N° 84
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 octobre 2015 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition d' accord interinstitutionnel relatif à l' amélioration de la réglementation ,
Par MM. Jean BIZET et Simon SUTOUR,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM. Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Michel Mercier, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard, Alain Vasselle. |
AVANT-PROPOS
La Commission européenne a présenté, le 19 mai 2015, une communication et une proposition de révision de l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » destinées à moderniser la procédure législative et à mieux évaluer les attentes des citoyens et des entreprises européens à l'égard de la règlementation de l'Union européenne. Cette démarche s'inscrit dans la liste des priorités établie par Jean-Claude Juncker lors de son élection à la présidence de la Commission européenne et qui prévoyait notamment la mise en avant d'une « Union du changement démocratique ». Le programme de travail pour 2015 avait pour partie traduit cette ambition dans les faits en préconisant une rationalisation de l'activité législative, axée notamment sur l'évaluation des textes en cours d'examen et le resserrement de l'action législative.
Notre commission avait salué cette double ambition en janvier 2015, en adoptant une proposition de résolution européenne sur le programme de travail. Il s'agissait d'encourager une démarche qui devait renforcer tout à la fois la lisibilité de l'action de l'Union européenne et donc l'adhésion des citoyens au projet. Nous avions remarqué avec intérêt qu'un certain nombre de nos préoccupations sur tel ou tel texte exprimées ces dernières années avaient été entendues, ces propositions législatives étant retirées.
Nous insistions également sur le renforcement de l'association des parlements nationaux à l'élaboration de la norme européenne. Le dialogue politique entre les parlements nationaux et la Commission européenne tel que conçu en 2005 puis amendé en 2008 doit lui aussi être modernisé. Une telle évolution va de pair avec la volonté de la Commission de renforcer la légitimité démocratique de l'Union européenne. La nouvelle initiative de la Commission européenne en vue d'améliorer la législation constitue, à cet égard, un véritable test. Or, il apparaît à la lecture de ses propositions que la spécificité des parlements nationaux, pourtant reconnue par les traités, est gommée par un exécutif européen, qui se voulait pourtant, à l'origine, plus politique.
UNE AMBITION LOUABLE
La Commission européenne a présenté, le 19 mai dernier, une communication intitulée « Amélioration de la réglementation pour obtenir de meilleurs résultats - Un enjeu prioritaire pour l'Union européenne ». Ce texte est assorti d'une proposition d'accord interinstitutionnel relatif à l'amélioration de la réglementation (COM (2015) 216 final). Ces documents permettent à la Commission Juncker de poursuivre un des objectifs qu'elle s'était assigné au début de son mandat, à savoir légiférer uniquement si nécessaire et quand des résultats concrets et importants peuvent être obtenus. Il convient de rappeler, à ce stade, que cette intention louable avait déjà été mise en avant par la Commission Santer entre 1995 et 1999.
UNE INITIATIVE QUI RÉFLÈTE LA NOUVELLE ORIENTATION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
Le programme de travail pour 2015 avait donné des indications quant au souhait de la Commission européenne de mener à bien ce travail de rationalisation. Ce texte avait permis à la Commission européenne de retirer 80 propositions législatives. Elle a, dans le même temps, continué la mise en oeuvre du programme REFIT, lancé en octobre 2013 par l'équipe précédente et destiné à évaluer l'acquis réglementaire.
La Commission a, parallèlement, sensiblement réduit son activité normative. Elle ne devrait présenter que 23 textes d'ici à la fin de l'année 2015. Ce chiffre est à comparer aux 60 initiatives qui figuraient dans le programme de travail 2013, dernière année pleine du mandat de la précédente Commission. Sur ces 23 propositions, seules 14 disposeront d'un volet législatif, les 9 restantes étant des communications ou des stratégies. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que le Parlement anticipe une activité plus faible qu'auparavant. Le calendrier de travail pour 2016 prévoit 12 semaines d'activité en circonscription pour les députés européens, contre 10 en 2015.
La réorganisation du fonctionnement de la Commission européenne, souhaitée par son nouveau président en novembre 2014, s'inscrivait également dans la logique d'une rationalisation de son action. La Commission européenne apparaît, en effet, beaucoup plus politique et hiérarchisée qu'elle ne l'était auparavant. La présence de vice-présidents, dotés de directions générales dédiées et la mise en avant d'un premier vice-président, véritable numéro deux, en la personne de M. Franz Timmermans, bouleversent notamment les rapports avec l'administration en mettant en avant une logique de « filtres ». Toute proposition législative est soumise à l'examen du vice-président concerné puis du premier vice-président et du président de la Commission. L'impulsion législative déterminante ne vient plus, dans le même temps, des équipes des commissaires mais du cabinet de la présidence et de celui du premier vice-président qui coordonnent l'ensemble des travaux de la Commission.
La Commission européenne avait, en outre, annoncé en décembre 2014 la création d'un poste de conseiller spécial pour l'amélioration de la réglementation. L'objectif assigné à celui-ci est de permettre la réduction des charges administratives imputables à la norme européenne et stimuler ainsi croissance, emploi et investissements. Il devra apporter des conseils sur les moyens de réduire les formalités et d'alléger les charges administratives pour les petites et moyennes entreprises. M. Edmund Stoiber, ancien ministre-président du Land de Bavière, a été nommé à cette fonction. Il était jusqu'alors président du groupe de haut niveau sur les charges administratives. Sous sa présidence, entamée en 2007, le mandat du groupe a été prolongé à deux reprises et élargi. Il a élaboré un programme d'actions pour la réduction des charges administratives pesant sur les entreprises. Celui-ci a permis de réaliser des économies annuelles de l'ordre de 33,4 milliards d'euros, soit un allégement de 27 %, dépassant l'objectif de 25 % d'économie initialement établi.
La commission des affaires européennes a salué, en janvier dernier, ce travail entrepris par l'exécutif européen en faveur de la lutte contre l'inflation normative et l'allègement de la charge réglementaire et adopté une proposition de résolution européenne et un avis motivé allant dans ce sens. Il s'agit de fait d'une meilleure application du principe de subsidiarité. Il convient aujourd'hui de moins légiférer et de mieux légiférer. La visibilité et la compréhension de l'action de l'Union européenne par les citoyens européens passe par une telle rationalisation 1 ( * ) .
* 1 Résolution européenne sur le Programme de travail de la Commission européenne (COM (2014) 910) n°71 (2014-2015)