EXAMEN EN COMMISSION
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MARDI 16 FÉVRIER
M. François-Noël Buffet, rapporteur . - La semaine dernière, le président Bas a conduit une délégation de notre commission à Athènes et dans l'île grecque de Lesbos. Elle se composait de MM. Collombat, Frassa, Kaltenbach, Leconte, Zocchetto ainsi que Mmes Deromedi et Di Folco et votre serviteur. Ce déplacement s'inscrivait dans le cadre de notre mission de suivi et de contrôle du dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés. L'objectif était d'observer la mise en place des hotspots et la mise en oeuvre de la procédure de relocalisation. Le hotspot de Lesbos est, à ce jour, le seul à être effectivement ouvert avec celui de Lampedusa en Italie.
En 2015, 856 723 migrants sont arrivés en Grèce, dont plus de 851 000 par voie maritime. Cela représente 82 % des arrivées en Europe. Lesbos en a accueilli dans les 500 000, soit 58,4 % des arrivées en Grèce et 48 % des arrivées en Europe. L'île se situe à quelques encablures de la Turquie, seul un bras de mer d'une dizaine de kilomètres sépare les deux pays.
La procédure de relocalisation, créée par deux décisions du Conseil de l'Union européenne des 14 et 22 septembre 2015, représente une dérogation temporaire au Règlement « Dublin ». Elle consiste à transférer certains demandeurs d'asile de la Grèce ou de l'Italie vers d'autres pays de l'Union où sera instruite leur demande d'asile.
La clé de répartition entre les pays est fondée sur plusieurs critères : la taille de la population pour 40 % ; le produit intérieur brut pour 40 % ; le nombre moyen de demandes d'asile antérieures pour 10 % et le taux de chômage pour 10 %. La France doit ainsi accueillir 30 750 personnes en deux ans.
La procédure de relocalisation est ouverte aux personnes arrivées en Grèce ou en Italie entre le 24 mars 2015 et le 26 septembre 2017, qui ont introduit une demande d'asile dans ces pays et dont la nationalité atteint au moins 75 % de taux de reconnaissance d'une protection internationale dans les pays de l'Union européenne. En pratique, les Syriens, les Erythréens, les Irakiens, les Centrafricains et les Yéménites.
Dans un souci de bonne intégration dans le pays de relocalisation, le choix de ce dernier se fonde sur les compétences linguistiques et les liens familiaux culturels ou sociaux du demandeur. La capacité d'accueil des États est également prise en compte.
Selon l'article 5 de la décision du Conseil européen du 22 septembre 2015, les États communiquent au moins une fois par trimestre leur capacité d'accueil. La relocalisation est proposée par les autorités italiennes et grecques avec l'aide du Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO). L'État membre ne peut refuser la relocalisation que si le demandeur représente un danger pour la sécurité nationale ou l'ordre public ou s'il existe des motifs sérieux d'exclusion du statut de réfugié.
Fait peu connu, l'État de relocalisation reçoit 6 000 euros pour chaque demandeur d'asile, et l'Italie ou la Grèce 500 euros, financés sur le fonds « asile, migration et intégration ».
Au 24 janvier, 646 personnes ont été proposées à la relocalisation depuis la Grèce pour 595 places offertes ; 416 relocalisations ont été acceptées. La France, qui a offert 70 puis 100 places, a été sollicitée pour 176 relocalisations. Elle en a accepté 103 et rejeté 8. La France est ainsi le premier État d'accueil des demandeurs d'asile relocalisés depuis la Grèce, probablement parce qu'il est le pays ayant le mieux structuré sa procédure.
L'île de Lesbos compte plus de 3 000 places sur six sites, dont le hotspot de Moria, créé le 8 octobre 2015. Par définition, un hotspot enregistre et filtre les migrants. Les autorités grecques y sont soutenues par 114 agents de Frontex et 6 agents de l'EASO. Ceux qui ne peuvent prétendre à la relocalisation doivent formuler une demande d'asile à la Grèce ; les migrants non demandeurs d'asile se voient notifier leur retour dans leur pays d'origine.
Malgré l'hiver, 2 000 à 3 000 personnes arrivent chaque jour sur l'île de Lesbos, essentiellement en provenance de Turquie, sur de petites embarcations. La traversée est très rapide. Soit les passeurs désignent un responsable dans le bateau, soit ils y montent eux-mêmes et changent d'embarcation à mi-chemin en laissant les migrants. Certains se jettent à la mer pour bénéficier de la procédure de sauvetage.
La mise en place du hotspot de Lesbos a été longue et laborieuse. Si la décision de le créer a été prise en septembre, elle n'a été effective que bien après. Il fonctionne presque normalement depuis peu de temps. Son premier rôle est d'identifier la nationalité des personnes, de les enregistrer puis de les orienter vers une demande d'asile en Grèce, une relocalisation ou un retour.
Selon les autorités grecques, la moitié des arrivants peuvent prétendre à l'asile, les autres relevant de l'immigration économique. Tous reçoivent une injonction de quitter le territoire sur un bout de papier de la taille d'une carte postale. Dès lors, ils ont un mois pour quitter la Grèce, sauf les Syriens qui bénéficient de six mois. Le document les autorise à se rendre au Pirée, le port d'Athènes, d'où ils sont censés faire des démarches en vue de l'asile ou rentrer chez eux - ce qu'ils ne font pas. Ils continuent leur chemin vers l'Allemagne et le nord de l'Europe par les Balkans. Si la frontière avec la Macédoine était fermée, la situation serait intenable en Grèce. En pratique, les migrants peuvent atteindre l'Allemagne en deux jours quand les candidats à la relocalisation doivent attendre au moins deux mois le résultat de la procédure. Cela encourage les arrivants à mettre en place des stratégies. Un meilleur contrôle aux frontières grecques rendrait la procédure de relocalisation plus intéressante.
Le contrôle de l'identité des migrants est insuffisamment approfondi. La première approche des autorités grecques assistées de Frontex relève d'un système déclaratif, sans croisement avec des fichiers. L'interface entre les bornes Eurodac et le fichier européen fonctionne mal. Néanmoins, ont pu être identifiés dès leur passage dans le hotspot , des personnes appartenant à des réseaux terroristes - le chiffre exact n'est pas communicable. On essaie aussi d'y déterminer les auteurs d'infractions pénales, qui font alors l'objet d'une procédure en Grèce. Les passeurs sont turcs à 80 %, ce qui exacerbe la tension entre la Grèce et la Turquie.
Le printemps verra augmenter fortement le nombre de migrants. Le dispositif établi en Grèce et en Italie suffira-t-il à gérer les flux ? La réponse est plutôt réservée. Il faut continuer à aider la Grèce à se structurer pour améliorer le contrôle et traiter les problèmes au Moyen-Orient, à la source, pour combattre les mafias qui organisent la traite des réfugiés.
En 2015, les migrants arrivant en Grèce par la mer Égée étaient des hommes à 55 %, des femmes à 17 % et des enfants à 28 %. En 2016, la proportion est respectivement de 43 %, 21 % et 36 %.
Mme Esther Benbassa . - Ces enfants sont-ils seuls ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Certains le sont. Nous avons discuté avec un Afghan de 14 ans, ses parents avaient payé son voyage. Le coût de la traversée de Calais jusqu'en Angleterre pourrait atteindre jusqu'à 7 000, voire 10 000 euros.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Un reportage diffusé il y a quelques semaines montrait une accélération de ces déplacements d'enfants seuls.
M. François-Noël Buffet, rapporteur . - Mardi dernier à Calais, on m'a rapporté le cas d'un enfant de dix ans arrivé seul. Un homme s'est présenté, il a affirmé être son oncle ou son cousin et l'a emmené. On n'a plus jamais revu l'enfant.
Globalement, à cause d'une mise en place un peu longue, nous ne pourrons véritablement mesurer l'efficacité du hotspot qu'au cours de l'année 2016. Des questions se posent sur sa capacité à accueillir d'autres migrants en effectuant les contrôles d'identité nécessaires. En revanche, les choses sont bien organisées des points de vue sanitaire et humanitaire. La vraie gangrène est la mafia - que l'exploitation s'ajoute à la misère est le plus insupportable. Pour lutter contre, il faut une coordination européenne forte ; elle est malheureusement encore balbutiante.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Merci à la commission et au président Bas d'avoir organisé ce déplacement.
M. Jean-Yves Leconte . - Je partage les observations factuelles du rapporteur. On évalue à 10 000 le nombre d'enfants disparus en 2015 sur la route de l'Europe. Ce chiffre horrible fait froid dans le dos. Comment mettre fin à cette situation inquiétante dans laquelle le crime organisé tient une grande place ?
Les empreintes digitales sont systématiquement enregistrées sur le fichier Eurodac mais le croisement ne se fait pas immédiatement. À l'exception des personnes relocalisées, la Grèce pourrait donc avoir à examiner les demandes d'asile des personnes réadmises en application du Règlement « Dublin », ce serait très lourd pour elle. Cela nous amène à interroger la finalité d'Eurodac. Bernard Cazeneuve demande que les services de justice et de police y aient accès.
Attention : c'est Frontex qui assure véritablement le contrôle des frontières de la Grèce, et non les Grecs. Ne nous trompons donc pas : mettre en cause la qualité de ce contrôle, c'est mettre en cause Frontex et pas la Grèce.
N'oublions pas que recevoir les réfugiés et traiter leurs demandes coûte plus cher à la Grèce, dont on connaît la situation de crise, que l'ensemble de la procédure d'asile à la France. Les Européens se durcissent, ils font appel à l'Otan tandis que la Grèce a recours à l'armée. Ce retour des forces de l'ordre au premier plan risque d'annihiler les efforts que les Grecs fournissent depuis deux ans pour améliorer leur système de traitement de la demande d'asile.
L'Union européenne, parce qu'elle est schizophrène envers la Turquie, n'est pas prise au sérieux. Si la Turquie ne fait pas tout ce qu'il faudrait pour empêcher le départ des migrants, elle en accueille deux fois plus que l'ensemble de l'Europe. Compte tenu de son évolution politique, il n'est pas raisonnable de la considérer un pays d'origine sûr.
La relocalisation est devenue une option quand elle devait être la norme. Une espèce de stand en assure la publicité à Lesbos. Tout change... Et les propos du Premier ministre ce week-end contredisent les déclarations de Bernard Cazeneuve hier qui refusait les quotas, expliquant que les demandes d'asile ne pouvaient pas être plafonnées. Quitte à tout changer, ne peut-on pas ouvrir la procédure de relocalisation depuis la Turquie, le Liban ou la Jordanie plutôt que d'encourager les migrants à enrichir les passeurs en risquant leur vie ?
M. Pierre-Yves Collombat . - Je me félicite de ce déplacement. La Grèce fait tout ce qu'elle peut pour sortir les migrants de la mer. Au mois d'août, il en arrivait jusqu'à 10 000 par jour sur la petite île de Lesbos - 400 par jour dans un petit îlot voisin de 200 habitants. Ils sont réchauffés, nourris, accueillis.
Le coût pour le pays est estimé à une somme comprise entre 300 millions et 1 milliard d'euros - 600 millions selon la Banque de Grèce. La contribution de l'Union européenne, parlons-en : elle atteint seulement 10 %.
Pour moi, le problème n'est pas les passeurs. Quelque 600 relocalisations pour 900 000 arrivées par an, cela ne fonctionne pas. Le système est surréel ! Les gens arrivent, ils sont enregistrés puis triés selon leurs chances d'obtenir le statut de réfugié. De là, ils prennent le ferry jusqu'à Athènes puis remontent par les Balkans vers la Terre promise - l'Allemagne et la Grande-Bretagne. Ils s'évaporent tous dans l'atmosphère.
Le Premier ministre s'inquiète de l'appel d'air créé par l'Allemagne. À sa place, je m'inquiéterais plutôt de l'inverse. S'il n'y avait pas cet appel d'air, que se passerait-il ? Tous les réfugiés resteraient en Grèce. La relocalisation ne concerne qu'une part minime des migrants. Tant que le flux transite, et même si cela fonctionne mal, cela reste supportable pour les pays de transfert. Sauf à régler les problèmes de la Syrie et de l'Irak, je crains que la situation n'empire. Or je n'ai pas l'impression que l'Europe se soit lancée dans une méditation profonde sur ce sujet.
M. Yves Détraigne . - Pardonnez-moi cette question naïve : comment expliquer que les migrants préfèrent l'Allemagne et la Grande-Bretagne ?
Mme Catherine Tasca . - Merci au rapporteur d'alimenter notre réflexion par des données objectives précises, dont certaines n'était pas connues.
En somme, la relocalisation fonctionne comme un entonnoir : la disproportion est flagrante entre le nombre de réfugiés qui atteignent les côtes européennes et les relocalisations effectives. Autre signe de l'inadéquation de la politique européenne, il s'inscrit dans le temps long alors que le phénomène migratoire s'accélère.
Vos observations, monsieur le rapporteur, mériteraient d'être communiquées aux autorités européennes.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Il serait effectivement opportun de transmettre officiellement nos travaux à la Commission européenne.
M. René Vandierendonck . - Fermons les yeux un instant pour imaginer M. Buffet en ministre de l'intérieur. Que proposerait-il concrètement que M. Cazeneuve n'a pas fait ?
Il faut toujours le rappeler, le Gouvernement a dégagé 9 millions d'euros pour compenser les charges anormales que l'accueil des mineurs étrangers isolés faisait peser sur les départements. On ne peut pas parler de ces enfants sans émotion. Quand le maire de Roubaix, que j'ai été, demande au procureur d'intervenir après avoir vu des enfants se prostituer dans les rues, être livrés aux réseaux ou se livrer à la mendicité, et qu'il ne se passe rien... Une émotion ne doit pas en cacher une autre.
Mme Esther Benbassa . - Je regrette de ne pas avoir pu venir à Lesbos. Avant de mettre en cause les autres, interrogeons-nous... J'ai constaté l'inefficacité de l'administration française dans les camps à la frontière turque. J'y ai rencontré une famille de médecins et une d'ingénieurs, dont les enfants sont nés en France. Ils ont un métier, ils parlent parfaitement le français, ils veulent venir chez nous. Ils ont effectué le voyage jusqu'à Ankara, et il est coûteux, pour déposer une demande à notre ambassade ; on les a renvoyés au motif qu'il leur manquait un numéro... Depuis un an et demi, la France n'a pas récupéré leur numéro d'enregistrement auprès du Haut-commissariat aux réfugiés. C'est totalement surréel, comme le dit M. Collombat. Commençons par la micro-histoire avant de nous lancer dans la macro-histoire.
Les habitants de Lesbos font tout ce qu'ils peuvent avec leurs petits moyens pour secourir les arrivants, ils méritent le prix Nobel de la paix qu'on a demandé pour eux.
M. Jean-Pierre Sueur . - Les interventions du rapporteur et de nos collègues m'évoquent un livre de Gérard Fuchs, publié dans les années 1970, intitulé Ils resteront. Oui, les migrants économiques restent. Leur taux de retour, quel que soit le gouvernement et son appartenance politique, demeure extrêmement faible. Mieux vaudrait coopérer avec la Turquie, la Jordanie et le Liban pour y installer des hotspots . Sans être la solution miracle, ce serait un début ; nous contournerions les passeurs.
Mme Esther Benbassa . - Ces pays n'en peuvent plus.
M. François Bonhomme. - Plus je vous écoute, plus je me pose de questions. La solution, on le sait, est politique et militaire. En cas de déstabilisation d'un autre pays du pourtour méditerranéen, qu'adviendrait-il ? Prenons l'Algérie : elle compte 40 millions d'habitants, dont les deux tiers ont moins de quarante ans. L'Europe aurait-elle la capacité de traiter de tels flux migratoires ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur . - La préférence pour l'Allemagne et la Grande-Bretagne s'explique d'abord par des raisons historiques : de nombreux migrants y ont des liens familiaux, surtout en Allemagne. Il y a aussi, évidemment, le fait que Mme Merkel s'est dite prête à accueillir 500 000 personnes. Cette décision, qui répond aussi à des besoins économiques...
Mme Esther Benbassa . - C'est faux !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - ... est susceptible de créer un appel d'air car 700 000, 800 000 ou peut-être 900 000 personnes voudront tenter leur chance. Enfin, la possibilité de trouver facilement du travail joue pour les pays nordiques et surtout pour l'Angleterre.
Les mineurs isolés restent en Grèce pour le moment ; ils ne font pas l'objet d'une procédure de relocalisation.
Que René Vandierendonck se rassure : je ne suis pas ministre ! Plus sérieusement, il faut raisonner à plusieurs niveaux. D'abord, l'Europe devrait installer des hotspots dans les pays d'origine ou voisins des migrants ; ces centres, financés par elle, fonctionneraient selon ses normes. Pour cela, une négociation internationale s'impose.
Ensuite, l'Europe reste un nain politique. Faute d'un leadership fort et d'une politique migratoire claire, nous élaborons des solutions au fil de l'eau. Les outils existent, manque un patron. La France pourrait l'être parce qu'elle en est capable et tout simplement parce qu'elle est la France.
Enfin, au niveau national, à Calais et à Grande-Synthe, nous devons adopter des solutions de type hotspots , avec une présence permanente de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) pour traiter les demandes en urgence. Actuellement, le représentant de l'Ofpra se rend une fois par semaine à Calais pour faire savoir aux migrants qu'ils peuvent déposer une demande d'asile ; puis, alors qu'il s'en est retourné à Paris, le passeur vient les en dissuader, en leur faisant croire qu'on les enverra en prison et qu'il peut les conduire en Angleterre dès le lendemain. Il faut un dispositif complet, pour traiter les demandes immédiatement.
Mme Esther Benbassa . - Tout à fait !
M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'installation de 125 conteneurs règle le problème sanitaire à Calais, ce qui manque désormais est une présence permanente de l'État en matière d'immigration, de sécurité comme de justice. Il est impensable qu'aucune poursuite pénale ne soit engagée à Calais !
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Merci au rapporteur et à vous tous pour ce débat très riche.