ANALYSE DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS
Le présent projet de décret d'avance prévoit des ouvertures et annulations de crédits pour un montant total de 2 160 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1 703 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Soumis pour avis à votre commission des finances, il lui a été notifié le 18 novembre 2015. Conformément à l'article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), « la commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret ».
I. OBJET DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS
Les décrets d'avance permettent de procéder à des ouvertures de crédits en cas d'urgence, dans la limite de 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale, gagées par des annulations de crédits 1 ( * ) .
A. LES OUVERTURES
1. Le décret d'avance s'inscrit dans un schéma de fin de gestion d'ampleur inédite
Les crédits ouverts par le présent projet de décret d'avance doivent être analysés en tenant compte du projet de loi de finances rectificative en cours d'examen au Parlement . Le présent projet de décret d'avance s'inscrit en effet, avec le projet de loi de finances rectificative, au sein du schéma de fin de gestion pour 2015 , c'est-à-dire de l'ajustement en fin d'exercice des crédits alloués afin d'éviter des impasses budgétaires tout en assurant le respect de la norme de dépenses.
Les ouvertures auxquelles procède le décret d'avance sont liées, de même que celles prévues en loi de finances rectificative, à des besoins excédant les prévisions de la loi de finances initiale mais sont concentrées sur les besoins les plus urgents, pour lesquels les délais associés au vote du projet de loi de finances rectificative poseraient des problèmes au regard de la continuité de l'action de l'État. Les crédits de personnel et d'intervention en forment donc, comme chaque année, la plus large part, dans la mesure où le Gouvernement ne peut différer le paiement du traitement des fonctionnaires ou de certaines allocations.
Si l'ouverture de crédits par décret d'avance en fin d'année constitue une procédure somme toute classique, l'ampleur du schéma de fin de gestion pour 2015 mérite quant à elle d'être relevée. Ce sont ainsi près de 6 milliards d'euros (en crédits de paiement) qui doivent être ouverts , dont 1,7 milliard d'euros par décret d'avance et 4,3 milliards d'euros par le projet de loi de finances rectificative, auxquels il faut ajouter 1,1 milliard d'euros de redéploiement des fonds issus du programme d'investissements d'avenir (PIA). À titre de rappel, le schéma de fin de gestion s'élevait à environ 2,1 milliards d'euros de 2012 à 2014 et les redéploiements du PIA ne dépassaient pas 600 millions d'euros en 2014.
Schéma de fin de gestion de 2012 à 2015 (montant des ouvertures de crédits en fin de gestion)
(en millions d'euros)
Note de lecture : les chiffres présentés sont la somme des crédits ouverts par le dernier projet de loi de finances rectificative de l'année et par le dernier décret d'avance de l'année.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Certes, l'année 2015 est marquée par plusieurs évènements tragiques et imprévus, dont les conséquences budgétaires ne pouvaient être anticipées en décembre 2014. La révision de la loi de programmation militaire (LPM) à la suite des attentats de janvier a conduit à un besoin de financement supplémentaire de 171 millions d'euros au titre de l'opération « Sentinelle » de déploiement des forces armées sur le territoire français et de 60 millions d'euros au titre de l'allègement du schéma d'emplois. En matière de défense, la plus grande partie des ouvertures procède cependant des besoins constatés pour les opérations extérieures de l'État , engagées depuis plusieurs années et dont la sous-budgétisation est systématique .
Plus largement, force est de constater que la très grande majorité des dépenses financées par les ouvertures en fin de gestion, par le décret d'avance et le projet de loi de finances rectificative, ne découlent pas de mesures relatives à la sécurité intérieure ou extérieure du pays mais des nombreuses annonces gouvernementales faites en cours d'année, en particulier concernant le nombre de contrats aidés, et qui exigent d'importants redéploiements. Cette hausse des ouvertures ne traduit pas tant un dérapage des dépenses de l'État - puisque la majorité des ouvertures est compensée par des annulations - qu'une incapacité du Gouvernement à respecter les arbitrages qu'il a fixés, et que le Parlement a approuvés, en loi de finances initiale .
2. Une mise en oeuvre très partielle du principe d'auto-assurance
Le principe d'auto-assurance répond à l'objectif fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 et réaffirmé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, dont le rapport annexé prévoit que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission doivent être gérés, « sauf circonstances exceptionnelles », dans la limite des plafonds de ses crédits , par des économies budgétaires ou des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, en construction budgétaire comme en gestion.
Les missions qui connaissent les ouvertures de crédits les plus importantes ne mettent que peu en oeuvre le principe d'auto-assurance : ainsi, 1 % seulement du milliard d'euros (en autorisations d'engagement) ouvert au profit de la mission « Travail et emploi » est gagé par des annulations sur cette mission. Au total, malgré un gage intégral des ouvertures par des annulations sur six missions, seuls 22 % des autorisations d'engagement et 32 % des crédits de paiement annulés le sont pour financer des ouvertures de crédits sur la même mission.
Part des ouvertures gagées par des annulations sur la même mission
(en %)
|
AE |
CP |
|
|
Enseignement scolaire |
10,5% |
10,5% |
|
Défense |
33,6% |
24,4% |
|
Travail et emploi |
1,0% |
30,1% |
|
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
26,1% |
66,4% |
|
Administration générale et territoriale de l'État |
72,7% |
72,4% |
|
Action extérieure de l'État |
83,9% |
86,5% |
|
Conseil et contrôle de l'État |
100,0% |
100,0% |
|
Culture |
100,0% |
100,0% |
|
Égalité des territoires et logement |
100,0% |
100,0% |
|
Justice |
100,0% |
100,0% |
|
Outre-mer |
100,0% |
100,0% |
|
Recherche et enseignement supérieur |
100,0% |
100,0% |
|
Total des crédits gagés par auto-assurance |
21,6% |
32,0% |
Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de décret d'avance
Votre rapporteur général déplore donc que l'application du principe d'auto-assurance reste limitée . Il note qu'aucune amélioration sur ce point n'est constatée par rapport aux ouvertures de fin de gestion pour 2014 2 ( * ) .
3. Des ouvertures concentrées sur la défense et les contrats aidés
Les ouvertures prévues par le présent projet de décret d'avance concernent quinze missions, mais seules six missions sont bénéficiaires nettes - c'est-à-dire que le montant des crédits ouverts dépasse celui des crédits annulés. Les missions « Défense » et « Travail et emploi » représentent à elles seules 95 % des ouvertures d'autorisations d'engagement. Près de 26 % des crédits de paiement ouverts le sont au titre de la masse salariale , dont 20 % pour la mission « Défense », 4 % pour l'éducation nationale et environ 2 % pour d'autres missions.
a) 989,8 millions d'euros ouverts sur la mission « Défense » pour financer les surcoûts liés aux opérations extérieures, l'opération intérieure « Sentinelle », les modifications du schéma d'emplois et les dysfonctionnements du calculateur « Louvois »
Les ouvertures au profit de la mission « Défense » se répartissent en trois grands ensembles : d'une part, 625 millions d'euros sont ouverts pour financer les opérations extérieures. D'autre part, 171 millions d'euros supplémentaires sont nécessaires au titre de l'opération « Sentinelle ». Enfin, 167 millions d'euros visent à financer des dépenses de personnel (hors Opex et opération « Sentinelle »), en raison de l'allègement du schéma d'emplois (à hauteur de 60 millions d'euros) et des dysfonctionnements du calculateur de solde « Louvois » (besoin de financement de 50 millions d'euros).
(1) Les opérations extérieures : 625 millions d'euros
Le surcoût des opérations extérieures (ou Opex) atteint 1,1 milliard d'euros en 2015 et dépasse de 665 millions d'euros la prévision de loi de finances initiale, dont 625 millions d'euros sont financés par le présent projet de décret d'avance.
Il est principalement lié aux opérations au Sahel (556 millions d'euros) et en Irak et au Levant (236 millions d'euros) . Au total, les Opex mobilisent 8 229 postes .
Détail des surcoûts « Opex » par théâtre d'opération
(en effectifs et en millions d'euros)
|
Théâtres |
Effectifs 2015 |
Dépenses 2015 |
|
Sahel |
3 865 |
556 |
|
Côte d'Ivoire |
240 |
22 |
|
Liban |
872 |
68 |
|
Atalante |
86 |
6 |
|
Kosovo - Macédoine |
2 |
3 |
|
Afghanistan |
181 |
34 |
|
RCA |
1 449 |
153 |
|
Irak & Levant |
1 392 |
236 |
|
Autres Opex |
212 |
30 |
|
Total |
8 299 |
1 107 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général
La provision pour surcoûts Opex est dépassée presque chaque année . L 'insuffisance de la provision Opex pour 2014 était prévisible, de même que celle de la provision prévue en loi de finances initiale pour 2015 . Fixée à 450 millions d'euros, conformément à la loi de programmation militaire 2014-2019, alors même que plusieurs opérations ont été déclenchées depuis l'adoption de ce texte , votre rapporteur général indiquait en novembre 2014 qu'elle serait « de toute évidence insuffisante ».
Le décret d'avance est devenu un instrument récurrent d'ajustement des crédits destinés aux opérations extérieures , nuisant à la bonne information du Parlement ainsi qu'à la soutenabilité de la budgétisation de la mission. La répétition de ces dépassements d'année en année appelle donc à une prise en compte, dans la budgétisation initiale, des tendances observées en exécution.
(2) L'opération « Sentinelle » : 171 millions d'euros
Les ouvertures au titre de l'opération « Sentinelle » (171 millions d'euros) correspondent à des crédits de titre 2 pour 52 millions d'euros et à des dépenses de fonctionnement, d'équipement ou d'infrastructure supplémentaires pour 119 millions d'euros .
|
Le détail des besoins de financement de l'opération « Sentinelle » « Le montant de l'ouverture de crédits de titre 2 (52 millions d'euros) correspond : - au surcoût net des indemnités opérationnelles (notamment les indemnités de service en campagne et d'alerte opérationnelle), i.e. le montant de ces indemnités versées au titre de Sentinelle diminué de l'effet d'éviction de l'opération Sentinelle sur les montants de ces indemnités versés au titre des activités hors Sentinelle (entraînement en particulier) ; - et au surcoût des soldes de réservistes mobilisés dans le cadre de Sentinelle . Le surcoût budgétaire hors titre 2 (119 millions d'euros) est constitué des dépenses de fonctionnement, d'équipement ou d'infrastructure supplémentaires engagées au titre de : - l'activité opérationnelle (alimentation, hébergement, carburant, dépenses de transport) pour 25 millions d'euros ; - l'entretien du matériel pour 4 millions d'euros ; - l'équipement (véhicules tactiques, moyens de communication...) pour 42 millions d'euros ; - les dépenses de soutien spécifique i.e. les frais et dépenses ponctuelles engagées au titre du soutien (alimentation et hébergement) de l'appui ou du matériel et de leur entretien (véhicules tactiques, moyens de communication interopérables, etc.), pour 48 millions d'euros ». Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général |
(3) Les besoins de financement de dépenses de personnel hors Opex et hors opération « Sentinelle » : 167 millions d'euros
D'après les réponses transmises à votre rapporteur général par le Gouvernement, le reliquat d'ouvertures de crédits, hors Opex et opération « Sentinelle », provient d'une part de l'allègement du schéma d'emploi issu de l'actualisation de la loi de programmation militaire - ne sont plus prévues des suppressions mais des créations de postes - , pour 60 millions d'euros, d'autre part des dysfonctionnements persistants du système « Louvois » pour environ 50 millions d'euros et « d'autres facteurs » pour 36 millions d'euros, dont une moindre ressource prévisionnelle des attributions de produit du service de santé des armées (19 millions d'euros) et une augmentation du coût de la réserve opérationnelle (8 millions d'euros) au titre du contrat protection.
b) Plus d'un milliard d'euros en autorisations d'engagement ouverts sur la mission « Travail et emploi » pour financer la hausse du nombre de contrats aidés
La loi de finances initiale pour 2015 prévoyait la contractualisation de 300 000 contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI CAE), 80 000 contrats d'insertion dans l'emploi (CUI-CIE) et 65 000 emplois d'avenir. Cette programmation initiale ne prenait pas en compte la réforme du financement de l'insertion par l'activité économique , conduisant à déduire 100 000 CAE afin de financer les aides au poste dans les ateliers et chantiers d'insertion .
En juin 2015, suite à l'annonce des chiffres du chômage d'avril 2015, il a été décidé d'octroyer une enveloppe complémentaire de 100 000 contrats aidés, répartis entre 70 000 contrats d'accompagnement dans l'emploi et 30 000 emplois d'avenir
Évolution de la programmation du nombre de contrats aidés
N.B. : d'après les éléments transmis par le Gouvernement à votre rapporteur général, « la distinction entre contrats initiaux et enveloppe complémentaire ne peut être finement retracée. En effet, la programmation du premier semestre 2015 était déjà majorée par rapport à la loi de finances initiale (130 000 CAE au lieu de 100 000 entre autres) et contenait pour partie la majoration de 100 000 contrats aidés sur l'année ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général
A été également décidée la création de 13 000 CIE - « starters » . Ces nouveaux contrats s'adressent spécifiquement aux jeunes de moins de 30 ans en difficulté 3 ( * ) . Le taux de prise en charge de ces CIE starters - qui ne pouvait être anticipé en loi de finances initiale pour 2015 - est majoré par rapport aux CIE classiques , ce qui explique une partie du surcoût constaté.
|
Les différents types de contrats aidés Les contrats aidés reposent sur le principe d'une aide à l'insertion professionnelle par une subvention à l'employeur . Les emplois d'avenir visent les jeunes sans diplôme de 16 à 25 ans. Ces emplois sont principalement créés dans le secteur non marchand. Les contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI CAE) cherchent à faciliter le recrutement de personnes rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle chez les employeurs du secteur non-marchand. Les contrats d'insertion dans l'emploi (CUI-CIE) sont similaires aux CUI-CAE, mais s'appliquent en cas d'embauche par un employeur privé (secteur dit « marchand ») .Le contrat CIE-« Starter » cible les jeunes rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle et s'applique dans le secteur « marchand ». Source : commission des finances du Sénat |
Sont ainsi ouverts 1 004 millions d'euros en AE et 641,1 millions d'euros en CP sur le programme 102 « Accès et retour à l'emploi ». L'écart entre le montant des ouvertures en AE et en CP résulte du caractère pluriannuel des contrats aidés : les AE sont ouvertes au moment de la signature des contrats tandis que les CP sont décaissés mois par mois, au fur et à mesure de leur exécution.
Votre rapporteur général déplore l'habitude prise depuis quelques années de dépasser systématiquement l'enveloppe budgétaire allouée aux contrats aidés, en raison de l'augmentation de leur nombre décidée en cours d'année. Il note que le coût de la politique des contrats aidés n'est pas contenu .
c) L'hébergement d'urgence : de façon prévisible, les moyens supplémentaires alloués par le décret d'avance d'octobre 2015 n'ont pas suffi
40 millions d'euros sont ouverts au titre de l'hébergement d'urgence par le présent projet de décret d'avance . Les dépenses d'hébergement d'urgence et de veille sociale font l'objet, depuis longtemps, d'une sous-budgétisation chronique. En 2015, les financements supplémentaires prévus à hauteur de 130 millions d'euros par le décret d'avance n° 2015-1347 du 23 octobre 2015 n'ont pas suffi à couvrir l'ensemble des besoins. En outre, aux crédits ouverts par le présent projet de décret d'avance s'ajoutent 53 millions d'euros supplémentaires prévus par le projet de loi de finances rectificative en cours d'examen au Parlement. Au total, la budgétisation initiale était donc inférieure de 224 millions d'euros aux besoins constatés en exécution .
La sur-exécution récurrente des dépenses d'hébergement d'urgence souligne la nécessité de réformes d'ampleur sur les dispositifs concernés afin de maîtriser l'évolution des dépenses.
d) Les autres ouvertures
(1) 51,2 millions d'euros pour les bourses étudiantes sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » et 70,3 millions d'euros au titre des dépenses de personnel du ministère de l'éducation nationale
L'ajustement des crédits de personnel de la mission « Éducation nationale » découle d'un coût de l'emploi plus élevé que prévu à la suite de la sous-évaluation des hypothèses retenues dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances 2015, notamment s'agissant du glissement vieillesse technicité (GVT).
S'agissant des dépenses d'intervention de la mission « Recherche et enseignement supérieur », le besoin d'ouverture est lié aux dépenses de bourses sur critères sociaux et de complément « mérite » .
(2) 19 millions d'euros pour les dépenses de contentieux de l'État sur le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »
Le rapport de motivation précise que « l'année 2015 a été marquée par un volume important de contentieux exceptionnels » imputés sur le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
Le montant total des dépenses de contentieux exécutées à date du 18 novembre 2015 est de 75,5 millions d'euros , comprenant 64,8 millions d'euros de dépenses de contentieux dits « traditionnels » 4 ( * ) et 10,7 millions d'euros de contentieux dits « exceptionnels » . Ces derniers sont imputables en partie ou totalité sur le programme 216 en raison de l'implication du ministère de l'intérieur dans les faits ou décisions ayant conduit à la condamnation de l'État.
La prévision totale de dépenses de contentieux du programme 216 est établie à 110 millions d'euros pour 2015 ; le besoin de financement s'élève donc à environ 34 millions d'euros .
En 2015, la loi de finances prévoyait 63 millions d'euros de crédits contentieux qui ont par ailleurs fait l'objet de 5 millions d'euros de reports de l'année précédente. Le programme a bénéficié en octobre d'un dégel intégral de la réserve de précaution (23 millions d'euros) pour le financement exclusif des contentieux et d'un mouvement réglementaire du ministère de l'outre-mer (4,1 millions d'euros) « au titre du remboursement de sa quote-part initialement versée par le programme 216 au titre du contentieux EDF ».
Le montant inscrit au décret d'avance (19 millions d'euros) correspond au solde permettant de financer les dépenses de contentieux prévues en 2015 .
(3) 18,7 millions d'euros de dépenses de personnel sur la mission « Action extérieure de l'État »
Ces ouvertures de crédits financent l'évolution de l'effet change-prix sur l'indemnité de résidence à l'étranger pour 2015, tel que constaté à fin octobre.
(4) 15,2 millions d'euros sur les dépenses de personnel et d'intervention de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »
L'ouverture de crédits de titre 2 est liée à la vague de paiements de retraites vétérinaires n'ayant pas fait l'objet de versement de cotisations employeurs avant 1990 et qui peut être payée en 2015 dans le cadre d'un protocole d'accord avec les vétérinaires concernés suite à des décisions de justice.
D'après le rapport de motivation, « le passage en décret d'avance est toutefois requis par le fait que l'opération s'impute sur des dépenses de masse salariale et doit donc être liquidée dans le calendrier de la paie de décembre, ce qui exclut le recours à la loi de finances rectificative ».
Les crédits d'intervention sont ouverts dans le cadre de la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO) qui nécessite des campagnes de vaccination pour permettre la levée des mesures restreignant les importations et les exportations et contre la bactérie Xylella Fastidiosa, détectée dans le sud de la France .
(5) 7,2 millions d'euros sur la mission « Justice » en lien avec les dépenses de personnel et les frais de justice
S'agissant des dépenses de personnel , le besoin d'ouverture résulte essentiellement de la mise en oeuvre de la loi dite « Sauvadet », conduisant à augmenter les cotisations de l'État employeur au compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Les dépenses de frais de justice nécessitent des ouvertures supplémentaires en raison de l'augmentation importante des enquêtes et des réquisitions techniques à la suite des attentats de janvier . Le rapport de motivation du présent projet de décret d'avance indique que « cette ouverture de crédits permet de limiter la dégradation des charges à payer des frais de justice ».
(6) 5,4 millions d'euros en AE au titre des dépenses immobilières de la Cour des comptes
Ce besoin d'ouverture est dû à l'installation à Montpellier du nouveau siège de la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées. Celle-ci s'inscrit dans le cadre de l'opération de regroupement des chambres régionales des comptes.
(7) 3,1 millions d'euros sur la mission « Culture » au titre des dépenses de personnel, des surcoûts des travaux de la Philharmonie et de la subvention à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap)
Les ouvertures de titre 2 sont liées à la modification en cours de gestion du profil des recrutements réalisés par le ministère , ainsi qu'aux titularisations intervenues dans le cadre de la loi dite « Sauvadet » .
Les crédits supplémentaires prévus au titre des dépenses de fonctionnement et d'intervention s'expliquent par les surcoûts liés aux travaux de la Philharmonie de Paris d'une part et par le versement avant la fin de l'année de la dernière tranche de subvention à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) d'autre part, « rendue nécessaire au regard de la situation de trésorerie de l'établissement et plus particulièrement au titre d'échéances de remboursement de prêts accordés à l'établissement ».
(8) 2,2 millions d'euros pour le financement des dépenses de personnel du ministère des Outre-mer
Ce besoin d'ouverture résulte d'un surcoût ponctuel relatif à l'indemnité d'installation dans les DOM (INSDOM), en raison d'une modification des modalités d'affectation des personnels militaires dans les départements d'Outre-mer.
* 1 Ou la constatation de recettes supplémentaires - mais, dans la pratique, ce dernier cas est très rare.
* 2 Environ 40 % des autorisations d'engagement et 20 % des crédits de paiement annulés par le décret d'avance n° 2014-1429 du 2 décembre 2014 l'étaient au titre de l'auto-assurance.
* 3 Jeunes qui résident dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), jeunes bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), demandeurs d'emploi de longue durée, jeunes reconnus travailleurs handicapés, jeunes suivis dans le cadre d'un dispositif deuxième chance, jeunes qui ont bénéficié d'un emploi d'avenir dans le secteur non-marchand.
* 4 Notamment la protection juridique des fonctionnaires de police et de gendarmerie, les refus de concours de la force publique et les dépenses liées aux litiges concernant le droit des étrangers.