&D sur l'économie française, les activités industrielles tirées de la recherche pouvant également être délocalisées.

Après une intervention de M. Jean-Pierre Fourcade , Mme Michèle André a considéré que la délocalisation d'une partie des activités industrielles est inévitable dans le contexte de mondialisation de l'économie, mais que la France peut également bénéficier de tels phénomènes. Ce constat ne constitue pas une raison suffisante pour ne pas encourager le développement d'activités de R&D.

En conclusion, M. Christian Gaudin , rapporteur spécial , a souhaité le soutien de la commission et de son président pour obtenir du Gouvernement des statistiques permettant un suivi plus précis du CIR. Il convient également que ce dispositif réponde mieux aux besoins, nécessairement différents, des entreprises de toutes tailles.

La commission a alors donné acte de sa communication au rapporteur spécial.

E. EXAMEN DU RAPPORT (25 MAI 2010)

Réunie le mardi 25 mai 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Christian Gaudin , rapporteur spécial, sur le bilan de la réforme et l'évaluation de la politique du crédit d'impôt recherche.

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial. - Je vais vous présenter une évaluation de la politique du crédit d'impôt recherche (CIR) et un bilan de la réforme de 2008, qui s'appuient sur des entretiens conduits au cours des douze derniers mois avec des industriels, des représentants d'organisations professionnelles, des membres de l'administration fiscale, ainsi que sur des études qualitatives menées par les ministères de la recherche et de l'économie. En outre, je dispose depuis une semaine des chiffres relatifs au CIR pour l'année 2009, portant sur les dépenses de recherche et développement réalisées par les entreprises en 2008.

Les dépenses de recherche et développement sont nécessaires à la croissance économique d'un pays à moyen et long terme : sans vous citer les travaux des économistes, je vous renvoie à mon rapport écrit ainsi qu'au rapport d'information sur les incidences économiques d'une augmentation des dépenses de recherche en Europe rédigé par Joël Bourdin en juin 2004. Elles sont indispensables à la souveraineté économique, comme l'ont montré les travaux de la mission commune d'information sur les centres de décision économique. Plusieurs intervenants ont alors expliqué que la présence sur le territoire d'un pays de centres de recherche lui permet de conserver la maîtrise du processus industriel : comme le disait Alain Juillet, alors haut responsable chargé de l'intelligence économique, « dès lors que les brevets sont déposés à l'étranger, toute la substance vive de l'entreprise y est transférée, ce qui implique qu'à terme cette entreprise ne sera plus française. (...) Une entreprise qui se contente d'être une industrie de main-d'oeuvre n'est plus une entreprise nationale. » Ces dépenses permettent enfin de maintenir sur notre sol des activités de production, car les entreprises apprécient la proximité entre centres de recherche et de production.

Or les entreprises n'investissent pas spontanément autant qu'il est nécessaire pour la société, d'une part parce que les résultats de la recherche sont incertains, d'autre part parce qu'en cas de succès, il est fréquent que les bénéfices de ces travaux ne reviennent pas au seul investisseur. Voilà pourquoi les aides publiques sont légitimes. La France, comme d'autres pays, associe des aides directes à l'investissement, notamment par le biais d'Oseo, et une aide fiscale, le CIR. Une aide non sectorielle de ce type est généralement efficace dans les pays où le taux de l'impôt sur les sociétés est élevé.

Or, parmi les grands pays industriels, la France se situe dans le « ventre mou » en termes d'investissements en recherche et développement : nous y consacrons 2,04 % du PIB, dont 1,29 % seulement pour le secteur privé, ce qui nous place un peu en-dessous de la moyenne de l'OCDE. Cette part a décliné au cours de la dernière décennie, ce qui est en contradiction avec les objectifs fixés au Conseil européen de Barcelone en 2002 et dangereux pour l'avenir de notre économie. Certes, dans un secteur donné, les entreprises françaises n'investissent pas moins que les autres, mais nous avons du mal à faire émerger et croître des entreprises actives dans les secteurs de demain. Le CIR n'est qu'un outil parmi d'autres, mais le président de l'Agence française pour les investissements internationaux souligne son caractère fortement attractif vu de l'étranger.

Le CIR, créé par la loi de finances pour 1983, s'appliquait alors à l'excédent des dépenses de recherche et développement consenties au cours d'une année par rapport à l'année précédente. Il était en outre plafonné à 450 000 euros. Les réformes successives ont modifié radicalement sa physionomie. La loi de finances pour 2004 a introduit une part « en volume» au taux de 5 %, en plus de la part « en accroissement » qui passait au taux de 45 %. La loi de finances de 2006 a renforcé cette tendance en portant le taux de la part en volume à 10% et celui de la part en accroissement à 40 %. La loi de finances pour 2008 a achevé ce tournant en triplant la part « en volume », dont le taux de droit commun est désormais de 30 %. Toutefois, ce taux est de 50 % la première année et de 40 % la deuxième année, et certaines dépenses, comme les salaires des jeunes docteurs ou les recherches confiées aux structures publiques de recherche, entrent dans l'assiette pour le double de leur montant. La part en accroissement a été supprimée ainsi que le plafond de 16 millions d'euros de crédit d'impôt. Enfin, au-delà de 100 millions d'euros de recherche et développement, le taux n'est plus que de 5 %.

Le CIR a ainsi changé de nature : d'une « niche» ou d'un coup de pouce ponctuel aux entreprises l'année où elles font un effort particulier, ce dispositif est devenu structurant. En outre, une mesure exceptionnelle de remboursement immédiat du CIR s'applique en 2009 et 2010 du fait du plan de relance, alors qu'en temps ordinaire le crédit d'impôt est imputable sur les trois années suivant les dépenses auxquelles il s'applique - sauf exception pour les jeunes entreprises innovantes.

On peut aujourd'hui constater les premiers effets de la réforme de 2008, mais les chiffres dont je dispose sont issus de données fiscales, non de l'enquête annuelle sur les dépenses de recherche et développement ; ils ne montrent que l'évolution des déclarations des entreprises qui ont souhaité bénéficier du CIR pour tout ou partie de leurs dépenses, sans prétendre à l'exhaustivité. Depuis la réforme de 2004, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant du CIR n'ont cessé de croître. En 2008, le nombre de déclarants a connu une forte augmentation de 34 % pour atteindre 12 949, au lieu de 9 653. Près de 90% des « nouveaux déclarants » sont des PME et près des deux tiers des PME indépendantes au sens fiscal : le CIR, loin de bénéficier aux seules grandes entreprises, a su séduire un nouveau public.

Comme l'avait prévu M. Marini, le coût de cette mesure a bondi : en un an, les créances sont passées de 1,682 à 4,155 milliards d'euros, soit une hausse de 147 %. Cette évolution est bien due à la modification du régime fiscal et non à un changement significatif de l'assiette du crédit d'impôt : en 2008, les dépenses déclarées par les entreprises ont atteint 15 426,7 millions d'euros, en progression de 0,9 % par rapport à 2007. Ce chiffre est difficile à interpréter puisqu'il résulte d'effets contradictoires : les sociétés qui n'avaient pas recours à ce dispositif ont été incitées à se manifester, et les grandes entreprises à déclarer l'ensemble de leurs dépenses du fait du déplafonnement du CIR ; mais, d'après le ministère de la recherche, les grands groupes sont plus précautionneux dans leurs déclarations car le déplafonnement implique que toutes les dépenses déclarées soient éligibles, et donc puissent être contrôlées. Il serait donc plus prudent d'attendre les chiffres rendant compte de la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) en 2008. Une augmentation de l'ordre de 1 % serait un signe encourageant au vu de la dégradation de la conjoncture économique à l'automne 2008.

La répartition du crédit d'impôt recherche par taille d'entreprises ne fait pas apparaître de bouleversement majeur par rapport à 2008. Les PME recueillent 43,9 % du total du CIR en 2009, contre 35,2 % seulement en 2008.

Les entreprises de plus de 5 000 salariés progressent également, de 6,3 % à 8,4 %, très probablement sous l'effet du déplafonnement : même au taux de 5 %, le crédit d'impôt recherche a rapporté davantage aux plus grands investisseurs. Vingt sociétés ont ainsi bénéficié de près de 1,2 milliards d'euros de remboursements, soit un coût de la part à 5 % qui s'établit à 588 millions d'euros.

Ces chiffres sont cependant à nuancer, tant du fait de la présence de la ligne « non renseignés », qui concerne 13,7 % des entreprises déclarantes, que du fait de la délicate prise en compte des sociétés non indépendantes d'un point de vue fiscal - plus des deux tiers des sommes perçues - sans que l'on puisse préjuger de la taille des groupes concernés. Il semble toutefois que le crédit d'impôt recherche n'ait pas été orienté massivement vers les plus grandes entreprises après l'entrée en vigueur de la réforme.

La répartition sectorielle mérite elle aussi quelques commentaires. Les industries manufacturières et les holdings, regroupés dans les chiffres du ministère, ont perçu ensemble 65,2 % du CIR en 2009, dont 33 % pour les holdings.

Je m'étais plaint, en novembre dernier, de l'impossibilité de différencier ces holdings selon leur secteur, d'où certains rapprochements un peu hâtifs, tant de la part de l'Assemblée nationale que du Conseil des prélèvements obligatoires, entre ces holdings et le secteur bancaire. Je me réjouis donc que le ministère ait entrepris ce tri, qui laisse d'ores et déjà apparaître que plus de 70 % du crédit d'impôt recherche perçu par les holdings entrent dans la catégorie des industries manufacturières, tandis que la part du secteur bancaire ne se trouve pas augmentée : c'est propager une idée fausse que de prétendre que le crédit d'impôt recherche favorise, avant tout, l'innovation financière.

L'outil statistique reste perfectible : la montée en puissance de la catégorie des « autres services » appelle des distinctions plus fines. Selon les éléments qui m'ont été transmis, on trouve principalement des sociétés d'ingénierie, des cabinets d'architecture ou de création de logiciels.

La diminution des dépenses déclarées par les secteurs de l'automobile et de l'aéronautique ne traduit pas forcément une réduction des dépenses de recherche et développement par les entreprises concernées, mais reflète peut-être une plus grande prudence dans les déclarations, la disparition du plafond ayant cette conséquence que toute somme peut désormais être contrôlée. Le maintien global de l'assiette du crédit d'impôt n'en est que plus remarquable.

La nature des dépenses déclarées n'a pas non plus évolué de façon très significative en 2008.

Les dépenses de personnel restent, avec les frais de fonctionnement, qui leur sont corrélées, le premier poste de dépense.

Les évolutions ne laissent pas apparaître de dérive. Il n'est pas juste de dire qu'ont été massivement pris en compte - on a parfois parlé de 900 millions d'euros - les investissements de mise en conformité de l'outil informatique à l'espace monétaire européen. Les amortissements sont ainsi passés de 6 % à 5 % du crédit d'impôt recherche entre 2007 et 2008. En tout état de cause, ces dépenses entraîneraient des redressements par les services fiscaux.

En revanche, on note une progression de la recherche externalisée, tant auprès des entreprises que des institutions publiques, ainsi que des dépenses relatives aux jeunes chercheurs, qui restent cependant assez modiques.

La répartition géographique fait apparaître une nette progression de l'Île-de-France et une baisse notable, en proportion, de certaines régions. Les chiffres sont difficiles à interpréter pour l'instant. L'Île-de-France bénéficie sans doute d'un effet de « siège » pour les dépenses déplafonnées : un tiers de ses bénéficiaires recueille les deux tiers du crédit d'impôt recherche.

La plupart des autres régions accusent une baisse, généralement légère, mais parfois significative, comme pour la région Midi-Pyrénées, qui subit sans doute l'effet de l'évolution des dépenses déclarées par le secteur aéronautique.

Au plan qualitatif, les enquêtes conduites par le ministère, par le Medef, ainsi que les entretiens que j'ai menés pendant mon contrôle, convergent sur quelques points essentiels. Les entreprises, quels que soient leur taille et leur secteur d'activité, sont satisfaites de la réforme de 2008. Elles considèrent le crédit d'impôt recherche comme un outil puissant et beaucoup plus compréhensible que lorsqu'il existait une part en accroissement ; 58 % des 700 entreprises ayant répondu à l'enquête du ministère, soit un nombre significatif d'entre elles, ont été incitées par la réforme à augmenter leurs dépenses de recherche et développement en France. Au cours de mes travaux, j'ai reçu plusieurs témoignages concrets en ce sens. Des messages très convergents m'ont également été adressés par de nombreux entrepreneurs et représentants d'organisations patronales, qui estiment utile de conserver les grands équilibres du crédit d'impôt recherche sur plusieurs années ; de nombreuses petites entreprises restent toutefois circonspectes, car elles rencontrent des difficultés à cerner le périmètre des dépenses éligibles et craignent, à tort, que le bénéfice du crédit d'impôt recherche ne leur vaille un contrôle fiscal.

Au terme de cette enquête, je souhaiterais vous adresser quelques préconisations.

La première est un appel à la stabilité, par où je rejoins l'analyse du rapporteur général qui, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, estimait qu'il était temps de stabiliser ce crédit d'impôt, « les efforts entrepris pour favoriser son caractère incitatif étant contrebalancés, notamment pour les PME, par sa complexité et sa révision continuelle ».

Outre que les premiers résultats du crédit d'impôt recherche rénové sont, ainsi que je vous l'ai exposé, encourageants et que les entrepreneurs eux-mêmes aspirent à une telle stabilité, les dépenses de recherche et développement, s'engageant sur le long terme, exigent un régime prévisible.

Sans doute les résultats restent-ils difficiles à interpréter, pour les raisons que j'ai évoquées, de manière brute, et seule l'évolution comparée sur plusieurs années permettra de trancher. Mais rien ne permet de dire, pour l'heure, que nous faisons fausse route ou que le crédit d'impôt recherche entraîne des abus manifestes. L'expérience mérite donc d'être poursuivie.

C'est un problème de crédibilité fiscale : quand nous faisons des choix forts et structurants, visibles tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de nos frontières, nous devons les assumer sans céder à la tentation permanente de les défaire aussitôt adoptés.

Pour toutes ces raisons, j'estime qu'il nous revient d'envoyer un message clair quant à la nécessité de stabiliser le crédit d'impôt recherche dans son architecture actuelle pendant au moins trois ans.

Cela n'interdit pas quelques améliorations à la marge. Le crédit d'impôt recherche gagnerait à financer véritablement la recherche et le développement expérimental : son assiette devrait se focaliser sur cet objet. Ainsi, si un jour un dispositif fiscal spécifique devait soutenir des dépenses d'innovation, certaines dépenses actuellement dans l'assiette du crédit d'impôt recherche devraient rejoindre ce véhicule. De même, le crédit d'impôt création devrait faire l'objet d'un article distinct au sein du code général des impôts.

A titre personnel, j'estime que la collaboration entre entreprises ou entre entreprises et organismes publics de recherche ou universités mériterait un coup de pouce supplémentaire, grâce à une augmentation du plafond des dépenses pouvant être sous-traitées. J'admets qu'il faudra cependant vérifier avec précision que ces dépenses ne sont pas sous-traitées hors de France.

Quant aux mesures de trésorerie, je rappelle qu'elles ne coûtent, au bout du compte, rien à l'Etat, qui ne fait qu'anticiper le paiement de sa dette envers l'entreprise. Je plaide en faveur de la pérennisation du remboursement immédiat du crédit d'impôt recherche pour les PME, ainsi que de la prise en compte des avances remboursables dans l'assiette du crédit d'impôt recherche. Ce débat a déjà eu lieu lors du collectif budgétaire sur le « grand emprunt ». Même si je reconnais que la pérennisation du remboursement immédiat du crédit d'impôt recherche aux PME résoudrait sans doute largement le problème des entreprises concernées, je reste, personnellement, partisan de cette mesure.

Il convient de rassurer les entreprises, en particulier celles qui n'ont pas en leur sein un service juridique et fiscal et qui, soit ne sont pas soutenues, soit reversent jusqu'à un tiers de leur crédit à un cabinet spécialisé - il n'est pas rare que 30 % du montant soit ainsi absorbé. Cette démarche pourrait passer par une plus grande formalisation des dépenses éligibles, avec une clarification au niveau réglementaire. Il ne suffit pas de s'appuyer sur le Manuel de Frascati : il faudra beaucoup de pédagogie envers les conseils naturels de ces entreprises L'excellent Guide du CIR produit par le ministère devrait être largement diffusé dans ces cercles et des séances de formation devraient être systématisées. Je le ferai d'ailleurs figurer en annexe de mon rapport écrit. Il faudra aussi un travail de proximité auprès des petites entreprises, pour lever la crainte du contrôle fiscal.

Enfin, nous devons nous doter d'une véritable stratégie d'évaluation de cette dépense fiscale de plus de 4 milliards. Le rapport annuel adressé au Parlement, qui ne doit pas nous dispenser de mener nos propres investigations, devra être focalisé sur la performance : quel est le véritable entraînement du crédit d'impôt recherche, de telle ou telle de ses tranches ? Faut-il réorienter telle somme vers un autre segment de la recherche et développement ou mieux prendre en compte les différences de taille des entreprises ? Telles sont les questions auxquelles il devra répondre.

L'exemple pour moi le plus éloquent concerne la tranche de 5 % au-delà de 100 millions. Le risque d'effet d'aubaine m'y semble le plus fort car quelle est la véritable capacité d'entraînement d'un crédit d'impôt de 5 % ? J'ai donc un vrai doute sur cette question, un doute à 600 millions - 588 millions en loi de finances pour 2009. Ce n'est pas rien compte tenu de l'état de nos finances publiques... C'est pourquoi nous devrions, à mon sens, dès la prochaine session budgétaire, engager avec le Gouvernement, sur cette question, un vrai débat, dont un amendement pourrait constituer le support.

M. Jean Arthuis , président . - Je remercie notre rapporteur spécial de sa communication sur cet important sujet, qui engage des dépenses d'avenir. L'effort de l'État, supérieur à 4 milliards, est considérable. Il faut croire que vos travaux, monsieur le rapporteur spécial, ont suscité quelques inquiétudes puisque le Gouvernement s'est engagé avec nous dans une course de vitesse pour s'assurer la primeur de la diffusion des chiffres...

Ce type de rapport d'étape pourrait se conclure par l'esquisse d'amendements, préfiguration de ceux qui pourraient intervenir en loi de finances. Vous en proposez d'ailleurs un, qui pourrait produire une économie de 600 millions d'euros. Je me pose une question au sujet de ce seuil de 100 millions : s'apprécie-t-il entreprise par entreprise ou au niveau du groupe ?

M. Philippe Marini , rapporteur général . - Je me joins aux compliments adressés par le président Arthuis. Les tableaux d'ensemble que vous nous avez communiqués sont très précieux. Ils montrent l'ampleur de la réforme conduite en 2004 et 2008. Il s'agit d'une réforme structurante et très coûteuse, d'une réforme de compétitivité dans un des rares domaines où l'État puisse intervenir sans enfreindre les règles communautaires.

Je rebondis sur la question du président Arthuis : notre droit fiscal actuel connaît-il la notion de groupe ? Quand une société fait partie d'un groupe, et se trouve donc contrôlée par une société, ou une chaîne d'autres sociétés, ses droits au crédit d'impôt recherche sont-ils calculés comme si elle était indépendante ou le sont-ils au niveau du groupe ?

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial . - Le fait que le nombre de bénéficiaires soit inférieur au nombre de déclarants indique que les groupes fiscalement intégrés cumulent le crédit d'impôt recherche de leurs filiales.

M. Philippe Marini , rapporteur général . - Vous faites ici référence aux sociétés détenues à plus de 95 %, mais quid des sociétés simplement contrôlées ? Le seuil des 100 millions peut-il avoir une influence sur la stratégie de répartition au sein des filiales ?

M. Jean Arthuis , président . - Il peut en effet y avoir optimisation à l'intérieur des groupes.

M. Philippe Marini , rapporteur général . - Les chiffres que vous nous avez communiqués quant à la répartition par taille d'entreprise m'inclinent à cette interprétation. Vous avez relevé que plus des deux tiers des sommes perçues le sont par des entreprises non indépendantes. Moyennant quoi il serait logique que le seuil de 100 millions soit apprécié à l'échelle du groupe, et donc calculé sur une base consolidée.

M. Jean Arthuis , président . - De la différence entre consolidation fiscale et consolidation comptable...

M. Philippe Dallier . - Vous nous avez indiqué que le nombre de déclarations est en augmentation, mais qu'il faudra attendre pour mesurer l'effet de levier du dispositif sur les dépenses de recherche et développement. Mais sur la période 2003-2008, où les dépenses ont été multipliées par trois, dispose-t-on de telles mesures ?

Mon autre question porte sur l'information des entreprises. J'ai rencontré ce week-end un patron de PME, très investi dans le développement et l'innovation - même s'il fait, hélas !, fabriquer en Chine... - qui ignorait pouvoir bénéficier du crédit d'impôt recherche.

M. Jean Arthuis , président . - C'est qu'il n'en avait pas besoin... Quelle aubaine pour lui que cette découverte !

M. Philippe Dallier . - Il serait bon que les chambres consulaires fassent mieux passer l'information.

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial . - J'ai dit que, parmi les 3 000 entreprises déclarantes supplémentaires, 90 % étaient des PME, mais les grands groupes aussi bénéficient de l'évolution du crédit d'impôt recherche. Il est difficile de mesurer l'effet de levier sur les dépenses de recherche et développement. Dès lors qu'il s'agit d'investissements à moyen et long terme, on ne pourra en faire l'analyse que dans quelques années.

M. Philippe Dallier . - Le but du dispositif est bien d'inciter les entreprises à réaliser de la recherche et développement en France. Son effet est assez rapidement mesurable. Y a-t-il eu, sur la période 2003-2007, augmentation des dépenses en recherche et développement ?

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial . - J'ai dit que l'on observe, en France, une baisse régulière, de 2003 à 2008, des dépenses en recherche et développement. On constate un réamorçage depuis 2008, qui, eu égard au contexte économique, mérite d'être relevé.

M. Jean Arthuis , président . - Peut-être des éléments qui n'étaient pas comptabilisés en recherche et développement le sont-ils aujourd'hui : on les fait apparaître pour récupérer 30 % ...

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial . - Il faut bien que ces dépenses soient réelles...

M. Serge Dassault . - Cette opération est très appréciée des entreprises. Elle leur permet d'investir. Mais il faut qu'elles soient informées. A qui le chef d'entreprise doit-il s'adresser ?

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial . - L'ensemble du réseau de ses conseils habituels est compétent pour l'informer : chambres consulaires, experts comptables...

M. Jean Arthuis , président . - Oseo également.

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial . - Je préconise, dans mes conclusions, une sensibilisation accrue des entreprises, dont certaines, je l'ai dit, craignent que l'entrée dans le dispositif n'accroisse les risques de contrôle fiscal...

Mme Nicole Bricq . - Je remercie M. Gaudin de cet excellent travail. La communication express de Mme Pécresse sur les chiffres de 2008 trahit les inquiétudes qu'il a suscitées...Parmi les chiffres qu'elle a cités, j'ai retenu que les holdings captent 33 % de l'avantage alors qu'elles n'assurent que 2,3 % des dépenses de recherche. De fait, parmi les huit premiers bénéficiaires, on retrouve les entreprises du CAC 40, Renault, Total, Orange...

J'estime qu'il faudrait instituer un élément de conditionnalité, afin que les grands groupes accompagnent les PME, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Ce sont actuellement les PME qui seules font les efforts de recherche et développement, et dès qu'elles atteignent un certain seuil, elles sont phagocytées par les grands groupes...

M. Jean Arthuis , président . - Comment y échapper, hélas ?

Mme Nicole Bricq . - ...y compris étrangers, et je ne pense pas seulement aux fonds de pension américains : nos partenaires allemands ne sont pas les derniers à l'affût...

Ma deuxième remarque porte sur le seuil des 100 millions : certains groupes n'augmentent pas leurs dépenses pour ne pas le franchir et capter l'avantage à plein.

Quant à l'impact sur le taux de croissance des dépenses de recherche et développement, sur lequel il est juste, monsieur le rapporteur spécial, de s'interroger, j'ai souvenance qu'avant la réforme, le ratio entre dépense publique et investissement privé était de 1 à 2,14. Si l'on en croit les chiffres publiés aujourd'hui dans la presse, il serait passé à 3,6.

Ma dernière remarque concerne le suivi de la réforme. Comment concilier un dispositif par définition transversal, le crédit d'impôt recherche, avec une politique qui semble vouloir être de filières ? Comment circonscrire ce qui est stratégique pour la recherche ? Vous recommandez la stabilité du système. Dès lors qu'il est déclaratif, rien n'empêche de circonscrire un échantillon représentatif des entreprises, pour assurer un suivi ad hoc. A l'heure actuelle, on ne sait pas si le dispositif fait revenir nos chercheurs, s'il attire des chercheurs étrangers, s'il contribue à la croissance, s'il participe au développement des PME innovantes.

Mme Marie-France Beaufils . - Mme Bricq a soulevé beaucoup des questions que je me posais. Le tableau que vous nous avez présenté sur les dépenses intérieures de recherche et développement au sein de l'OCDE est plein d'intérêt. Peut-on savoir comment ont respectivement évolué les parts de l'investissement privé et de l'investissement public ? L'intervention publique a-t-elle incité les entreprises à plus d'efforts ? Autre question : quels effets sur la création d'emploi sur le territoire national dans les secteurs d'activité qui ont bénéficié du crédit d'impôt recherche ?

M. François Marc . - Je remercie le rapporteur spécial pour les précieuses informations qu'il a portées à notre connaissance. J'ai toujours été sceptique sur la réforme de 2008, qui a augmenté une niche fiscale de plus de 2,5 milliards, dont il est important aujourd'hui de mesurer précisément l'utilité.

Si l'on observe le tableau qu'a évoqué Mme Beaufils, on constate que, dans certains pays, comme la Suède ou la Finlande, la fiscalité n'influe pas sur la stratégie des entreprises. Pouvez-vous nous dire quel a été chez nous l'effet mécanique de la réforme de 2008 ? Elle n'a que peu influé, si l'on en croit le tableau relatif à la taille des entreprises concernées, sur la répartition des bénéficiaires. On ne voit guère de différence sur les PME. Ce qui conduit à s'interroger sur l'effet d'aubaine qu'a pu entraîner la réforme : ce sont ceux qui font un effort important en volume qui ont été récompensés, mais pas les plus vertueux. J'ai d'ailleurs moi aussi entendu dire que les PME étaient mal informées : il y a sans nul doute une marge de progression en matière d'information.

M. Adrien Gouteyron . - Il m'intéresserait, monsieur le rapporteur spécial, que la suite de vos travaux vous conduise à établir une répartition par région et par type d'entreprises, car certains éléments dans la liste que vous nous avez donnée me surprennent.

M. Jean Arthuis , président . - Les chiffres de 2009 sont relatifs à l'année 2008 : le processus lié à la réforme n'est donc pas complètement enclenché. Des investigations complémentaires seront donc nécessaires. Il faudra voir ce qui se passe à l'intérieur des groupes, pour tenter de prévenir une optimisation qui ne servirait pas la cause de la recherche. Il faudra voir aussi si une part de la dépense n'a pas tendance à passer en Europe centrale... J'ai entendu quelques témoignages concernant l'année 2009 qui laissent à penser que le processus s'amplifie... Dernière observation enfin : il ne suffit pas de s'assurer que la recherche est implantée sur le territoire national ; il faudra être sûr, lors du passage à l'application industrielle, que les créations d'emploi se font bien sur notre territoire...

Ce rapport d'étape méritera donc d'être complété, pour étayer nos convictions, lors de la loi de finances.

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial . - Il est vrai, madame Bricq, que les chiffres annoncés ce matin trahissent une incohérence : 33 % du crédit d'impôt ne produisent que 2,4 % des dépenses en recherche et développement. J'ai dit tout l'intérêt qu'il y aurait à faire accompagner les petites entreprises par les grandes. Les pôles de compétitivité sont idoines pour mettre en relation le monde de l'entreprise et celui de la recherche. Les grandes entreprises ont intérêt à accompagner les petites pour faciliter la sous-traitance et les petites entreprises ont tout intérêt à entrer dans une culture de l'innovation.

En ce qui concerne l'effet multiplicateur du dispositif, les chiffres méritent d'être nuancés pour retenir un ratio . Il ne suffit pas de rapporter 4,2 milliards d'incitation à 15,5 milliards d'investissements : certaines entreprises sont à 50 %, d'autres, la plupart, à 30 %, mais il en est aussi à 60 %, celles qui passent convention avec un laboratoire public. Il est donc difficile d'établir un ratio général.

Mme Nicole Bricq . - Ce point méritera d'être explicité dans le rapport.

M. Christian Gaudin . - Quant à la question du contrôle, j'ai dit que la stabilité devait avoir pour corollaire une stratégie d'évaluation prenant en compte la taille des entreprises et les secteurs.

J'ai dit, madame Beaufils, que la participation privée à la recherche et développement a chuté entre 2003 et 2007. Elle s'est redressée depuis 2008 et il n'est pas douteux que la réforme du crédit d'impôt recherche ait « boosté » l'investissement. D'autant qu'il faut prendre en compte le contexte difficile que nous traversons : sans dispositif de soutien, il est probable que la tendance à la baisse se serait poursuivie.

Les effets du crédit d'impôt recherche sur la création d'emplois ? Le président Arthuis l'a rappelé, les chiffres dont nous disposons concernent l'année 2008 et la phase déclaratoire courait jusqu'au 15 avril 2010 : il faudra prolonger l'observation pour tirer des conclusions. Nous savons cependant que 29 % de l'emploi des cadres sont liés à la recherche et développement.

Vous qualifiez le dispositif voté en 2008, monsieur Marc, de niche fiscale. Les modifications alors apportées étaient destinées à soutenir les entreprises dans leur effort sur le long terme. La part du crédit en accroissement des dépenses était complexe à gérer : même les entreprises innovantes sont satisfaites des évolutions apportées.

Le rapport fournira des éléments sur la question de la répartition au sein des holdings. J'ai également noté la demande de M. Gouteyron, à laquelle il sera répondu ultérieurement.

M. Jean Arthuis , président . - En 2007-2008, les entreprises ont dépensé 143 millions de plus pour la recherche et encaissé 2,5 milliards de CIR supplémentaire ! Je regrette que ces données nous aient été communiquées si tardivement. Toutefois, nous pouvons déjà esquisser des projets d'amendement, d'une part pour supprimer le taux de 5% pour les dépenses qui dépassent le plafond de 100 millions - ce qui fait réaliser une économie de 600 millions -, d'autre part pour éviter l'optimisation au sein des groupes qui ont le contrôle de leurs filiales sans être consolidés à 95 % et qui peuvent être tentés de répartir le CIR sur ces sociétés qui dépendent d'eux.

M. Christian Gaudin , rapporteur spécial. - Pour un même investissement en recherche et développement, la typologie des entreprises varie. L'essentiel est d'éviter les détournements de procédure.

M. Jean Arthuis , président . - Il faudra interroger la ministre. Nous ouvrirons le débat avec ces deux propositions d'amendement.

La commission donne acte à M. Christian Gaudin de sa communication et en autorise la publication, sous la forme d'un rapport d'information .

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. AUDITIONS

Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

-M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie

- M. Blaise-Philippe Chaumont, conseiller fiscal de la ministre

- M. Jean-Louis Gautier, directeur adjoint, chargé de la sous-direction du contrôle fiscal, direction générale des finances publiques (DGFiP)

- M. Etienne Duvivier, chef de bureau à la direction de la législation fiscale (DLF)

- Mme Joëlle Massoni, DGFiP

Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

- M. Philippe Gillet, directeur du cabinet de la ministre

- M. Olivier Pagezy, directeur-adjoint du cabinet de la ministre

- M. Jean-Richard Cytermann, directeur adjoint à la direction de générale de la recherche et de l'innovation (DGRI)

- Mme Frédérique Sachwald, chef du département politiques d'incitation à la R&D des entreprises, DGRI

- M. Christian Orfila, département politiques d'incitation à la R&D des entreprises, DGRI

- M. Laurent de Mercey, délégué régional à la recherche
et à la technologie (DDRT) d'Ile-de-France

- Mme Nadjillah Cherkaoui, chargée de mission « CIR » à la DRRT d'Ile-de-France

- M. Luc Grivel, maître de conférences à l'Université Paris I, expert en informatique pour le contrôle du CIR

Agence française pour les investissements internationaux (AFII)

- M. David Appia, président

OSEO

- M. François Drouin, président-directeur général

Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI)

- M. Michel Dieudonné, vice-président de l'ACFCI, président de la chambre régionale de commerce et d'industrie (CRCI) de Franche-Comté et de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) du Jura

- M. Bernard Legendre, directeur général adjoint chargé de la formation, des systèmes d'information, de l'innovation et de l'intelligence économique

M. Philippe Clerc, directeur de l'intelligence économique et de l'innovation.

MEDEF

- M. Charles Beigbeder, président de la commission recherche, innovation et nouvelles technologies

- M. Franck Debauge, membre de la commission recherche, innovation et nouvelles technologies

- M. Patrick Schmitt, directeur de la recherche et de l'innovation

- Mme Miriana Clerc, chargée de mission, direction des affaires publiques

Croissance plus

- M. Christophe Fornes, président de la commission recherche et innovation, président de la société Memobox

- M. Hugues Souparis, membre de la commission recherche et innovation et membre du comité directeur, président-directeur général de la société Hologram industries

- Mme Alexia Robinet, responsable des commissions de travail

France Biotech

- M. André Choulika, président, directeur général du groupe Cellectis

Cabinet ADOCIS

- M. François Chollet, directeur associé

Groupe AFNOR

- M. Olivier Peyrat, directeur général

- Mme Christine Kertesz, responsable de projet, innovation, recherche et enseignement

Groupe EADS

- M. Jean Botti, directeur technique du groupe, membre du comité exécutif

- M. Philippe Coq, directeur adjoint de la direction des affaires publiques France

- M. Arnaud Marfurt, secrétaire général d'Innovation Works

- M. Jean Perrot , directeur des relations institutionnelles R&T

Groupe Sanofi Aventis

- M. Marc Cluzel, membre du comité exécutif et du comité de direction, vice-président exécutif, recherche & développement

- M. Didier Blondel, vice-président, finances, achats et systèmes d'information scientifique, Sanofi-Aventis recherche et développement

Truffle capital

-M. Philippe Pouletty, directeur général

B. DÉPLACEMENT DANS LE DÉPARTEMENT DE MAINE-ET-LOIRE (25 SEPTEMBRE 2009)

Matin

Visite de l'entreprise Grimaud Frères Sélection (Roussay)

Entretien avec M. Frédéric Grimaud, président-directeur général

15h30 : réunion à la préfecture (Angers)

Chefs d'entreprise :

• Mme Frédérique Guesdon, directrice générale de Biolivescale

• M. Jean-Pierre Bernheim, président-directeur général de Bucher Vaslin

• M. Laurent Heine, président-directeur général de Heliotrope

• M. Pierre Chicoteau, président-directeur général de Nor Feed Sud

• M. Gilles Guérin, président-directeur général d'Openportal

• M. Pierre Rochouane, président-directeur général de Medialibs

• M. Grellier, président-directeur général de Nat'Inov

• M. Stéphane Lack, en charge de la R&D aux Laboratoires Brothier

Sous réserve :

• M. Jean-Yves Fouché, président-directeur général de Biofournil, représenté par sa directrice du pôle Recherche

• M. Gérard Heuliez, président-directeur général de Kolmi

Personnalités institutionnelles :

• M. Alexis Hémery, directeur des services fiscaux de Maine et Loire

• M. Philippe Musset, délégué général du Comité d'expansion économique

• M. Daniel Raoul, président d'Angers Technopole

• Mme Christine Carmes, conseiller innovation et ingénierie financière à la chambre de commerce et d'industrie

• M. Joël Freuchet, président du Medef Anjou

• Mme Zohra Gallard, présidente de la CGPME de Maine et Loire

ANNEXE 2 : LES PRINCIPALES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RELATIVES AU CIR

Code général des impôts

Article 244 quater B

I. Les entreprises industrielles et commerciales ou agricoles imposées d'après leur bénéfice réel ou exonérées en application des articles 44 sexies , 44 sexies A, 44 septies , 44 octies , 44 octies A, 44 decies , 44 undecies , 44 duodecies , 44 terdecies et 44 quaterdecies peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt au titre des dépenses de recherche qu'elles exposent au cours de l'année. Le taux du crédit d'impôt est de 30 % pour la fraction des dépenses de recherche inférieure ou égale à 100 millions d'euros et de 5 % pour la fraction des dépenses de recherche supérieure à ce montant.

Le taux de 30 % mentionné au premier alinéa est porté à 50 % et 40 % au titre respectivement de la première et de la deuxième année qui suivent l'expiration d'une période de cinq années consécutives au titre desquelles l'entreprise n'a pas bénéficié du crédit d'impôt et à condition qu'il n'existe aucun lien de dépendance au sens du 12 de l'article 39 entre cette entreprise et une autre entreprise ayant bénéficié du crédit d'impôt au cours de la même période de cinq années.

Lorsque les sociétés de personnes mentionnées aux articles 8 et 238 bis L ou groupements mentionnés aux articles 239 quater , 239 quater B et 239 quater C ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés, le crédit d'impôt peut, sous réserve des dispositions prévues au septième alinéa du I de l'article 199 ter B , être utilisé par les associés proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou ces groupements.

II. Les dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d'impôt sont :

a) Les dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique, y compris la réalisation de prototypes ou d'installations pilotes. Toutefois, les dotations aux amortissements des immeubles acquis ou achevés avant le 1 ^er janvier 1991 ainsi que celles des immeubles dont le permis de construire a été délivré avant le 1 ^er janvier 1991 ne sont pas prises en compte ;

b) Les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés à ces opérations. Lorsque ces dépenses se rapportent à des personnes titulaires d'un doctorat ou d'un diplôme équivalent, elles sont prises en compte pour le double de leur montant pendant les vingt-quatre premiers mois suivant leur premier recrutement à condition que le contrat de travail de ces personnes soit à durée indéterminée et que l'effectif salarié de l'entreprise ne soit pas inférieur à celui de l'année précédente ;

b bis ) Les rémunérations supplémentaires et justes prix mentionnés aux 1 et 2 de l'article L. 611-7 du code de la propriété intellectuelle, au profit des salariés auteurs d'une invention résultant d'opérations de recherche ;

c) les autres dépenses de fonctionnement exposées dans les mêmes opérations ; ces dépenses sont fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel mentionnées à la première phrase du b et au b bis ;

Ce pourcentage est fixé à :

1° et 2° (abrogés pour les dépenses retenues pour le calcul du crédit d'impôt à compter du 1er janvier 2000).

3° 200 % des dépenses de personnel qui se rapportent aux personnes titulaires d'un doctorat ou d'un diplôme équivalent pendant les vingt-quatre premiers mois suivant leur premier recrutement à la condition que le contrat de travail de ces personnes soit à durée indéterminée et que l'effectif salarié de l'entreprise ne soit pas inférieur à celui de l'année précédente.

d) Les dépenses exposées pour la réalisation d'opérations de même nature confiées à :

1° Des organismes de recherche publics ;

2° Des établissements d'enseignement supérieur délivrant un diplôme conférant un grade de master ;

3° Des fondations de coopération scientifique agréées conformément au d bis ;

4° Des établissements publics de coopération scientifique ;

5° Des fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche agréées conformément au d bis ;

6° Des associations régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ayant pour fondateur et membre l'un des organismes mentionnés aux 1° ou 2° ou des sociétés de capitaux dont le capital ou les droits de vote sont détenus pour plus de 50 % par l'un de ces mêmes organismes. Ces associations et sociétés doivent être agréées conformément au d bis et avoir conclu une convention en application de l'article L. 313-2 du code de la recherche ou de l'article L. 762-3 du code de l'éducation avec l'organisme précité. Les travaux de recherche doivent être réalisés au sein d'une ou plusieurs unités de recherche relevant de l'organisme mentionné aux 1° ou 2° ayant conclu la convention.

Ces dépenses sont retenues pour le double de leur montant à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l'article 39 entre l'entreprise qui bénéficie du crédit d'impôt et l'entité mentionnée aux 1° à 6° ;

d bis ) Les dépenses exposées pour la réalisation d'opérations de même nature confiées à des organismes de recherche privés agréés par le ministre chargé de la recherche, ou à des experts scientifiques ou techniques agréés dans les mêmes conditions. Pour les organismes de recherche établis dans un Etat membre de la Communauté européenne, ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, l'agrément peut être délivré par le ministre français chargé de la recherche ou, lorsqu'il existe un dispositif similaire dans le pays d'implantation de l'organisme auquel sont confiées les opérations de recherche, par l'entité compétente pour délivrer l'agrément équivalent à celui du crédit d'impôt recherche français ;

d ter) Les dépenses mentionnées aux d et d bis entrent dans la base de calcul du crédit d'impôt recherche dans la limite globale de deux millions d'euros par an. Cette limite est portée à 10 millions d'euros pour les dépenses de recherche correspondant à des opérations confiées aux organismes mentionnés aux d et d bis, à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l'article 39 entre l'entreprise qui bénéficie du crédit d'impôt et ces organismes ;

Le plafond de 10 millions d'euros mentionné au premier alinéa est majoré de 2 millions d'euros à raison des dépenses correspondant aux opérations confiées aux organismes mentionnés au d ;

e) Les frais de prise et de maintenance de brevets et de certificats d'obtention végétale ;

e bis ) Les frais de défense de brevets et de certificats d'obtention végétale, ainsi que, dans la limite de 60 000 euros par an, les primes et cotisations ou la part des primes et cotisations afférentes à des contrats d'assurance de protection juridique prévoyant la prise en charge des dépenses exposées, à l'exclusion de celles procédant d'une condamnation éventuelle, dans le cadre de litiges portant sur un brevet ou un certificat d'obtention végétale dont l'entreprise est titulaire ;

f) Les dotations aux amortissements des brevets et des certificats d'obtention végétale acquis en vue de réaliser des opérations de recherche et de développement expérimental ;

g) Les dépenses de normalisation afférentes aux produits de l'entreprise, définies comme suit, pour la moitié de leur montant :

1° Les salaires et charges sociales afférents aux périodes pendant lesquelles les salariés participent aux réunions officielles de normalisation ;

2° Les autres dépenses exposées à raison de ces mêmes opérations ; ces dépenses sont fixées forfaitairement à 30 p. 100 des salaires mentionnés au 1° ;

3° Dans des conditions fixées par décret, les dépenses exposées par le chef d'une entreprise individuelle, les personnes mentionnées au I de l'article 151 nonies et les mandataires sociaux pour leur participation aux réunions officielles de normalisation, à concurrence d'un forfait journalier de 450 euros par jour de présence auxdites réunions ;

h) Les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir et définies comme suit :

1° Les dépenses de personnel afférentes aux stylistes et techniciens des bureaux de style directement et exclusivement chargés de la conception de nouveaux produits et aux ingénieurs et techniciens de production chargés de la réalisation de prototypes ou d'échantillons non vendus ;

2° Les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf qui sont directement affectées à la réalisation d'opérations visées au 1° ;

3° Les autres dépenses de fonctionnement exposées à raison de ces mêmes opérations ; ces dépenses sont fixées forfaitairement à 75 p. 100 des dépenses de personnel mentionnées au 1° ;

4° Les frais de dépôt des dessins et modèles.

5° Les frais de défense des dessins et modèles, dans la limite de 60 000 euros par an.

i) Les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections confiée par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir à des stylistes ou bureaux de style agréés selon des modalités définies par décret ;

j) Les dépenses de veille technologique exposées lors de la réalisation d'opérations de recherche, dans la limite de 60 000 euros par an.

Pour être éligibles au crédit d'impôt mentionné au premier alinéa du I, les dépenses prévues aux a à j doivent être des dépenses retenues pour la détermination du résultat imposable à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun et, à l'exception des dépenses prévues aux e bis et j, correspondre à des opérations localisées au sein de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale.

Les dépenses visées aux a et 2° du h du II ne sont pas retenues pour le calcul du crédit d'impôt recherche lorsque les immobilisations concernées ont bénéficié du crédit d'impôt prévu à l'article 220 septies .

Le bénéfice de la fraction du crédit d'impôt qui résulte de la prise en compte des dépenses prévues aux h et i du II est subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998 / 2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis .

Pour l'application du précédent alinéa, les sociétés de personnes et groupements mentionnés aux articles 8, 238 bis L, 239 quater , 239 quater B et 239 quater C qui ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés doivent également respecter le règlement (CE) n° 1998 / 2006 de la Commission du 15 décembre 2006 précité. La fraction du crédit d'impôt mentionnée à l'alinéa précédent peut être utilisée par les associés de ces sociétés ou les membres de ces groupements proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou groupements s'ils satisfont aux conditions d'application de ce même règlement et sous réserve qu'il s'agisse de redevables soumis à l'impôt sur les sociétés ou de personnes physiques participant à l'exploitation au sens du 1° bis du I de l'article 156 .

III. Les subventions publiques reçues par les entreprises à raison des opérations ouvrant droit au crédit d'impôt sont déduites des bases de calcul de ce crédit, qu'elles soient définitivement acquises par elles ou remboursables. Il en est de même des sommes reçues par les organismes ou experts désignés au d et au d bis du II, pour le calcul de leur propre crédit d'impôt. Lorsque ces subventions sont remboursables, elles sont ajoutées aux bases de calcul du crédit d'impôt de l'année au cours de laquelle elles sont remboursées à l'organisme qui les a versées.

IV., IV. bis, IV. ter, V. (Dispositions périmées).

VI. Un décret fixe les conditions d'application du présent article. Il en adapte les dispositions aux cas d'exercices de durée inégale ou ne coïncidant pas avec l'année civile.

Article 199 ter B

I. - Le crédit d'impôt pour dépenses de recherche défini à l'article 244 quater B est imputé sur l'impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses de recherche prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt ont été exposées. L'excédent de crédit d'impôt constitue au profit de l'entreprise une créance sur l'Etat d'égal montant. Cette créance est utilisée pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l'expiration de cette période. Toutefois, la créance constatée au titre de l'année de création et des quatre années suivantes est immédiatement remboursable aux entreprises créées à compter du 1 ^er janvier 2004 qui remplissent les conditions mentionnées au III de l'article 44 sexies et dont le capital est entièrement libéré et détenu de manière continue à 50 % au moins :

a . - par des personnes physiques ;

b . - ou par une société dont le capital est détenu pour 50 % au moins par des personnes physiques ;

c. - ou par des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques des sociétés de développement régional, des sociétés financières d'innovation ou des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l'article 39 entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds.

La créance est inaliénable et incessible, sauf dans les conditions prévues par la loi n° 81-1 du 2 janvier 1981 facilitant le crédit aux entreprises.

En cas de fusion ou opération assimilée intervenant au cours de la période visée à la troisième phrase du premier alinéa, la fraction de la créance qui n'a pas encore été imputée par la société apporteuse est transférée à la société bénéficiaire de l'apport ;

La fraction du crédit d'impôt recherche correspondant aux parts des personnes physiques autres que celles mentionnées au I de l'article 151 nonies n'est ni imputable ni restituable.

II. (Abrogé).

III. (Abrogé).

IV. - Par exception à la troisième phrase du premier alinéa du I :

1° Les entreprises ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date du jugement qui a ouvert ces procédures. Ce remboursement est effectué sous déduction d'un intérêt appliqué à la créance restant à imputer. Cet intérêt, dont le taux est celui de l'intérêt légal applicable le mois suivant la demande de l'entreprise, est calculé à compter du premier jour du mois suivant la demande de l'entreprise jusqu'au terme des trois années suivant celle au titre de laquelle la créance est constatée ;

2° La créance constatée par les petites et moyennes entreprises mentionnées à l'article 220 decies au titre des années au cours desquelles elles bénéficient de la réduction d'impôt prévue au même article ou celle constatée par les jeunes entreprises innovantes mentionnées à l'article 44 sexies -0 A est immédiatement remboursable ;

3° Le crédit d'impôt pour dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2009 s'impute sur l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2009 et l'excédent est immédiatement remboursable.

Les entreprises peuvent obtenir, sur demande, le remboursement immédiat d'une estimation de la différence positive entre, d'une part, le montant du crédit d'impôt calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2009 et, d'autre part, le montant de l'impôt sur le revenu dû au titre de 2009.

Le montant de crédit d'impôt calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2009 et utilisé pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre de cette année est diminué du montant du remboursement mentionné au deuxième alinéa du présent 3°.

Si le montant du remboursement mentionné au même deuxième alinéa excède le montant du crédit d'impôt prévu au troisième alinéa, le montant de l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2009 est majoré de cet excédent.

Lorsque le montant du remboursement mentionné au même deuxième alinéa excède de plus de 20 % la différence positive entre, d'une part, le montant du crédit d'impôt à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2009 et, d'autre part, le montant de l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2009, cet excédent fait l'objet :

a) De la majoration prévue, selon le cas, à l'article 1730 ou à l'article 1731 ;

b) D'un intérêt de retard dont le taux correspond à celui mentionné à l'article 1727. Cet intérêt de retard est calculé à partir du premier jour du mois qui suit le remboursement mentionné au deuxième alinéa du présent 3° jusqu'au dernier jour du mois du dépôt de la déclaration de crédit d'impôt calculé à raison des dépenses engagées au titre de 2009.

Livre des procédures fiscales

Article L. 80 B

La garantie prévue au premier alinéa de l'article L. 80 A est applicable :

1° Lorsque l'administration a formellement pris position sur l'appréciation d'une situation de fait au regard d'un texte fiscal ; elle se prononce dans un délai de trois mois lorsqu'elle est saisie d'une demande écrite, précise et complète par un redevable de bonne foi.

Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent 1°, notamment le contenu, le lieu ainsi que les modalités de dépôt de cette demande.

2° Lorsque l'administration n'a pas répondu dans un délai de trois mois à un redevable de bonne foi qui :

a. Disposition devenue sans objet ;

b. a notifié à l'administration sa volonté de bénéficier des dispositions des articles 39 AB, 39 AC, 39 quinquies A, 39 quinquies D, 39 quinquies DA ou des articles 39 quinquies E, 39 quinquies F, 39 quinquies FA, 39 quinquies C, 44 sexies ou 44 octies A du code général des impôts.

La notification doit être préalable à l'opération en cause et effectuée à partir d'une présentation écrite précise et complète de la situation de fait.

Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent 2°, notamment le contenu, le lieu de dépôt ainsi que les modalités selon lesquelles l'administration accuse réception de ces notifications.

3° Lorsque l'administration n'a pas répondu de manière motivée dans un délai de trois mois à un redevable de bonne foi qui a demandé, dans les mêmes conditions que celles prévues à l'avant-dernier alinéa du 2°, si son projet de dépenses de recherche est éligible au bénéfice des dispositions de l'article 244 quater B du code général des impôts.

Pour l'examen des demandes mentionnées au premier alinéa, l'administration des impôts sollicite l'avis des services relevant du ministre chargé de la recherche ou d'organismes chargés de soutenir l'innovation dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat lorsque l'appréciation du caractère scientifique et technique du projet de dépenses de recherche présenté par l'entreprise le nécessite.

L'avis est notifié au contribuable et à l'administration des impôts. Lorsqu'il est favorable, celle-ci ne peut rejeter la demande du contribuable que pour un motif tiré de ce qu'une autre des conditions mentionnées à l'article 244 quater B du code général des impôts n'est pas remplie.
Les personnes consultées en application du deuxième alinéa du 3° sont tenues au secret professionnel dans les conditions prévues à l'article L. 103.

Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent 3°.

3° bis Lorsque les services relevant du ministre chargé de la recherche ou un organisme chargé de soutenir l'innovation figurant sur la liste mentionnée au 3° n'ont pas répondu dans un délai de trois mois à un redevable de bonne foi qui leur a demandé, dans les mêmes conditions que celles prévues à l'avant-dernier alinéa du 2°, si son projet de dépenses de recherche présente un caractère scientifique et technique le rendant éligible au bénéfice des dispositions de l'article 244 quater B du code général des impôts.

La prise de position des services relevant du ministre chargé de la recherche ou de l'organisme chargé de soutenir l'innovation est notifiée au contribuable et à l'administration des impôts. Cette réponse doit être motivée.

Les personnes consultées en application du premier alinéa sont tenues au secret professionnel dans les conditions prévues à l'article L. 103.

Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent 3° bis .

4° Lorsque l'administration n'a pas répondu de manière motivée dans un délai de trois mois à un contribuable de bonne foi qui a demandé, à partir d'une présentation écrite précise et complète de la situation de fait, si son entreprise constitue une jeune entreprise innovante au sens de l'article 44 sexies -0 A du code général des impôts. Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent 4° concernant les documents et informations qui doivent être fournis.

5° Lorsque l'administration n'a pas répondu de manière motivée dans un délai de trois mois à un contribuable de bonne foi qui a demandé, à partir d'une présentation écrite précise et complète de la situation de fait, si son entreprise pouvait bénéficier des dispositions de l'article 44 undecies du code général des impôts. Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent 5° concernant les documents et informations qui doivent être fournis.

6° Lorsque l'administration n'a pas répondu dans un délai de trois mois à un contribuable de bonne foi qui a demandé, à partir d'une présentation écrite précise et complète de la situation de fait, l'assurance qu'il ne dispose pas en France d'un établissement stable ou d'une base fixe au sens de la convention fiscale liant la France à l'État dans lequel ce contribuable est résident.

Un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application du présent 6°.

7° Lorsque l'administration a conclu un accord préalable portant sur la méthode de détermination des prix mentionnés au 2° de l'article L. 13 B, soit avec l'autorité compétente désignée par une convention fiscale bilatérale destinée à éliminer les doubles impositions, soit avec le contribuable.

8° Lorsque l'administration n'a pas répondu dans un délai de trois mois à un contribuable de bonne foi qui a demandé, à partir d'une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, si les revenus de son activité professionnelle, lorsqu'elle est soumise à l'impôt sur le revenu, relèvent de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux au sens de l'article 34 du code général des impôts ou des bénéfices des professions libérales et des charges et offices dont les titulaires n'ont pas la qualité de commerçants mentionnés à l'article 92 du même code, ou, s'agissant d'une société civile, si les résultats de son activité professionnelle sont soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés.

Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent 8°.

Article L. 13 C

Les contribuables dont le chiffre d'affaires n'excède pas 1,5 million d'euros, s'il s'agit d'entreprises dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place ou de fournir le logement, ou 450 000 Euros, s'il s'agit d'autres entreprises, peuvent, y compris pour la période ou l'exercice en cours, demander à l'administration, sur certains points précisés dans leur demande, de contrôler les opérations réalisées. Lorsque l'administration a donné suite à cette demande, elle informe le contribuable des résultats de ce contrôle sur chacun de ces points. Les erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances constatées sur ces points dans les déclarations souscrites peuvent être régularisées par le contribuable dans les conditions prévues à l'article L. 62. A défaut, elles font l'objet d'une procédure de rectification.

Les opérations réalisées lors de ce contrôle ne constituent pas une vérification de comptabilité au sens de l'article L. 13.

Article L. 13 CA

Le contrôle sur demande prévu à l'article L. 13 C, en tant qu'il porte sur le crédit d'impôt défini à l'article 244 quater B du code général des impôts, est étendu à toutes les entreprises.

* ¹ Selon la lettre « Trésor-éco » n° 50 de janvier 2009, éditée par la direction générale du Trésor, la réforme « devrait induire un surcroît de PIB de 0,6 point au bout de 15 ans, ce qui signifie que chaque euro dépensé par l'Etat sous forme de CIR se traduit par une augmentation de PIB de 4,5 euros ».

* ² Voir, en particulier, le rapport public 2007 de la Cour des comptes et le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur les « prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée » d'octobre 2009.

* ³ Jusqu'à 100 millions d'euros de dépenses éligibles. Au-delà, ce taux est réduit à 5 %.

* ⁴ Rapport d'information Sénat n° 391 (2003-2004).

* ⁵ Voir notamment le rapport du Conseil d'analyse économique « Innovation et croissance », par Robert Boyer et Michel Didier, janvier 1998.

* ⁶ Dans le modèle de Robert Solow, l'intensité du progrès technique et la croissance de la population active.

* ⁷ Outre Paul Romer, voir le modèle de Philippe Aghion et Peter Howitt, « la théorie de la croissance endogène », 1998.

* ⁸ Rapport d'information Sénat n° 347 (2006-2007).

* ⁹ Rapport d'information Sénat n° 391 (2003-2004).

* ¹⁰ Rapport au Parlement sur le crédit d'impôt recherche, mars 2010.

* ¹¹ Rapport d'information Sénat n° 347 (2006-2007) précité, tome II.

* ¹² Le taux du CIR est ainsi passé à 50 % et son plafond a été relevé jusqu'à 6,1 millions d'euros.

* ¹³ Ces dépenses, qui ont elles-mêmes varié au fil du temps, sont énumérées au II de l'article 244 quater B du code général des impôts, reproduit à l'annexe 2 au présent rapport.

* ¹⁴ « La fiscalité dérogatoire : pour un réexamen des dépenses fiscales », septembre 2003.

* ¹⁵ Il s'agit, en particulier des jeunes entreprises innovantes définies à l'article 44 sexies -0 A du code général des impôts, des « gazelles » visées à l'article 220 decies du même code ou des entreprises ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires.

* ¹⁶ Toutefois, cette disposition ne s'applique pas aux créances qui ont été cédées dans les conditions prévues par les articles L. 313-23 à L. 313-35 du code monétaire et financier ; il s'agit donc de ne viser que les dettes au titre du CIR dont la charge incombe réellement aux entreprises ayant effectué les dépenses de R&D.

* ¹⁷ En outre, cet article a ajouté un IV au sein de l'article 199 ter B du code général des impôts, qui énumère les exceptions au principe de l'imputation éventuellement différée du CIR. Ces dispositions seraient donc pérennes pour les entreprises en difficulté ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaire, les PME de croissance et les jeunes entreprises innovantes (JEI).

* ¹⁸ Ce manuel, publié par l'OCDE, est une référence méthodologique internationale pour les études statistiques des activités de R&D.

* ¹⁹ En effet, si le CIR était plafonné à 30 millions d'euros, ces vingt bénéficiaires auraient perçu 600 millions d'euros.

* ²⁰ Voir le compte-rendu en annexe au présent rapport d'information.

* ²¹ Parmi lesquels figurent, notamment, les sociétés d'ingénierie ou les cabinets d'architecture.

* ²² Dépense intérieure de recherche et développement.

* ²³ Rapport au Parlement sur le crédit d'impôt recherche 2009 (mars 2010).

* ²⁴ Livre blanc du MEDEF sur le crédit d'impôt recherche (décembre 2009).

* ²⁵ 35,7 % des entreprises ont déclaré ne pas avoir changé le niveau de leurs dépenses de R&D du fait du CIR, alors que 6,4 % des entreprises ont déclaré avoir eu des dépenses moins élevées.

* ²⁶ « Les cadres en Europe, perspectives de l'emploi cadre dans 9 pays », novembre 2009.

* ²⁷ Selon le « bilan 2009 » de cette agence, le nombre de projets d'investissement de R&D d'entreprises étrangères en France est passé de 23 en 2007 à 42 en 2008.

* ²⁸ Les entreprises de taille intermédiaire au coeur d'une nouvelle dynamique de croissance (février 2010).

* ²⁹ Les dispositions des articles L. 45 B et R. 45 B du LPF prévoient la compétence des experts du ministère de la recherche pour contrôler la réalité de l'affectation à la recherche des dépenses prises en compte pour la détermination du CIR, l'administration fiscale restant seule compétente pour l'application des procédures de rectification. La nécessité de faire appel à ces experts a été rappelée dans une note aux directeurs du 26 mars 2004.

* ³⁰ De précédents rapports ont évoqué un poids anormalement élevé du secteur financier parmi les bénéficiaires du CIR, mais cette analyse était faussée par un problème statistique, l'ensemble des holdings (y compris celles coiffant des groupes industriels) étant rangées dans cette catégorie. Votre rapporteur spécial a d'ailleurs souligné, dans le point d'étape de ses travaux sur le CIR qu'il a effectué devant votre commission des finances, le 18 novembre 2009, la nécessité que les données publiques corrigent ce biais en faisant clairement apparaître l'activité des groupes coiffés par ces holdings (voir le compte-rendu annexé au présent rapport).

* ³¹ Rapport général n° 91 (2007-2008), Tome III, commentaire de l'article 39.

* ³² L'estimation du Gouvernement, reposant sur une assiette statique, faisait apparaître un coût de 2,8 milliards d'euros à l'horizon 2013.

* ³³ C'est-à-dire améliorant l'état de l'art dans un champ scientifique donné.

* ³⁴ Manuel de Frascati précité, édité par l'OCDE (chapitre 2).

* ³⁵ Voir le compte-rendu figurant en annexe du présent rapport.

* ³⁶ Extrait du discours prononcé par M. Nicolas Sarkozy à Marignane, le 4 mars 2010, en conclusion des Etats généraux de l'industrie : « Le remboursement anticipé [n'avait] pas [été] conçu pour être structurel, mais pour répondre à la crise aiguë de trésorerie des entreprises de 2009. Ceci dit, nous avons constaté à quel point le remboursement anticipé du crédit impôt recherche a amplifié [son] effet positif pour les petites entreprises dont la caractéristique [est d'être] en permanence en recherche de trésorerie. Nous allons donc pérenniser le remboursement anticipé du crédit impôt recherche pour les PME ».

* ³⁷ Selon le scénario de base, ce coût s'élèverait à 164 millions d'euros en 2011, puis 157 millions d'euros en 2012, 148 millions d'euros en 2013 et 26 millions d'euros en 2014. Dans l'hypothèse haute, ces montants s'élèveraient respectivement à 213 millions d'euros, 207 millions d'euros, 200 millions d'euros et 44 millions d'euros.

* ³⁸ Amendement n° 91 au projet de loi de finances rectificative pour 2010. Voir le compte-rendu des débats du Sénat du 16 février 2010.

* ³⁹ Rapport d'information Assemblée nationale n° 1794 (XIII ^ème législature), juillet 2009.

* ⁴⁰ « Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie mondialisée », octobre 2009.