III. LES EFFETS FINANCIERS DU PROTOCOLE DOIVENT ÊTRE APPRÉHENDÉS DANS LE LONG TERME ET PEUVENT S'APPRÉCIER AU REGARD DE CONSIDÉRATIONS D'ÉQUITÉ
A. DES PROLONGEMENTS FINANCIERS À CONSIDÉRER SANS MYOPIE
Dans un premier temps, le protocole devrait entraîner une hausse des recettes du système de pensions publiques, qui couvre les trois fonctions publiques, dont une partie au bénéfice du compte d'affectation spéciale « Pensions », qui regroupe les transferts des fonctionnaires de l'État. Toutes les composantes des recettes seraient concernées, cotisations salariales et employeurs.
Cette hausse des recettes n'aura pas de correspondance immédiate du côté des dépenses de retraites.
Sans doute, le protocole aura-t-il pour effet d'élargir l'assiette des liquidations de pensions comme celle des cotisations. Cependant, le premier impact ne déploie tous ses effets que progressivement dans le temps, les pensions déjà liquidées ne devant pas bénéficier du protocole.
Ainsi, à court et moyen terme, les soldes des systèmes publics de retraite seraient sensiblement améliorés.
Dans ces conditions, ces enchaînements pourraient justifier une baisse de la contribution employeur du régime de pensions des fonctionnaires civils et militaires de l'État, éventualité qui est parfois évoquée, notamment par la Cour des comptes, devant les perspectives à long terme que présente le CAS « pensions » en termes de capacité de financement.
Une telle réduction des contributions employeurs se traduirait par une décrue des charges figurant à ce titre dans les budgets ministériels (titre 2) pour équilibrer le CAS « Pensions », en contrepartie de laquelle le solde du CAS ne profiterait plus que d'une partie des recettes supplémentaires résultant, à législation constante, du protocole.
Cependant, l'amélioration de la situation financière des régimes de base de la fonction publique résultant du protocole est essentiellement transitoire.
À long terme, la revalorisation des pensions résultant du protocole augmentera la valeur du stock des pensions en remplaçant des pensions hors protocole par des pensions revalorisées par celui-ci.
Ce processus devrait absorber progressivement les recettes supplémentaires liées au protocole de sorte que la « réserve » qu'il est appelé à produire un temps se trouverait épuisée et, finalement, dépassée par le flux des nouvelles pensions 11 ( * ) .
En outre, les effets du protocole sur le solde public appellent quelques précisions tendant à expliquer les raisons pour lesquelles l'amélioration prévisible du solde du CAS « Pensions » ne se retrouvera pas à due proportion au niveau du solde des administrations publiques, qui, dès le moyen terme devrait se trouver dégradé.
1. Les résultats de la simulation extériorisent un effet positif sur le solde des pensions publiques à court et moyen terme
À court, moyen terme, l'impact du protocole est favorable à l'équilibre des régimes des pensions publiques dans la mesure où son application aux rémunérations qui composent l'assiette du financement des régimes, bien que progressive jusqu'à 2020, sera plus rapide que ses effets sur les dépenses, qui s'étaleront sur une quarantaine d'années.
Les effets de l'accord sur les équilibres du système de pensions publiques ont été simulés à partir d'un certain nombre de cas-types dans les conditions suivantes :
• un échantillon construit en fonction de la valeur indiciaire de liquidation des pensions a permis d'identifier 22 cas-types représentatif de 54 % des agents partis en retraite sur la période considérée. Pour 40 % de ces agents les nouvelles grilles indiciaires consécutives à la mise en oeuvre de l'accord étaient déterminées. Ce sont ces catégories qui ont servi à réaliser les simulations. Elles représentent presque un quart des agents concernés par l'accord. Certaines hypothèses ont dû être posées. Le taux de liquidation a été considéré comme inchangé , ce qui est une hypothèse lourde dans la mesure où la création de nouveaux grades en fin de carrière pourrait exercer un impact sur les taux de liquidation à travers les mécanismes de surcote et décote. Par ailleurs, les conditions effectives des promotions correspondantes étant incertaines, des jeux d'hypothèses variables ont été appliquées (voir infra ) ;
• s'agissant des recettes, l'effet de l'accord passe par l'élargissement de l'assiette de cotisations (des employeurs et des salariés). L'impact de l'augmentation de l'assiette soumise à cotisations a été estimé à partir de prévisions portant sur la masse salariale de la fonction publique réalisées par la direction du budget. Pour la fonction publique d'État seul l'impact sur les cotisations des fonctionnaires civils a été calculé .
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Tableau présentant l'ordre de grandeur des
impacts « recettes »
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Source : calculs de la direction du budget
L'effet du protocole sur les recettes des régimes de retraite des trois fonctions publiques atteint 677 millions d'euros dès 2017 et s'amplifie progressivement jusqu'à 1,277 milliard d'euros en 2020 .
À titre d'illustration, ce supplément de recettes correspond à une augmentation de 2,1 % des recettes du compte d'affectation spéciale « Pensions » prévues pour 2017.
L'impact effectif sur les recettes du CAS « Pensions » ne recouvrirait qu'une partie de ce surcroît de recettes qui concerne les trois volets de la fonction publique. Selon les informations transmises par les services, sous toutes réserves, les recettes du CAS seraient augmentées de 500 millions d'euros en 2017, montant porté à 1 milliard d'euros en 2020.
Le surcroît de recettes est attribuable pour près de 85 % aux cotisations versées par les employeurs, le supplément de recettes attendu des cotisations des employés progressant de 110 à 202 millions d'euros entre 2017 et 2020.
Quant aux effets du protocole sur les dépenses de retraites des trois fonctions publiques, ils sont limités mais s'amplifient progressivement dans la période relativement courte de la simulation.
De 4 millions d'euros en 2016, ils passent à 210 millions d'euros en 2020. À cette échéance, le coût atteint 34 millions d'euros dans la fonction publique territoriale et 57 millions d'euros pour la fonction publique hospitalière. S'agissant de la fonction publique d'État, un coût moyen de 119 millions d'euros est pris en compte. Il représente la moyenne de deux scenarios différant par l'ampleur de l'attribution du nouveau « grade à accès fonctionnel » (GRAF) aux professeurs certifiés.
Au total, dans la prévision, le protocole exerce un effet positif sur le solde des régimes de retraite publique.
Celui-ci s'améliore de 1 067 millions d'euros en 2020 après un effet de 652 millions d'euros dès 2017 .
Quant au CAS « Pensions » stricto sensu , le protocole en améliore le solde de 490 millions d'euros en 2017, montant porté à 915 millions d'euros en 2020 dans un scenario d'application modérée du protocole (voir infra ). Dans un scénario où l'application du protocole serait plus dynamique, le gain en solde demeure mais se réduit un peu à 880 millions d'euros.
2. À plus long terme, le surplus financier apporté aux régimes de retraites publiques serait a minima neutralisé
• Les résultats favorables en prévision doivent être interprétés en prenant en compte les conditions particulières de la simulation qui sont propices à l'extériorisation d'un effet positif du protocole sur les équilibres des systèmes de pensions publiques mais ne sont pas appelées à refléter les conditions du réel, soit parce que certaines hypothèses sont inégalement robustes , soit parce qu'il faut élargir l'horizon des simulations pour saisir l'impact structurel du protocole.
Il convient, en premier lieu, de mettre en évidence le caractère évanescent des impacts de court terme que la prise en compte de la longue durée devrait renverser.
En se plaçant d'un point de vue structurel, à un terme où toutes les générations actives auront bénéficié du protocole, les assiettes de liquidation des pensions qui déterminent la valeur du stock des pensions s'ajusteront aux conditions de déroulement des carrières indiciaires après protocole.
Le décalage entre les impacts du protocole sur l'assiette des cotisations et ceux s'exerçant sur les bases de liquidation des pensions aura été effacé de sorte que les effets intercalaires favorables à l'extériorisation d'un effet positif sur les soldes des régimes seront gommés.
De ce point de vue, il faut considérer que l'évaluation de l'impact du protocole sur les dépenses de pensions réalisée en réponse aux demandes de votre rapporteur spécial ne répond pas à la question formulée sur les effets de long terme du protocole.
De fait, l'évaluation transmise dont l'horizon est limité à 2020, ne capte que de l'ordre d'un huitième de ces effets 12 ( * ) sur les pensions en raison de la progressivité dans le temps de l'augmentation du volume des pensions liquidées sur les assiettes modifiées par le protocole.
Sur la base d'une estimation nécessairement approximative, le coût en pensions du protocole s'élèverait à terme à environ 1,7 milliard d'euros représentant une surcharge structurelle pour les régimes de pensions publiques.
Au total, en régime stabilisé, le protocole entraînerait un besoin de financement de l'ordre de 410 millions d'euros .
• Pour les seules dépenses de pensions civiles financées par le CAS « Pensions » , l'effet au long court atteindrait 1 milliard d'euros de surcoût (dans le scenario haut exposé ci-dessous).
Celui-ci peut être confronté à un impact en recettes , qu'on suppose structurellement acquis à l'horizon 2020, du même ordre que l'impact en dépenses si bien que, structurellement, les effets du protocole sur le solde du régime des pensions civiles seraient neutres .
Ce résultat, qui conduit à attribuer aux autres régimes la totalité du creusement du besoin de financement, est étonnant ce qui invite à le prendre avec une très grande prudence.
Le système de financement des pensions publiques comporte un facteur endogène de déséquilibre dès lors que le rendement des cotisations reposant sur une assiette qui est systématiquement inférieur à l'assiette liquidative, toute augmentation de celle-ci accroît le besoin de financement. Pour qu'il en soit autrement, il conviendrait que cette impasse soit provisionnée par un niveau de cotisation adéquat. Historiquement, ce constat, qui romprait avec la logique sous-jacente aux régimes de base de pensions publiques, qui sont des régimes par répartition, ne peut être fait, même si la situation actuelle invite à davantage d'optimisme quant à l'équilibre structurel du système, dans la fonction publique d'État.
On doit tenir compte, en second lieu, de la perspective d'une élévation du taux de liquidation des pensions dans un contexte où la revalorisation des grilles indiciaires se concentrerait sur la fin de carrière. De fait, l'analyse des revalorisations apportées par le protocole paraît montrer que celles-ci sont concentrées sur les fins de carrière, ce qui exerce des effets particuliers sur les composantes de l'équilibre des pensions.
En bref, l'écart entre le « poids indiciaire des pensions » et le « poids indiciaire des cotisations » sortirait renforcé du protocole par ses incidences sur la revalorisation des échelons de fin de carrière .
L'impact d'un tel enchaînement peut être illustré par le calcul en variance des effets du protocole sur le coût budgétaire des pensions de l'État à l'horizon 2020 selon les conditions d'attribution du GRAF aux professeurs certifiés. Sur les cinq ans couverts par la prévision, l'écart entre un scenario bas et un scenario haut atteint 35 millions d'euros.
Au total, il serait plus cohérent d'anticiper à long terme une détérioration de la position de financement du régime de retraite de la fonction publique d'État.
• Cependant, à ces éléments doit être ajoutée la considération des limites d'une évaluation à long terme reposant sur une hypothèse « toutes choses égales par ailleurs », une projection de long terme devant emprunter plutôt la voie des scénarisations.
En particulier, toute élévation du socle des rémunérations appréhendées par les régimes de pensions est susceptible d'amplifier les effets du différentiel de revalorisation de la base de cotisations et des pensions elles-mêmes. Dans la mesure où l'hypothèse d'un maintien des conditions d'indexation des pensions peut être raisonnablement posée, la question demeure des dynamiques futures de la masse salariale publique. De ce point de vue, des variations réduites de la valeur réelle de la masse indiciaire sont susceptibles d'exercer des effets nettement supérieurs aux incertitudes sur le bouclage financier de long terme du protocole.
3. Un impact à terme défavorable sur le solde public général
L'amélioration de début de période du solde financier des régimes de retraites publiques constatée à court et moyen terme n'a pas de prolongement à due proportion sur le solde général des administrations publiques.
Au cours de la période couverte par la prévision, l'amélioration du solde des pensions publiques suscitée par le protocole est attribuable à un différentiel de croissance entre les recettes et les dépenses.
Du côté des recettes l'augmentation induite par le protocole concerne principalement les contributions des employeurs qui sont modélisées à taux constant. Or, celles-ci supposent des charges publiques assumées par les différentes administrations.
Ce n'est qu'à hauteur du supplément de recettes issues des cotisations des employés que la capacité de financement des administrations publiques bénéficie réellement de ressources nouvelles.
Celles-ci ne s'accompagnent d'une amélioration de la situation financière des administrations publiques que dans la mesure où les dépenses nouvelles liées au protocole n'excèdent pas le surcroît de recettes provoqué par la hausse du taux de prélèvements obligatoires sur les ménages. 13 ( * )
C'est bien le cas pour les premières années d'application du protocole.
On relève pourtant que, dès 2020, les charges de pensions associées au protocole excèdent le supplément de cotisations payées par les employés.
Ainsi, dès le moyen terme, malgré un effet favorable sur l'équilibre global des pensions, destiné d'ailleurs à s'effacer, l'impact du protocole sur le solde public général devrait se révéler négatif. À plus long terme, le solde des administrations publiques devrait se trouver dégrader à hauteur du supplément de dépenses non couverts par celui des prélèvements obligatoires nets sur les ménages. Une estimation autour de 1,5 milliard d'euros paraît rendre compte de cette perspective.
* 11 Ces perspectives devraient être retracées dans la comptabilité générale de l'État, qui, sur ce point, complète très utilement la comptabilité budgétaire. Le compte général de l'État, en application de la norme comptable n° 13 de la comptabilité de l'État relative aux engagements à mentionner dans l'annexe au CGE (portant sur les engagements hors bilan), enregistre et évalue les actifs et passifs pouvant exercer une influence significative sur la situation financière de l'État. Une partie considérable desdits enregistrements se réfère aux engagements de retraites. Ils font l'objet de deux méthodes d'évaluation distinctes : la méthode des « unités de crédit projetées » qui consiste à estimer la valeur actuelle des pensions qui seront versées aux actuels retraités et actifs en contrepartie des droits acquis à la date où l'évaluation est effectuée et le calcul d'un besoin de financement actualisé qui tient compte des projections de recettes et de dépenses telles qu'elles peuvent être anticipées sur la période d'évaluation.
* 12 Sur la base d'une durée de carrière de 40 ans.
* 13 Pour évaluer strictement l'amélioration du solde public résultant de l'écart entre le supplément de cotisations salariales et le supplément de dépenses lié à la mise en oeuvre du protocole, il conviendrait de tenir compte de la réduction du produit de l'imposition sur le revenu résultant de la baisse de l'assiette imposable acquise par la déduction des cotisations salariales des bases imposables.