B. LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES
La trajectoire des finances publiques rappelée par le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques transmis par le Gouvernement repose sur la réalisation simultanée d'une diminution des prélèvements obligatoires et d'un plan d'économies de 50 milliards d'euros , permettant, comme cela a été indiqué, de rapprocher le solde public effectif de l'équilibre à l'horizon 2017.
1. Une diminution des prélèvements obligatoires
La trajectoire des finances publiques du Gouvernement intègre une baisse des prélèvements obligatoires dès 2015 - d'ores et déjà engagée à travers les mesures contenues dans le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014. Cette évolution résulterait des effets conjugués de la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité et de solidarité 37 ( * ) , annoncé par le Président de la République le 14 janvier 2014.
Ce Pacte prévoit des baisses ciblées de prélèvements obligatoires reposant sur :
- la poursuite de l'allègement du coût du travail intégrant, à partir de 2015, la suppression des cotisations patronales au niveau du SMIC , la révision du barème des allègements en le rendant plus favorable jusqu'à 1,6 SMIC (pour un montant total estimé à 4,5 milliards d'euros) puis, à compter de 2016, l'abaissement des cotisations familiales de 1,8 point entre 1,6 et 3,5 SMIC (4,5 milliards d'euros). À cela s'ajouterait une réduction des cotisations familiales pour les travailleurs indépendants (1 milliard d'euros). Compte tenu du CICE, le coût du travail serait allégé d'environ 30 milliards d'euros au total en 2017 ;
- la modernisation de la fiscalité des entreprises , qui fait suite aux concertations intervenues dans le cadre des Assises de la fiscalité. Elle intègre une suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), représentant une diminution de 6,2 milliards d'euros bruts, avec une première réduction de 1 milliard d'euros dès 2015, puis une deuxième d'un même montant en 2016, la fin de la contribution exceptionnelle - dite « surtaxe » - sur l'impôt sur les sociétés (2,6 milliards d'euros) et la diminution du taux d'impôt sur les sociétés de 33 ? % à 28 % d'ici à 2020 , avec une première étape en 2017 ;
- des mesures de solidarité pour les ménages modestes comprenant une mesure provisoire d'allègement sur l'impôt sur le revenu de 1,16 milliard d'euros en 2014, bénéficiant à 3,7 millions de ménages modestes, une mesure pérenne portant également sur l'impôt sur le revenu , d'un montant de 2,5 milliards d'euros à compter de 2015 et, enfin, la mise en place d'un dispositif de réduction des cotisations salariales entre 1 et 1,3 SMIC à partir de 2015 (2,5 milliards d'euros).
Les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité
(en milliards d'euros)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Total
|
||||
|
Poursuite de l'allègement du coût du travail |
||||||||
|
Allègements 1-1,6 SMIC |
- |
4,5 |
- |
- |
4,5 |
|||
|
Allègements 1,6-3,5 SMIC |
- |
- |
4,5 |
- |
4,5 |
|||
|
Allègements indépendants |
- |
1,0 |
- |
- |
1,0 |
|||
|
Sous-total |
- |
5,5 |
4,5 |
- |
10,0 |
|||
|
Modernisation du système fiscal des entreprises |
||||||||
|
Suppression C3S |
- |
1,0 |
1,0 |
4,2 |
6,2 |
|||
|
Suppression « surtaxe » sur l'IS |
- |
- |
2,6 |
- |
2,6 |
|||
|
Diminution du taux d'IS (1) |
- |
- |
- |
1,5 |
1,5 |
|||
|
Sous-total |
- |
1,0 |
3,6 |
5,7 |
10,3 |
|||
|
Mesures de solidarité pour les ménages modestes (« Pacte de solidarité ») |
||||||||
|
Mesure IR à effet 2014 |
1,16 |
- |
- |
- |
- |
|||
|
Allègement cotisations salariales |
- |
2,5 |
- |
- |
2,5 |
|||
|
Mesure IR pérenne |
- |
2,5 |
- |
- |
2,5 |
|||
|
Sous-total |
1,16 |
5,0 |
- |
- |
5,0 |
|||
|
TOTAL DES MESURES |
1,16 |
11,5 |
8,1 |
5,7 |
25,3 |
|||
(1) La projection retient l'hypothèse basse du coût de la diminution du taux d'impôt sur les sociétés en 2017, celle-ci étant calculée à partir d'une élasticité de l'IS égale à 1 et en supposant que la baisse concerne également toutes les catégories d'entreprises - y compris celle n'étant pas soumises à un taux légal de 33 ? % à ce jour.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014)
Lors de l'examen du projet de programme de stabilité 2014-2017 en avril dernier, votre rapporteur général s'était attaché à reconstituer la chronique de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité. Aussi, les éléments dévoilés par le Gouvernement lors de la présentation des projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 ont permis d'affiner cet exercice , dont les résultats sont repris dans le tableau ci-avant. Pour autant, il convient de préciser qu'il a été fait l'hypothèse d'une réduction du taux d'impôt sur les sociétés à 32 % en 2017, bien que ce point n'ait encore fait l'objet d'aucune précision de la part du Gouvernement.
Au total, le Pacte de responsabilité et de solidarité conduirait donc à une baisse des prélèvements obligatoires de 25 milliards d'euros environ entre 2015 et 2017 . Il convient, toutefois, de noter que les allègements du coût du travail et la suppression de la C3S constitueraient des diminutions brutes des prélèvements , ces baisses de charges venant, par ailleurs, accroître l'assiette des impositions sur les bénéfices des entreprises concernées. Il en ressort que la baisse nette des prélèvements - et donc le « coût » pour les finances publiques - sera probablement inférieure à l'estimation précitée.
Les différentes mesures contenues dans le Pacte de responsabilité et de solidarité seront inscrites aussi bien dans les projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 et dans des textes ultérieurs, comme le fait apparaître le tableau ci-après.
Les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité
|
PLFR |
PLFRSS |
Textes ultérieurs |
|
|
Poursuite de l'allègement du coût du travail |
|||
|
Allègements 1-1,6 SMIC |
× |
||
|
Allègements 1,6-3,5 SMIC |
× |
||
|
Allègements indépendants |
× |
||
|
Modernisation du système fiscal des entreprises |
|||
|
Abattement C3S pour 2015 |
× |
||
|
Abattements C3S ultérieurs |
× |
||
|
Suppression « surtaxe » sur l'IS |
× |
||
|
Diminution du taux d'IS |
× |
||
|
Mesures de solidarité pour les ménages modestes (« Pacte de solidarité ») |
|||
|
Mesure IR à effet 2014 |
× |
||
|
Allègement cotisations salariales |
× |
||
|
Mesure IR pérenne |
× |
||
Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de finances rectificative)
Les mesures prévues dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité ont résolument pour finalité de soutenir la croissance économique et l'emploi . Ainsi, le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques rappelle que « l'ensemble des mesures du pacte permettra de gagner plus de 0,5 point de PIB de croissance et de créer 200 000 emplois marchands en France ».
2. 50 milliards d'euros d'économies
En outre, le Gouvernement confirme le plan de 50 milliards d'euros d'économies pour 2015-2017 qui avait été détaillé dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017 . Cet effort en dépenses serait réparti entre les différents sous-secteurs d'administrations publiques et serait porté pour 18 milliards d'euros par l'État et les organismes divers d'administration centrale (ODAC), pour 11 milliards d'euros par les administrations publiques locales (APUL) et pour 21 milliards d'euros par les administrations de sécurité sociale (ASSO).
Comme le fait apparaître le tableau ci-après, la répartition des économies correspond peu ou prou à la part des différentes administrations dans les dépenses publiques .
Répartition de l'effort en dépenses sur
la période 2015-2017
entre les administrations publiques
|
État et ODAC |
APUL |
ASSO |
|
|
Part dans les économies |
36,0 % |
22,0 % |
42,0 % |
|
Part dans les dépenses publiques |
36,4 % |
19,5 % |
44,1 % |
|
Part dans le déficit public |
75,0 % |
10,4 % |
14,6 % |
|
Part dans la dette publique |
81,0 % |
9,6 % |
9,4 % |
Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de programme de stabilité 2014-2017 et des données de l'Insee)
S'agissant de la chronique de l'effort en dépenses, une part substantielle des économies prévues - soit 21 milliards d'euros - serait réalisée dès 2015 , et ce dans la perspective du retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015, conformément aux engagements européens de la France (cf. supra ). En outre, le programme de stabilité précise que « le total des économies sera porté à 37 Md€ environ en 2016, et atteindra les 50 Md€ en 2017 ». Ce scénario repose sur des objectifs d'évolution de la dépense publique en volume de - 0,3 % en 2015, de 0,3 % en 2016 et de 0,2 % en 2017 , soit sur un effort en dépenses de respectivement 0,9 point de PIB en 2015 et de 0,6 point de PIB en 2016 et 2017.
Évolution de la dépense en volume,
par sous-secteur des administrations publiques
(évolution, en % du PIB)
|
2013 |
2014 |
2015-2017 |
|
|
Administrations publiques |
1,3 |
0,3 |
0,1 |
|
Administrations publiques centrales (APUC) |
- 0,2 |
- 0,4 |
- 0,9 |
|
Administrations publiques locales (APUL) |
2,7 |
0,5 |
- 0,3 |
|
Administrations de sécurité sociale (ASSO) |
1,7 |
0,6 |
0,3 |
Source : programme de stabilité 2014-2017
a) La maîtrise des dépenses de l'État et de ses opérateurs
Le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques indique que le « programme d'économies programmé sur la période 2015-2017 passera par une réduction progressive du train de vie de l'État », qui reposerait sur « une maîtrise des dépenses de fonctionnement et [une] programmation stricte des opérations d'investissement permettant de se limiter aux projets dont l'impact socio-économique est plus élevé ».
Dans ce cadre, il a été fixé un objectif transversal de diminution en valeur des dépenses de fonctionnement courant à hauteur de 5 % en 2015, de 10 % en 2016 et de 15 % en 2017 - par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 . De même, les ministères continueront à moderniser l'organisation de leurs fonctions support - notamment en ce qui concerne les achats, les dépenses immobilières et les systèmes d'information -, dans la continuité des décisions prises au sein des comités interministériels de modernisation de l'action publique (CIMAP) d'avril et de décembre 2013.
En outre, l'effort en dépenses de 18 milliards d'euros qui serait consenti par l'État reposerait sur la poursuite de la stabilisation du point d'indice de la fonction publique et sur la diminution des moyens humains et financiers des opérateurs et autres agences de l'État .
Les perspectives pour l'État sont détaillées dans la partie du présent rapport traitant spécifiquement du budget de l'État.
b) Les dépenses des administrations publiques locales
Après un gel des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales en 2013, ces concours ont été réduits de 1,5 milliard d'euros en 2014. Ils seront de nouveau diminués de 11 milliards d'euros en niveau sur la période 2015-2017 38 ( * ) . Cette baisse de concours financiers devrait encourager une rationalisation de la dépense publique locale, favorisée par une mutualisation renforcée des moyens, ainsi que par les mesures s'inscrivant dans la réforme territoriale engagée par le Premier ministre concernant l'ensemble des niveaux de collectivités territoriales . Par ailleurs, des mesures relatives à la gouvernance des finances locales pourraient être adoptées sur la base du rapport remis par Alain Lambert et Martin Malvy au Président de la République le 16 avril 2014 39 ( * ) .
c) Les dépenses des administrations de sécurité sociale
Une part importante des économies projetées serait réalisée dans le périmètre des administrations de sécurité sociale et, en particulier, des dépenses relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale. Comme l'a indiqué Jean-Pierre Caffet dans son rapport pour avis sur le projet de loi de financement rectificative de sécurité sociale pour 2014 40 ( * ) , dans le seul champ de l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM), un effort de 10 milliards d'euros environ est prévu entre 2015 et 2017 ; celui-ci résulterait de la diminution progressive du taux d'évolution de l'ONDAM au cours de cette période qui devrait atteindre 1,9 % en 2017 contre 2,4 % en 2014. Cela appellerait, par conséquent, la réalisation de près de 3,3 milliards d'euros d'économies par an en moyenne , comme le font apparaître les calculs réalisés par Jean-Pierre Caffet dans le rapport précité, dont les résultats sont repris dans le tableau ci-après.
Cibles d'évolution de l'ONDAM retenues par le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014
(en milliards d'euros)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
ONDAM (évolution en %) |
178,3
|
182,0
|
185,7
|
189,2
|
|
Montant des économies à réaliser* |
- |
3,0 |
3,3 |
3,5 |
* Le montant des économies à réaliser est calculé sur la base du tendanciel de croissance des dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM, qui était estimé à 3,8 % dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.
Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'annexe 7 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 et du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014)
Selon le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, les économies devant être réalisées dans le champ des dépenses qui relèvent de l'ONDAM proviendraient des réorientations vers l'ambulatoire et la réduction des inadéquations hospitalières, ainsi que du renforcement de l'efficience de la prise en charge en établissements (1,5 milliard d'euros), d' actions sur les prix du médicament et la promotion des génériques (3,5 milliards d'euros), d' actions portant sur la pertinence et le « bon usage » des soins (2,5 milliards d'euros), des mesures de rationalisation des dépenses hospitalières (2 milliards d'euros) et de la poursuite de la lutte contre les abus et la fraude . Ces différentes mesures devraient être déployées dans le cadre de la stratégie nationale de santé (SNS).
En ce qui concerne les autres dépenses de protection sociale, une économie de 11 milliards d'euros est prévue pour la période 2015-2017 . Celle-ci intègrerait 2,9 milliards d'euros d'économies résultant de la réforme des retraites 41 ( * ) - concernant tant le régime de base que les régimes complémentaires - et de la réforme de la politique familiale , qui ont d'ores et déjà été adoptées. En outre, interviendraient les mesures relatives à la stabilisation des prestations sociales (1,9 milliard d'euros), la poursuite du rétablissement de l'équilibre des régimes de retraite complémentaires relevant de l'Agirc et de l'Arrco (2 milliards d'euros), la réalisation, par le régime d'assurance chômage, d'une économie de 2 milliards d'euros , la poursuite de la réforme de la politique familiale (0,8 milliard d'euros) et les économies de fonctionnement réalisées par les organismes de protection sociale (1,2 milliard d'euros) (cf. tableau ci-après).
Économies prévues dans le champ des administrations de sécurité sociale (hors ONDAM) pour la période 2015-2017
(en milliards d'euros)
|
Réforme des retraites et de la politique familiale (décisions prises en 2013) |
2,9 |
|
Non revalorisation de certaines prestations sociales |
1,9 |
|
Redressement des régimes complémentaires Agirc-Arrco |
2,0 |
|
Économies dans le champ de l'Unédic |
2,0 |
|
Poursuite de la réforme de la politique familiale |
0,8 |
|
Économies de fonctionnement des organismes de protection sociale |
1,2 |
|
Total |
10,8 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques de juin 2014)
3. L'évolution du solde public effectif
Le plan de 50 milliards d'euros d'économie permettrait une amélioration substantielle du solde public effectif des administrations publiques . Ainsi, au-delà du retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015, le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques indique que le déficit s'élèverait à 1,3 % du PIB en 2017 . Dans ces conditions, le besoin de financement de l'État - qui correspond au déficit budgétaire auquel vient s'ajouter le remboursement de la dette venant à échéance - se réduirait de 1,3 point entre 2013 et 2017, passant de 3,3 % du PIB à 2,0 %. Les administrations de sécurité sociale (ASSO), quant à elles, redeviendraient excédentaires (+ 0,3 % du PIB) à compter de 2015, grâce aux économies réalisées et à l'accélération des recettes résultant de la reprise économique. Pour ce qui est des administrations publiques locales, enfin, leur « déficit passerait de 0,4 % du PIB à 0,2 % du PIB d'ici à la fin de la période de programmation ».
4. Une trajectoire indicative de solde structurel
Pour conclure ce développement relatif à la trajectoire des finances publiques, il convient de revenir brièvement sur l' évolution du solde structurel . En raison de la probable révision de la trajectoire de solde structurel et des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles elle repose par la nouvelle loi de programmation qui sera examinée à l'automne prochain, le suivi du respect des orientations de solde structurel fixées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 a quelque peu perdu en intérêt.
Pour autant, à titre indicatif, il paraît important de montrer comment le solde structurel évoluerait au cours de la période 2015-2017, à hypothèses macroéconomiques inchangées, sous l'effet des mesures d'ajustement proposées par le Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017 , confirmées dans le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques.
L'ajustement structurel prévu par le programme de stabilité 2014-2017
(en % du PIB)
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Ajustement structurel |
1,1 |
0,8 |
0,8 |
0,5 |
0,5 |
|
Effort structurel |
1,6 |
0,8 |
0,8 |
0,4 |
0,4 |
|
Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires |
1,4 |
0,1 |
- 0,2 |
- 0,2 |
- 0,2 |
|
Effort en dépenses |
0,2 |
0,7 |
0,9 |
0,6 |
0,6 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir du programme de stabilité 2014-2017)
Ainsi, si la trajectoire d'ajustement structurel annoncée par le programme de stabilité 2014-2017 (cf. tableau ci-avant) est suivie à partir du solde structurel constaté au titre de l'exercice 2013 (- 3,1 % du PIB), le solde structurel s'élèverait à - 0,45 % du PIB en 2017 , comme le montre le graphique ci-après - alors que l'objectif à moyen terme (OMT) correspond, à ce jour, à l'équilibre structurel. À cet égard, il convient de rappeler qu'en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), l'OMT doit être supérieur à - 0,5 % du PIB - condition qui serait alors respectée.
Par suite, l'ajustement structurel prévu par le programme de stabilité 2014-2017 ne permettrait pas la correction de l'« écart important » constaté en 2013 entre le solde structurel et la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 dans les délais prévus par l'article 5 de cette loi. En effet, celui-ci dispose que les mesures de correction - présentées par le Gouvernement dans la perspective du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) - doivent permettre « de retourner à la trajectoire de solde structurel [...] dans un délai de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés ». Or, l'ajustement envisagé conduirait à un solde structurel plus dégradé de 1,0 point de PIB que ce que les orientations pluriannuelles prévoyaient pour 2016.
Quoi qu'il en soit, la question de l'écart à la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 devient théorique dès lors qu' une nouvelle loi de programmation des finances publiques trouvera bientôt à s'appliquer .
Une trajectoire indicative de solde structurel
(en % du PIB)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents mentionnés)
* 37 La trajectoire des recettes des administrations publiques, qui a été précisée dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, intègre également l'impact de la réforme des retraites, la montée en charge de la fiscalité écologique, etc.
* 38 Ce montant tient compte de la réduction de 3 milliards d'euros des concours financiers aux collectivités territoriales qui était déjà annoncée pour 2015.
* 39 Cf. rapport établi par Alain Lambert et Martin Malvy, Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun , avril 2014.
* 40 Cf. avis n° 701 (2013-2014) sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 fait par Jean-Pierre Caffet au nom de la commission des finances du Sénat.
* 41 Cf. avis n° 76 (2013-2014) fait par Jean-Pierre Caffet au nom de la commission des finances sur le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.