UNE APPLICATION POUSSIVE, LOIN DES OBJECTIFS ASSIGNÉS
Afin d'évaluer l'application de la loi, vos rapporteurs se sont interrogés sur les points suivants :
- L'ensemble des textes réglementaires ont-ils été publiés et la loi est-elle aujourd'hui pleinement applicable ? Les différents acteurs chargés de sa mise en oeuvre sont-ils opérationnels, notamment au plan matériel, pour pouvoir mettre la loi en application ?
- La loi a-t-elle été déjà appliquée ? Quelles ont été les dispositions mises en oeuvre et dans quelles circonstances ?
- Quels sont les principaux enseignements que l'on peut tirer de l'application de cette loi ? Quels sont les points positifs, les difficultés ou limites soulevés lors de sa mise en oeuvre ?
- Quelles orientations ou modifications serait-il judicieux d'apporter à la loi pour que sa mise en oeuvre devienne pleinement opérationnelle ?
A. EN THÉORIE, UNE MISE EN APPLICATION RAPIDE
La mise en application de la loi nécessitait 5 mesures d'application et la création de la structure chargée d'étudier les dossiers : le CIVEN.
1. Des décrets d'application publiés dans les 6 mois de la promulgation
La publication des mesures d'application est intervenue très rapidement après la promulgation de la loi. 5 mesures étaient attendues, 4 ont été prises dans un décret unique couvrant tous les articles de la loi, le 11 juin 2010, et le dernier décret a été publié le 23 juillet 2010.
Rappelons que la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois fixe un objectif de publication de tous les textes d'application dans un délai de 6 mois à compter de la promulgation de la loi. En l'espèce, ce délai est tenu , et vos rapporteurs ne peuvent que se féliciter de la rapidité de la mise en application théorique de cette loi.
a) Le décret n° 2010-653 du 11 juin 201011 ( * )
Ce décret couvre toutes les mesures nécessitant d'être prises.
Les articles 1 et 2 précisent les conditions de lieu et de maladie devant être remplies pour pouvoir présenter une demande :
- L'article 1 er et l'annexe fixent la liste des maladies admises comme radio induites et pouvant ouvrir droit à indemnisation. Cette liste, dans ce décret 12 ( * ) , est composée de 18 pathologies;
- L'article 2 délimite géographiquement le champ d'application de la loi. Il précise pour le Sahara comme pour la Polynésie les zones concernées sur le territoire desquelles le demandeur doit pouvoir prouver sa présence lors des campagnes d'essais.
Les articles 3 à 11 mettent en place le CIVEN en précisant sa composition, son mode de nomination et de fonctionnement, ainsi que toutes les indications relatives à la forme que doit revêtir la demande d'indemnisation et à son traitement :
- L'article 3 institue le comité d'indemnisation, en particulier prévoit sa composition et son mode de nomination ;
- L'article 4 précise la forme que doit revêtir le dossier de demande d'indemnisation et les pièces justificatives qui doivent y être portées ;
- L'article 5 prévoit le mode de transmission des dossiers des demandeurs au CIVEN, ainsi que l'enregistrement par ce dernier qui sert de point de départ au délai au-delà duquel l'absence de réponse vaut rejet. Il précise également que le demandeur a le droit de se faire assister tout au long de la procédure ;
- L'article 6 précise les conditions dans lesquelles une expertise médicale complémentaire peut être réalisée, à la demande du CIVEN ;
- L'article 7 fixe la méthode retenue pour déterminer la présomption de causalité ou, le cas échéant, la détermination du risque considéré comme négligeable ;
- L'article 8 vise le décret n°2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, en particulier ses articles 9 à 14, afin de déterminer l'organisation des séances du CIVEN, son mode de convocation, ainsi que les questions pratiques telles que le quorum ou le vote ;
- L'article 9 fixe les modalités selon lesquelles le demandeur accepte ou rejette l'offre qui lui est faite, ainsi que les modalités de rejet implicite.
- L'article 10 règle la question des litiges en considérant que le tribunal compétent pour en connaître est le tribunal administratif.
- L'article 11 prévoit la remise d'un rapport annuel sur l'activité du CIVEN par son président au ministre de la défense.
Enfin, l 'article 12 instaure la commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires mentionnée et en définit les modalités de fonctionnement selon les articles 9 à 14 du décret n°2006-672 précité.
b) Le décret n° 2010-860 du 23 juillet 2010 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « indemnisation des victimes des essais nucléaires »
Ce décret permet au CIVEN de collecter et traiter des données personnelles relatives à la santé et à la vie du demandeur en conformité avec les textes en vigueur concernant le traitement des données à caractère personnel.
- L'article 1 autorise la mise en oeuvre de ce traitement automatisé des données, ainsi que la finalité exclusive de son utilisation ;
- L'article 2 précise les catégories d'informations enregistrées dans ledit traitement ;
- L'article 3 limite l'accès aux données en question aux agents habilités du CIVEN dans le cadre de l'instruction des dossiers, et dresse une liste limitative de personnes pouvant en être destinataires ;
- L'article 4 prévoit un délai d'enregistrement des informations de 5 ans à compter de la décision définitive acceptée par le demandeur ;
- L'article 5 indique que toute opération sur ce traitement des données donne lieu à un enregistrement ;
- L'article 6 n'applique pas au traitement le droit d'opposition prévu à l'article 38 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;
- L'article 7 institue le secrétariat du CIVEN comme organe auprès duquel s'exercent les droits d'accès et de rectification prévus aux articles 39 et 40 de la loi n°78-17 précitée ;
- Les articles 8 et 9 sont des articles d'application notamment territoriale dudit décret.
2. La structure centrale, le CIVEN, a été mise en place rapidement et avec des moyens conséquents
a) La mise en place du CIVEN
Suite à la promulgation du décret l'instituant et du décret lui permettant d'avoir accès aux données, le CIVEN a pu être mis en place très rapidement, en août 2010. La nomination de ses membres a été effectuée par arrêté du ministre de la défense le 03 août 2010, pour trois ans. Sa composition a été modifiée par arrêté du 21 mars 2011. Cette mise en place rapide a permis la tenue de la première réunion du CIVEN le 20 septembre 2010 .
Composé de deux magistrats et de médecins spécialistes, le CIVEN est chargé d'étudier les dossiers des demandeurs et d'émettre un avis sur l'opportunité d'une indemnisation. Un secrétariat composé de fonctionnaires des trois catégories lui est rattaché.
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Décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 Article 3 Le comité d'indemnisation institué par l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010 susvisée est composé : 1° D'un président, conseiller d'État ou conseiller à la Cour de cassation, assisté d'un vice-président qui le supplée en tant que de besoin ; 2° De deux personnalités désignées par le ministre de la défense pour trois ans, dont au moins un médecin ; 3° De deux personnalités désignées pour trois ans par le ministre chargé de la santé, dont au moins un médecin choisi en raison de sa compétence dans le domaine de la radiopathologie ; 4° De trois personnalités qualifiées désignées conjointement par le ministre de la défense et le ministre chargé de la santé pour trois ans, dont un médecin choisi en raison de sa compétence dans le domaine de la radiopathologie et un médecin choisi en raison de sa compétence dans le domaine de la réparation des dommages corporels ; l'une d'elles assure la vice-présidence du comité d'indemnisation. Le président est nommé pour trois ans sur proposition du vice-président du Conseil d'Etat ou du premier président de la Cour de cassation, par arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé. Les membres du comité d'indemnisation ayant la qualité de médecin sont désignés sur proposition du Haut Conseil de la santé publique. Le secrétariat du comité est assuré par les services du ministère de la défense. |
Sa nomination est strictement encadrée par les dispositions du décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 précité, en particulier ses articles 3 à 11.
Le mandat des membres du CIVEN arrivant à échéance en août 2013, un arrêté a été publié le 29 août 2013, portant nomination au comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires. Sa composition reste quasiment inchangée.
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COMPOSITION DU COMITE D'INDEMNISATION DES VICTIMES DES ESSAIS NUCLEAIRES Par arrêté de la ministre des affaires sociales et de la santé et du ministre de la défense en date du 29 août 2013, sont nommés au comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires institué par l'article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, pour une durée de trois ans : 1° Mme Aubin (Marie-Eve) , conseiller d'Etat, présidente du comité d'indemnisation ; 2° Au titre des personnalités désignées par le ministre de la défense : Le professeur Aurengo (André) , en qualité de médecin ; M. Masse (Roland) ; 3° Au titre des personnalités désignées par le ministre chargé de la santé : Le docteur Choudat (Dominique) ; Le professeur Bey (Pierre) , en tant que médecin choisi en raison de sa compétence dans le domaine de la radiopathologie ; 4° Au titre des personnalités qualifiées désignées conjointement par le ministre de la défense et le ministre chargé de la santé : Le professeur Rougé (Daniel) , en tant que médecin choisi en raison de sa compétence dans le domaine de la réparation des dommages corporels. Le professeur Eschwège (François) , en tant que médecin choisi en raison de sa compétence dans le domaine de la radiopathologie. Mme Pélier (Marguerite) , magistrate honoraire, qui assurera également la vice-présidence du comité d'indemnisation. |
b) Une enveloppe financière conséquente
En termes de financement, une action nouvelle, action 6, a été créée au sein du programme 169 « reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » 13 ( * ) . Chaque année, en loi de finances initiale, 10 millions d'euros sont inscrits au titre de cette action 6 « Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français » (autorisations d'engagement = crédits de paiement) .
Cette ligne budgétaire conséquente vise à permettre l'indemnisation des dossiers recevables. Les projections, établies lors de la discussion de la loi, et confirmées à vos rapporteurs depuis, font en effet état de 2 000 à 5 000 dossiers indemnisables.
3. Un décret complémentaire a étendu la liste des maladies et le périmètre géographique
Deux ans après la promulgation de la loi et la parution des décrets, il est apparu que la liste des maladies, telle qu'annexée au décret n° 2010-653 du 11 juin 2010, et la limitation géographique prévue par le même décret, étaient insuffisantes et excluaient de fait un certain nombre de dossiers pourtant indemnisables au regard des autres conditions.
C'est ainsi qu'il a été décidé de revoir ces deux éléments et d'étendre la liste et le périmètre dans un décret n° 2012-604 du 30 avril 2012 modifiant le décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 pris en application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français.
Désormais, le périmètre géographique intègre les zones de l'atoll de Hao et de celles de l'île de Tahiti, dans leur entier, parmi les zones dans lesquelles le demandeur doit avoir résidé ou séjourné pour pouvoir demander à bénéficier du régime d'indemnisation déterminé par la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010.
En outre, ce décret ajoute trois maladies : les lymphomes, myélomes et myélodysplasies, portant à 21 le nombre pathologies radio induites. Par ailleurs, les mots « chez la femme » sont supprimés concernant le cancer du sein.
Rappelons que les travaux de l'UNSCEAR distinguent trois catégories de cancers en relation avec de rayonnements ionisants :
- ceux avec un risque quantitatif avéré ;
- ceux dont on constate un excès lorsque les doses sont très élevées ;
- ceux dont on n'est pas en mesure de faire la relation avec une exposition.
Le législateur a choisi d'intégrer dans la liste des pathologies indemnisables celles relevant des deux premières catégories, donc permettant un doute suffisant pour pouvoir prétendre à une indemnisation le cas échéant. En l'espèce, la liste est donc en conformité avec les travaux de l'UNSCEAR.
4. La déclassification de certains documents : une avancée certaine pour la constitution des dossiers
La question de la levée, ou non, du secret-défense, est omniprésente dans la question de l'indemnisation des victimes des essais nucléaires. Deux points de vue s'opposaient :
- Pour les associations de vétérans et la population locale, il s'agissait de permettre aux demandeurs de pouvoir justifier de leur présence dans la zone géographique délimitée par la loi, en particulier pour ceux présents sur les bateaux dont la position exacte n'était pas toujours connue par les intéressés ;
- Pour les défenseurs du secret-défense, il s'agissait de continuer à verrouiller les archives relatives aux tirs car celles-ci pouvaient contenir des informations ne devant pas être divulguées.
Les associations AVEN et Moruruoa e Tatou avaient demandé il y a plusieurs années la déclassification des rapports de campagne et pré-campagne pour toute la durée des tirs, au Sahara et en Polynésie. Un jugement du tribunal administratif de Paris du 7 octobre 2010 demandait au ministre de la défense de saisir la commission consultative du secret de la défense nationale. Néanmoins, jusqu'à récemment, il s'y était toujours opposé.
Un tournant s'est opéré en 2012, le ministre de la défense acceptant alors de saisir la commission consultative du secret de la défense nationale. Celle-ci, dans son avis n°2012-20 du 20/12/2012 , a donné un avis favorable à la déclassification de 58 documents communiqués par le ministère de la défense. Certaines pages desdits documents sont exclues de cet avis favorable, néanmoins il s'agit d'une avancée importante.
Cet avis a été conforté le 21 mars 2013, puisque dans son avis 2013-07 , la même commission se déclarait favorable à la déclassification de 182 documents.
Bien sûr le ministère de la défense a tenu compte des informations classifiées lors de la rédaction du projet de loi, de son étude d'impact et des décrets d'application. De même qu'il ne faisait aucune rétention d'information lorsque le CIVEN l'interrogeait sur certaines pièces ou documents nécessaires à l'instruction des dossiers. Néanmoins, cette levée du secret-défense permet aussi de jouer la transparence et rétablir la confiance.
* 11 Le texte du décret est reproduit en annexe du présent rapport.
* 12 Un autre décret, deux ans plus tard, étendra la liste des maladies à 3 autres pathologies (Cf. infra.).
* 13 Mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation »