B. L'ALLONGEMENT DE LA DURÉE D'ASSURANCE ET DE LA DURÉE DE SERVICES
1. Une durée moyenne d'assurance tous régimes de 41 ans et 1 mois
La durée d'assurance, c'est-à-dire la durée de cotisation tous régimes, a connu une évolution similaire à celle de l'âge moyen de départ à la retraite chez les catégories actives, notamment sous l'effet de la réforme des retraites de 2003 qui a aligné la durée de cotisation requise pour le taux plein dans la fonction publique à celle du régime général (40 ans en 2008, puis 41 ans en 2012).
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Les différentes composantes de la durée d'assurance Dans la fonction publique, la durée d'assurance a trois composantes : - la durée de services , qui correspond aux services effectués dans la fonction publique hors bonifications ; - la durée acquise dans les autres régimes de retraite , qui correspond aux trimestres cotisés en dehors ; - les bonifications , qui sont des périodes non-cotisées mais réputées comme tel. Celles-ci sont comptabilisées à la fois pour la durée d'assurance et le taux de liquidation (cf. graphique n° 1 sur les règles de calcul des pensions de retraite dans la fonction publique). Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexe au projet de loi de règlement pour 2014 |
Ainsi, la durée d'assurance a progressé régulièrement entre 2004 et 2010, avant de connaître un recul en 2011 et de rebondir en 2012. Au total, elle a progressé de 5 ans et 3 mois chez les catégories actives et de 6 ans et 1 mois chez les catégories sédentaires , toutes fonctions publiques confondues.
Graphique n° 3 : Évolution des
durées d'assurance moyennes tous régimes
et des durées
de services et bonifications dans les trois fonctions publiques
(en trimestres)
Source : rapport sur les retraites de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2014
Plus précisément, on observe que la durée de services et bonifications est plus élevée chez les actifs que chez les sédentaires : respectivement près de 35 ans et 4 mois (soit 141,7 trimestres) et 32 ans et 2 mois (soit 128,7 trimestres) en moyenne en 2012. Cet écart tient au fait que les fonctionnaires bénéficiant de la catégorie active, ont en moyenne :
- une durée de services hors bonifications plus importante (134 trimestres contre 124 trimestres pour les sédentaires en 2012). Les fonctionnaires actifs sont, en règle générale, entrés dans la fonction publique plus jeunes que les sédentaires (entrée plus tardive dans la vie active, début de carrière dans le secteur privé ou dans la fonction publique en tant que contractuels) ;
- un nombre de trimestres acquis au titre des bonifications plus élevé (7,9 trimestres en 2012 contre 4,6 trimestres en moyenne pour les sédentaires).
Cet écart de durées de services et de bonifications entre actifs et sédentaires se confirme pour l'année 2013 dans la fonction publique d'État : la durée moyenne de services et bonifications est de 37 ans et 4 mois (149,8 trimestres) chez les actifs et de 35 ans et 8 mois (143,9 trimestres) chez les sédentaires.
2. Les questions spécifiques soulevées par l'allongement de la durée d'assurance prévue par la réforme de 2013 pour les catégories actives
La durée d'assurance et la durée de services pour bénéficier du taux maximal de liquidation seront amenées à augmenter dans la fonction publique, y compris pour les catégories actives, sous l'effet de l'allongement de la durée d'assurance requise pour une pension à taux plein, prévue par la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites (augmentation progressive de 167 trimestres en 2020 à 172 trimestres en 2035).
Cette réforme pose des problèmes spécifiques pour les agents bénéficiant de la catégorie active et a fortiori pour les « super-actifs » de la police nationale et de l'administration pénitentiaire qui sont atteints par une limite d'âge plus basse (57 ans contre 62 ans chez les autres actifs et 67 ans chez les sédentaires). Les effets conjugués de l'allongement de la durée d'assurance et de cette limite d'âge précoce impliquent qu'il leur sera beaucoup plus difficile, voire impossible, d'atteindre le taux maximal de liquidation de 75 %.
Par exemple, un agent de la police nationale né en 1981, entré en service à 20 ans et terminant sa carrière dans un grade dont la limite d'âge est de 57 ans 30 ( * ) , aura une durée de services et bonifications de 168 trimestres (soit 37 années de services effectifs plus 5 années de bonifications). Par conséquent, à règle inchangée, compte tenu de sa limite d'âge, il lui manquera quatre trimestres d'assurance pour atteindre la liquidation au taux maximal. De plus, le taux maximal de liquidation sera d'autant plus difficile à atteindre pour les policiers des plus jeunes générations en raison de leur entrée moyenne en service plus tardive (environ 25 ans).
Certes, il est toujours possible pour les fonctionnaires actifs atteints par la limite d'âge de demander à leur employeur de bénéficier de la limite d'âge applicable aux sédentaires 31 ( * ) (sous réserve de leur aptitude physique) ou de poursuivre leur carrière dans la limite de dix trimestres afin d'atteindre le taux plein 32 ( * ) . Mais ceux-ci peuvent en être dissuadés par le risque de perdre le bénéfice des bonifications dites « du cinquième » acquises. Pour les policiers, il est en effet prévu que la bonification du cinquième des personnes actifs est « réduite à concurrence de la durée des services accomplis au-delà de cinquante-sept ans sans qu'il soit tenu compte des reculs de limite d'âge pour enfants » 33 ( * ) . Une règle similaire s'applique aux douaniers classés en catégorie active.
Pendant longtemps, cette règle n'a pas été appliquée à la lettre pour les policiers, le nombre de personnes concernées étant très limité. Toutefois, le service des retraites de l'État a informé le ministère de l'intérieur de la nécessité de faire concorder la pratique avec la volonté du législateur. Au regard de la difficulté croissante pour les policiers d'atteindre le taux maximal de liquidation dans le futur, votre rapporteur spécial considère que cette règle devrait faire l'objet d'un réexamen.
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Recommandation : en conséquence de l'allongement de la durée d'assurance prévue par la réforme des retraites adoptée en janvier 2014, réexaminer la règle de déduction des bonifications applicable aux agents « super-actifs », en cas de prolongation de leur activité au-delà de l'âge limite, afin qu'ils conservent la possibilité d'atteindre le taux maximal de liquidation. |
* 30 Dans la police nationale, la limite d'âge peut être repoussée à 59 ans pour les commissaires.
* 31 En application des dispositions de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative aux limites d'âge dans le secteur public.
* 32 À l'exception des contrôleurs aériens, qui ne peuvent prolonger leur activité au-delà de la limite d'âge.
* 33 Article 1 er de la loi n° 57-444 instituant un régime particulier de retraites en faveur des personnels actifs de police.