III. DES ÉTABLISSEMENTS MÉDICO-SOCIAUX DONT L'AVENIR DOIT SE CONSTRUIRE HORS DE L'ONAC-VG
Les établissements médico-sociaux de l'ONAC-VG sont constitués à la fois des écoles de reconversion professionnelle, dont l'origine remonte au coeur de la Première Guerre mondiale, et des maisons de retraite gérées par l'Office. Le précédent contrat d'objectifs et de moyens avait évoqué une nécessaire évolution de la gestion de ces établissements. Un travail a alors été mené sur la possible création d'une fondation pouvant reprendre la charge de ces établissements. Cette solution n'a pu aboutir, tant pour des raisons liées à la difficulté juridique de l'objet qu'à l'absence d'un soutien complet du monde combattant à un tel projet.
A. DES MISSIONS HISTORIQUES MAIS UNE PROGRESSIVE PERTE DE LIEN AVEC L'ONAC-VG
1. Les écoles de reconversion professionnelle (ERP) : écoles de grande qualité qui offrent une large formation
Ces écoles, au nombre de neuf 18 ( * ) , ont été créées à partir de 1916, si on considère qu'elles sont les héritières des écoles des mutilés de la Grande guerre. Elles relèvent, depuis 1994, du secteur médico-social et leurs missions sont encadrées par les lois n° 2002-2, rénovant l'action sociale et médico-sociale, et n° 2005-102, pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Elles sont assimilées aux centres de reconversion professionnelle par le code de l'action sociale et des familles.
a) Des écoles de grande qualité
La mission de ces écoles est, depuis leur origine, de permettre le retour à l'emploi en milieu ordinaire de travail de personnes accidentées de la vie, en leur offrant une formation adaptée et valorisable, un accompagnement médico-social tenant compte de leur état de santé et de leur situation sociale, et un accompagnement pour leur insertion professionnelle.
L'ONAC-VG a fait le choix de proposer des formations validées par des diplômes relevant du ministère de l'éducation nationale, du niveau V (CAP et BEP) au niveau III (BTS). Ce choix fait aujourd'hui de ces écoles les seuls établissements du secteur médico-social à proposer ce type de formations . Le souci constant a été celui d'adapter leur offre de formation aux besoins des personnes en situation de handicap. Elles ont su développer des certifications - formations qualifiantes - tout en préservant leur spécificité qui est de favoriser l'accès aux diplômes.
Les neuf écoles dispensent ainsi plus d'une cinquantaine de formations . Les certifications proposées relèvent de différents ministères ou peuvent être des certifications propres à l'Office.
L'ONAC-VG, du point de vue des résultats, présente un taux de réussite aux examens supérieur à ceux de la formation initiale, et ce malgré des durées de formation souvent plus courtes (deux ans au lieu de trois pour un baccalauréat professionnel, un an au lieu de deux pour certains CAP). Les résultats d'insertion des élèves des ERP sont également considérés comme très satisfaisants. La direction générale de l'ONAC-VG avançait ainsi dans ses réponses qu'une étude « de la direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle a montré que les résultats d'insertion des ERP sont nettement meilleurs que ceux obtenus par les travailleurs handicapés formés dans le droit commun ».
b) De multiples intervenants
Les autorités qui permettent la création de ces établissements sont juridiquement les agences régionales de santé (ARS) . Elles assurent la tarification des écoles, leur tutelle et leur contrôle . Chaque établissement doit transmettre à l'ARS son bilan, son compte de résultat et leurs annexes. Il doit également produire toutes les pièces qui attestent du respect de ses obligations financières, sociales et fiscales.
Le contrôle de l'agence régionale de santé peut s'exercer à deux titres :
- le contrôle de l'autorisation visant à s'assurer que les fonds sont utilisés conformément à leur destination et que le service rendu correspond au cadre légal ;
- le contrôle de la santé, de la sécurité, du bien-être moral et physique . Ce second contrôle participe de la lutte contre la maltraitance en institution.
Les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), qui sont placées sous la tutelle des conseils généraux, sont les principaux prescripteurs de places dans les écoles . Les stagiaires ne peuvent pas intégrer les écoles de reconversion professionnelle sans une notification d'orientation par la MDPH. Celle-ci intervient en application des décisions de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH).
Les directions régionales de l'économie, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) participent également au fonctionnement de ces établissements. Les stagiaires perçoivent une rémunération par le biais de l'agence de services et de paiement (ASP) et le nombre de stagiaires rémunérés est négocié chaque année avec les DIRECCTE. C'est donc cette administration qui délivre les agréments de rémunération des stagiaires permettant la pleine réalisation de la décision d'orientation prise par la CDAPH. C'est également elle qui délivre les agréments de formations, indispensables au fonctionnement des écoles.
Enfin, les rectorats sont des partenaires incontournables des écoles, tant pour l'organisation des examens que pour la formation du personnel enseignant. En effet, en 2012, les ERP employaient 480 personnes dont 152 appartiennent au corps des professeurs des ERP de l'ONAC-VG 19 ( * ) .
2. Des maisons de retraites entrées dans le droit commun des EHPAD
Les huit établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) 20 ( * ) sont les héritiers des foyers d'anciens combattants.
Ils sont entrés dans le droit commun des établissements médico-sociaux en signant leur première convention tripartite avec les conseils généraux et les ARS dès 2004 . Depuis cette date, ils ne présentent donc plus de spécificité, si ce n'est un accès prioritaire aux ressortissants de l'ONAC-VG en cas de disponibilité, ainsi que la tenue de commémorations officielles.
Ils sont habilités à l'aide sociale départementale pour tout ou partie de leurs places et leurs missions consistent à accompagner les résidents en leur proposant un accompagnement propre à maintenir leurs capacités et à garantir la poursuite d'une vie sociale et relationnelle le plus longtemps possible en adaptant l'accompagnement proposé à l'évolution de leur dépendance.
Le fonctionnement des EHPAD est pris en charge par :
- l'assurance maladie pour les soins . Le tarif soins est arrêté par l'ARS et servi par l'assurance maladie sous forme d'une dotation globale versée par la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du ressort de l'établissement ;
- le conseil général pour la dépendance . Le tarif dépendance est arrêté par le président du conseil général. Il est acquitté par le résident, mais est couvert par l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) pour certains résidents (un «ticket modérateur» restant à la charge du bénéficiaire) ;
- les résidents pour l'hébergement .
Le calcul du budget s'effectue au niveau de chaque établissement, sur la base de l'activité prévisionnelle qui prend en compte les journées réalisées au cours des trois dernières années .
On constate ainsi que l'ensemble de ces établissements se caractérise par une conformité au droit commun de leur fonctionnement pour chacune de leurs activités.
3. Un public qui s'est progressivement éloigné du monde combattant ou de ses attentes
a) Les ressortissants de l'ONAC-VG : une population marginale des effectifs des ERP
Les neuf écoles sont agréées pour 2 149 places dont 649 en internat . Il convient de rappeler que le réseau de l'ONAC-VG représente environ 10 % des établissements spécialisés dans la reconversion professionnelle des personnes en situation de handicap et qu'il regroupe 20 % de l'offre dans ce domaine .
Tableau n° 10 : Évolution des effectifs des écoles de reconversion professionnelle entre 2008 et 2012
|
Bordeaux |
Limoges |
Lyon |
Metz |
Muret |
Oissel |
Rennes |
Roubaix |
Soisy |
TOTAL |
||||||||||||
|
R |
R |
R |
R |
R |
R |
R |
R |
R |
R |
||||||||||||
|
2008 |
166 |
5 |
187 |
6 |
189 |
9 |
234 |
7 |
145 |
6 |
238 |
6 |
238 |
7 |
179 |
7 |
187 |
6 |
1 763 |
59 |
|
|
2009 |
163 |
3 |
187 |
7 |
184 |
4 |
234 |
7 |
136 |
5 |
235 |
4 |
233 |
6 |
183 |
6 |
195 |
7 |
1 750 |
49 |
|
|
2010 |
219 |
5 |
204 |
8 |
203 |
7 |
250 |
5 |
148 |
7 |
224 |
3 |
235 |
5 |
161 |
3 |
206 |
7 |
1 850 |
50 |
|
|
2011 |
227 |
5 |
185 |
9 |
197 |
7 |
258 |
6 |
152 |
5 |
226 |
3 |
226 |
5 |
179 |
3 |
194 |
6 |
1 844 |
49 |
|
|
2012 |
218 |
1 |
199 |
4 |
190 |
3 |
243 |
3 |
157 |
4 |
228 |
2 |
228 |
1 |
189 |
2 |
184 |
3 |
1 836 |
23 |
|
|
R : ressortissant |
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Source : réponses au questionnaire à l'ONAC-VG
Les données chiffrées fournies par l'ONAC-VG montrent que l'évolution des effectifs des stagiaires sur les cinq dernières années pleines se caractérise par un double phénomène :
- le nombre des personnes formées a augmenté pour se stabiliser au-dessus de 1 800 ;
- l'importance des ressortissants de l'ONAC-VG au sein de ces populations recule tant en valeur absolue qu'en proportion des effectifs.
On constate que, de façon continue, la population des ressortissants de l'ONAC-VG est ainsi passée, en 2008, de 3,3 % des effectifs reçus par les écoles à seulement 1,2 % en 2012 .
Ces chiffres montrent que ces écoles suscitent un réel intérêt . Cependant, leur public est de moins en moins celui de ressortissants de l'ONAC-VG. Cette réalité ne peut pas rester sans conséquence sur le rattachement de ces écoles dans la mesure où elles ne correspondent plus au coeur de métier de ce qu'est aujourd'hui l'ONAC-VG.
b) Un réseau d'EHPAD qui correspond de moins en moins aux attentes des ressortissants
Les EHPAD sont agréés pour 625 places dont 325 habilitées à l'aide sociale départementale (52 %). Selon les dernières données chiffrées, en 2012, le taux d'occupation était de près de 93 % .
Sur les 799 résidents accueillis sur l'année 2012 au sein des établissements, seulement 405, soit 50,7 % étaient ressortissants de l'ONAC-VG. En 2008, cinq ans auparavant, ce taux d'occupation par des ressortissants de l'ONAC-VG était encore de près de 61 %. Cette évolution s'explique par deux phénomènes conjugués.
En premier lieu, le nombre réduit d'établissements ne répond plus à l'attente des nouvelles générations susceptibles d'occuper ces établissements. Là où, par le passé, la recherche d'un foyer d'anciens combattants pouvait primer, la motivation principale des résidents pour le choix de leur établissement reste aujourd'hui la proximité avec la cellule familiale lorsque celle-ci existe.
Corollaire de ce premier constat, l'ONAC-VG a développé, depuis une dizaine d'années, un label « Bleuet de France » qui est attribué aux établissements qui s'engagent, d'une part, à disposer d'un projet d'établissement qui assure le respect et la dignité des résidents, d'autre part, à faire vivre la mémoire combattante . Ce deuxième engagement passe par l'organisation de manifestations civiques et de commémorations au sein des EHPAD.
Le processus de labellisation engagé par l'ONAC-VG a ainsi permis de cibler, au 31 décembre 2012, 86 établissements situés dans 53 départements . Sur les 3 153 places disponibles dans ces établissements, 834 étaient occupées par des ressortissants . Ainsi, on constate qu'aujourd'hui, ce mode d'hébergement permet d'accueillir deux fois plus de ressortissants que les établissements propres de l'ONAC-VG .
Le processus de labellisation déjà engagé a pour ambition de se généraliser à l'ensemble du territoire. Ainsi, lors des différentes auditions organisées, il a été indiqué que l'objectif de l'ONAC-VG était de poursuivre dans cette voie. En effet, la labellisation de certains établissements est, aux yeux de possibles résidents, un gage de sérieux et de qualité . Ainsi, l'ONAC-VG, par cette politique de labellisation, répond à un quadruple défi :
- diffuser, au sein d'un grand nombre d'établissements, la mémoire combattante ;
- effectuer cette labellisation pour un coût réduit qui se traduit, le plus souvent, par quelques investissements peu coûteux 21 ( * ) qui mettent en valeur l'action de l'ONAC-VG et de l'oeuvre du Bleuet de France ;
- permettre de réserver des quotas de places aux ressortissants sur les places libres ;
- répondre au souci de maintien dans une proximité du lieu de résidence initial du ressortissant.
Il semble que la formule souple de la labellisation est un moyen pertinent de répondre à l'attente d'accompagnement des personnes âgées ressortissantes de l'ONAC-VG.
* 18 Bordeaux, Limoges, Lyon, Metz, Muret, Oissel, Rennes, Roubaix et Soisy. Il faut ajouter à ces établissements un centre de pré-orientation rattaché à l'école de Roubaix, situé à Valenciennes.
* 19 Les professeurs de l'ONAC-VG ont un statut particulier établi par un décret n° 90-195 du 27 février 1990.
* 20 En 2012 : Anse, Barbazan, Beaurecueil, Boulogne, Le Theil, Montmorency, Saint-Gobain et Vence.
* 21 Des expositions sur des thématiques liées à la mémoire sont régulièrement organisées dans ces établissements. Par ailleurs, des bornes « Mélo » permettant un accès à la musique ont été financées dans certains établissements. Des consoles de jeux permettant le maintien d'une activité cérébrale et physique ont également fait l'objet de financement permettant ainsi la valorisation de l'action de l'ONAC-VG auprès de ses ressortissants.