CONCLUSION
Créée en 2007, la CNDA constitue une juridiction encore toute récente , même si elle a pu, dès l'origine, s'appuyer sur les acquis de la commission des recours des réfugiés. Elle poursuit aujourd'hui son adaptation et le temps de la maturité n'est plus très loin.
Le pilotage de cette Cour est rendu d'autant plus ardu qu'il est largement dépendant des fluctuations, souvent imprévisibles, des demandes d'asile et, plus généralement, de la situation géopolitique internationale ainsi que des avancées de l'Etat de droit de par le monde.
Si l'augmentation des moyens budgétaires de cette juridiction représente un premier élément de réponse à la dégradation préoccupante du niveau de performance de la CNDA, cette réponse doit s'accompagner d'une réflexion stratégique quant à l'organisation et au fonctionnement de la Cour. D'ores et déjà initié, ce mouvement de modernisation doit se poursuivre au cours des prochaines années. Il en va, tout d'abord, d'un impératif humain à l'égard des demandeurs, placés dans une position d'autant plus précaire que le délai de traitement de leur dossier est long. Il s'agit, par ailleurs, d'optimiser les moyens mis au service de la chaîne de l'accueil des demandeurs d'asile, en agissant sur un maillon essentiel de cette chaîne.
Vos rapporteurs spéciaux ne manqueront pas d'attacher une attention toute particulière aux résultats obtenus sur cette voie au cours des exercices budgétaires à venir .
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 6 octobre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, rapporteurs spéciaux, sur les conséquences budgétaires des délais de traitement du contentieux de l'asile par la Cour nationale du droit d'asile.
M. Jean-Claude Frécon , rapporteur spécial . - Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », et moi-même, rapporteur spécial des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », avons mené une mission de contrôle sur les enjeux budgétaires des délais de traitement des recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Cette question est à la confluence des deux missions budgétaires, car si la CNDA est rattachée, depuis le 1 er janvier 2009, au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », son activité a des répercussions directes et majeures sur les crédits du ministère de l'immigration.
Avant d'exposer notre diagnostic commun et les pistes d'améliorations envisageables, il paraît utile de rappeler brièvement les grandes étapes du parcours d'un demandeur d'asile, ainsi que la place occupée par la CNDA dans ce long et délicat processus.
Le statut de réfugié demeure, aujourd'hui encore, en grande partie régi par les principes édictés par la convention de Genève du 28 juillet 1951, pour le respect desquels la loi de 1952 a créé un établissement public, l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et une juridiction administrative, la Commission des recours des réfugiés.
Toute personne sollicitant ce statut de réfugié par une demande d'asile sur le territoire français doit, en tout premier lieu, se rendre en préfecture afin d'obtenir une autorisation provisoire de séjour d'un mois, obligatoire pour saisir l'OFPRA. Le demandeur d'asile est ensuite convoqué à un entretien. A l'issue de la phase d'instruction du dossier, le demandeur peut soit se voir reconnaître le statut de réfugié, soit être admis au bénéfice de la protection subsidiaire, soit enfin voir sa demande rejetée.
Dès l'origine, une possibilité de recours contre les décisions de rejet a été prévue par le législateur, qui a crée la Commission des recours des réfugiés.
D'abord rattachée, pour sa gestion budgétaire et financière, à l'OFPRA, puis rebaptisée en 2007 « Cour nationale du droit d'asile », ses crédits sont désormais inscrits sur le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».
En sa qualité de juridiction administrative spécialisée, la CNDA dispose d'une compétence d'attribution contentieuse contre les décisions de l'OFPRA, pour lesquelles le requérant dispose d'un délai de recours d'un mois.
Le recours peut être jugé en audience publique devant une formation collégiale, ce qui est la procédure normale, ou bien par voie d'ordonnances, signées par un président.
En 2009, le taux de recours contre les décisions de rejet de l'OFPRA a atteint 81 %, ce qui est une proportion considérable pesant sur la CNDA. En outre, 26,5 % des recours ont conduit à une annulation par la CNDA de la décision de l'OFPRA, soit un taux d'annulation nettement supérieur à celui des autres juridictions administratives (entre 15 % et 17 %).
M. Pierre Bernard-Reymond , rapporteur spécial . - En 2002, il fallait à la Cour en moyenne 6 mois et 21 jours pour traiter un dossier. Sept ans plus tard, ce délai est en moyenne de 12 mois et 17 jours. C'est donc près d'un doublement du délai de jugement que la Cour a connu. Aucune modification de procédure ne justifie pourtant cet allongement.
Pourquoi donc alors ces délais ont-ils ainsi « dérapé » ?
L'évolution du nombre de dossiers transmis à la CNDA ne suffit pas, à lui seul, à expliquer l'allongement des délais. Certes, la hausse de plus de 16 % des demandes transmises à la CNDA, entre 2008 et 2009, n'est pas étrangère au retard pris par la juridiction l'année dernière. Toutefois, entre 2006 et 2008, les délais de jugement ont régulièrement augmenté, alors même que le nombre de recours enregistrés par la Cour avait diminué de près d'un tiers...
La raison de l'allongement des délais est donc plus vraisemblablement à chercher dans l'activité même de la CNDA. Ainsi, par exemple, le nombre de décisions rendues par la Cour a augmenté de près de 60 % entre 2004 et 2005, du fait notamment d'une politique de recrutement massif de rapporteurs contractuels. A l'inverse, entre 2008 et 2009, le nombre de dossiers traités par la Cour est passé de 25 029 à 20 240, soit une diminution de 19,1 %. Naturellement, cette baisse du nombre de dossiers traités pèse lourdement sur les délais de jugement.
L'un des enseignements de notre contrôle a été de découvrir que les modalités de mise en oeuvre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA sont responsables d'une grande partie de l'allongement des délais. Avant la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, les demandeurs d'asile devaient prouver qu'ils étaient rentrés régulièrement sur le territoire français pour bénéficier de l'aide juridictionnelle. Souvent, ça n'était pas le cas ; il y avait donc peu de demandes d'aide juridictionnelle devant la CNDA. Suite à la loi de 2006, qui transposait une directive européenne, cette condition a été supprimée. Par conséquent, les demandes d'aide se sont généralisées, ainsi que la présence d'avocats, ce qui rallonge logiquement les débats.
En outre, un effet pervers caractérise l'application de ce dispositif. En effet, les requérants peuvent demander le bénéfice de l'aide juridictionnelle à n'importe quel moment. En pratique, ils le font souvent devant la Cour, le jour de leur convocation pour l'examen de leur dossier. Dans ce cas, la juridiction est obligée de renvoyer l'affaire et d'attendre la décision du Bureau d'aide juridictionnelle. Cela rallonge d'autant la procédure, et il apparaît que 20 % des renvois prononcés par la CNDA résultent de ces demandes tardives.
La Cour est également amenée, pour d'autres raisons, à prononcer des renvois qui sont à chaque fois des facteurs d'allongement des procédures. C'est le cas notamment des renvois pour indisponibilité de l'avocat. Nous avons constaté que le tarif des aides juridictionnelles ne fait pas du contentieux de l'asile une activité très rémunératrice pour les avocats (182 euros par dossier). Par conséquent, peu d'avocats plaident devant la CNDA et ceux qui acceptent de le faire sont extrêmement sollicités. Il arrive donc relativement fréquemment qu'ils ne soient pas disponibles et, dans ce cas, ils rencontrent des difficultés pour se faire substituer par d'autres avocats. Par conséquent, de nombreux renvois d'affaires sont prononcés pour ce motif.
Enfin, les renvois pour raisons de santé sont également fréquents, du fait d'une fragilité certaine de la population des requérants.
Ces délais de jugement devant la CNDA ont des conséquences budgétaires majeures sur la mission « Immigration, asile et intégration ».
Tout d'abord, le stock des demandes d'asile en cours de traitement pèse sur le financement de la politique d'hébergement des demandeurs d'asile. Ceux-ci bénéficient en effet, dans l'attente du jugement de la CNDA, soit d'un hébergement dans des Centres d'accueil des demandeurs d'asile (les CADA), soit, dans certains cas ou s'il n'y a pas de places disponibles, dans des dispositifs d'hébergement d'urgence également financés par le ministère de l'immigration.
Or, le coût mensuel d'hébergement en CADA des demandeurs en attente d'une décision de la CNDA s'élève à 8,6 millions d'euros. Par ailleurs, le coût de l'hébergement d'urgence pour les mêmes bénéficiaires se monte à 3,1 millions d'euros, soit au total 11,7 millions d'euros par mois.
Par ailleurs, ceux qui ne peuvent pas bénéficier du dispositif d'hébergement perçoivent une Allocation temporaire d'attente (ATA) fixée à 325 euros par mois et par demandeur d'asile adulte. Au total, le coût mensuel de l'ATA atteint 4,55 millions d'euros.
S'ajoutent à ces lignes budgétaires facilement identifiables des coûts annexes, que l'on ne peut chiffrer. Ainsi, les demandeurs d'asile bénéficient de l'aide médicale d'Etat (AME) pour la prise en charge de leurs frais de santé. Les enfants de demandeurs d'asile sont par ailleurs, et fort heureusement, accueillis dans les établissements scolaires, ce qui a également un coût.
Au total, sans compter ces dépenses sociales et d'éducation, le coût mensuel de la prise en charge des demandeurs d'asile en attente d'une décision de la CNDA s'élève à environ 16,25 millions d'euros. Il ressort donc de nos travaux qu'une réduction de six mois des délais de traitement des dossiers - réduction que la Cour estime possible - permettrait une économie de 97,5 millions d'euros sur la mission « Immigration, asile et intégration ».
M. Jean-Claude Frécon , rapporteur spécial . - Dans ces conditions, l'enjeu apparaît clairement : comment réduire de manière substantielle le délai de traitement des recours devant la CNDA ?
D'ores et déjà, la Cour a défini une feuille de route autour de trois objectifs :
- poursuivre la résorption du stock des dossiers les plus anciens pour tendre graduellement vers un traitement des affaires en flux ;
- maîtriser le délai moyen de traitement des ordonnances nouvelles ;
- expérimenter une réduction des délais de lecture des jugements à 15 jours.
Cette stratégie passe, tout d'abord, par des mesures de réorganisation interne : l'expérimentation d'une nouvelle organisation de la procédure d'instruction des ordonnances dites « nouvelles », la remise à niveau d'un logiciel informatique et la dématérialisation de la transmission des actes avec l'OFPRA. La CNDA a également annoncé à vos rapporteurs spéciaux la mise en place d'un audit interne, pour réviser les circuits de traitement des dossiers et des productions des avocats avant la clôture de l'instruction.
Le deuxième levier réside dans le renforcement des moyens humains de la juridiction avec la création de dix emplois de magistrats permanents et de dix emplois de rapporteurs en 2011, de vingt emplois de rapporteurs en 2012, et de dix emplois de rapporteurs en 2013.
De ce point de vue, vos rapporteurs spéciaux veulent toutefois souligner que la logique d'accroissement des effectifs de la CNDA ne peut en aucun cas constituer la seule réponse à la performance sérieusement dégradée de cette juridiction.
Nous considérons, en revanche, particulièrement nécessaire de rationaliser la procédure de demande d'aide juridictionnelle s'appliquant aux requérants devant la CNDA. Plus précisément, il conviendrait d'imposer un délai au requérant pour déposer une demande. Il apparaît raisonnable et cohérent de porter ce délai à un mois. Au cours de nos auditions, nous avons pu constater que ce délai rencontre l'adhésion tant du responsable de programme, Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, que de la présidente de la CNDA, Martine Denis-Linton.
Cet ajustement de la procédure de l'aide juridictionnelle nous paraît essentiel pour remédier à la dégradation alarmante de la performance de la CNDA en termes de délai de traitement des dossiers. Nous sommes prêts à faire prospérer cette idée, y compris par exemple lors de l'examen prochain du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité .
M. Jean Arthuis , président . - Ce travail de contrôle a le grand mérite de tirer un signal d'alarme. L'accroissement des délais de jugement devant la CNDA pénalise en effet les demandeurs d'asile, tandis que la procédure instaurée fait parfois l'objet de détournements, voire d'abus. Une telle situation nourrit beaucoup d'incompréhensions.
Mme Michèle André . - L'approche des rapporteurs spéciaux est intéressante dans la mesure où elle se fonde sur l'analyse des taux de recours devant la CNDA et des taux d'annulation des décisions de l'OFPRA, l'un et l'autre particulièrement importants. On peut en déduire notamment que les magistrats de la CNDA attachent un réel soin à l'examen des dossiers. Je souhaiterais connaître les effectifs de cette juridiction.
M. Pierre Bernard-Reymond . - En 2009, les effectifs physiques de la Cour étaient de 225 personnes ; ils sont ensuite passés à 223 en janvier 2010 et s'élevaient à 235 en avril 2010. En emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), ils se montaient aux mêmes dates à respectivement 219,9 ETPT, 215,8 ETPT et 227,6 ETPT. On observe donc une augmentation assez sensible au cours de la période.
M. Jean Arthuis , président . - Les décisions de l'OFPRA connaissent un fort taux d'annulation et ce constat tend à remettre en question le travail de cet office.
M. Jean-Claude Frécon . - Il faut effectivement reconnaître que le taux d'annulation des décisions de l'OFPRA se situe dans une fourchette haute au regard du taux habituel enregistré devant les juridictions administratives.
M. Pierre Bernard-Reymond . - On peut aussi s'interroger sur ce qu'il advient du demandeur d'asile débouté devant la CNDA.
M. Philippe Adnot . - Quel est le coût lié à l'allongement du délai de traitement des dossiers devant la CNDA et à combien s'élèverait l'économie résultant des propositions formulées par nos rapporteurs spéciaux ?
M. Jean-Claude Frécon . - Ainsi que nous l'avons indiqué dans notre exposé liminaire, une réduction de six mois des délais de traitement des dossiers permettrait de dégager une économie de 97,5 millions d'euros.
M. Pierre Bernard-Reymond . - Cette économie serait nette dans la mesure où le délai de recevabilité préconisé en matière d'aide juridictionnelle ne fait supporter aucun coût supplémentaire aux services de l'Etat.
M. Philippe Adnot . - Les augmentations d'effectifs prévues pour renforcer la Cour jusqu'en 2013 ne doivent-elles pas venir en déduction de cette économie potentielle ?
M. Jean-Claude Frécon . - Le renforcement d'effectifs est d'ores et déjà prévu dans le cadre de la programmation triennale des finances publiques et doit donc faire l'objet d'un traitement distinct des propositions présentées à l'issue de notre mission de contrôle budgétaire. Le but de ces recrutements est surtout d'épuiser le stock de demandes d'asile en attente.
M. Pierre Bernard-Reymond . - Ces propositions s'articulent essentiellement autour, d'une part, d'une réduction du délai accordé aux demandeurs d'asile pour solliciter l'aide juridictionnelle et, d'autre part, d'une extension du nombre de barreaux pouvant intervenir au titre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Par ailleurs, s'agissant des avocats, une revalorisation de l'unité de valeur (UV) servant au calcul de l'indemnisation pour les missions accomplies au titre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA est probablement souhaitable.
M. Jean Arthuis , président . - Si 81 % des décisions de refus de l'OFPRA font l'objet d'un recours devant la CNDA, cela signifie que 19 % seulement de ces décisions sont acceptées par les demandeurs d'asile. Ce résultat amène à s'interroger sur l'application effective des refus opposés aux demandeurs d'asile.
M. Pierre Bernard-Reymond . - En la matière, il est très difficile d'obtenir des statistiques. Une donnée établie, concernant les clandestins, indique que seule une obligation de quitter le territoire sur quatre est effectivement appliquée.
Mme Michèle André . - Il ne faut pas confondre les demandes d'asile avec les autres questions touchant à l'immigration. Il arrive souvent que les préfets décident du maintien temporaire sur le territoire d'un demandeur d'asile débouté, et cela pour des raisons humanitaires ou de santé.
M. Pierre Bernard-Reymond . - On pourrait effectivement demander les statistiques relatives à ces décisions des préfets, mais leur nombre reste probablement peu élevé. Je veux toutefois préciser que le taux d'admission des requérants par l'OFPRA était de 14,3 % en 2009 contre une moyenne de 29 % dans les pays de l'Union européenne (UE). L'Office est donc restrictif dans les décisions favorables qu'il rend.
M. Jean Arthuis , président . - De ce point de vue, encore faudrait-il estimer le degré d'ouverture de la France au regard des pays comparables.
M. Pierre Bernard-Reymond . - A cet égard, la France est devenue en 2009 le premier pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe et le deuxième dans le monde, derrière les Etats-Unis.
M. Jean Arthuis , président . - On peut supposer que les demandeurs d'asile tentent leur chance auprès des pays dans lesquels ils imaginent avoir le plus de probabilités de réussite.
Mme Michèle André . - Nous aurons certainement l'occasion de prolonger ce débat lors de l'examen du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité. Il faut toutefois souligner les relations historiques qu'entretient la France avec certains pays qui étaient autrefois ses colonies. Je m'interroge enfin sur l'efficacité d'une extension du nombre de barreaux pouvant être sollicités au titre de l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Tous les barreaux ne peuvent pas utilement faire l'objet de cette extension.
M. Pierre Bernard-Reymond . - Parmi les pays d'origine des demandeurs d'asile, on ne retrouve pas que d'anciennes colonies de la France. On peut citer notamment la Russie ou la Turquie.
A l'issue de ce débat, la commission des finances donne acte à MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, rapporteurs spéciaux, de leur communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.