SYNTHÈSE DES CONSTATS, PISTES ET PRÉCONISATIONS
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I. Les principaux constats Un système de collecte trop complexe pour être efficient : - un dispositif hétérogène réparti entre 141 OCTA dont 63 établissements consulaires, 23 organismes ayant une habilitation régionale et 55 OCTA nationaux ; - une collecte dispersée (les 10 plus gros OCTA collectent plus de la moitié (51 %) de la collecte totale et la collecte moyenne est de 13,5 millions d'euros tandis que 78 OCTA déclarent une collecte inférieure à 10 millions d'euros) ; - des procédures d'agrément sources de dérives (chevauchement géographique et métiers des OCTA, empêchant ainsi toute visibilité de la collecte et de son processus de répartition ; concurrence entre les principaux organismes de collecte et développement de pratiques anormales ; grande hétérogénéité des performances de gestion des organismes de collecte) ; - un contrôle de la collecte déficient (le système actuel de listes préfectorales ne permet pas d'identifier avec précision les formations et établissements éligibles ; l'administration fiscale ne dispose plus de l'information relative au paiement de la taxe d'apprentissage). Un circuit de répartition du produit de la taxe d'apprentissage sans véritable gouvernance : la gouvernance Etat-Région ne porte que sur 22 % du total et la liberté d'affectation par les entreprises est relative et dépend des choix opérés par les OCTA. II. Les préconisations de réforme Une réforme profonde et urgente est nécessaire dans le respect de trois principes, la simplification, la décentralisation et le paritarisme : - simplifier, clarifier et homogénéiser la collecte en rationalisant le réseau des OCTA (réduire leur nombre, créer une « tête de réseau » des organismes collecteurs, instaurer une comptabilité analytique obligatoire et des conventions d'objectifs et de moyens) ; - introduire un pilotage régional dans la répartition de la taxe d'apprentissage en fonction des priorités de formation définies, par exemple, au travers du contrat de plan régional de développement de la formation professionnelle (CPRDFP) ; - associer l'ensemble des acteurs en introduisant le paritarisme dans la collecte et la répartition des fonds. Les préconisations pour simplifier l'architecture de la taxe : - fusionner la taxe d'apprentissage avec la contribution de développement de l'apprentissage (CDA) ; - simplifier la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA). Recentrer la gouvernance de la taxe vers le financement de l'apprentissage : - augmenter la part de la taxe d'apprentissage affectée à l'apprentissage (conserver le principe de libre affectation des entreprises mais en limiter la part) ; - accroître la part confiée aux régions dans la gouvernance de la répartition des fonds (inscrire dans un cadre régional la répartition des fonds avec la région comme pilote, en coordination avec l'Etat et les partenaires sociaux ; confier aux régions la gouvernance des fonds non-affectés par les entreprises) ; - étudier la suppression de la distinction entre quota et hors quota ou en rééquilibrer la répartition. |
I. UNE PRÉSENTATION DE LA TAXE D'APPRENTISSAGE
A. L'ORIGINE DU DISPOSITIF ET SES ÉVOLUTIONS SUCCESSIVES
1. Un bref historique de la création de la taxe d'apprentissage
Sous l'ancien régime, l'apprentissage était un procédé de formation développé au sein des corporations par lequel les maîtres compagnons transmettaient leur savoir-faire professionnel aux apprentis. L'abolition des corporations en juin 1791 par la loi dite « Le Chapelier » a mis fin à cette organisation professionnelle.
Au 19 ème siècle, l'absence de régulation de ce secteur et les abus qui se sont fait jour en matière de conditions de travail ont conduit le législateur à créer le contrat d'apprentissage en 1851. Puis en 1925, la taxe d'apprentissage a été instituée en même temps que la création des chambres de métiers. Dès l'origine, cette taxe, dont le produit était inscrit au budget de l'Etat, avait pour objet de contribuer aux dépenses nécessaires au développement de l'enseignement technique et de l'apprentissage.
Aujourd'hui, le système de financement de l'apprentissage et de l'affectation d'une partie du produit de cette taxe vers les centres de formation des apprentis (CFA) sous la tutelle des conseils régionaux résulte, d'une part, de la loi du 16 juillet 1971 qui demeure le fondement juridique de l'architecture de collecte et de répartition de la taxe, et, d'autre part, de la loi du 7 janvier 1983 qui a opéré le transfert de l'Etat aux régions des compétences en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage.
2. Les réformes récentes
Les réformes récentes ont porté sur la modernisation, en 2002, du dispositif de collecte en le faisant reposer quasi exclusivement sur les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) selon des modalités d'habilitation définies aux niveaux régional et national ( cf. infra ).
A côté de la taxe d'apprentissage ont été créées deux autres contributions destinées à financer l'apprentissage :
- en 2004, la contribution au développement de l'apprentissage (CDA) ;
- en 2006, la majoration de la taxe d'apprentissage pour les entreprises de plus de 250 salariés qui n'atteignent pas un quota de contrats en alternance, remplacée en 2009 par la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) qui fonctionne selon un principe similaire de « malus ».
Ces contributions seront plus amplement détaillées dans la suite du rapport.
Enfin, en application de la loi de finances rectificative pour 2011 (article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011) et à compter de 2012, le quota doit augmenter progressivement 6 ( * ) jusqu'à atteindre 59 % en 2015. Concomitamment, le fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA) a été transformé en compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA ») 7 ( * ) . Parallèlement aux crédits budgétaires de la mission « Travail et emploi », ce compte spécial a pour objet de regrouper les moyens destinés à prendre en charge la péréquation entre régions des ressources de la taxe d'apprentissage, les contrats d'objectifs et de moyens Etat-régions et d'inciter financièrement les entreprises à respecter les quotas en matière d'alternance.
* 6 A compter de la taxe d'apprentissage versée en 2012, la part du quota est de 53 % et celle du hors quota ramenée de 48 % à 47 % conformément aux dispositions du décret n° 2011-1936 du 23 décembre 2011. Le taux du quota est porté à 55 % pour l'année 2013, 57 % pour 2014 puis 59 % pour 2015.
* 7 La loi de finances rectificative pour 2011 a remplacé l'ancien Fonds national pour le développement et la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) par un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA). Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ce CAS constitue une mission budgétaire.