B. UNE (ABSENCE DE) PROCÉDURE POSANT LA QUESTION DU PILOTAGE ET DU SUIVI
Il n'existe pas, à ce jour, de procédure formalisée pour l'octroi des avances . Si l'on exclut le cas des avances récurrentes (pour l'aviation civile, le préfinancement des aides communautaires ou l'AEFE), les avances apparaissent comme une solution de second rang, envisagée au cas par cas dans le cadre de financements complexes et souvent à l'issue de longues négociations entre le bénéficiaire de l'avance, le ministère de tutelle et la direction du budget - qui exerce une tutelle financière sur une grande partie des établissements publics ayant le statut d'ODAC.
Dans la mesure où les avances sont octroyées en contrepartie de ressources futures du bénéficiaire , lesquelles assureront leur remboursement ultérieur, il s'agit d' un mode de financement ayant vocation à rester exceptionnel .
Lors de l'octroi de l'avance, il appartient d'abord aux autorités de tutelle de s'assurer que celle-ci pourra effectivement être remboursée - et non qu'il pourrait s'agir d'une facilité de financement, avec l'espoir pour le bénéficiaire d'un possible renouvellement, d'un rééchelonnement, voire d'un non-remboursement. Si la diversité des situations ne rend pas nécessairement opportune l'adoption d'une procédure standard à l'ensemble des avances, des outils de pilotage - comme les conventions de gestion, qui précisent le cadre financier des relations avec les autorités ministérielles de tutelle - apparaissent utiles pour s'assurer du suivi dans la durée du respect des engagements pris par le bénéficiaire.
Par ailleurs, l'Agence France Trésor (AFT) devrait pouvoir être systématiquement associée à l'instruction la demande d'avance puis à son suivi dans les seuls cas de modification du plan initial (renouvellement, rééchelonnement, constat de perte probable), ce qui implique de prévoir des avis obligatoires de l'AFT à ces différents stades. L'AFT serait ainsi systématiquement associée aux décisions prises par les autorités de tutelle. Corrélativement, votre rapporteur spécial propose que l'AFT se dote d'une doctrine d'octroi des avances (cf. supra ) qui définirait des règles plus homogènes sur les décisions d'accorder des avances.
Recommandation n° 4 : mettre en place des dispositifs contractuels (comme les conventions de gestion) pour s'assurer du remboursement des avances suivant l'échéancier prévu.
Recommandation n° 5 : établir une procédure d'avis de l'Agence France Trésor lors de l'instruction de la demande d'avance et en cas de modification du plan initial (renouvellement, rééchelonnement, constat de perte probable).