c) Un système de référence défini par le Gouvernement dans l'annexe 5 des PLFSS
Ensuite, le système de référence par rapport auquel le coût des niches sociales est mesuré n'est pas précisé par l'article LO 111-4 précité.
Selon une lecture stricte, cet article retient une définition de la niche sociale en termes de pure technique juridique. En effet, sont considérés comme des niches sociales les réductions, exonérations, réductions d'assiette et abattements. On pourrait donc supposer a priori que le système de référence est le droit effectif, corrigé de ces dispositions.
Cependant, la Cour des comptes et le Gouvernement prennent certaines libertés par rapport à cette définition.
Ainsi, le système de référence retenu par le Gouvernement est spécifié dans l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agit d'un avantage méthodologique important par rapport aux dépenses fiscales, dont le fascicule des « Voies et moyens » n'indique pas par rapport à quoi elles sont exprimées.
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Le système de référence retenu pour le chiffrage des niches sociales, selon l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 « Même si les dépenses fiscales et les exonérations et exemptions sociales ne sont pas des concepts transposables sur tous leurs aspects, le tome II de l'Évaluation des voies et moyen figurant en annexe aux lois de finances fournit une définition générale qu'il est possible de reprendre pour l'essentiel. Les dépenses fiscales sont en effet les « dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application de la norme, c'est-à-dire des principes généraux du droit fiscal ». « Le champ de cette annexe peut ainsi être défini comme concernant l'ensemble des mesures portant sur les prélèvements affectés aux organismes de base de la sécurité sociale qui entraînent une perte de recettes pour ces organismes ou pour l'État si celui-ci les compense et un allègement pour ceux qui acquittent ces prélèvements, par rapport à ce qui serait résulté de l'application des règles générales applicables en matière de prélèvement social. « Ces règles générales applicables en matière de prélèvement social peuvent s'appréhender, compte tenu du caractère universel de l'assiette des prélèvements sociaux et sous l'approche expliquée ci-dessous, au travers des lignes suivantes : « - les sommes versées aux actifs en lien avec une activité professionnelle (y compris les sommes qui se substituent aux revenus professionnels le cas échéant) ont vocation à être assujetties aux cotisations ainsi qu'à la CSG (contribution sociale généralisée) et à la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale). Pour cette catégorie de revenus, les cotisations de sécurité sociale sont appliquées de manière proportionnelle sur l'intégralité de la rémunération, sauf en matière de vieillesse où une partie des cotisations est plafonnée ; « - les revenus de remplacement versés aux personnes ayant cessé toute activité professionnelle (pensions de retraite et d'invalidité) ont vocation à être assujetties uniquement à la CSG et à la CRDS ; « - les revenus du capital ont vocation à être assujettis à la CSG et à la CRDS ainsi qu'aux prélèvements complémentaires qui y sont associés au profit du fonds de réserve des retraites (FRR), de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et du fonds de financement du revenu de solidarité active ; « - la vente de produits dont la consommation excessive peut être néfaste ou dangereuse pour la santé ou conduire à développer des pratiques addictives a vocation à être concernée par des taxes spécifiques (taxes sur les alcools et les tabacs en particulier) ; « - les minima sociaux sont exemptés de prélèvements sociaux et la norme actuelle est que les allocations familiales et logement sont uniquement assujetties à la CRDS. « Ces règles permettent de traiter de manière homogène les grandes catégories de revenus et assurer un traitement équitable entre revenus du travail, revenus du capital, revenus de remplacement. « Tout comme en matière fiscale les règles générales présentées ci-dessus ne sont pas définies de façon intangible. Elles résultent d'une observation des faits et d'une interprétation a posteriori des intentions du législateur telles qu'on peut les lire lorsqu'on appréhende dans leur ensemble les dispositions figurant dans le code de la sécurité sociale. » |