AUDITIONS
1. Audition de représentants d'organisations patronales et d'experts
La commission a procédé, mercredi 5 octobre 2016, à l'audition de Mme Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) en charge des affaires économiques, juridiques et fiscales, et de MM. Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal, Geoffroy Roux de Bézieux, vice-président délégué du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF), président de la commission en charge de la fiscalité, et Pierre-Emmanuel Thiard, ancien rapporteur général pour le Conseil des prélèvements obligatoires.
Mme Michèle André , présidente . - Le Gouvernement a présenté, mercredi dernier, le projet de loi de finances pour 2017 dont l'article 38 prévoit l'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Notre commission avait entendu en avril dernier le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, et le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, sur les grands principes de la réforme. Aujourd'hui, nous disposons d'un article du projet de loi de finances long de 25 pages et d'une évaluation préalable qui compte 413 pages.
Cette réforme complexe nécessite des travaux préparatoires approfondis. Nos quatre intervenants nous présenteront leur analyse de la réforme. Je souhaite la bienvenue à Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) ; à Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal ; à Pierre-Emmanuel Thiard, inspecteur des finances qui a rédigé, en 2011, le rapport Prélèvements à la source et impôt sur le revenu du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) et à Geoffroy Roux de Bézieux, vice-président délégué du Mouvement des entreprises de France (MEDEF).
Mme Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) . - Merci de votre invitation. Ce sujet du prélèvement à la source me tient à coeur, en tant que chef d'entreprise et employeur. Le coût de mise en oeuvre de la réforme est très difficile à prévoir.
Les entreprises soit éditent des bulletins de salaire directement en interne, soit les externalisent auprès d'experts-comptables. Le coût est alors différent. Il est improbable, voire inimaginable, que les experts-comptables ne facturent pas de supplément pour réaliser le prélèvement à la source. Les entreprises qui externalisent feront donc face un surcoût. Celles qui internalisent cette tâche devront assumer un coût informatique : contrairement à l'avis de certains, les éditeurs de logiciel ne délivreront pas ce service gratuitement. À cela s'ajoute un coût de formation des services des ressources humaines (RH), afin qu'ils puissent utiliser le logiciel. Dernier coût, caché, le coût humain : on néglige souvent le temps passé à répondre aux salariés. Or les directeurs des ressources humaines sont déjà à saturation. Ils ne pourront consacrer du temps supplémentaire pour répondre à des questions fiscales. Il me semble que la Suisse propose une compensation lorsque le collecteur est l'entreprise. Cela peut être une bonne solution.
La réforme aura une incidence sur la relation entre l'employeur et le salarié. Le montant d'impôt payé est un sujet tabou en France. Le salarié aura des réserves à ce que l'employeur ait connaissance de ses autres revenus et aura l'impression que son employeur s'immisce dans sa vie privée. Dans le texte de loi, les données confidentielles sont aussi un sujet sensible. En cas de manquement à la confidentialité, l'employeur sera responsable et pourra être sanctionné.
Le rapport entre l'employeur et le salarié peut devenir conflictuel à cause du prélèvement à la source : demain, l'employeur versera moins à son salarié, et sa rémunération nette pourra différer de celle de son voisin, à travail égal, en fonction des situations familiales. Ce prélèvement à la source pourrait conduire à des pressions à la hausse sur les salaires. Même si l'impôt sur le revenu ne concerne que 50 % des salariés, le risque est qu'il soit assimilé à une cotisation sociale, voire à une taxe de l'employeur et non plus considéré comme un impôt lié à la situation familiale et individuelle de chacun. Chacun sait, actuellement, combien il paie d'impôt sur le revenu.
Cette réforme peut ne pas être bien comprise et elle est mal vécue : on ajoute une contrainte supplémentaire aux chefs d'entreprise, qui devront y consacrer du temps. Elle aura un impact sur l'attractivité territoriale de notre pays ; on peut craindre que certains chefs d'entreprise aient des réticences à s'y installer.
M. Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal . - Fidal est le premier cabinet d'avocats d'affaires en Europe et compte 90 bureaux en France, avec un fort maillage territorial. Nous préparons plusieurs milliers de déclarations de revenus pour nos clients, français ou étrangers. Je suis un praticien, spécialiste de l'impôt sur le revenu et de la mobilité internationale.
Le prélèvement à la source est en place dans la quasi-totalité des pays de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), depuis fort longtemps. En 1944, le Royaume-Uni a instauré le système pay as you earn . Les avantages de ce système sont réels et assez largement reconnus : un meilleur rendement et une meilleure acceptation de l'impôt sur le revenu, ainsi qu'une simplification du système fiscal. Si, eu égard à l'actuel projet de prélèvement à la source, la trésorerie résultant de la collecte de l'impôt devrait s'améliorer en 2018, les obstacles sont nombreux et de deux ordres : certains sont structurels, liés à l'inadéquation du système fiscal français ; d'autres sont conjoncturels, liés à la mise en oeuvre du projet et à sa nécessaire anticipation.
Le prélèvement à la source n'est pas adéquat au système fiscal français. En l'état actuel du projet, il est une complexité supplémentaire qui n'augmentera pas le rendement de l'impôt sur le revenu et qui suscite déjà des inquiétudes juridiques. Démarche de plus pour les contribuables et les entreprises, il suscitera une charge de travail supplémentaire pour l'administration fiscale. Dans tous les cas, l'obligation de déposer une déclaration annuelle des revenus sera maintenue. Le prélèvement à la source n'est pas l'impôt définitif.
L'un de ses intérêts, dans les pays qui l'ont adopté, est la simplification du système fiscal : la possibilité pour les salariés, en deçà d'un certain niveau de salaire, et qui n'ont pas d'autre revenu, d'être dispensés du dépôt de la déclaration annuelle des revenus. C'est le cas dans certains pays de l'OCDE et des contribuables français non-résidents. Didier Migaud, alors président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, faisait état dans un rapport relatif au prélèvement à la source, de 40 % de contribuables qui ne percevaient que des salaires ou des revenus de remplacement en 2010. Une meilleure réforme aurait dispensé autant de contribuables de souscrire une déclaration annuelle de revenus, soit autant de travail en moins pour l'administration.
Le prélèvement à la source n'améliorera pas le rendement de l'impôt sur le revenu. Certes, les recettes de l'impôt sur le revenu augmenteront en 2018, mais c'est uniquement dû à l'absence de prise en compte de l'abattement sur les salaires et des réductions ou crédits d'impôt. Ce surplus temporaire sera remboursé en 2019, après le dépôt de la déclaration au titre de l'année 2018. Avec l'augmentation de la charge de travail de l'administration fiscale, les coûts de recouvrement augmenteront nécessairement.
Juridiquement, le projet de loi conduit à s'interroger sur deux sujets. Au regard de l'égalité de traitement des contribuables devant l'impôt, comment justifier la coexistence de deux systèmes de prélèvement à la source, l'un pour les non-résidents fiscaux de France bénéficiant d'un abattement de 10 % de la base imposable et payant une retenue à la source au taux de 20 % au plus, l'autre pour les résidents, dont certains se verront appliquer un taux de prélèvement supérieur à 20 %, sur une assiette sans abattement de 10 % ? Le Conseil constitutionnel devra juger si la finalité poursuivie justifie cette différence de traitement...
Dans son avis consultatif, le Conseil d'État s'inquiétait de la confidentialité des données communiquées aux entreprises. Le projet prévoit que le contribuable puisse opter pour un taux forfaitaire, qui lui est le plus souvent défavorable. Il n'y recourra donc probablement pas : un contribuable ayant contracté un pacte civil de solidarité, avec des enfants à charge, ne choisira pas le taux par défaut calculé sur la base d'un célibataire ! Comment justifier de faire peser sur le contribuable, sous prétexte de confidentialité, une formalité administrative supplémentaire ?
La mise en oeuvre d'un projet d'une telle ampleur est précipitée. Le prélèvement à la source s'appuierait sur la déclaration sociale nominative (DSN) et, pour les débiteurs n'étant pas dans son champ, sur une déclaration « trois en un ». Aujourd'hui, la DSN est toujours en cours de déploiement. L'intégration des données relatives aux retraites devrait être effective en juillet 2017 ; viendront ensuite les données concernant la prévoyance, puis les données fiscales. Cela demande un travail considérable ; il n'est pas certain que la DSN soit prête d'ici à 2018. Les employeurs collecteurs seront en première ligne pour faire face à de nombreuses situations : en tant que redevables, les entreprises auront de nouvelles obligations déclaratives de collecte et de versement du produit du prélèvement, dans un contexte où leur charge administrative est effectivement perçue comme un frein au développement de l'économie. Les entreprises seront aussi les principaux interlocuteurs des salariés contribuables. Le premier réflexe du salarié, voyant sur sa feuille de paie son prélèvement mensuel, sera de se rapprocher des services chargés de la paie ou des ressources humaines. L'employeur sera interpelé sur certains sujets fiscaux alors même que la situation fiscale est actuellement l'affaire du contribuable, sous sa seule responsabilité, à travers le dépôt de sa déclaration annuelle de revenus. Certaines entreprises devront revoir leur politique de rémunération pour ventiler différemment la part de rémunération garantie et la part de rémunération variable, en vue d'assurer à leurs salariés un revenu mensuel net suffisant, eu égard au taux de prélèvement à la source. Les entreprises devront aussi traiter le cas des salariés en situation de mobilité internationale, comme par exemple celui du salarié étranger venant s'installer pour la première fois en France, qui ne pourra pas bénéficier du taux de droit commun. Elles devront traiter la situation des salariés bénéficiant d'une politique d'égalisation fiscale, eu égard à l'année de transition, source de discussions, voire de conflits avec les salariés.
Nous regrettons que les entreprises n'aient pas été suffisamment associées à la mise en place du prélèvement à la source, notamment pour mieux anticiper leurs contraintes. Solliciter un panel d'entreprises serait une solution pertinente avant une généralisation.
En France, le prélèvement à la source est populaire ; vu de l'étranger, il améliorerait l'attractivité de la France. Cela suppose qu'il contribue à rendre l'impôt sur le revenu plus simple et plus rentable. Pour y parvenir, une préparation associant les différents acteurs au projet et une réforme plus globale de l'impôt sur le revenu sont souhaitables, sinon nécessaires.
M. Pierre-Emmanuel Thiard, ancien rapporteur général pour le Conseil des prélèvements obligatoires . - Tout d'abord, il convient de rappeler que la retenue à la source n'est qu'une modalité de recouvrement de l'impôt, totalement dissociée de l'assiette et de la liquidation. Le changement de mode de recouvrement ne simplifiera pas l'impôt sur le revenu, en raison de la complexité de son mode de calcul. Sans jugement de valeur, la France a choisi un impôt le plus universel possible, couvrant un large spectre de revenus, prenant en compte un très grand nombre de paramètres, comme la situation familiale et prévoyant un grand nombre de crédits et réductions d'impôt.
On ne peut courir tous les lièvres à la fois : il faut choisir entre les différents objectifs, en particulier entre l'universalité et l'immédiateté du prélèvement. Dans certains pays de l'OCDE, on privilégie un impôt se synchronisant immédiatement à l'évolution de la situation du contribuable au prix d'un prélèvement à la source limité à une petite partie de l'impôt - par exemple, uniquement aux revenus salariaux ; dans d'autres, le spectre est large, au prix de lourds ajustements en année n +1 en cas de revenus annexes ou de réductions d'impôt.
Le projet de loi présenté par le Gouvernement maximise l'intérêt de la retenue à la source, à savoir un ajustement en temps réel, compte tenu de l'architecture complexe de l'impôt français. Il prévoit un périmètre large, au-delà des revenus salariaux et des pensions de retraite. Il prend en compte les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), les bénéfices non commerciaux (BNC) et les revenus fonciers. Le taux prendra en compte, si le contribuable le souhaite, la situation familiale. Ce texte prévoit donc de larges possibilités d'ajustement du montant d'impôt en temps réel lorsque le contribuable subit une baisse de revenus, dans une architecture globale plutôt cohérente.
Cependant, n'attendons pas de cette réforme plus que ce principal avantage. Comme nous l'avions indiqué dans notre rapport de 2012, certains arguments en faveur du prélèvement à la source, pertinents par le passé, ne le sont plus dans le contexte français actuel. La sécurisation du recouvrement pour l'État était la raison pour laquelle la retenue à la source a été adoptée aux États-Unis durant la guerre de Sécession, en Allemagne durant la Première Guerre mondiale, au Royaume-Uni durant la Seconde Guerre mondiale, et en France à l'initiative de Paul Reynaud en 1939 et durant une dizaine d'années. Cet argument est désormais vide de sens, grâce aux améliorations techniques et à la déclaration pré-remplie.
Si l'impôt est difficilement compréhensible, c'est en raison de la complexité de son assiette. Le changement du mode de recouvrement ne simplifiera pas la vie du contribuable, sauf marginalement.
Quant à réaliser des économies substantielles au sein de l'administration fiscale, cela semble peu probable dans la mesure où l'essentiel des effectifs de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) est mobilisé sur le calcul et la liquidation de l'assiette et où 90 % du recouvrement est réalisé électroniquement et automatiquement.
En matière de réactivité, le système actuel permet déjà de moduler les acomptes ou de demander des délais de paiement à l'administration, notamment sur internet, même si cette faculté est peu utilisée. La plus-value de la retenue à la source sera donc plus faible qu'elle ne l'aurait été il y a trente ou quarante ans.
Pour atteindre ce même objectif à moindre coût, on pourrait instaurer l'imposition contemporaine des revenus, qui éviterait de transférer la collecte vers l'employeur.
L'absence de prise en compte des crédits et des réductions d'impôt dans le taux appliqué mensuellement par l'employeur est une vraie limite et une contradiction par rapport à l'objectif d'une retenue à la source la plus universelle possible. Si les crédits et réductions d'impôt sont reportés à la régularisation en n+1, la situation fiscale n'est plus véritablement prise en compte en temps réel. Je ne reviendrai pas sur la sécurisation du tiers collecteur, sur le coût notamment pour les petites entreprises - plus elles sont petites, moins le coût du dispositif peut être amorti - et sur les inquiétudes quant au risque de contentieux en cas d'erreur du montant prélevé par l'entreprise sur la paie du salarié et de la mise en cause pour discrimination au moment des augmentations individuelles annuelles. Un salarié pourrait considérer ne pas avoir été augmenté en raison de son taux d'imposition.
M. Geoffroy Roux de Bézieux, vice-président délégué du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) . - Le MEDEF n'est pas hostile, par principe, à une réforme rendant contemporains le prélèvement de l'impôt et la perception des revenus. De nombreux économistes considèrent que cela va dans le bon sens et évite de créer de l'épargne de précaution. Mais cette réforme, telle qu'elle est prévue, est inutile et précipitée.
Aucun test sur des panels d'entreprises n'est prévu. Plus de sept ans ont été nécessaires pour mettre en place la DSN, par tranches d'entreprises. Avec cette réforme, on avance à marche forcée ! Malgré les propos du secrétaire d'État chargé du budget, je confirme que cette réforme est réalisée sans véritable concertation. Christian Eckert nous a certes reçus à deux reprises ; on nous a informés, en nous présentant le projet. Mais la concertation est un échange qui implique un dialogue et une prise en compte des objections des principaux intéressés. Certes, une seule réunion de concertation s'est tenue avec les services techniques, après notre audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale. Nous ne savons pas encore s'il y en aura une deuxième. Je maintiens donc mes propos : nous avons été informés, mais sans concertation.
Notre objection majeure est que, dès lors que l'employeur deviendra collecteur d'un impôt complexe, cela entraînera des discussions qui n'ont pas lieu d'être au sein de l'entreprise. Le 31 janvier 2018, le salaire médian devrait s'élever à 2 200 euros. Le taux moyen prévu étant de 10 %, 200 euros seront donc déduits en moyenne sur la feuille de paie. Les salariés n'iront pas sur le site internet des impôts pour comprendre, mais directement dans le bureau de leur patron, à l'instar de ce qu'ils avaient fait lors de la fiscalisation des heures supplémentaires, pour l'interroger sur cette réduction de salaire. Il faudra aussi revoir la rémunération des commerciaux, en augmentant le fixe et en baissant la part variable, pour prendre en compte le cash moyen payé mensuellement aux salariés, pour éviter la fronde.
De plus, grâce au concept irréaliste de discrimination fiscale, inventé par le Conseil d'État, un salarié pourrait se plaindre d'une absence d'augmentation en raison de sa situation patrimoniale. Imaginez le nombre de contentieux que cela entraînera, alors que c'est improuvable !
Enfin, la notion de secret fiscal sera étendue à l'ensemble des collaborateurs chargés du prélèvement. Or cela relève du pénal. Si, par vengeance ou maladresse, le taux fiscal d'un salarié est divulgué, le mandataire social en devient responsable.
Pour toutes ces raisons, nous sommes fondamentalement opposés à cette réforme. La contribution sociale généralisée (CSG) est certes déjà un impôt collecté par les entreprises, mais elle a un taux unique, sans niche fiscale, sans prise en compte de la situation conjugale ni du quotient familial. C'est d'ailleurs le cas de la plupart des impôts prélevés à la source. En Angleterre, l'impôt a trois taux et deux dépenses fiscales. Dès que vous connaissez votre salaire, vous connaissez votre taux, sans problème de confidentialité. La comparaison avec les autres pays n'est donc pas pertinente.
Actuellement, la fédération Syntec représentant les éditeurs de paie ne connaît pas le coût de la mise en place de la réforme. Il est certainement de l'ordre de quelques milliers d'euros, ce qui est négligeable pour une grande entreprise, mais pas pour une PME. Reste le coût caché lié au temps passé par le chef d'entreprise ou le responsable des ressources humaines à expliquer aux salariés, en particulier à ceux qui se trouvent dans une situation spécifique, les raisons du taux de prélèvement et du montant du salaire net.
Cette réforme sera peut-être facilement mise en place dans toutes les grandes entreprises qui ont des effectifs en contrats à durée indéterminée stables. Mais, désormais, les emplois sont surtout des contrats courts, de l'intérim, ou encore avec des employeurs multiples. Tous ces cas réclament des traitements particuliers, soit une complexité supplémentaire imposée à l'entreprise.
Mme Michèle André , présidente . - Je vous remercie de vos interventions. Vous insistez sur les difficultés techniques, malgré des accords sur le principe. Je vous trouve bien pessimistes.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je ne suis pas hostile, par principe, au prélèvement à la source, qui existe dans tous les pays hormis la Suisse et la France. L'idée semble séduisante. Mais je constate qu'il y a beaucoup plus de situations compliquées - comme celle des multi-employeurs, des particuliers employeurs, des revenus non-salariés ou fonciers... - posant des questions à ce jour non résolues. J'ai lu hier les 413 pages de l'évaluation préalable, qui m'ont laissé dubitatif.
L'objectif du Gouvernement est la simplification. Actuellement, nous avons un système fiscal unique au monde : on déclare les revenus de l'année précédente, et on paie soit par mensualisation, soit par tiers provisionnel. Le contribuable connaît le montant de l'impôt payé puisqu'il connaît ses revenus de l'année n-1. C'est un système simple, mais sans imposition contemporaine. Le système proposé n'est pas si contemporain : le taux est calculé pour les neuf premiers mois de l'année sur la base des revenus de l'année n-2. Certes, les revenus sont contemporains, mais le taux appliqué, individualisé, ne l'est pas. De plus, il n'y aura pas un seul taux dans l'année : sur les neuf premiers mois, les entreprises devront appliquer un premier taux, et ensuite un taux actualisé à partir des revenus de l'année n-1 sur les trois derniers mois. Le système n'est donc pas linéaire.
Par ailleurs, chacun devra continuer à faire une déclaration, donnant lieu à régularisation du taux. De plus, la retenue à la source ne s'appliquera qu'aux salaires, pensions et certains revenus de remplacement. Pour tous les autres revenus - pensions alimentaires, revenus fonciers ou non-salariés - ce sera un système d'acompte, et non un prélèvement à la source. Plus on y réfléchit, plus le système se complexifie. Certes, le texte actuel autorise des modulations, par exemple pour prendre en compte un mariage mais, contrairement à ce qui est indiqué dans le dossier de presse du Gouvernement, il ne prévoit pas la possibilité de modifier simplement le taux de prélèvement en cas de naissance.
Les réductions d'impôt dont bénéficient neuf millions de foyers fiscaux - comme par exemple pour l'emploi à domicile - ne seront pas prises en compte immédiatement dans le taux du prélèvement. Certaines familles, actuellement non imposables, pourraient le devenir avec le prélèvement à la source. Abonder temporairement la trésorerie de l'État ne sera pas si populaire auprès des ménages...
Pourquoi quatre projets de réforme précédents n'ont jamais abouti ? Certes, les autres pays ont mis en place ce système mais on essaie de calquer un mode de prélèvement adapté à un impôt individualisé sur un système d'imposition familialisé. Est-ce compatible sans réforme fiscale majeure ? La CSG a un taux unique sur les salaires et est individualisée. À cela s'ajoute qu'on applique le prélèvement à la source à un système fiscal complexe avec des revenus salariaux, des BNC, des BIC et des revenus fonciers avec différents abattements...
Ne pourrait-on pas proposer des solutions alternatives à la réforme, comme nous le demandions dans notre amendement de principe inscrit dans la loi de finances pour 2016 ? Une solution simple, sans argument contraire à ma connaissance, serait, après une année de transition, d'avoir une imposition contemporaine, avec ensuite une information en temps réel de l'administration fiscale qui applique la mensualisation. La DGFiP continuerait à prélever mensuellement l'impôt sur la base des DSN, plutôt que de transmettre aux entreprises cette responsabilité. Pourquoi risquer des conflits, alors que l'impôt est globalement accepté en France ? Le taux de recouvrement spontané est de plus de 98 %, exceptionnel au sein de l'OCDE. On peut mettre en place une imposition contemporaine, plus moderne, sans recourir aux employeurs. Pierre-Emmanuel Thiard pourrait-il nous expliquer quels pourraient être les obstacles à cette solution, hormis un décalage d'un mois - contre une année aujourd'hui - mis en avant par le Gouvernement ?
L'année de transition est une usine à gaz. Les Français s'imaginent qu'il n'y aura pas d'impôt, mais en 2017 ils paieront l'impôt sur les revenus de 2016, et en 2018 sur ceux de 2018. L'année 2017 est neutralisée, mais l'administration a prévu ceintures, bretelles, garde-fous et parachutes pour examiner dans chaque rémunération ce qui est ou non exceptionnel. Pour la première fois, on entrera dans le détail de tous les contrats de travail pour examiner cela. Ce sera un tel travail pour l'administration qu'elle prévoit déjà d'augmenter le délai de reprise fiscale de trois à quatre ans. Le directeur général des finances publiques, Bruno Parent, a confirmé, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale que cela créera un pic d'activité pour les services fiscaux. On est tombé sur la tête ! On veut simplifier la vie du contribuable, avec la télédéclaration et la déclaration pré-remplie, qui sont des succès. Mais ici, ce serait un retour en arrière. Que pensent les entreprises de cette année 2017 de transition?
M. Pierre-Emmanuel Thiard . - Dans le cadre des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires, nous avons étudié treize pays de l'OCDE, en lien avec les attachés fiscaux des ambassades. En théorie, il est possible de prendre en compte les situations conjugale et familiale. Mais cumuler toutes les contraintes est compliqué. Neuf pays prennent en considération la situation conjugale, dix les enfants. Toutefois, dans certains pays, le prélèvement n'est pas réalisé en temps réel, mais régularisé durant l'année n +1. Parfois, le barème ne compte que trois tranches et une dizaine de niches fiscales. Un système combinant à la fois la prise en compte de la situation conjugale, de la situation familiale, les réductions d'impôt et autres est beaucoup plus rare.
Je ne peux m'opposer à l'idée d'une imposition contemporaine des revenus, qui était la solution défendue par le Conseil des prélèvements obligatoires et qui me semble plus pertinente que la retenue à la source. Elle conserve le même avantage de l'absence de décalage d'un an, mais elle évite le transfert de la charge sur un tiers collecteur, puisqu'elle reste un prélèvement direct sur le compte bancaire. On ne crée plus de rupture d'égalité entre les contribuables percevant des revenus salariaux et ceux qui perçoivent des BIC ou des BNC. Avec une imposition contemporaine, tout le monde est logé à la même enseigne.
S'en remettre au contribuable pour acquitter l'impôt pouvait être critiqué il y a quarante ans. Désormais, avec la déclaration pré-remplie, plus de 90 % de prélèvements automatiques et un taux de recouvrement spontané supérieur à 98 %, le risque relatif au paiement de l'impôt est théorique.
M. Geoffroy Roux de Bézieux . - J'approuve totalement le prélèvement contemporain, qui est la bonne réponse. Nous sommes extrêmement inquiets concernant l'année 2017. J'ai découvert l'expression de revenus « surérogatoires » - revenus définis dans une liste à la Prévert allant de la prime exceptionnelle au dividende en passant par la participation à l'intéressement - en lisant les instructions du ministère des finances. L'administration fiscale deviendra un inquisiteur, examinant la manière dont l'entreprise rémunère les collaborateurs ou dont se rémunèrent les indépendants et les patrons. En cas de bonne année 2016 et de versement d'une prime, d'un dividende ou d'une meilleure part variable, nous assisterons à un débat et à des contentieux sans fin pour savoir si ce revenu est récurrent, pérenne ou non. Une véritable folie ! Cette fausse année blanche créera une complexité inégalée...
M. Alain Loehr . - L'année blanche pourrait ralentir l'initiative économique. Certains contribuables ou chefs d'entreprise pourraient remettre à 2018 des décisions pouvant être prises en 2017, par crainte d'être doublement imposés.
M. Pierre-Emmanuel Thiard . - Le passage à l'imposition contemporaine des revenus posera le même problème de l'année de transition - soyons honnêtes - sans toutefois transiter par l'employeur.
M. Jean Pierre Vogel . - Je partage l'avis du rapporteur général. Grâce à la dématérialisation obligatoire pour toutes les déclarations de revenus, l'administration fiscale gagnera du temps et de l'information en temps réel. Je suis surpris de la précipitation dans la mise en place d'une réforme complexe. Je m'interroge sur les disparités de traitement des revenus durant l'année blanche : un primo-salarié commençant à travailler en 2017 sera exonéré de tout impôt sur le revenu en 2017, tandis qu'un autre jeune commençant à travailler en 2018 paiera son impôt sur le revenu dès le premier jour de travail. De même, qu'en est-il de chefs d'entreprise percevant le même revenu en 2017, mais de sources différentes ? Certains privilégient des rémunérations faibles pour avoir des distributions de dividendes l'année suivante afin d'améliorer leur haut de bilan. Ces distributions de dividendes sont soumises à un prélèvement à la source de 36,5 %, dont il est tenu compte pour le calcul des revenus l'année suivante. Quid d'un chef d'entreprise qui se rémunèrerait entièrement en salaires sur l'année 2017 et qui verrait l'ensemble de ses revenus exonérés d'impôt sur le revenu en 2018 par rapport à un autre ayant exactement le même revenu, mais avec une partie en salaires et une partie en dividendes ? Ce prélèvement de 36,5 % lui sera-t-il remboursé en 2018 ?
M. Éric Doligé . - Geoffroy Roux de Bézieux, je vous remercie de vos précisions sur la nature de vos rendez-vous à Bercy.
Alain Loehr a indiqué que les revenus exceptionnels perçus en 2017 seraient taxés l'année suivant l'année blanche. Quel sera l'impact budgétaire de cette régularisation ?
M. Marc Laménie . - Le vice-président du MEDEF a évoqué les tracas de ces dispositions pour les chefs d'entreprise, qui nous font part de leurs difficultés. Il manque une concertation avec les services de l'État. Quelles solutions préconisez-vous pour simplifier le texte ?
M. Alain Loehr . - Les jeunes entrant sur le marché du travail préfèreront payer l'impôt l'année n+1 plutôt que de payer directement par prélèvement à la source. Autre situation relativement complexe, les enfants rattachés au foyer fiscal de leurs parents et qui effectuent des stages d'été se verront-ils prélever un impôt sur le revenu ? Faudra-t-il se retourner vers les parents pour le remboursement de l'impôt ? La fiscalité rentrera dans le coeur du débat familial ; cela promet de beaux repas dominicaux...
La rémunération des chefs d'entreprise est une question complexe, qui nécessite de savants calculs pour déterminer quelle rémunération est la plus intéressante. Le salaire est une rémunération soumise à cotisations sociales. En fonction du niveau de rémunération, la ventilation au profit des dividendes est plus ou moins intéressante.
L'année de transition est une question complexe. Le Gouvernement et l'administration fiscale vont dans le bon sens lorsqu'ils proposent un mécanisme de crédit d'impôt. Mais il est légitime d'éviter les abus, même si cette liste à la Prévert des rémunérations exceptionnelles pose problème.
M. Geoffroy Roux de Bézieux . - Cette réforme va, en effet, faire entrer la fiscalité non seulement au coeur de la famille, mais en outre au coeur de l'entreprise - au coeur des relations entre le patron et ses salariés, et éventuellement entre salariés -, alors que nous souhaiterions qu'elle en sorte... La solution d'un prélèvement contemporain, recommandée par le CPO, permet d'atteindre l'objectif fixé par le Gouvernement de faire coïncider le revenu et le prélèvement, tout en évitant à l'entreprise de devenir l'interlocuteur de ses collaborateurs sur les questions de fiscalité. C'est pourquoi le conseil exécutif du MEDEF a voté unanimement en faveur de cette formule, qui est la bonne.
M. Jacques Genest . - Je rejoins le rapporteur général sur les difficultés de l'entreprise. On oublie souvent que, en France, il y a beaucoup de très petites entreprises qui n'ont pas les structures administratives nécessaires pour endosser le rôle que l'on veut leur faire jouer et qui seront de ce fait mises en difficulté.
De surcroît, au vu de la déliquescence actuelle de l'administration fiscale, dont je peux témoigner pour avoir longtemps travaillé au Trésor public, les entreprises n'auront pas de réponse en cas de problème - car il y en aura -, et elles se trouveront prises entre deux feux - entre leurs collaborateurs-contribuables d'une part et l'administration fiscale d'autre part. Je m'adresse donc au représentant de Fidal : avez-vous réfléchi à cette difficulté, sans doute marginale, mais qui peut engendrer des situations dramatiques ?
M. François Marc . - Soulignons d'abord la qualité de l'évaluation préalable transmise par le Gouvernement, d'autant que, depuis quatre ans, nos collègues se plaignent souvent de l'absence de document de cette nature.
Monsieur Roux de Bézieux, vous avez jugé cette réforme précipitée : soit ! Elle demandera des adaptations. Mais pourquoi la qualifier d'inutile ? Beaucoup d'arguments sont mis en avant, qui sont en faveur de cette solution, et de très nombreux pays dans le monde l'appliquent déjà. À l'occasion d'un rapport que j'avais demandé en tant que rapporteur général, avec Philippe Marini, alors président de cette commission, au Conseil des prélèvements obligatoires, celui-ci nous avait répondu que toute réforme fiscale d'ampleur devait commencer par le prélèvement à la source.
Monsieur Thiard, selon vous, comment pourrait-on sécuriser les tiers collecteurs, en particulier les petits, autrement dit les PME, qui éprouvent sans doute plus de difficultés que d'autres ?
Enfin, monsieur Loehr, qu'est-ce qui vous permet d'affirmer que la DSN ne sera pas prête pour 2018 ? Je n'ai pas non plus compris en quoi la réforme obligerait les entreprises à modifier leurs grilles salariales, notamment la répartition entre le fixe et le variable.
M. Jacques Chiron . - La Suisse a institué le prélèvement à la source à Genève et dans d'autres cantons, tout comme les États-Unis et le Canada. Les salaires des travailleurs étrangers, des frontaliers français, notamment, sont soumis à un prélèvement à la source opéré par l'entreprise à partir d'un taux neutre, le contribuable étant considéré par défaut comme célibataire et sans enfants. En fin d'année, l'administration fiscale procède à une régularisation. La France est donc bien le seul pays de l'OCDE à ne pas avoir adopté le prélèvement à la source. Cet isolement pose problème. Or, à entendre les uns et les autres évoquer toutes les difficultés qu'elle susciterait, j'ai peur que l'on ne remette à beaucoup plus tard cette réforme essentielle.
M. Alain Loehr . - Je partage vos craintes, monsieur Genest. Les échanges entre les entreprises et l'administration fiscale seront plus nombreux, et il ne faudra pas commettre d'erreur dans l'application du taux de retenue à la source, au risque d'être pénalisé à la sortie.
La DSN sera le point d'entrée du prélèvement à la source, par le biais du numéro d'inscription au répertoire, le fameux numéro de sécurité sociale. Or l'affiliation d'un nouveau salarié étranger au régime de sécurité sociale français, aujourd'hui, prend environ six mois, et il s'agit d'un numéro temporaire. L'URSSAF a beaucoup de mal à traiter les flux de demandes.
Mme Michèle André , présidente . - Six mois, en moyenne ou au maximum ? Ce point mérite d'être clarifié.
Mme Bénédicte Caron . - Pour l'embauche d'un jeune étudiant - le cas qui se présente le plus souvent à nos entreprises - l'inscription prend environ deux à trois mois. Incidemment, si nous n'arrivons pas à réduire le délai à un mois, cela posera problème dès l'été prochain, puisque, sans numéro de Sécu, pas de DSN ! Or, il est très difficile de joindre directement un interlocuteur des caisses primaires d'assurance maladie (CPAM).
M. Alain Loehr . - Le prélèvement à la source, calculé sur la base d'une rémunération annuelle, sera prélevé par douzième, ce qui grèvera la rémunération mensuelle. Ainsi les cadres, dont le variable peut constituer jusqu'à 40 % de la rémunération annuelle, verront leur trésorerie mensuelle se réduire significativement, si le bonus n'est payé qu'en fin d'année.
M. Geoffroy Roux de Bézieux . - Dans les fonctions commerciales, la rémunération fixe est relativement basse et le bonus attribué mensuellement, trimestriellement voire annuellement. Pour les collaborateurs dont le variable atteint 50 %, le taux appliqué par défaut sera élevé, grevant fortement le salaire net, ce qui obligera les entreprises à revoir non seulement leur grille de rémunérations, mais aussi leur politique managériale. C'est une véritable ingérence fiscale, avec des conséquences directes sur le management des entreprises.
J'estime qu'il est possible de faire plus simple sans passer par les entreprises !
Mme Bénédicte Caron . - Le chef d'entreprise est soumis à une obligation de discrétion et de sécurisation des données concernant ses salariés, au risque de voir sa responsabilité pénale engagée. Or un grand nombre de PME externalisent l'élaboration des bulletins de salaire : on voit mal le chef d'entreprise faire signer à son expert-comptable un avenant transférant la responsabilité pénale sur ce dernier... La sécurisation des données pose donc un vrai problème dans les rapports entre les experts-comptables et les PME.
En outre, en cas de coupure de connexion d'internet, à supposer déjà que toutes les zones rurales soient couvertes, une entreprise pourrait se voir infliger, en plus de la charge qu'elle assume pour rendre service à la DGFiP, une amende pour non-respect des délais de reversement d'acomptes ou de DSN.
M. Pierre-Emmanuel Thiard . - En ce qui concerne la sécurisation des tiers payeurs, trois catégories de problèmes peuvent surgir : la défaillance du contribuable, l'erreur de taux, la discrimination.
Dans le cas de la défaillance du contribuable, il faut distinguer la fraude, cas dans lequel le dispositif pénal actuel s'applique et doit être pérennisé, du redressement ou de la liquidation judiciaire - il convient alors de prévoir les modalités d'une reprise de l'impôt sur le contribuable directement par l'administration fiscale.
Les risques d'erreur de taux ou de contestation dans le calcul des taux appellent une vigilance particulière. Le Conseil d'État a recommandé à l'administration de s'en tenir à l'échange amiable ou administratif et de préférer la régularisation à l'année n+1 au contentieux juridictionnel.
Enfin, pour les cas de discrimination - par exemple, lorsqu'un contribuable estime que l'entreprise ne l'a pas augmenté parce qu'elle avait connaissance de son taux d'imposition - il convient de bien circonscrire la charge de la preuve afin d'éviter les contentieux tous azimuts.
Je ne me prononcerai pas sur l'« isolationnisme » français en matière fiscale ; mais la quasi-totalité des pays qui ont adopté la retenue à la source l'ont fait il y a longtemps, en période de guerre, et dans le but de sécuriser les recettes fiscales, non pour simplifier la vie du contribuable.
M. Francis Delattre . - Est-ce vraiment le moment de lancer une réforme aussi importante ?
M. Jacques Chiron . - Ce n'est jamais le moment...
M. Francis Delattre . - Chaque fois que nous les rencontrons, les PME et les PMI nous font part des tracasseries administratives qu'elles subissent. Ce sont elles qui embauchent ! Pensez à notre taux de chômage...
La réforme est inégalitaire puisque la retenue à la source ne touchera en réalité que certaines catégories : les salariés et les retraités. Si le prélèvement est effectué directement par les entreprises, d'une certaine façon, c'est l'acte citoyen du paiement de l'impôt qui est remis en cause. Cette réforme est d'une fausse modernité. Le seul avantage que j'y perçois est une plus grande fluidité de rentrée des ressources pour l'État. Alors que plus de 55 % des particuliers sont déjà sous le régime du prélèvement mensualisé, pourquoi ne pas l'étendre ? Le système proposé crée une inégalité et confie aux entreprises un rôle d'agent de recouvrement dont elles ne peuvent assurer la charge. Au contraire, la mensualisation les en dispense et respecte le contribuable.
M. Charles Guené . - Lorsque j'étudiais le droit fiscal, en 1976, on parlait déjà du prélèvement à la source. À l'époque, le principal obstacle était la double imposition. Il a été écarté depuis, mais on s'est ensuite aperçu que cette réforme était plus complexe. Comme le rapporteur général, j'estime qu'il conviendrait d'organiser une mensualisation plus intelligente au lieu d'un prélèvement à la source.
En général, une réforme est conduite dans un but précis. Les économies de gestion ou la simplification en sont un, mais elles ne seront pas au rendez-vous. La réforme permettra l'imposition contemporaine, mais une collecte mensualisée par l'administration fiscale aboutit au même résultat. Finalement, le seul résultat visible est un supplément ponctuel de ressources pour l'État, au détriment des classes moyennes. Je m'interroge : pourquoi persister dans cette voie ?
M. Alain Houpert . - Je suis d'accord avec le rapporteur général : cette réforme est une usine à gaz. Pour paraphraser Georges Pompidou, arrêtons d'embêter les Français en multipliant les lois !
Aujourd'hui la relation duale entre le contribuable et le fisc devient triangulaire, avec l'entrée en scène de l'entreprise. Toute erreur de l'entrepreneur dans la déclaration ouvrira un chantier innommable... Ce sera une source de dégradation de la relation humaine entre l'employeur et l'employé. Avons-nous besoin de cela ?
M. Serge Dassault . - La seule raison valable de mettre en place le prélèvement à la source serait l'instauration d'une flat tax . Dans le système actuel, c'est une usine à gaz.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Cette audition a montré que la réforme est plus complexe qu'il n'y paraît, notamment s'agissant des employeurs.
Visiblement, bien des questions ne sont pas encore résolues.
Le Gouvernement a-t-il des intentions cachées ? Veut-il fusionner la CSG et l'impôt sur le revenu, ou supprimer les niches fiscales ? Je l'ignore. Si l'on me donne un seul argument valable pour justifier le fait qu'il ne serait pas possible de mettre en place l'imposition contemporaine avec un recouvrement par la direction générale des finances publiques (DGFiP), je vote la réforme. Jusqu'ici, je n'ai rien entendu de tel. Je suis inquiet d'une réforme qui va créer un pic d'activité pour l'administration fiscale et qui nécessite que l'on porte de trois à quatre ans le délai de prescription fiscale.
M. Richard Yung . - Quels pays ont appliqué l'imposition contemporaine, et comment fonctionne-t-elle ?
M. Pierre-Emmanuel Thiard . - Tous les pays de l'OCDE sont passés directement à la case « retenue à la source » par les employeurs. Dans les années vingt et trente, au XX e siècle, les contribuables payaient en chèque, lorsque c'était possible, ou en liquide. Le prélèvement à la source apparaissait alors comme un moyen de sécuriser le recouvrement pour les finances publiques. Mais, aujourd'hui, les déclarations sont préremplies et plus de 90 % des contribuables paient leurs impôts par mensualisation ou par virement de leur tiers provisionnel sur internet. L'administration a ainsi développé d'autres moyens pour parvenir au même résultat, à un taux élevé de recouvrement, mais avec moins de contraintes.
2. Audition du directeur général des finances publiques
La commission a entendu, mercredi 19 octobre 2016, M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques (DGFiP), sur le projet d'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.
Mme Michèle André , présidente . - Nous recevons ce matin Bruno Parent, le directeur général des finances publiques, pour notre deuxième matinée d'audition sur le projet d'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.
Je vous rappelle que nous entendrons mercredi prochain les représentants des organisations syndicales de l'administration des finances publiques.
Bruno Parent est accompagné de Maryvonne Le Brignonen, chef de projet « Retenue à la source » à la direction générale des finances publiques (DGFiP), de Véronique Bied-Charreton, directrice de la législation fiscale, et de Grégoire Deyirmendjian, sous-directeur chargé de la fiscalité des personnes.
M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques . - Le document qui vous est soumis est d'une épaisseur inédite, mais le projet en question le mérite. Nous avons eu à coeur de rédiger les 413 pages de l'évaluation préalable de telle sorte que chacun puisse y trouver les réponses aux questions qui pourraient se poser sur le sujet.
S'il est légitime de vouloir prévoir tous les cas de figure, en tenant compte des situations les plus diverses, la réforme s'appliquera dans des conditions d'assez grande simplicité pour la très grande majorité de nos citoyens. La situation de plus de 90 % des contribuables est simple, et sera encore simplifiée par le prélèvement à la source.
La réforme présente une grande cohérence technique et une grande lisibilité. Si elle prend corps au plan législatif, la DGFiP mettra en oeuvre des mesures d'accompagnement, d'assistance et de soutien pour en faire la pédagogie. Nous assisterons les contribuables et les collecteurs pour que tout se passe de manière fluide. C'est notre devoir d'être au service des usagers.
M. Michel Bouvard , rapporteur spécial des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » . - Je salue le travail de la DGFiP sur ce dossier, dont je mesure la complexité.
Je n'ai pas trouvé dans le document, que j'ai lu attentivement, d'évaluation des économies budgétaires et d'effectifs que la réforme doit permettre de réaliser à long terme. Il est important de connaître le retour sur investissement escompté.
Nous attendons le même souci de transparence et d'information du Parlement sur le e-commerce. Nous aimerions avoir communication du récent rapport de l'inspection générale des finances évaluant nos propositions sur le sujet. Certains aspects de ce débat - je pense notamment aux travaux sur l'économie collaborative - ont un lien indirect avec le prélèvement à la source. J'aimerais savoir comment cela s'intégrera dans le dispositif.
M. Thierry Carcenac , rapporteur spécial des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » . - L'épaisseur inédite du document tient en partie aux travaux du Parlement. Les lois de finances successives ont abouti à une complexité des impositions. Je pense à la familialisation, aux niches fiscales, à l'interventionnisme de l'État. Il faut avoir ces éléments en tête pour pouvoir expliciter les conséquences du prélèvement à la source. Par ailleurs, nous avons, par le passé, adopté un certain nombre de réformes : déclaration préremplie, télédéclaration, mensualisation...
Michel Bouvard s'est interrogé sur les économies et le retour sur investissement attendus. Or le dispositif que nous mettons en place vise à mettre en cohérence le paiement de l'impôt et la date de perception des revenus ; cela intéresse en premier lieu les particuliers. Nous ne sommes donc pas dans la même problématique.
À mon sens, la réforme aura pour effet de nous amener à réfléchir sur les manières de modifier notre fiscalité.
Notre vision cartésienne nous conduit à étudier tous les cas particuliers. Or, sur les 36 millions de foyers fiscaux, 17,5 millions sont imposables, dont 11,8 millions qui sont titulaires uniquement de traitements, salaires et de revenus de remplacement. La communication de la réforme doit être centrée sur les situations les plus fréquentes, et non sur les cas particuliers.
L'évaluation préalable mentionne, à la page 325, un important volet informatique. J'aimerais savoir comment l'État, qui sera collecteur pour lui-même, modifiera ses logiciels. Les fonctionnaires doivent être informés des évolutions à venir et du travail qui sera effectué. Quels coûts ont été identifiés en la matière ? Ils n'apparaissent pas forcément dans le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », où l'on voit seulement une hausse des crédits de suivi logiciel de 24 millions d'euros à plus de 30 millions d'euros.
Au plan informatique, comme il s'agit généralement des traitements et salaires, tout passera par la déclaration sociale nominative (DSN) qui doit être étendue à l'ensemble des collecteurs en juillet 2017. Qu'en sera-t-il ? Pour l'instant, selon le rapport de la Cour des comptes sur la collecte des prélèvements versés par les entreprises, tout va bien. Les entreprises peuvent avoir jusqu'à 233 prélèvements en tant que contribuables et collecteurs, mais il y en a huit qui représentent plus de 15 % des recettes prélevées.
La formation des personnels devra prendre en compte la nécessité d'expliquer aux citoyens le fonctionnement du nouveau système. Le rapport a mis en lumière une tendance à la baisse de la fréquentation dans les centres des impôts de 12 millions de personnes auparavant contre 10,5 millions aujourd'hui, mais on risque d'avoir un peu plus de monde avec la réforme. J'ai vu que des dépenses de formation étaient prévues et que l'administration comptait engager un plan spécifique en la matière avant, je suppose, le 1er janvier 2018.
Les coûts de la communication externe annoncée relèveront-ils des marchés qui existent déjà ? Y aura-t-il au contraire des contrats spécifiques de communication ?
Michel Bouvard a évoqué le e-commerce et la dématérialisation. Les plateformes pourraient être collectrices du prélèvement à la source. Comment cette problématique est-elle envisagée ?
Enfin, un retour en arrière serait-il possible ? Si oui, quel en serait le coût ? Si non, quelles seraient les conséquences sur l'administration ?
M. Bruno Parent. - Sur le retour sur investissement, les choses sont parfaitement claires : le projet n'a pas pour objet, même s'il peut avoir pour effet, de baisser les charges de l'administration fiscale. Les effectifs diminuent depuis longtemps, et ils continueront de diminuer en 2017, mais ce n'est pas la finalité du prélèvement à la source, qui vise simplement à améliorer les services rendus aux contribuables, en leur donnant plus de facilités pour faire face à leurs obligations.
Pour la DGFiP, il y aura dans un premier temps un pic de charge. J'ai souligné la nécessité pour nous d'accompagner les usagers, les entreprises et les collecteurs dans la prise en main de la nouvelle modalité de recouvrement. Ils auront des questions à nous poser et des conseils à nous demander. Nous aurons donc plus de travail, le temps que chacun comprenne le nouveau dispositif et s'y habitue. Cela ne devrait pas durer une éternité. Nous reviendrons ensuite à un rythme de croisière.
M. Michel Bouvard , rapporteur spécial . - Les gains seront modestes !
M. Bruno Parent . - Les retours sur investissement et les allégements de charges seront sans doute moins importants que ce que l'on entend parfois. La réforme concerne seulement le recouvrement de l'impôt sur le revenu des particuliers ; elle n'a d'ailleurs jamais eu d'autre prétention. C'est un champ d'application réduit par rapport à l'éventail des missions de la DGFiP. Nous consacrons 1 200 équivalents temps plein au recouvrement spontané - par opposition aux actions en recouvrement forcé - de l'impôt sur le revenu. C'est le coeur de la fonction concernée par la réforme. C'est donc une erreur de croire que l'on pourrait économiser des dizaines de milliers d'emplois. Le Conseil des prélèvements obligatoires, et Michel Bouvard, ont raison de dire que les gains seront modestes, même s'ils existeront, plutôt dans un deuxième temps.
Le volet informatique concerne l'État et les collecteurs, pas les particuliers. Du côté de l'État, c'est principalement le système d'information fiscale du recouvrement qui est à modifier. Nous avons une certaine expérience de la gestion de systèmes complexes : la déclaration préremplie, qui a été évoquée tout à l'heure, était une réforme différente, mais avec des analogies : les entreprises transmettent une information à l'administration fiscale, qui la resitue ensuite dans les bonnes cases des déclarations de revenus de dizaines de millions de contribuables.
Mais le système d'information fiscale n'est effectivement pas le seul à être affecté. Nous payons les salaires et les retraites des fonctionnaires, et nous sommes assez proches des collectivités territoriales. Nous ferons face au coût informatique lié au fait que nous soyons à la fois producteurs et consommateurs, c'est-à-dire gestionnaires et utilisateurs du système.
Les travaux informatiques seront, pour l'essentiel, effectués à partir des moyens internes de la DGFiP. Nos équipes informatiques sont assez puissantes : nous assumons une grande diversité de tâches, et notre métier consiste à traiter des informations. Ce sont essentiellement les fonctionnaires des services informatiques de la DGFiP qui feront face, même si nous solliciterons aussi une aide externe. Cela représentera peut-être quelques dizaines de millions d'euros ; ce n'est pas considérable. Mais l'essentiel du travail sera effectué par les fonctionnaires déjà à l'oeuvre sur les systèmes informatiques, pas seulement pour des raisons d'économie budgétaire, mais tout simplement parce qu'il est plus facile de modifier dans un délai contraint un système d'information si on le connaît déjà. De toute manière, si ces fonctionnaires n'exécutaient pas ces tâches, ils en feraient d'autres, et seraient tout de même payés ; voilà pourquoi ces questions sont peu abordées dans le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local ».
La formation du personnel commencera avant le 1er janvier 2018, dès le début de l'année prochaine.
Si le Parlement adopte cette réforme, nous devrons être capables de répondre aux questions que les contribuables pourraient poser par anticipation.
Le prélèvement à la source commencera à compter du 1 er janvier 2018. Pour être prêt à cette date, il faudra avoir mené toute une série d'opérations, notamment au cours du second semestre 2017. Par exemple, nous communiquerons aux collecteurs - collectivités territoriales, hôpitaux, entreprises, associations... - les taux de prélèvement figureront sur l'avis d'imposition que les contribuables recevront au mois d'août ou de septembre, afin de leur permettre d'effectuer le premier prélèvement sur la première paye du mois de janvier 2018.
La formation de nos cadres et de nos agents devra être suffisamment précoce pour que ces derniers soient en mesure d'apporter soutien et conseils aux contribuables et aux collecteurs à chacune de ces étapes.
Pour 2017, la campagne d'impôt sur le revenu sera comme celles des autres années. Ce sera l'occasion de poser des questions sur le prélèvement à la source. Néanmoins, certaines dispositions, comme la notion de revenu exceptionnel ou les mesures anti-abus, rétroagissent sur 2017. Il y a aura sans doute en cours d'année des questions légitimes qui seront soulevées.
La formation sera intense dès le premier semestre 2017, même si elle sera essentiellement développée en interne. Son coût sera largement internalisé. Les coûts supplémentaires, par exemple concernant les frais de déplacement, seront marginaux.
Des actions de communication, au sens médiatique du terme, sont en cours de réflexion. Des spécialistes de la communication de l'État, pas uniquement spécifiques à la DGFiP vu l'ampleur de la réforme, travaillent sur une campagne médiatique qui devra rythmer l'année 2017 : presse, radio, télévision, réseaux sociaux. L'objectif est, là encore, d'accompagner le mieux possible les usagers et les collecteurs. L'architecture générale n'en est pas encore arrêtée, mais il y a une ferme volonté de faire le nécessaire.
Cela renvoie à l'un des aspects fondamentaux de la réforme : tout est fait pour que ce soit l'administration fiscale qui soit l'interlocuteur des contribuables. Plus nous aurons une communication généraliste efficace, plus nous aurons une administration fiscale présente et réactive face aux contribuables, moins ceux-ci auront la tentation de s'adresser à quelqu'un d'autre. Faire de l'administration fiscale le coeur du dispositif est un des aspects importants de la réforme.
Michel Bouvard, je me ferai l'écho de votre demande s'agissant du e-commerce auprès du ministre, qui a reçu le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF).
Thierry Carcenac, vous m'interrogez sur la possibilité d'un retour en arrière. Vous avez compris le travail et la mobilisation qu'une telle réforme représente pour une administration comme la nôtre, en termes de logistique, de systèmes informatiques. Nous sommes mobilisés sur la réussite technique du chantier qui nous est confié. Nous ne nous posons pas la question que vous avez soulevée. Je ne peux donc pas y apporter de réponse précise. Elle supposerait une analyse technique, que nous n'avons pas menée, tout simplement parce que nous ne nous situons pas dans cette perspective.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Le sujet est complexe et intéressant. Nous avons ouvert un espace participatif sur le projet de de prélèvement à la source, qui a reçu 1 142 contributions à ce stade.
Je rends un hommage sincère à la DGFiP. La France a développé des outils informatiques assez remarquables : la déclaration préremplie, la mensualisation, les prélèvements à l'échéance, le portail www.impots.gouv.fr, avec l'espace « Particuliers », sur lequel on a accès à l'ensemble des avis d'imposition, y compris à l'historique. Notre administration fiscale a donc peut-être compensé l'absence de prélèvement à la source par des outils qui rendent le système plus fluide.
Pourquoi a-t-on écarté deux autres scénarios, qui consistaient à remettre l'administration fiscale - le Parlement avait d'ailleurs amendé le projet de loi de finances pour 2016 en vue d'étudier cette alternative - au centre du dispositif ?
Je me réfère aux préconisations du Conseil des prélèvements obligatoires - j'en parlais ce matin avec son président, Didier Migaud - pour rendre l'imposition contemporaine. Nous sommes d'accord : il est tout de même aberrant de payer un impôt sur la base des revenus de l'année N-1. Mais pourquoi avoir introduit les entreprises comme collecteurs tiers ? Cela va compliquer le système. Nous l'avons vu lorsque nous avons entendu la CGPME et le Medef, ou lorsque nous avons reçu les contributions des syndicats. Un délit pénal lorsque les chefs d'entreprise révèleront des données fiscales, des risques de discrimination salariale si l'on considère qu'il n'y a pas d'augmentation du fait du taux d'imposition... C'est absurde !
Le rapport examine effectivement les deux autres options. Mais pourquoi parlez-vous de « solution dégradée » à propos du scénario dans lequel ce serait l'administration fiscale qui ferait le prélèvement ? Pourquoi ne pourrait-on pas avoir une évaluation contemporaine des revenus et un système d'acomptes, au lieu de créer des problèmes en introduisant un tiers ? Il n'y a pas de risque d'impayés, puisque, comme vous l'expliquez, le taux de recouvrement spontané en France est très bon. Pourquoi introduire un tiers collecteur, au lieu de conserver une relation simple et bilatérale entre le contribuable et l'administration fiscale ? S'agit-il de préparer autre chose ? Pourquoi la DGFiP n'est-elle plus au coeur du système ?
Prenons le cas concret des réclamations, estimées à 200 000 chaque année. Comment le remboursement d'une personne ayant effectué une demande gracieuse après avoir été prélevée se passera-t-il ? Y aura-t-il ajustement sur d'autres impositions, ou une modification du taux de prélèvement à la source ?
On nous dit que l'intérêt de la réforme est de tenir compte des évolutions de revenus et de situation. Or la naissance n'est pas prise en compte de manière automatique. Est-ce une erreur ? Pourquoi n'y a-t-il pas adaptation automatique du taux ?
L'année de transition est une question compliquée. Certes, même avec un système de prélèvement par l'administration, il y aura une année de transition. Mais pourquoi ne pas avoir fait au plus simple en retenant une moyenne de revenus pour évaluer les éventuels abus ? On entre dans le coeur des contrats de travail, pour retenir les rémunérations qui sont exceptionnelles ou pas et évaluer si le contribuable a cherché à optimiser son imposition. Je suis inquiet : on modifie le délai de reprise fiscale. Retenir la moyenne des revenus perçus serait plus simple pour apprécier les cas d'optimisation et permettrait de régler le problème de l'année de transition.
J'ai bien compris votre souci, très légitime, de maintenir un dispositif d'incitation à la réalisation de travaux dans des immeubles loués en 2017, faute de quoi on assisterait à un effondrement du secteur économique. Mais pourquoi avoir limité la déductibilité à 50 % du montant des travaux en 2017 ? Concrètement, pour une copropriété qui ferait des travaux en 2017 et pas en 2018, seulement la moitié du montant des travaux sera prise en compte. Les conséquences sur l'activité économique dans le bâtiment seraient très défavorables.
Le taux par défaut pour lequel le contribuable peut opter est par définition assez défavorable, puisque c'est le taux d'un célibataire sans enfant. Le barème qui risque, de plus, de créer des effets de seuil, pourrait-il être révisé ?
Personne ne peut se satisfaire du système actuel, basé sur les revenus de l'année N-1. Mais pourquoi avoir introduit les entreprises dans le dispositif ? Certaines PME font encore des bulletins de paie à la main. Il y a des problèmes de responsabilité et de confidentialité.
Pourquoi ne pas avoir fait le prélèvement par l'administration fiscale sur la base d'une imposition contemporaine, en utilisant la DSN, notamment pour les revenus salariés ? La DSN, nous dit-on, risque de ne pas être prête pour toutes les entreprises en 2017. La réforme ne serait-elle donc pas prématurée ? Est-on en mesure d'effectuer ce prélèvement au 1 er janvier 2018 ?
Je ne conteste pas le principe d'une imposition contemporaine. Mais je ne vois pas l'intérêt d'écarter la DGFiP, qui fait bien son travail par ailleurs, et d'introduire les entreprises comme tiers collecteurs.
Mme Véronique Bied-Charreton, directrice de la législation fiscale . - On peut basculer dans la contemporanéité en faisant intervenir l'administration de deux manières.
La manière un peu fruste consisterait à laisser l'administration continuer de calculer des acomptes, certes contemporains, mais sur la base de situations historiques. L'acompte continuerait d'être calculé sur ce qui s'est passé deux ans auparavant pour les premiers mois de l'année et sur les revenus de l'année précédente pour les derniers mois de l'année. Ce serait un acompte fixe, sur des données historiques. Il servirait juste à payer l'impôt de l'année.
Pour un contribuable qui ne ferait rien, ce serait la même chose qu'aujourd'hui dans le cadre de la mensualisation, avec un prélèvement des acomptes sur une situation historique. En cas de variation du revenu, le montant fixe continuerait d'être calculé par l'administration.
L'avantage par rapport à la situation actuelle est qu'il pourrait moduler. Mais c'est à lui de tout faire. Il n'y a aucun service rendu. L'administration envoie une facture historique. Si le contribuable pense que cette facture historique ne correspond pas à ses revenus de l'année, il doit essayer d'estimer ses revenus de l'année. Cette option est expressément écartée dans un certain nombre de rapports, dont celui de Didier Migaud, lorsqu'il était membre de la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Il y avait un système plus élaboré. L'administration prélevait de manière contemporaine sur la base d'informations plus fraîches, que sont les informations que pourraient lui envoyer les collecteurs, c'est-à-dire les employeurs et les caisses de pensions. Chaque mois, ces mêmes collecteurs auraient quand même quelque chose à faire ; ils ne seraient pas du tout hors du dispositif. Ces collecteurs, toujours via la DSN, qui est le coeur de notre projet, enverraient à l'administration fiscale le montant des salaires ou des pensions versées le mois précédent. Sur la base de cette information, la DGFiP prélèverait à la source en utilisant les informations historiques rafraîchies. Pourquoi parler d'un dispositif dégradé ? Parce qu'il n'existe dans aucun des pays ayant mis en place la retenue à source. Dans ces pays, c'est-à-dire tous les pays de l'OCDE sauf la Suisse et la France, c'est le tiers collecteur qui fait le prélèvement. Dans le système proposé par le Gouvernement, il y a une information contemporaine à la source. C'est le tiers collecteur qui connaît le montant de la base imposable à l'instant où il verse le salaire ; c'est aussi lui qui a l'argent. Si l'on effectue le prélèvement à ce moment-là, l'information est la plus fraîche possible. Elle est contemporaine du versement du salaire.
Quels que soient les progrès informatiques réalisés par la DGFiP, cette information arriverait avec un décalage de un à deux mois. L'impôt ne serait donc plus contemporain pour le contribuable. Le treizième mois de décembre ne serait ainsi prélevé par la DGFiP qu'en janvier ou février de l'année suivante, alors que le salarié n'aurait plus les revenus correspondants. En outre, avec ce système, nous perdrions une dizaine de milliards au moment de l'année de transition puisque tout le mois de décembre serait perdu, le prélèvement n'intervenant que deux mois plus tard. Pourquoi demander à l'administration qui ne dispose que de l'information historique de procéder au prélèvement alors que l'entreprise dispose de l'information la plus contemporaine possible et verse les salaires ?
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Un ou deux mois de décalage, ce serait quand même mieux que le système actuel.
M. Bruno Parent . - Certes ! Nous nous rejoignons donc sur l'idée qu'il faut réformer, même si nous divergeons encore sur les modalités à retenir.
Tous les pays développés ont choisi le prélèvement à la source calculé par l'entreprise, car c'est le seul système qui permet aux salariés de percevoir un salaire net, disponible pour la consommation. C'est la grande différence avec la réforme que vous préconisez, monsieur le rapporteur général, puisque l'impôt serait prélevé avec deux mois de retard. En outre, il ne s'agirait plus d'un prélèvement à la source à proprement parler puisque la source, c'est l'employeur.
L'une des vertus du système est sa contemporanéité : nos concitoyens auront beaucoup moins de mal à payer l'impôt sur le revenu puisque l'argent sera pris au moment où il sera disponible. Les demandes gracieuses devraient mécaniquement diminuer. Aujourd'hui, des contribuables viennent nous voir en nous disant qu'ils ne peuvent payer leur impôt en raison d'une perte d'emploi ou d'un départ à la retraite. Avec le prélèvement à la source, cette cause disparaît. Ne restera plus comme problème que le paiement du solde, dont le montant sera étalé sur plusieurs mois au-delà d'un certain seuil.
Mme Véronique Bied-Charreton . - Une fois l'impôt acquitté, les demandes gracieuses ne sont plus possibles. Cela n'est envisageable que pour les impôts qui n'ont pas encore été payés. Le « gracieux » porte sur une incapacité à payer, pas sur des sommes déjà prélevées. Il ne pourra donc désormais porter que sur le solde de l'impôt sur le revenu ou sur d'autres impôts.
M. Bruno Parent . - La DSN, colonne vertébrale du dispositif, fonctionne aujourd'hui. Courant 2017, tous les collecteurs la mettront en oeuvre. Reste que l'insertion de certaines entités n'était prévue qu'à partir de 2020. Nous sommes donc en train de construire un succédané de cette DSN qui ne s'appliquera qu'au prélèvement à la source afin que tous les employeurs puissent disposer d'un taux applicable aux salaires versés. La DSN compte 283 lignes, auxquelles il faudra ajouter deux lignes pour le prélèvement à la source. Pour ces professions, il s'agira donc d'une DSN réduite à la portion congrue, c'est-à-dire aux items relatifs au prélèvement à la source. Cette réforme se fera avec le concours des équipes de la sphère sociale qui ont porté la DSN. La réforme entrera donc en vigueur à la date prévue et, bien évidemment, elle sera testée avant le 1 er janvier 2018.
Mme Véronique Bied-Charreton . - Par rapport aux autres États qui, tous, ont mis en place il y a bien longtemps ce prélèvement à la source, notre pays bénéficie de deux facteurs positifs : les entreprises utilisent déjà la DSN et l'administration fiscale saura traduire la complexité de l'impôt sur le revenu par un seul taux synthétique. Aux États-Unis, en Belgique, en Allemagne, la situation est bien plus compliquée car les employeurs doivent se référer à divers barèmes. Nous profitons des progrès informatiques qui rendent cette réforme bien plus facile à appliquer.
M. Richard Yung . - Très bien !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Le système que vous proposez est quand même très compliqué et vous avez même été obligés d'allonger le délai de reprise. Pourquoi ne pas prévoir une moyenne sur les deux dernières années pour déterminer le montant des revenus non exceptionnels à prendre en compte lors de l'année de transition
M. Michel Bouvard , rapporteur spécial . - Comment les frontaliers qui sont déjà soumis au prélèvement à la source seraient-ils traités ?
Mme Véronique Bied-Charreton . - Nous avons choisi d'effacer les revenus d'une année pour éviter une double imposition en 2018. En cas de revenus exceptionnels en 2017, il faudra les prendre en compte. Le salaire imposable ne peut être comparé aux bénéfices réalisés par un indépendant ou à des revenus fonciers.
Pour les salariés, nous avons établi une liste des revenus dits exceptionnels. En prenant la moyenne des revenus constatés au cours des années passées, nous aurions décalé la contemporanéité et nous nous serions écartés de notre objectif. Ainsi, les personnes se retrouvant au chômage en 2018 auraient été pénalisées puisque seule la moitié des impôts pour 2017 auraient été effacés. La moyenne s'adapte donc mal à ce type de situations.
J'en viens à la question sur les travaux réalisés par les bailleurs, à savoir les revenus fonciers. Les travaux réalisés en 2017 bénéficieront d'un double avantage : les déficits fonciers de 2017 seront imputés sur 2018 et seront reportables. Le taux de prélèvement tiendra donc compte de ces travaux. Pour éviter que les bailleurs ne fassent pas de travaux en 2017, ils bénéficieront en 2018 de la moitié du montant des travaux réalisés en 2017. Ainsi, si vous avez réalisé des travaux en 2017 et aucun en 2018, vous aurez le droit de déduire la moitié des travaux de 2017, en plus du fait que le déficit foncier de 2017 sera pris en compte.
M. François Marc . - Il s'agit d'une mesure de relance.
M. Grégoire Deyirmendjian, sous-directeur chargé de la fiscalité des personnes . - La situation des frontaliers qui bénéficient déjà d'un prélèvement contemporain ne sera pas modifiée ; ils continueraient à acquitter l'impôt dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui.
M. Bruno Parent . - Vous avez dit, monsieur le rapporteur général, que le taux par défaut est par définition défavorable. Je ne puis être d'accord avec vous, car s'il s'applique au salaire du moment, il ne tient pas compte des autres revenus du foyer fiscal. En outre, les contribuables pourront opter pour ce taux, ce qui démontre bien qu'il n'est pas systématiquement défavorable. Il est d'ailleurs prévu que le contribuable devra payer la différence à l'administration fiscale. Suivant les situations de famille et de revenus autres que salariaux, ce taux peut être favorable ou défavorable.
En outre, le taux par défaut s'appliquera aussi en cas de situation inévitable : entrée sur le marché du travail, retour de l'étranger. Dans ces cas, la DGFiP n'aura pas le temps d'adresser à l'employeur le taux normal du foyer correspondant. L'employeur devra donc appliquer le taux par défaut. Mais ce dernier n'aura pas vocation à s'éterniser : il sera remplacé rapidement par le taux normal dès que l'administration l'aura transmis. Ainsi, dès le premier salaire versé, un prélèvement à la source sera effectué. Nous sommes donc toujours dans la même logique de la contemporanéité.
Mme Véronique Bied-Charreton . - Le texte proposé prévoit différents changements de situation pour lesquels l'administration fiscale recalcule le montant du prélèvement après qu'ils ont été déclarés par le contribuable. Ces changements - mariage, divorce, décès - s'accompagnent de la création ou de la disparition d'un foyer fiscal. Tel n'est pas le cas pour ce qui est des naissances. Il s'agit, en effet, d'événements qui ont une influence sur le montant de l'impôt dont il peut être tenu compte par le biais d'une modulation du taux de prélèvement : le contribuable peut demander une telle modulation et, à cet effet, estimer le montant de ses revenus de l'année, indiquer la modification de la composition de son foyer fiscal, et ce sur le site Internet dédié, permettant à l'administration de calculer un nouveau taux qui, s'il est inférieur au prélèvement appliqué jusqu'alors, sera communiqué à son employeur. L'arrivée d'un enfant pourrait donc être appréhendée à travers les modulations du taux.
M. Charles Guené . - Jusqu'à présent, j'étais favorable à l'établissement d'un prélèvement à la source. Toutefois, à la suite des débats qui se sont tenus, je m'interroge : pourquoi ne pas avoir choisi la mensualisation contemporaine ? Le contribuable aurait pu rester au centre du dispositif en avertissant l'administration fiscale des évolutions de sa situation. Ce sera d'ailleurs le cas pour une naissance, comme vous venez de le dire. En outre, n'oublions pas les multiples niches de notre législation fiscale. Certains vont voir leur revenu disponible largement amputé. Serait-il difficile d'en revenir à une mensualisation contemporaine ?
Le prélèvement libératoire des élus va être supprimé pour entrer dans le moule de cette réforme, qui devait respecter la neutralité fiscale. Les indemnités représentatives de frais de mandat bénéficieront toujours d'un abattement, mais la tranche zéro du prélèvement obligatoire est supprimée. L'abattement général pour frais d'emploi devrait être majoré d'autant, sinon tous les élus de France des communes de plus de 500 habitants vont devoir acquitter des impôts supplémentaires. S'agit-il d'un choix délibéré ?
M. Vincent Capo-Canellas . - N'aurait-il pas été plus prudent de mener cette réforme en début plutôt qu'en fin de mandat ?
Peut-on séparer le mode de collecte de l'impôt sur le revenu d'une réforme fiscale, à moins que le prélèvement à la source n'en soit que le prélude ?
M. Marc Laménie . - Votre grande administration voit ses moyens humains se réduire. Cette réforme va-t-elle conduire à stabiliser les effectifs ?
M. Richard Yung . - Il n'est jamais temps de faire des réformes ! Pourtant, nous sommes le dernier pays de l'OCDE à ne pas prélever à la source. La droite nous parle de prélèvement contemporain... qui ne répond pas au problème. En Allemagne, où j'ai travaillé, on est obligé de prendre un conseiller fiscal pour remplir sa déclaration.
Le 5 octobre, le Medef et la CGPME nous ont affirmé que cette réforme aurait un coût élevé pour les entreprises et dégraderait leurs relations avec leurs salariés. Est-ce le cas ?
M. Michel Canevet . - Les effectifs du réseau territorial de la DGFiP ne risquent-ils pas de continuer à fondre avec cette réforme ? Les implantations territoriales continueront à disparaître puisqu'il leur revient, entre autres, de collecter l'impôt sur le revenu.
Pour quelle raison la DSN ne s'applique-t-elle pas aux collectivités publiques ? Le secteur public ne se doit-il pas d'être exemplaire ?
Nous partageons les inquiétudes des entrepreneurs en ce qui concerne les coûts qu'ils vont devoir assumer.
M. Bruno Parent . - Cette réforme intervient-elle au bon moment ? Je ne suis sans doute pas le plus qualifié pour répondre à cette question mais, techniquement, les échéances électorales ne perturberont en rien sa mise en oeuvre. En outre, cette réforme est totalement détachable d'une réforme fiscale globale : prélèvement à la source ou pas, le contribuable payera la même chose.
Le réseau de la DGFiP restera-t-il ce qu'il est ? Non, mais cela n'a aucun rapport avec cette réforme. Je rappelle que, depuis la fin des années 1990, le Parlement vote tous les ans la diminution des effectifs, mais le Gouvernement a tenu compte de cette réforme qui va entraîner un pic de charge momentané et il a donc réduit à 500 ETP la diminution globale des effectifs de la DGFiP entre 2016 et 2017.
Le réseau évolue, notamment parce que les services rendus ne sont pas bons lorsque les centres sont trop petits.
M. Jacques Genest . - Ce n'est pas vrai !
M. Bruno Parent . - Le réseau continuera à évoluer raisonnablement avec ou sans prélèvement à la source.
Concernant les craintes des représentants du Medef, que nous rencontrons régulièrement, je serai très prudent. La plupart des très petites entreprises recourent à un prestataire de services pour leurs paies, qu'il s'agisse d'un comptable, ou d'un éditeur de logiciel. Il ne saurait être exclu que les prestataires de logiciels ne facturent pas les modifications qu'ils devront introduire dans leurs systèmes informatiques, considérant qu'il s'agit là d'une évolution règlementaire, comme il en intervient régulièrement. Qui vivra verra...
Les grandes entreprises ont, le plus souvent, un système de paie intégrée. Or celui-ci a déjà pris en compte la DSN. Elles devront donc récupérer le taux que leur enverra la DGFiP et l'appliquer aux salaires versés. Cette modification ne semble pas d'une complexité extraordinaire puisqu'il s'agit d'appliquer à une assiette connue le taux fourni ou le taux par défaut.
J'en viens à la relation de l'entreprise avec ses salariés : tout sera fait pour que les questions que se poseront ces derniers soient traitées par l'administration fiscale et non par les entreprises. Il se passera quelques semaines entre le moment où l'entreprise collectera l'impôt sur le revenu de ses salariés et celui où elle versera ce montant au Trésor. Dans l'intervalle, ces sommes resteront dans la trésorerie des entreprises.
Mme Véronique Bied-Charreton . - Pour ce qui concerne les prélèvements sur les revenus des élus locaux, la réforme dépasse le cadre du simple recouvrement. Le Gouvernement estime qu'il est difficile de maintenir le système actuel alors que l'ensemble de la population sera prélevé à la source. En revanche, l'abattement sur les indemnités représentatives de frais de mandat sera maintenu. N'oublions pas non plus l'abattement de 10 % qui s'applique sur tous les traitements et salaires. Enfin, un élu ne sera imposable qu'à partir de 2 000 euros par mois. Selon la situation, certains y gagneront et d'autre y perdront.
Mme Véronique Bied-Charreton . - Dès 2017, les élus locaux vont basculer dans le régime général car les indemnités versées l'année prochaine seront effacées. Les élus locaux ne seront donc pas imposés pendant un an.
M. Bruno Parent . - Le système actuel pour les élus locaux est très complexe. Un certain nombre d'élus ont du mal à s'y retrouver.
M. Francis Delattre . - Si nous n'avons pas mis en place le prélèvement à la source, c'est parce que notre système fonctionnait très bien et notre administration fiscale était plutôt en avance sur les autres. Est-il vraiment opportun de transférer aux entreprises la tâche de recouvrement de l'impôt ? Dans quelle mesure le surcoût qui en résulterait pour les entreprises a-t-il pu être évalué ?
Nombre des 60 propositions formulées par François Hollande lorsqu'il était candidat n'ont pas été menées à bien. Cette réforme, qui était annoncée, intervient en fin de quinquennat : seuls les salariés et les retraités seront véritablement concernés par cette réforme : n'est-ce pas discriminant ? Jusqu'à présent, nos concitoyens consentaient à l'impôt ; avec ce système, ils y seront assujettis d'office.
Mme Marie-France Beaufils . - Non, l'impôt est obligatoire !
Comment les choses se passeront-elles lorsqu'un revenu évoluera en cours d'année ou qu'un changement d'employeur interviendra ?
M. Jacques Genest . - Je ne comprends pas les raisons de cette réforme. Pourquoi ne pas instituer la mensualisation actualisée ? Les agriculteurs, les artisans et les commerçants vont devoir avoir recours à des experts comptables.
L'administration fiscale, dont j'ai fait partie pendant trente-cinq ans, n'est pas en mesure de mener à bien cette réforme. Après la fusion entre les impôts et le Trésor, on a vu arriver dans les trésoreries des personnels qui avaient fait toute leur carrière aux impôts et qui étaient incapables de répondre aux élus locaux. Il aurait fallu bien mieux former ces personnels.
Les élus locaux ont d'autres revenus. Avec cette réforme, on va faire payer des impôts à des élus qui sont, avant tout, des bénévoles.
Mme Michèle André , présidente . - Mais qui perçoivent quand même des indemnités.
M. François Marc . - Cette réforme était attendue, la France était en retard.
Nous avons entendu le 5 octobre des représentants d'entreprises qui ont émis des objections, dont certaines étaient de nature politique. En revanche, d'autres portaient sur des points techniques et vous avez levé les doutes. La concertation se poursuivra-t-elle ?
Notre commission des finances a beaucoup oeuvré pour la réforme des valeurs locatives des locaux commerciaux mais aussi des locaux d'habitation. Sur ce dernier point, la réforme semble marquer le pas. Est-ce dû à la réforme du prélèvement à la source qui occupe toutes les énergies de la DGFiP ?
M. Bruno Parent . - Le taux de recouvrement de l'impôt sur le revenu est excellent et, comme cela a été dit, le prélèvement à la source ne permettra pas à l'État d'encaisser plus vite. Mais tel n'est pas l'objet de cette réforme. Son principal but est de répondre aux attentes de nos concitoyens : ceux qui partent à la retraite ne comprennent pas pourquoi ils doivent payer un impôt sur un revenu qu'ils ne perçoivent plus. D'autres, comme les agriculteurs, voient leurs revenus varier considérablement d'une année sur l'autre et doivent acquitter un impôt calculé sur l'année N-1. D'autres encore, comme les artisans, peuvent être confrontés au défaut d'un gros client et doivent payer beaucoup d'impôt alors que leurs revenus ont baissé. Coller à la réalité des revenus est une forme de justice. Je n'y vois nulle discrimination, monsieur Delattre. Il faut que tout le monde puisse bénéficier de cette réforme, notamment les professions indépendantes, comme les agriculteurs, les commerçants et les artisans. Dans le monde agricole, cette réforme semble d'ailleurs bien accueillie.
Toute la DGFiP est mobilisée pour la réussite de cette réforme ambitieuse. Les agents et les cadres de la direction générale souhaitent la réussite cette réforme, quelles que soient les positions des organisations syndicales représentatives. La DGFiP relèvera le défi qui lui est lancé.
Comme François Marc, j'ai entendu dire que la concertation avait été insuffisante. Elle a commencé en 2015 et elle s'est poursuivie tout au long de cette année. Nous sommes en train de préparer cette réforme et ce n'est pas faire injure au Parlement que de le dire. Nous verrons quel sera son vote. Bien entendu, la concertation se poursuivra l'an prochain.
La réforme des valeurs locative des locaux professionnels est en marche. L'an passé, le Parlement a d'ailleurs été amené à se prononcer. Pour les locaux d'habitation, des simulations ont été faites sur cinq départements. Certes, il s'agit de résultats trop partiels pour en tirer des enseignements définitifs. Mais il n'y a pas eu d'effet d'éviction du fait de la réforme du prélèvement à la source car il ne s'agit pas des mêmes équipes ni des mêmes structures. Un rapport a été publié fin 2015 et les simulations réalisées sont en train d'être analysées.
Marie-France Beaufils a évoqué le cas de changement d'employeurs en cours d'année. Lors du versement du premier salaire, soit l'employeur aura connaissance du taux qui s'appliquera à son salarié, soit, si tel n'est pas le cas, il utilisera le taux par défaut. Mais dès le salaire suivant, il disposera de l'information délivrée par la DGFiP et pourra donc calculer l'impôt sur le revenu. Bref, si le salaire fluctue considérablement d'un mois sur l'autre, l'impôt suit.
En cas de multi-employeurs, chaque employeur appliquera le même taux fourni par l'administration fiscale.
Enfin, en fonction de la déclaration de revenus rédigée l'année suivante par le contribuable, nous afficherons les prélèvements déjà effectués de sorte qu'il puisse s'assurer qu'il a payé ce qu'il devait et qu'il connaisse le solde à acquitter. Nous agirons donc en totale transparence.
3. Audition des organisations syndicales de la direction générale des finances publiques
La commission a procédé, mercredi 26 octobre 2016, à l'audition de M. Alexandre Derigny, secrétaire général adjoint de la CGT Finances, Mme Hélène Fauvel, secrétaire générale de FO-DGFiP, M. François-Xavier Ferrucci, secrétaire général de Solidaires Finances Publiques, M. Gabriel Grèze, secrétaire général de la CFDT Finances Publiques sur le projet d'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.
Mme Michèle André , présidente . - Nous poursuivons aujourd'hui notre cycle d'auditions sur le projet d'instauration de prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu inscrit à l'article 38 du projet de loi de finances pour 2017.
Après avoir entendu le directeur général des finances publiques et différentes personnalités qualifiées les semaines passées, nous recevons ce matin les représentants des syndicats de l'administration des finances publiques. Il s'agit de François-Xavier Ferrucci, secrétaire général de Solidaires Finances Publiques, Alexandre Derigny, secrétaire général adjoint de la Confédération générale du travail (CGT)-Finances, Hélène Fauvel, secrétaire générale de Force ouvrière pour la direction générale des finances publiques (FO-DGFiP) et Gabriel Grèze, secrétaire général de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) Finances Publiques.
M. François-Xavier Ferrucci, secrétaire général de Solidaires Finances Publiques . - Depuis le milieu des années deux mille, nous sommes pour des raisons politiques, historiques et philosophiques opposés au prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.
Nos demandes portent depuis longtemps sur une réforme fiscale d'ensemble qui aurait permis d'aborder le thème du recouvrement de l'impôt sur le revenu de manière plus sereine. En effet, la structuration actuelle de notre impôt sur le revenu conduit à une difficulté de mise en place de son prélèvement à la source. Pour preuve, il n'a pas fallu moins de 413 pages à notre direction générale pour expliquer la simplicité du système proposé !
Le projet de prélèvement à la source est souvent justifié par sa simplicité et sa contemporanéité. Nous estimons, pour notre part, que le premier point n'est pas établi et que le second ne l'est que partiellement. L'absence du caractère parfaitement contemporain du système résulte notamment de l'impossibilité de pouvoir faire évoluer en cours d'année les taux dont découlent les montants d'imposition à la source.
M. Alexandre Derigny, secrétaire général adjoint de la CGT Finances . - La CGT porte également comme premier grief à ce projet la limite de son objet. Il ne s'agit que d'une réforme des modalités de recouvrement de l'impôt sur le revenu alors que nous attendions une réforme profonde du système fiscal français. Nous craignons, en outre, une grande désillusion des citoyens vis-à-vis de cette réforme. Ils s'attendent à un système de retenue à la source les libérant de tout formalisme vis-à-vis de l'administration fiscale, mais il n'en sera rien. Le système de retenue à la source ne fera pas diminuer le nombre de rapports entre le contribuable et l'administration fiscale. Il pourra même les faire augmenter.
Le décalage d'un an entre la perception des revenus et l'impôt actuel ne sera que partiellement remis en cause. Si ce décalage sera effectivement atténué pour l'assiette retenue, ce ne sera pas le cas pour le taux d'imposition. Les contribuables comprendront donc difficilement que cet impôt, annoncé comme contemporain, ne le soit pas réellement. Ce système donnera ainsi lieu à de fréquentes régularisations. Les contribuables devront, en effet, prendre attache avec l'administration fiscale dès qu'un changement concernera leurs revenus ou leur situation, afin de faire évoluer leur taux de prélèvement en conséquence. Les régularisations qui en résulteront interviendront un an et demi après les prélèvements à la source puisqu'ils seront opérés sur la base de taux correspondant aux revenus des années précédentes.
Ce système risque, en outre, de créer des difficultés de trésorerie pour certains contribuables. Ce serait notamment le cas pour une personne accédant pour la première fois à un emploi rémunéré 2 000 euros net par mois, pour une période limitée à six mois. Cette personne ne serait, dans la situation actuelle, pas imposable et n'aurait donc aucune somme à avancer. Le système de retenue à la source la contraindrait, en revanche, à payer durant les six mois de son contrat un impôt qui ne lui serait restitué que un an et demi plus tard. Se pose donc la question de l'intérêt de ce dispositif.
Le passage au recouvrement par un tiers collecteur pose également problème. Si le contribuable n'avait, jusqu'à aujourd'hui, que les services fiscaux comme unique interlocuteur, l'entreprise en sera demain un second en matière de recouvrement de l'impôt. Les services fiscaux continueront à calculer le montant de l'impôt mais ce sera bien à l'entreprise de le recouvrer. Procéder à ce recouvrement ne sera, pour elles, pas aussi simple que cela y paraît. Il est quasiment certain que des erreurs seront commises.
Le prélèvement à la source constituera donc une charge pour les entreprises. Elle sera notamment importante pour les plus petites d'entre elles qui ne disposent pas de service comptable suffisamment développé et à même de mettre en oeuvre cette réforme.
L'accompagnement de cette réforme par les services fiscaux constitue également un problème évident puisque ces services ont subi plus de trente mille suppressions d'emplois au cours des dix dernières années. Il est évident que cette réforme va engendrer beaucoup d'interrogations chez les contribuables du fait de la complexité et des particularismes introduits par ce nouveau système. Les sollicitations auprès des centres des finances publiques n'en seront donc que plus nombreuses, qu'elles soient motivées par des demandes d'informations, de rectifications ou de réclamations. Des opérations concernant le « reste à recouvrer » vont également devoir être mises en place. Elles nécessiteront les interventions croisées des services des particuliers et des services des entreprises en fonction des types de recouvrement à effectuer.
Nous sommes enfin très attachés à l'aspect citoyen de l'impôt sur le revenu. Cet impôt direct sera demain un impôt quasiment indirect puisqu'il sera largement moins visible pour le contribuable. Cet effacement nous inquiète quant à l'avenir de l'impôt le plus juste du système fiscal.
Mme Hélène Fauvel, secrétaire générale de FO-DGFiP . - Force ouvrière est également, pour des raisons historiques et philosophiques, opposée au système de prélèvement à la source. Dès 1966, le ministre des finances Michel Debré avait lancé une étude et créé une commission présidée par Jacques Chirac, secrétaire d'État à l'économie et aux finances, afin de rendre des conclusions sur la possibilité d'un tel système. Les évènements de mai 1968 ont mis un terme à cette étude puisque l'article 11 des accords de Grenelle prévoyait qu'il ne serait pas proposé d'assujettir les salariés au régime de la retenue à la source. Cette problématique est donc un « serpent de mer » qui ré-émerge périodiquement au gré des évènements politiques.
Pourquoi vouloir ainsi changer un système qui fonctionne bien ? Certains indicateurs sont le reflet de ce bon fonctionnement, comme le taux de recouvrement, le taux de dématérialisation du paiement de l'impôt sur le revenu, le nombre de contribuables mensualisés ou le nombre de contribuables qui paient à l'échéance. Ces bons indicateurs nous donnent l'impression que cette réforme n'est pas justifiée.
Elle ne simplifiera, en outre, pas le système. Les contribuables auront deux interlocuteurs contre un seul aujourd'hui, comme l'a précisé Alexandre Derigny, alors que la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique avait justement pour but de le placer face à un interlocuteur unique.
Cette réforme est également synonyme d'un risque réel pour les recettes de l'État. Mon expérience de membre de la commission financière de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), où j'ai représenté la confédération Force ouvrière, me montre que certaines entreprises oublient parfois de reverser les cotisations sociales qu'elles doivent. Des défaillances similaires en matière d'impôt sur le revenu seraient, en ce sens, dommageables pour les recettes de l'État.
La contemporanéité de l'impôt ne sera pas non plus acquise pour tous les salariés. C'est notamment le cas pour ceux qui opteront pour le taux neutre d'imposition afin de ne pas porter à la connaissance de leurs employeurs certains aspects des situations de leurs foyers fiscaux. Ces salariés s'exposeront, de facto , à des régularisations postérieures en fonction de leurs taux réels d'imposition.
Un risque de déport existe également en matière de revendication salariale des employés. Ils seront, en effet, en mesure de constater l'impact effectif de la variation de leur salaire sur les sommes qu'ils percevront réellement en fin de mois. Si je ne partage pas spécialement les idées de Pierre Gattaz, je souscris ici à son analyse récente à ce sujet.
Un autre risque réel réside dans la désorganisation des services des finances publiques par le transfert de la charge de travail des services des impôts des particuliers (SIP) vers les services des impôts des entreprises (SIE). Je rejoins, à cette occasion, le constat relatif au niveau annuel de suppressions d'emplois et à la situation de nos services, en particulier celle des services d'accueil primaire. Lorsque des erreurs surviendront, c'est en premier lieu vers ces services que s'orienteront les contribuables surpris du manque de simplicité du système.
Je tiens aussi à souligner que cette réforme n'est pas celle qui était attendue par les français afin de rendre l'impôt sur le revenu plus juste, plus progressif et plus équitablement réparti. Le principe d'égalité devant l'impôt et le pacte républicain se trouvent au contraire mis à mal puisque les contribuables ne seront pas imposés de la même manière en fonction de la nature de leurs revenus.
Il s'agit pour nous, en dernier lieu, d'une privatisation rampante de la collecte de l'impôt vers des tiers non-certifiés.
M. Gabriel Grèze, secrétaire général de la CFDT Finances Publiques . - La CFDT n'est pas favorable à la mise en oeuvre du prélèvement à la source tel qu'il est présenté.
Contrairement à ce que pense souvent le public, le prélèvement à la source n'est pas une véritable réforme de la fiscalité ayant pour objet de rendre l'impôt sur le revenu plus juste ou plus équitable. Il s'agit uniquement, comme il a déjà été indiqué, d'un changement de modalité de son recouvrement. Aucune garantie n'existe d'ailleurs sur le fait que ce nouveau mode opératoire soit meilleur que celui que nous connaissons actuellement. Nous émettons en ce sens des doutes sur l'efficacité et la faisabilité de cette réforme.
Le dispositif en place est, en effet, très efficace puisque le taux actuel de recouvrement de l'impôt sur le revenu est de 98 %. Le système de mensualisation y concourt pleinement. En période d'austérité budgétaire, nous ne pensons donc pas qu'il soit pertinent de complexifier le système en changeant à la fois son mode opératoire et ses opérateurs, au risque de dégrader un taux de recouvrement qui est excellent.
Les nouveaux opérateurs sont, en effet, les milliers d'entreprises à qui sera confiée la collecte de l'impôt sur le revenu. Tout le monde a en mémoire les propos récents de Pierre Gattaz : « On va vers une catastrophe annoncée, c'est beaucoup trop compliqué » . S'il est possible que le patronat instrumentalise ici le sort des petites et moyennes entreprises (PME) - je le dis avec humour - il n'en demeure pas moins vrai que les chefs de ces PME, qui affrontent déjà de multiples difficultés, ne semblent guère enclins à jouer le rôle de guichet fiscal vis-à-vis de leurs propres salariés.
Certaines de nos interrogations sont également structurelles. Confier la collecte de l'impôt sur le revenu aux entreprises revient à prendre le risque de remontées fiscales diminuées en cas de crise économique, comme le montre par ailleurs le recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Une telle situation aurait comme lourde conséquence un assèchement de la trésorerie de l'État en proportion des recettes que lui apporte cet impôt.
La CFDT relève, en outre, une incohérence liée au pilotage de cette réforme du point de vue des effectifs. Si une réforme systémique doit généralement être accompagnée d'un renfort en moyens humains, au moins durant les phases de mise en place, la direction générale des finances publiques (DGFiP) va, à l'inverse, encore perdre 1 640 agents en 2017 !
Enfin, toutes les complexités techniques ou fiscales ne sont, à notre avis, pas surmontées. Lorsque les employeurs-collecteurs ne sauront ou ne pourront pas répondre aux interrogations légitimes des salariés, ce seront in fine les agents de la DGFiP qui feront face à leur afflux et à leur mécontentement. Sans effectifs supplémentaires pour la DGFiP, ce constat conduira à une dégradation des conditions de travail de ses agents, ainsi qu'à une baisse de la qualité du service public rendu. Comme aujourd'hui, ce sera, quoi qu'il arrive, à elle que reviendra la tache de régulariser l'ensemble des opérations.
Les raisons évoquées conduisent la CFDT à penser qu'à la place de cette réforme ne touchant que le seul mode de recouvrement de l'impôt, il aurait tout simplement suffi de rendre obligatoire la mensualisation, avec une souplesse accrue dans la gestion des mensualités.
M. Philippe Dallier . - CQFD !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je vous remercie pour ces contributions claires et synthétiques. Je rejoins l'interrogation de Hélène Fauvel. Pourquoi changer un système qui fonctionne ? Le taux de recouvrement est, en effet, très élevé. Je rends, ici, hommage à l'administration fiscale et à ses agents qui, depuis quelques années, ont mis en place des instruments performants comme la déclaration préremplie, le portail impôt.gouv.fr ou la mensualisation des paiements. Le seul défaut du système actuel réside, il est vrai, dans le décalage d'un an entre le paiement de l'impôt et la perception des revenus sur lesquels il est assis.
Sachant que, selon les représentants des entreprises auditionnés, le déploiement de la déclaration sociale nominative (DSN) ne sera pas prête pour certaines PME, et qu'elle n'existera pas encore pour certains employeurs comme les collectivités publiques, pensez-vous que la réforme puisse effectivement être mise en oeuvre au 1 er janvier 2018 ? Avez-vous des éléments de réponses spécifiques pour les administrations publiques qui représentent plusieurs millions d'agents ?
Quel est l'avantage du nouveau système proposé par rapport à une généralisation de la mensualisation contemporaine, telle que proposée par le Conseil des prélèvements obligatoires en 2012, qui permet aux contribuables de moduler le montant des mensualités en cas, notamment, de baisse de revenus ? En effet, seuls 3 % des contribuables imposables voient leurs revenus annuels baisser de plus de 30 % d'une année sur l'autre. On a donc l'impression que ce nombre très restreint de cas sert de gage à une réforme particulièrement complexe qui va pourtant s'appliquer à l'ensemble des contribuables.
Le caractère contemporain du nouveau système ne me semble pas parfait puisqu'on ne tient pas compte, au cours de l'année, des évènements qui affectent le quotient familial du foyer fiscal et donc le montant de l'impôt. Le taux appliqué n'est par exemple pas immédiatement modifié si une naissance intervient. Quel est votre point de vue sur ce sujet ?
M. Thierry Carcenac , rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » . - Les thèmes abordés aujourd'hui reflètent les problèmes auxquels il faudra répondre dans l'hypothèse où ce dispositif viendrait à être adopté.
Comme indiqué, cette réforme n'est pas une réforme profonde du système fiscal mais une simple modification du dispositif de recouvrement de l'impôt sur le revenu par les entreprises. La Cour des comptes a, à ce sujet, indiqué que 233 prélèvements, dont celui relatif à la TVA, pesaient déjà sur les entreprises sans que cela ne pose de problème particulier. Pourquoi serait-ce différent pour ce nouveau prélèvement ?
À l'heure actuelle, la France compte 36 millions de foyers fiscaux dont 11 millions ne perçoivent pas d'autres types de revenus que des traitements et salaires, ou qu'un type unique de revenu. Au regard de cette situation, les 413 pages du document produit par la DGFiP ne sont pas le reflet de la complexité du nouveau système. Les points spécifiques de ce nouveau système y révèlent, à l'inverse, la grande complexité du système actuel, de nombreuses fois réformé, auquel le projet est comparé.
Ma deuxième question porte sur la mise en oeuvre des contrôles fiscaux. Comment va s'articuler l'intervention des SIP et des SIE pour effectuer les contrôles relatifs à l'impôt sur le revenu, dans la mesure où les entreprises comme les particuliers seront désormais concernés ? Des transferts de personnels seraient-ils, en ce sens, nécessaires ?
Le fait d'avancer le calendrier des déclarations de revenus du mois de mai au mois de mars va-t-il être synonyme de difficultés pour les services de la DGFiP ?
Enfin, pensez-vous que la charge supplémentaire de travail pour les SIE est compatible avec l'activité déjà engendrée par la gestion du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ?
M. François-Xavier Ferrucci . - La DGFiP et son directeur semblent confiants dans la mise en oeuvre effective de la réforme au 1 er janvier 2018. Les contacts informels avec les agents chargés de la création des outils informatiques ou juridiques nécessaires à cette mise en oeuvre conduisent, cependant, à une relative prudence. En effet, certains de ces agents ne pensent pas qu'il soit possible de respecter les délais. Ils ont, en outre, l'impression que leurs travaux ont pour but d'essayer vainement de rendre compatible un mode de prélèvement à la source avec un impôt qui ne peut structurellement pas l'être, du fait de ses spécificités.
La perception simultanée du salaire avec le prélèvement de l'impôt est le seul élément de la réforme qui va dans le sens de plus de contemporanéité. Car même avec un taux fixe, des variations de revenus engendrent une variation du montant de l'impôt. Le taux de prélèvement n'est lui pas contemporain puisque celui appliqué au 1 er janvier 2018 sera, par exemple, le même que le taux de l'impôt acquitté en 2017 sur la base des revenus de 2016 perçus deux années plus tôt !
Il était attendu que le système permette de prendre en compte, en cours d'année, les changements de situation du foyer fiscal pour adapter le taux d'imposition en temps réel. Ce n'est, toutefois, pas réellement le cas puisque seuls les mariages, les divorces, les PACS, leurs ruptures et les décès engendrent une modification automatique. Les autres situations peuvent théoriquement donner lieu à l'ajustement du taux en cours d'année, mais les critères d'application sont si restrictifs qu'ils ne vont concerner qu'une très faible part des contribuables. Les variations de taux acceptées doivent engendrer des variations de montant des mensualités respectant un double plafond de 10 % et 200 euros. La naissance d'un enfant ou un départ en retraite n'auront, dans la grande majorité des cas, aucun impact immédiat sur le taux des prélèvements mensuels dont devront s'acquitter les contribuables.
Cette rigidité du taux va susciter de nombreuses réactions chez les contribuables - qui ne sont pas tous des spécialistes du droit fiscal - et risque d'engendrer une charge supplémentaire pour les accueils des SIP. Cette charge devrait intervenir dès 2017 puisque les taux d'imposition appliqués à partir du 1 er janvier 2018 seront communiqués avec l'avis d'imposition 2017 sur les revenus de 2016.
Le taux neutre n'est pas une garantie absolue pour le salarié vis-à-vis de son employeur. Un employeur pourra, en effet, présumer que le choix du taux neutre par un de ses salariés a pour but de lui masquer la perception de revenus autres que le salaire qu'il lui verse. Ce constat pourra avoir une influence sur la politique salariale de l'entreprise.
Je signale à Thierry Carcenac que la répartition de la charge de travail entre SIE et SIP va effectivement devenir complexe. Les SIE vont être l'interlocuteur naturel des entreprises et vérifieront qu'elles collectent et reversent correctement l'impôt. Il va, néanmoins, falloir recouper les montants versés par les entreprises avec l'ensemble des comptes fiscaux de leurs salariés. Une attention toute particulière devra être portée à la fiabilisation des bases de données permettant ce recoupement. Les SIP devront, eux, comme nous l'avons vu, assurer l'accueil croissant des contribuables. L'expérience de la télé-déclaration nous montre que la mise en place d'un portail informatique ne réduira pas leur demande d'informations auprès des SIP. En cas de doute face à son écran, le contribuable a, en effet, pour premier réflexe de prendre attache avec son centre des impôts.
La surcharge d'activité des SIE devra, effectivement s'ajouter au traitement de la CICE, de la taxe sur les surfaces commerciales, ainsi qu'à la révision des bases d'imposition des locaux professionnels. La charge pour les SIP viendra, elle, sans doute en complément de la révision des bases des impôts locaux des particuliers qui est actuellement en projet.
Le dispositif de la mensualisation, s'il peut toujours être amélioré, fonctionne aujourd'hui très bien et permet au contribuable d'ajuster lui-même le montant de ses prélèvements.
La suppression, par le système de prélèvement à la source, des recours gracieux relatifs à l'impôt sur le revenu risque de faire augmenter mécaniquement le nombre de recours gracieux relatifs aux impôts locaux. Car un contribuable en difficulté financière qui ne pourra pas étaler ou faire varier le montant de son impôt sur le revenu par l'intermédiaire d'un recours gracieux tentera, en revanche, de le faire pour ses impôts locaux. La politique actuelle de la DGFiP qui vise, pour l'impôt sur le revenu, à faire diminuer le nombre de recours gracieux a déjà démontré ce phénomène.
M. Alexandre Derigny. - En complément au propos de François-Xavier Ferrucci, je précise que le fait d'avancer la déclaration de revenus au mois de mars va effectivement poser problème car même lorsqu'elle intervient au mois de mai certains contribuables ne sont pas en possession de l'ensemble des documents et informations nécessaires à son établissement. L'avancer au mois de mars ne pourra qu'augmenter le nombre de ces situations.
Il est nécessaire de cerner la psychologie du contribuable pour évaluer l'impact du nouveau système de prélèvement sur l'organisation de l'accueil des centres des impôts. Je confirme que la plupart des contribuables n'ont pas forcément de connaissances approfondies en droit fiscal, ce qui est normal. Le changement des règles applicables va en conséquence faire augmenter de manière significative les demandes d'informations, même dans les situations les plus simples. Ainsi, ces demandes pourront aussi bien porter sur la baisse des revenus perçus du fait du prélèvement à la source que sur l'application pratique d'un crédit d'impôt, ou sur tout évènement en lien avec l'impôt sur le revenu. Les services des impôts devront donc faire oeuvre de pédagogie face à cette demande massive qu'il sera d'ailleurs bien difficile de satisfaire.
Le prélèvement à la source va, de plus, opérer une forme de « renversement de la charge de la preuve ». Aujourd'hui, le contribuable déclare ses revenus, les services fiscaux calculent l'impôt puis le contribuable paie l'impôt. À la réception de l'avis, il est donc en mesure de contester le montant demandé sur la base de la déclaration qu'il a établie. La situation est foncièrement différente dans le cadre du nouveau système de recouvrement puisque le prélèvement est effectué avant la déclaration. C'est à l'issue de cette déclaration que le contribuable devra, le cas échéant, prouver une erreur de l'entreprise ou des services fiscaux pour se voir remboursé d'éventuelles sommes déjà versées. Cette situation influencera l'état d'esprit dans lequel le contribuable se trouvera lorsqu'il prendra attache avec les services fiscaux et leurs relations s'en trouveront modifiées.
L'argument qui consiste à dire que la mise en oeuvre du système de prélèvement à la source ne posera pas de problème à la grande majorité des contribuables n'est pas recevable. Car les contribuables qui sollicitent les services fiscaux sont précisément ceux qui rencontrent des difficultés et nous ne pensons pas, aujourd'hui, être en mesure de pouvoir tous les accueillir correctement.
Mme Hélène Fauvel . - Je partage les propos de messieurs Ferrucci et Derigny.
Afin de répondre à Albéric de Montgolfier, je rappelle que le système de mensualisation actuellement en vigueur est beaucoup plus souple que le projet porté par l'article 38 du projet de loi de finances en termes d'ajustement possible des mensualités. Le délai de prise en compte de la demande est aujourd'hui très rapide puisque tout changement déclaré avant le 15 du mois en cours est effectif le mois suivant. La seule contrainte imposée au contribuable est de ne pas se tromper de plus de 10 % lorsqu'il anticipe à la baisse le montant de son impôt futur pour réajuster ses mensualités.
Je pense que le nouveau projet va avoir un impact négatif sur les relations au sein des petites et moyennes entreprises. Un salarié, d'un service de paie par exemple, s'apercevant toucher moins qu'un de ses collègues, malgré un salaire plus élevé, n'aura pas forcément de réaction positive pour l'ambiance de travail de sa société.
Si un transfert de charges aura bien lieu des SIP vers les SIE, il reviendra toujours au SIP de tenir le compte fiscal du contribuable, notamment au regard des impôts locaux dont il est redevable. L'articulation des fonctions des SIE et SIP reste pour l'instant assez peu claire quant à la mise en oeuvre de ce nouveau système. On ne sait par exemple pas si le nouvel impôt sera établi par voie de rôle ou par voie d'avis de mise en recouvrement, malgré l'impact de cette donnée sur la prise en charge comptable de l'impôt par les SIP.
Se pose enfin la question de la fiabilité du rattachement des acomptes prélevés. Ce rattachement se fera majoritairement par le biais de la DSN qui se base sur le numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) pour identifier les contribuables. Or la réglementation actuelle interdit l'inscription dans un même fichier du NIR et du numéro fiscal d'une même personne. Si les services de la DGFiP se sont efforcés de fiabiliser les identifiants des contribuables, un risque d'erreur de rattachement demeure, de ce fait, toujours possible.
Il nous semble qu'approfondir le système existant de mensualisation aurait été une meilleure alternative à la création de ce nouveau système de prélèvement à la source.
Nous considérons, en outre, que le calendrier de mise en oeuvre de cette réforme est difficilement tenable. En tant que représentants du personnel, nous n'acceptons pas qu'un échec puisse être imputé à nos services et donc à nos collègues.
M. Gabriel Grèze . - Comme Hélène Fauvel je refuse qu'un éventuel échec de cette réforme puisse être imputé à une structure en manque de moyens. Car ce système présente une forte complexité en amont de sa mise en oeuvre et un manque de moyens en aval, ce qui fragilise sa faisabilité. Au regard de l'avis porté par nos spécialistes, l'échéance du 1 er janvier 2018 semble, en conséquence, difficilement tenable.
Dans un contexte où l'on prétend, en permanence, simplifier le cadre législatif des entreprises, la réforme proposée va clairement à l'encontre de cette logique. Cette charge administrative supplémentaire risque probablement de décourager certains chefs d'entreprise d'embaucher.
Les SIE et les SIP ont connu, lors des dernières années, une baisse cumulée du nombre de leurs personnels et des plages horaires d'accueil. Ils sont aujourd'hui débordés et une augmentation supplémentaire de leur charge de travail serait très difficilement soutenable. Il est donc nécessaire d'augmenter le nombre d'agents, de les former et ainsi donner les moyens de conduire cette réforme correctement. Cette volonté n'est pourtant pas visible à l'heure actuelle.
Ce constat nous pousse, encore une fois, à nous demander pourquoi l'on souhaite changer un système qui fonctionne. Nous pensons également qu'approfondir le système de la mensualisation déjà existant aurait été meilleur pour atteindre les objectifs affichés. Le projet de réforme ne concerne, en outre, que les modalités de prélèvement de l'impôt sur le revenu et ne répond en rien aux attentes de fonds de la CFDT en matière de justice fiscale. Pour l'ensemble de ces raisons, je réitère l'opposition de la CFDT à cette réforme.
M. Jacques Genest . - Je partage l'avis des syndicats et souhaiterais développer quelques points.
La mensualisation est un système généralisable. Elle peut, si elle est adaptée, s'affranchir du problème de décalage entre l'année de perception des revenus et l'année de paiement de l'impôt. La trésorerie générée par le système de mensualisation est également plus intéressante pour l'État puisqu'il perçoit l'impôt sur dix mois et non douze.
La collecte de cet impôt par les entreprises n'altèrera pas son taux actuel de recouvrement, sauf défaillance toujours possible d'une très grande entreprise.
Je rejoins les craintes quant à l'effet dissuasif que pourrait avoir cette réforme sur les embauches par les petites entreprises. Le rôle des entreprises est de créer de l'emploi et non de recouvrer les impôts.
Les salariés, les entreprises comme les représentants des personnels de la DGFiP sont unanimement défavorable à cette réforme. C'est la preuve des malfaçons sérieuses dont souffre ce projet.
Je suis, de plus, très pessimiste sur sa mise en place, notamment du fait des nombreuses suppressions de postes à la DGFiP. L'organisation même de cette direction est problématique du fait de la fusion entre la direction générale des impôts et le Trésor public. Un inspecteur des impôts peut, par exemple, pour des raisons géographiques, se retrouver du jour au lendemain à la tête d'une trésorerie rurale sans pour autant être formé à son nouveau métier.
Cette réforme semble également nous montrer que son but est, à terme, de supprimer les services des Finances et de faire recouvrer l'impôt par l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Il ne faut pas s'en cacher. Je doute toutefois profondément que cette solution soit la bonne. Partagez-vous ce constat ?
M. Éric Doligé . - En cas d'alternance politique au cours de l'année à venir, seriez-vous d'accord pour revenir en arrière et ne pas mettre en oeuvre ce projet de réforme, malgré l'ampleur du travail déjà engagé ?
M. Marc Laménie . - Je partage les réticences évoquées quant au projet. En tant que maire d'une petite commune je témoigne du besoin des contribuables d'être accueillis par les services fiscaux afin d'être conseillés, malgré les baisses récentes d'effectifs connues par ces services. Le raisonnement est le même pour les collectivités locales. Si l'application Helios facilite leurs relations avec la DGFiP dans la gestion de leurs tâches quotidiennes, elle ne remplace pas totalement le contact et les moyens humains qu'il convient de préserver.
M. Jean-François Husson . - Alors que la volonté du Gouvernement est d'aller vers un choc de simplification, les présents témoignages montrent que cette réforme s'en éloigne profondément. Ce projet est un vecteur de complexification pour l'administration, mais principalement pour les entreprises.
L'État a-t-il engagé à vos côtés un plan stratégique de travail portant sur la gestion de l'échéance du 1 er janvier 2018 avec les personnels concernés ? L'aspect « ressources humaines » est à mon sens majeur, notamment du point de vue de la formation rendue nécessaire par une telle réforme.
M. Richard Yung . - La réforme fiscale n'est en aucun cas le sujet. Le projet ne concerne qu'une modification du mode de recouvrement d'un impôt direct. Je n'ai d'ailleurs pas compris l'idée évoquée par Alexandre Derigny selon laquelle cette modification allait transformer l'impôt sur le revenu en impôt indirect.
Cette mesure a une portée sociale, puisqu'elle consiste à rapprocher le prélèvement de l'impôt de la réalité des différents revenus perçus, afin d'éviter les décalages existants. La France est d'ailleurs le seul grand pays à ne pas avoir déjà mis en place ce type de prélèvement. Si la mensualisation est souvent présentée comme une alternative, je tiens à préciser que 60 % des contribuables n'y ont pas aujourd'hui recours. Aucun autre pays n'a d'ailleurs fait le choix de ce système de mensualisation, preuve qu'il ne répond pas aux objectifs attendus.
Jacques Genest a évoqué le fait que les salariés sont contre cette réforme. Je précise que rien ne le prouve aujourd'hui.
M. Antoine Lefèvre . - Les différents témoignages entendus donnent l'impression que le système porté par le projet fonctionnera moins bien que le système actuel.
Alexandre Derigny évoquait, dans l'exemple qu'il donnait, un délai d'un an et demi pour régulariser certaines situations. Ce délai est particulièrement long et semble poser de graves difficultés. Je le prierais donc de bien vouloir expliquer cette durée.
M. Vincent Capo-Canellas . - Les ministres concernés par la réforme ont, lors de leur audition, évoqué un travail préparatoire de fond particulièrement poussé. Je vous demande donc si ce travail préparatoire s'est effectué sans la concertation des organisations syndicales ou si vous avez été, au contraire, en mesure de présenter l'ensemble des réserves dont vous faites aujourd'hui état.
Le système actuel permet à un couple de choisir sur lequel de ses deux comptes bancaires le prélèvement de l'impôt va être effectué - le compte le mieux approvisionné en général. Or, le système proposé conduit, a priori , à prélever directement l'impôt sur l'ensemble des salaires et traitements du foyer fiscal selon un taux commun. Un dispositif a-t-il été prévu en ce sens pour que les couples puissent continuer à ventiler à leur gré la charge de leur impôt sur leurs salaires respectifs ?
Mme Marie-France Beaufils . - S'il est vrai que le dispositif de mensualisation permet aujourd'hui de moduler le montant des mensualités versées, sa mise en oeuvre me paraît complexe. Or, de nombreuses personnes, bien qu'en situation professionnelle précaire, sont tout de même imposées sur le revenu. Comment le système actuel aurait-il pu être modifié afin d'effacer le décalage d'un an qui existe aujourd'hui entre leur situation financière et le paiement de l'impôt ?
Le principal grief que je porte à cette réforme est de remettre en cause le principe de l'acceptation de l'impôt par les citoyens car il ne saura plus, ici, à quoi sert l'impôt qu'il verse.
M. François Marc . - Le prélèvement à la source est une réforme attendue de longue date. Deux tiers des Français espéraient d'ailleurs une évolution en ce sens. Cette réforme du mode de recouvrement de l'impôt sur le revenu sera bientôt mise en oeuvre. C'est une bonne chose. Le directeur général de la DGFiP nous a, lors de son audition, démontré qu'une étude d'impact de plus de 400 pages et des travaux préparatoires conséquents avaient été engagés en amont du projet. Je comprends cependant les inquiétudes des agents qui seront chargé de ce dispositif rénové.
De nombreuses études récentes ont démontré que la réforme du prélèvement à la source était un premier pas nécessaire à une réforme fiscale de plus grande ampleur. Je demande donc aux représentants syndicaux qui appellent une telle réforme, s'il n'est pas, dans ces conditions, contradictoire de s'opposer à la réforme du prélèvement à la source.
M. Philippe Dallier . - Cette audition permettra sans doute aux Français favorables au principe du prélèvement à la source de se rendre compte des défauts du système proposé et les amènera peut-être à reconsidérer leur point de vue.
Dans l'hypothèse où un nouveau Gouvernement souhaiterait, au printemps prochain, mettre fin à cette réforme, pourra-t-il encore le faire ? Devra-t-il, à l'inverse, mettre en oeuvre cette réforme au 1 er janvier 2018, quoi qu'il arrive, du fait du caractère avancé des travaux ?
M. Bernard Lalande . - Un catalogue de difficultés vient ici d'être longuement établi au sujet d'une réforme qui ne porte que sur une modalité de recouvrement de l'impôt et qui ne posera, de plus, aucun problème à 90 % du public concerné qui ne perçoit que des traitements et salaires. Les difficultés soulevées ne concerneront donc que 10 % des contribuables alors que l'administration fiscale nous a déjà démontré être capable de régler des problèmes d'une toute autre ampleur.
Vous défendez le système de mensualisation au détriment du prélèvement à la source alors qu'il s'agit dans un cas de prélever le douzième du montant de l'impôt sur un salaire et dans l'autre cas de prélever le dixième de ce montant sur le compte bancaire où ce salaire est versé. Je ne vois pas de différence propre à justifier l'éventuelle impopularité de la réforme.
Quant au reproche du mauvais impact sur les relations internes à l'entreprise, je pense qu'à l'ère de la transparence, il s'appuie sur des arguments datés.
Ma question s'adresse aux représentants syndicaux présents. Pensez-vous réellement que les 10 % de situations problématiques vont réellement générer une hausse significative d'activité pour le personnel que vous représentez ? En comparaison, quel volume d'activité serait économisé si l'impôt sur la fortune (ISF) devait être supprimé ?
M. François-Xavier Ferrucci . - Je vais dans un premier temps répondre aux questions de nature politique avant de revenir sur les interrogations d'ordre technique.
Notre organisation syndicale est, à tous ses niveaux, en faveur d'une remise à plat totale du système fiscal dans son ensemble. Le champ de cette réforme dépasserait donc largement celui du seul impôt sur le revenu. Cet impôt représente aujourd'hui 75 milliards d'euros de recettes se concentrant sur de moins en moins de foyers fiscaux. Les nombreuses niches qu'il comporte montrent, en outre, qu'il est l'instrument privilégié de la politique économique et sociale des gouvernements qui se sont succédé. Nous souhaitons donc une réforme qui dépasse le cadre de ce seul impôt.
Il aurait été souhaitable qu'un grand débat de début de mandat permette à un nombre important de parties prenantes d'aborder le thème de la fiscalité pris dans sa globalité. Un tel débat aurait, en outre, permis d'informer de manière pédagogique les citoyens sur le fonctionnement et la finalité des impôts auxquels ils sont soumis. Mais ce débat n'a pas eu lieu et la mise en oeuvre de cette réforme nous semble trop hâtive. Elle intervient trop tard dans le mandat présidentiel. Les attendus de la réforme ne sont, en conséquence, pas au rendez-vous, selon notre point de vue.
Nous soutenons que les récentes suppressions d'emplois à la DGFiP sont la preuve d'une volonté de démantèlement. La DGFiP ne tient, en outre, pas compte du développement de nouvelles technologies numériques dans sa gestion prévisionnelle des emplois, des compétences et des qualifications. Certaines pratiques internes témoignent du souhait de réduire l'envergure de ses missions mais également de son déploiement territorial. Les chiffres du contrôle fiscal en sont le symbole. Le rapport d'activité de la DGFiP pour 2016 montre que le nombre d'opérations de contrôle a été réduit de 19 000 par rapport aux deux années précédentes. Le rendement du contrôle fiscal externe est aujourd'hui revenu au niveau qui était le sien il y a deux ans ! Le recouvrement subit les mêmes conséquences puisque seul 50 % du montant total des redressements notifiés est aujourd'hui recouvré. Une forme de démantèlement est donc en marche.
Du point de vue de l'accueil du public, il convient de noter que les 50 % de foyers fiscaux non-imposables formulent également des demandes, au même titre que les autres. Les contribuables ont, en règle générale, besoin d'un contact avec un agent des finances publiques au moment d'établir leur déclaration de revenus, sous quelque support que ce soit. Les forcer à passer par internet ou des services téléphoniques d'information en réduisant les plages horaires d'accueil physique ou en limitant le nombre de points d'accueil ne change rien à cet état de fait. Sauf à supprimer toute forme d'impôt, ce besoin d'information demeurera toujours.
L'établissement d'un impôt à la source est relativement ancien dans nombre d'autres pays ; l'Allemagne a opté pour ce système en 1920. Le fait que la France soit un cas particulier n'est pas une information nouvelle. Mais cette particularité dans le mode de recouvrement s'explique de manière rationnelle du fait des spécificités fortes de l'impôt sur le revenu dans notre pays.
Le ministre nous a, en effet, reçu en amont du projet de réforme. Je ne pense toutefois pas qu'il nous ait entendus. Christian Eckert avait, il est vrai, été sensible au problème également soulevé par Vincent Capo-Canellas concernant la répartition du prélèvement de l'impôt au sein d'un couple. Un dispositif d'individualisation des prélèvements a donc été introduit dans le projet de loi pour pallier ce problème. L'immense complexité de ce dispositif me fait cependant douter de son efficacité. Je me demande comment un couple qui se verra appliquer un taux commun sur ses deux salaires réussira à comprendre la procédure permettant d'ainsi différencier chacun des deux taux.
M. Alexandre Derigny . - La question d'une réforme fiscale plus redistributive est effectivement essentielle car là se trouve le coeur du problème. Les discussions de début de mandat nous semblaient en ce sens trop réductrices. Elles ne répondaient pas à notre besoin de réforme fiscale profonde. Si nous pensons qu'une telle réforme doit nécessairement s'appuyer sur l'impôt sur le revenu, nous regrettons, en revanche, que cet impôt occupe si peu de place dans le système fiscal actuel. Cet impôt ne concerne pas la moitié des foyers fiscaux qui ne sont pas imposables. Il ne concerne également qu'à la marge un grand nombre de foyers fiscaux qui sont comparativement plus imposés par des impôts moins justes. Ces autres impôts n'ont, en effet, pas le caractère progressif que peut avoir l'impôt sur le revenu. À l'inverse de ce qui a été fait, nous souhaiterions donc une augmentation de la part de l'impôt sur le revenu concomitante à une baisse de la part d'impôts moins justes et moins progressifs, comme la TVA.
J'avais, à ce titre, bien compris que la réforme n'allait pas transformer l'impôt sur le revenu en impôt indirect et mon allusion était un peu forcée. Son but était de faire comprendre qu'un impôt sur le revenu plus transparent va à l'encontre de certains de nos objectifs. Ces objectifs sont notamment de remettre l'impôt sur le revenu au centre des attentions, d'en faire un impôt citoyen et de gagner le consentement à l'impôt par son intermédiaire, en convainquant qu'il est juste. Le cas de la contribution sociale généralisée (CSG) est un exemple à ne pas suivre. Trois quarts des citoyens paient bien plus de CSG que d'impôt sur le revenu mais ignorent jusqu'à son existence parce qu'elle est prélevée directement.
L'impôt sur le revenu est, en France, progressif, annualisé, conjugalisé et familiarisé. Il est donc très difficile d'anticiper pour chaque foyer fiscal les évolutions des facteurs de cet impôt avant de pouvoir les constater au 31 décembre de l'année en cours. Il est, en ce sens, difficile de rendre cet impôt contemporain. C'est pourquoi la mensualisation prévue par l'actuel système nous semble être un instrument à privilégier.
J'en viens, maintenant, à l'explication du délai d'un an et demi. Une personne qui n'a jamais payé d'impôts et qui accède à son premier emploi au 1 er janvier 2018 se verra imposer selon un taux en fonction de son premier salaire. Il n'est en revanche pas possible de connaître, à cette date, quelle sera la durée de son activité professionnelle au cours de l'année 2018. Ainsi, si cette personne se retrouve au chômage du mois de juillet au mois de décembre, les sommes prélevées sur les salaires de janvier à juin pourront l'avoir été de manière indue. Ce sera le cas dans l'hypothèse où la rémunération annuelle totale du salarié sera trop faible pour le rendre finalement imposable. Cette situation ne sera connue des services fiscaux que lorsque le salarié lui retournera sa déclaration de revenus, en mars 2019. Un remboursement aura, le cas échéant, lieu vers le mois de juin 2019, soit près d'un an et demi après la perception du premier salaire sur lequel aura été retenu l'impôt.
Enfin, je précise que les travaux déjà engagés pour préparer cette réforme ont un coût à la fois humain et budgétaire important. La mise en oeuvre effective de cette réforme aura, en revanche, un coût bien supérieur à celui de son abandon. Il serait donc judicieux de revenir sur ce projet en cas d'alternance politique.
Mme Hélène Fauvel . - Si en tant que représentants de fonctionnaires nous n'avons pas à être d'accord ou pas avec les mesures que nous sommes in fine chargés d'appliquer, je rejoins toutefois les propos d'Alexandre Derigny.
Je doute profondément du caractère social de cette réforme puisqu'elle n'appréhende pas de la même manière l'ensemble des catégories de revenus. Face aux contribuables qui ne perçoivent qu'un salaire et qui seront inconditionnellement imposés au mois le mois, les ménages les plus aisés bénéficieront, eux, d'un régime distinct sur les revenus issus de cessions de capitaux mobiliers. Certains ont le choix et d'autres non. Le régime des travailleurs indépendants en est une autre preuve puisque la périodicité des acomptes contemporains qu'ils vont être amenés à verser n'est pas encore clairement définie. Il est, en outre, prévu que ces prélèvements soient directement effectués sur leurs comptes bancaires professionnels alors qu'aucun texte n'autorise aujourd'hui à opérer de tels prélèvements sans leurs consentement.
Je suis particulièrement gênée que l'on considère le salarié comme un être immature et que l'on prétende prélever directement l'impôt qu'il doit afin de lui rendre service. Toutes les confédérations, qui représentent majoritairement des salariés, se sont exprimées plutôt contre cette réforme.
Notre syndicat était intervenu auprès des deux ministres chargé du dossier ainsi que du directeur général de la DGFiP sur la question des moyens nouveaux alloués pour faire face à la mise en oeuvre de cette réforme. Car si ce projet doit être mis en oeuvre par la DGFiP, il est primordial pour nous qu'elle puisse réellement y parvenir. Nous ne voulons pas, en ce sens, que les personnels de cette direction soient considérés comme responsables d'un échec. Malgré cette intervention, le projet de loi de finances pour 2017 diminue notre plafond d'emplois autorisés de 1 815 équivalents temps plein travaillés !
Je pense enfin que, contrairement aux objectifs affichés par cette réforme, elle a pour conséquence de fragiliser le consentement à l'impôt et le pacte républicain.
M. Gabriel Grèze . - La CFDT ne se prononce pas contre tout principe de prélèvement à la source mais manifeste son désaccord sur le projet tel qu'il est actuellement présenté, du fait de sa complexité et du manque de moyen pour le mettre en place. Comme l'indique Hélène Fauvel, il serait particulièrement dommageable qu'un échec altère le consentement à l'impôt du citoyen et entraine un gaspillage de moyens.
Je pense que le système français devrait évoluer vers un impôt individualisé alors qu'il est actuellement construit autour du foyer fiscal. Le fait que certains États possèdent déjà un tel système accompagné d'un prélèvement à la source ne justifie toutefois pas la réforme proposée.
Je ne vois pas pourquoi rendre la mensualisation obligatoire soulèverait des problèmes puisque la DGFiP a déjà rendu obligatoire la dématérialisation des déclarations de revenus sans que ça n'en pose. Je n'envisage pas bien qui pourrait, à terme, s'opposer au principe d'une mensualisation systématique des contribuables.
Nous avons fait part au ministre de l'ensemble des griefs que nous avons détaillés aujourd'hui concernant le manque de moyens et le risque d'échec du projet. Ces considérations sont formulées au regard de l'intérêt de nos agents. Une administration qui assure correctement son rôle ne peut le faire qu'en s'appuyant sur des agents suffisamment nombreux, formés et intervenant dans des conditions de travail satisfaisantes. Ces conditions sont essentielles car l'accueil du contribuable par la DGFiP a une réelle portée sociale. Les élus locaux sont d'ailleurs très attachés à ces accueils. Ils représentent souvent l'un des derniers guichets de services publics et les agents y prodiguent des conseils dépassant fréquemment le strict champ de leur compétence.
Dans un contexte de baisse constante des effectifs, la situation actuelle n'est pas satisfaisante. La mise en oeuvre de cette réforme combinée à la volonté de certains candidats à l'élection présidentielle de voir encore diminuer le nombre de nos agents ne feraient qu'amplifier notre insatisfaction. Évitons-nous un gâchis inutile.
Mme Michèle André , présidente . - Le sujet est divers et il passionne. Nous aurons à le traiter dans les jours à venir, au cours du débat sur le projet de loi de finances pour 2017. Je vous remercie d'avoir en particulier évoqué le rôle social des accueils de la DGFiP auxquels les citoyens sont très attachés. Il faut saluer le travail de ces accueils et les aider à maintenir la qualité de leur service.