Le débat d'orientation des finances publiques pour 2015

II. LES PERSPECTIVES POUR LA PÉRIODE 2015-2017

Au-delà du retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015, la trajectoire des finances publiques proposée par le Gouvernement prolonge l'effort de redressement des finances publiques engagé en 2012 . Confirmant les hypothèses macroéconomiques retenues pour 2015-2017 dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques rappelle également la volonté gouvernementale de procéder à une diminution des prélèvements obligatoires au cours de la période, parallèlement à la réalisation du plan d'économies de 50 milliards d'euros qui devrait permettre de rapprocher le solde public effectif de l'équilibre à l'horizon 2017, et ce grâce à une amélioration de la situation financière de l'ensemble des sous-secteurs d'administrations publiques.

A. LES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES

Le scénario macroéconomique du Gouvernement reste inchangé par rapport au programme de stabilité 2014-2017 ; ce dernier avait déjà fait l'objet d'une analyse approfondie par votre rapporteur général lors de l'examen de ce programme ^{21 ( * )} .

À titre de rappel, le programme de stabilité retient un scénario marqué par un redémarrage progressif de l'activité économique en 2014 et 2015 - permettant d'atteindre une croissance du PIB de respectivement 1,0 % et de 1,7 % -, suivi d'une période de consolidation de la reprise économique , à la faveur d'une progression du commerce extérieur et de la montée en puissance du Pacte de responsabilité et de solidarité (cf. infra ). Aussi l'hypothèse de hausse annuelle du PIB est-elle de + 2 ¼ % en 2016 et 2017.

Les principaux indicateurs du scénario macroéconomique
du programme de stabilité 2014-2017

(évolution, en %)

	2013	2014	2015	2016	2017
PIB (volume)	0,3	1,0	1,7	2 ¼	2 ¼
Déflateur de PIB	1,1	1,2	1,5	1,7	1,7
Indice des prix à la consommation	0,9	1,2	1,5	1,75	1,75
Masse salariale du secteur privé	0,9	2,2	3,5	4,3	4,3

Source : commission des finances du Sénat (d'après le programme de stabilité 2014-2017)

Ce scénario a fait l'objet d'un avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) le 22 avril 2014 ^{22 ( * )} , en application de l'article 17 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques qui prévoit que ce dernier est « saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité » - cet avis a également été transmis, joint au programme de stabilité, au Conseil de l'Union européenne et à la Commission.

1. 2014-2015 : le redémarrage de l'activité économique

a) Une croissance de 1,0 % en 2014 discutée mais crédible

L'année 2013 a été marquée par un rebond de l'activité plus important que prévu initialement . Alors que le Gouvernement retenait encore une hypothèse de progression du PIB de 0,1 % lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2014, les dernières données publiées par l'Insee ont fait apparaître un accroissement de la production de 0,3 % en 2013 ^{23 ( * )} .

Dans ces conditions, le Gouvernement anticipe une hausse du PIB de 1,0 % en 2014 , supérieure de 0,1 point à la prévision retenue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. Si le Haut Conseil a estimé, dans son avis du 22 avril 2014 précité, que « la prévision de croissance du Gouvernement de 1,0 % pour l'année 2014 [était] réaliste et que le scénario sur lequel elle repose n'[était] affecté d'aucun risque baissier majeur », celui-ci a revu son jugement dans son avis du 5 juin 2014 ^{24 ( * )} et considéré que les évolutions conjoncturelles récentes rendaient « l'atteinte de l'objectif de croissance en 2014 moins probable », et ce même si la prévision n'était pas « hors d'atteinte ».

Ce changement intervenu dans l'appréciation du HCFP est à mettre en lien, notamment, avec la publication par l'Insee, le 15 mai 2014 ^{25 ( * )} , de données faisant apparaître une croissance du PIB nulle au cours du premier trimestre 2014 . Ce point fait l'objet d'un commentaire détaillé de votre rapporteur général dans le cadre de son rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014 ^{26 ( * )} .

Pour autant, les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement pour 2014 sont en ligne avec celles de la Commission européenne ^{27 ( * )} , qui anticipe également une hausse du PIB de 1 %, et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ^{28 ( * )} , qui prévoit une croissance de l'activité de 0,9 %. Néanmoins, dans une communication en date du 3 juillet 2014, le Fonds monétaire international (FMI) a revu à la baisse sa prévision d'évolution de l'activité à + 0,7 %, contre 1,0 % auparavant, rejoignant ainsi les anticipations de l'Insee ^{29 ( * )} . Le Consensus Forecast ^{30 ( * )} de juin 2014, quant à lui, retient une hypothèse de croissance de 0,8 %.

Prévisions de croissance pour la France

(en %)

	2014	2015
Programme de stabilité 2014-2017	1,0	1,7
Commission européenne (mai 2014)	1,0	1,5
OCDE (mai 2014)	0,9	1,5
FMI (juillet 2014)	0,7	1,4
Consensus Forecast (juin 2014)	0,8	1,3

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents cités)

Il n'en demeure pas moins que les constatations relatives au premier trimestre 2014 ne doivent pas conduire à occulter les évolutions encourageantes qui pourraient favoriser un rebond du PIB , notamment au cours des deux derniers trimestres de l'année.

Tout d'abord, un redémarrage de l'activité économique est constaté en Europe . Aussi la note de conjoncture de l'Insee de juin 2014 note-t-elle que « l'activité retrouverait un peu d'élan dans la zone euro, en particulier en Espagne, grâce à la progression de l'investissement en biens d'équipement et à l'accélération de la consommation des ménages, portée par l'amélioration du pouvoir d'achat ». Au total, en 2014, la progression de l'activité serait soutenue en Allemagne et au Royaume-Uni - dont la demande intérieure bénéficierait du recul du chômage et des effets de richesse - et, dans une moindre mesure, en Espagne.

En outre, les pays de la zone euro devraient bénéficier des décisions de politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) annoncées le 5 juin dernier (cf. encadré ci-après). Certes, comme l'indique le Haut Conseil, les effets de ces décisions « ne pourront se faire sentir que progressivement » - d'autant que la première opération de refinancement à plus long terme ciblée (TLTRO) n'aura lieu qu'en septembre ; malgré tout, les délais de transmission des modifications de la politique monétaire peuvent, dans certains cas, se révéler relativement courts - de l'ordre de quelques mois -, et ce d'autant plus que les annonces des banques centrales peuvent influer, par anticipation, sur le comportement des agents économiques, par le biais des « effets de signal » ^{31 ( * )} . Les conséquences des décisions de la BCE devraient, normalement, se manifester par l'intermédiaire de la distribution du crédit et de la diminution du taux de change de l'euro .

Ensuite, l'Insee a identifié un rebond de la demande mondiale adressée à la France , indiquant dans sa note de conjoncture que pour « l'ensemble de l'économie mondiale, la composante des nouvelles commandes à l'exportation des enquêtes PMI signale une progression en mai », ajoutant que « le commerce mondial progresserait, par contrecoup, au deuxième trimestre (+ 1,3 %), puis un peu plus modérément d'ici la fin de l'année (+ 1,2 % par trimestre). L'accélération des importations des pays avancés, en particulier européens, soutiendrait la demande mondiale adressée à la France, qui progresserait quasiment au même rythme que le commerce mondial ». La capacité de la France à profiter de cette embellie de la demande mondiale serait renforcée par les mesures adoptées en faveur de la compétitivité et, notamment, les baisses de prélèvements fiscaux et sociaux des entreprises résultant du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ainsi que du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Enfin, il convient de souligner qu' il reste difficile, à ce stade de l'exercice, de formuler des prévisions définitives sur l'évolution de la situation économique de la France . À ce titre, il faut rappeler les évolutions survenues au cours de l'année 2013 pour laquelle le taux de croissance est longtemps demeuré incertain. Du fait des évolutions conjoncturelles constatées au début de l'année 2013, le Consensus Forecast avait, jusqu'à l'été, retenu une hypothèse d'évolution du PIB de - 0,3 % ; le Gouvernement, quant à lui, avait maintenu une prévision de croissance de 0,1 % jusqu'au mois de décembre. Pourtant, les dernières données disponibles font apparaître une progression de l'activité de 0,3 % en 2013.

Ces différents éléments laissent penser que l'atteinte d' un taux de croissance de 1 % en 2014 demeure crédible - ce qu'a reconnu, rappelons-le, le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 5 juin 2014.

Les décisions de politique monétaire de la Banque centrale européenne

Le 5 juin 2014, le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) a adopté plusieurs mesures de politique monétaire devant contribuer à ramener les taux d'inflation à des niveaux proches de 2 % .

Premièrement, il a été décidé d' abaisser le taux d'intérêt des opérations principales de refinancement ^{32 ( * )} de 10 points de base, à 0,15 %, et de réduire le taux de facilité de prêt marginal ^{33 ( * )} de 35 points de base, à 0,40 %. Le taux de le facilité de dépôt ^{34 ( * )} a, quant à lui, été abaissé de 10 points de base à - 0,10 %. Ces modifications sont entrées en vigueur le 11 juin 2014.

Deuxièmement, afin de soutenir l'activité de prêt bancaire aux ménages et aux sociétés non financières, la BCE prévoit la réalisation d'une série d' opérations de refinancement à plus long terme ciblées ( targeted longer-term refinancing operations , TLTRO). Il s'agit de soutenir les prêts en faveur de l'activité réelle et d'améliorer le fonctionnement du mécanisme de transmission de la politique monétaire. Dans le cadre du TLTRO, les contreparties recevront une facilité de prêt initiale - appelée « facilité initiale » - égale à 7 % de l'encours total, au 30 avril 2014, de leurs prêts au secteur privé non financier de la zone euro, à l'exclusion des prêts au logement ; de même, les prêts consentis au secteur public sont exclus de ce calcul. À cet effet, deux opérations de refinancement à long terme ciblées seront réalisées en septembre et en décembre 2014 au cours desquelles les banques commerciales pourront emprunter des fonds dans la limite de la « facilité initiale ». Le montant initial cumulé potentiel s'élève à 400 milliards d'euros environ .

Au cours de la période allant de mars 2015 à juin 2016, chaque contrepartie pourra emprunter des montants supplémentaires , à travers une série de TLTRO effectuées trimestriellement. Ces montants supplémentaires pourront atteindre, au total, trois fois l'encours de prêts nets de chaque contrepartie, à l'exclusion des prêts au logement, consentis entre le 30 avril 2014 et la date de référence. Le taux d'intérêt des différentes TLTRO sera fixé, pour toute opération, au taux appliqué aux opérations principales de refinancement en cours au moment de la réalisation de l'opération, augmenté d'un écart fixe de 10 points de base. Après un délai de 24 mois suivant chaque opération, les contreparties pourront effectuer des remboursements.

Un certain nombre de dispositions auront pour objet de garantir que les fonds apportent un soutien à l'économie réelle . Les banques n'ayant pas rempli certaines conditions concernant leur volume de prêt à l'économie réelle seront tenues de rembourser les montants empruntés en septembre 2016. Toutes les opérations de refinancement à long terme ciblées arriveront à échéance en septembre 2018 .

Troisièmement, le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne a décidé d' intensifier les travaux préparatoires relatifs aux achats fermes sur le marché des titres adossés à des actifs ( asset-backed securities , ABS), afin d'améliorer le fonctionnement du mécanisme de transmission de la politique monétaire. Dans le cadre de cette initiative, l'Eurosystème envisagerait l'acquisition d'ABS simples et transparents, ayant pour actifs sous-jacents des créances vis-à-vis du secteur privé non financier de la zone euro.

Quatrièmement, il a été décidé de continuer à effectuer les opérations principales de refinancement sous la forme d'appels d'offres à taux fixe, dans lesquelles la totalité des soumissions est servie ^{35 ( * )} , et ce au moins jusqu'à la fin de la période de constitution des réserves en décembre 2016.

Enfin, lors de sa conférence de presse du 5 juin 2014, Mario Draghi, le gouverneur de la Banque centrale européenne (BCE), a précisé que, si nécessaire, la politique monétaire pourrait de nouveau être assouplie .

b) Une hausse du PIB de 1,7 % en 2015

En 2015, le Gouvernement anticipe une croissance du PIB de 1,7 % . Au cours de la période 2014-2015, le redémarrage de l'activité économique française reposerait, en particulier, sur le rétablissement des conditions de la confiance qui favoriserait une reprise de l'investissement des entreprises , qui serait accompagné d'une accélération de la consommation des ménages . En outre, l' amélioration de l'environnement international et les mesures prises en faveur de la compétitivité viendraient soutenir les exportations. Si ces différentes hypothèses font l'objet d'un commentaire succinct dans le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques transmis en juin dernier, c'est qu'elles ont été étayées par le Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, dont les principaux éléments figurent dans le tableau ci-après.

Le scénario macroéconomique
du programme de stabilité 2014-2017

(évolution, en %)

	2013	2014	2015	Moyenne 2016-2017
PIB (volume)	0,3	1,0	1,7	2 ¼
Consommation des ménages	0,3	0,8	1,6	2,3
Consommation des administrations publiques	1,8	0,4	0,8	0,3
Formation brute de capital fixe (FBCF)	- 2,1	0,2	1,3	3,3
dont entreprises non financières	- 2,3	1,8	5,2	4,4
Contribution des stocks	0,1	0,3	0,2	0,0
Contribution de l'extérieur	0,0	0,0	0,1	0,3
Exportations	0,8	3,4	4,7	6,9
Importations	0,8	3,1	4,1	5,7
Déflateur de PIB	1,1	1,2	1,5	1,7
Déflateur de la consommation des ménages	0,6	1,1	1,5	1,75
Masse salariale du secteur privé	0,9	2,2	3,5	4,3
Salaire moyen nominal par tête (BMNA*)	1,5	2,1	2,4	2,8
Effectif salarié (BMNA*)	- 0,6	0,1	1,0	1,4

* Branches marchandes non agricoles (BMNA)

Source : programme de stabilité 2014-2017

Dans son avis du 22 avril 2014 précité, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) avait considéré « que l'hypothèse d'une croissance de 1,7 % en 2015 n'[était] pas hors d'atteinte, mais que le scénario macroéconomique du Gouvernement repos[ait] sur la réalisation simultanée de plusieurs hypothèses favorables ».

2. 2016-2017 : la consolidation de la reprise économique

Pour les années 2016 et 2017, le Gouvernement retient une hypothèse de croissance du PIB de 2 ¼ % . Cette prévision reprend le scénario macroéconomique associé à la loi de finances pour 2014 - qui anticipait une progression de l'activité de 2,0 % pour chacune de ces deux années. Celui-ci a cependant été actualisé afin de tenir compte des effets du Pacte de responsabilité et de solidarité sur la croissance et l'emploi . En effet, ainsi que l'indique le programme de stabilité 2014-2017, « le Pacte de responsabilité et de solidarité soutiendrait la croissance à hauteur de ¼ de point en 2016 et 2017 et permettrait la création de 190 000 emplois à l'horizon 2017 ».

Par ailleurs, dans le cadre du scénario macroéconomique retenu par le Gouvernement, la croissance serait, en 2016 et 2017, portée par un phénomène de rattrapage au cours duquel le PIB effectif « rattrape » le PIB potentiel ^{36 ( * )} duquel il s'est fortement éloigné en raison de la crise - ce qui se traduirait par une progression annuelle de l'activité supérieure à celle de la croissance potentielle, aujourd'hui évaluée à 1,6 % pour 2016-2017. Ainsi, l'écart de production, qui serait proche de - 2,7 % en 2015, compte tenu des hypothèses figurant dans la loi de programmation actuelle, se réduirait progressivement.

Enfin, les hypothèses de progression du PIB pour les années 2016 et 2017 supposent une importante contribution du commerce extérieur à la croissance , favorisée notamment par les mesures en faveur de la compétitivité-prix et de la compétitivité hors-prix des produits français, une progression de l'investissement , stimulée par la baisse du coût du travail et des prélèvements sur les entreprises, ainsi qu'une hausse de la consommation des ménages.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis précité du 22 avril 2014, juge « optimiste le scénario macroéconomique du Gouvernement pour 2016-2017, car il repose sur des hypothèses favorables tant pour le soutien apporté par l'environnement international que pour le dynamisme de la demande intérieure ».

Aussi le Haut Conseil avait-il formulé les observations suivantes concernant les hypothèses sur lesquelles repose le scénario gouvernemental :

- les effets du Pacte de responsabilité sur la compétitivité des entreprises pourraient être minorés par les baisses de coûts observées dans certains pays européens, qui viendraient réduire le profit retiré par la France de la hausse de la demande mondiale ;

- la croissance de la masse salariale anticipée par le Gouvernement serait peu compatible avec un redressement substantiel du taux de marge des entreprises, et donc avec une reprise soutenue de l'investissement productif ;

- l'hypothèse d'une réduction significative du taux d'épargne des ménages de 2015 à 2017 serait fragile ;

- les effets bénéfiques sur la croissance du Pacte de responsabilité et de solidarité pourraient apparaître plus tardivement que ce que prévoit le Gouvernement.

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* ²¹ Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014) sur le projet de programme de stabilité fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* ²² Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-01 du 22 avril 2014 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2014 à 2017.

* ²³ Insee, « Les comptes de la Nation en 2013. Le PIB croît légèrement, le pouvoir d'achat se stabilise », Insee Première , n° 1499, 15 mai 2014.

* ²⁴ Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-03 du 5 juin 2014 relatif aux projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale.

* ²⁵ Insee, « Stabilité du PIB au 1 ^er trimestre 2014 », Informations rapides , n° 112, mai 2014.

* ²⁶ Cf. rapport n° 672 (2013-2014) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* ²⁷ Commission européenne, « European Economic Forecast. Spring 2014 », European Economy , 3/2014, mai 2014 .

* ²⁸ OCDE, OECD Economic Outlook , mai 2014.

* ²⁹ Insee, Note de conjoncture , juin 2014.

* ³⁰ Le Consensus Forecasts est un organisme privé collectant mensuellement les prévisions d'un panel des principaux instituts de conjoncture.

* ³¹ Cf. Kathryn M. Dominguez et Jeffrey A. Frankel, « Does Foreign-Exchange Intervention Matter? The Portfolio Effect », American Economic Review , Vol. 83, No. 5, décembre 1993.

* ³² Le « taux de refinancement » correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les « opérations principales de refinancement », c'est-à-dire les attributions de prêts consenties aux banques commerciales afin qu'elles puissent mener leurs activités ; toutefois, dans le cadre de ces opérations, celles-ci doivent remettre en garantie à la Banque centrale certains actifs - des titres ou autres créances - qui constituent ce que l'on appelle le « collatéral ».

* ³³ Le taux de la facilité de prêt marginal correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les prêts accordés à des banques commerciales ; il s'agit de prêts à très court terme - 24 heures. Cette technique est utilisée quand le marché interbancaire - soit le marché où se rencontrent les banques commerciales afin d'échanger des actifs financiers - est limité.

* ³⁴ Le taux de la facilité de dépôt correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les dépôts que font, à la banque centrale, les banques commerciales qui ont des excès de liquidité.

* ³⁵ L'Eurosystème peut effectuer des appels d'offres à taux fixe (adjudication de volume) ou à taux variable (adjudication de taux d'intérêt). Dans le cadre des appels d'offres à taux fixe, le taux d'intérêt est fixé par avance par le Conseil des gouverneurs et les banques commerciales soumissionnent le montant pour lequel elles souhaitent être servies à ce taux. Dans celui des appels d'offres à taux variable, les soumissions des banques commerciales portent tout à la fois sur le montant qu'elles souhaitent obtenir et sur le taux qu'elles sont prêtes à payer. En tout état de cause, la Banque centrale européenne (BCE) décide, habituellement, le montant des liquidités à allouer, montant qui est donc limité. Dans les cas où les soumissions excèdent le montant total des liquidités pouvant être allouées, soit les soumissions sont satisfaites au prorata des offres s'il s'agit d'un appel d'offre à taux fixe, soit les soumissions assorties des taux d'intérêt les plus élevés sont satisfaites en priorité s'il s'agit d'un appel d'offre à taux variable. Il apparaît, par conséquent, que les modalités actuelles selon lesquelles ont lieu les opérations principales de refinancement sont particulièrement favorables : le taux est fixe et le montant de liquidité pouvant être alloué n'est pas limité.

* ³⁶ À titre de rappel, le PIB potentiel correspond au niveau de production qui résulterait du plein emploi des ressources productives, soit le capital et le travail, compatible avec la stabilité des prix à long terme.