Sous-préfectures : l'État à proximité

N° 420

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 février 2017

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la réforme de l' administration sous-préfectorale et sa contribution au maintien de la présence de l' État dans les territoires ,

Par M. Hervé MARSEILLE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Les principales observations

Observation n° 1 : dans le cadre de la reformulation permanente des missions de l'administration générale de l'État mise en oeuvre ces dernières années, les ambivalences portant sur la vocation du local n'ont pas été surmontées si bien que celui-ci manque d'une doctrine d'emploi. Les hésitations relatives à la formulation d'un certain nombre de missions en témoignent. Entre administration de mission et administration de gestion, entre argument de proximité et inscription dans l'organisation verticale de l'État, les antinomies peuvent être dépassées, à condition d'inscrire les projets dans une logique d'autonomie du local et d'accompagnement réaliste de ses ambitions par les moyens qu'elles nécessitent.

Observation n° 2 : les points de vulnérabilité du réseau des sous-préfectures ressortent accrus des évolutions récentes de l'organisation territoriale, qu'elle concerne les services de l'État lui-même ou les collectivités territoriales. Le renforcement de l'échelon régional dans l'administration territoriale générale de l'État et la persistance de logiques verticales dans les grandes directions départementales peuvent affaiblir les capacités d'autonomie des préfets de département avec des impacts sur ses délégués dans les arrondissements. La reconfiguration des pouvoirs décentralisés enclenche une dynamique qui peut déborder les circonscriptions administratives de base, et, notamment, les arrondissements.

Observation n° 3 : depuis 2007, le bilan des emplois mobilisés dans les sous-préfectures se serait soldé par une diminution des moyens en personnels de l'ordre de 1 058 unités, soit une contraction de près de 18 % des effectifs. Cette évolution témoigne d'une réelle attrition des moyens, d'autant qu'elle s'est produite alors que le réseau a été maintenu à peu près inchangé dans son déploiement territorial. Le nombre moyen d'agents par sous-préfecture, qui était de l'ordre de 24,5 ETPT dans les années 2000 s'est replié pour n'être plus que d'environ 20,7 ETPT dix ans plus tard.

Observation n° 4 : si les orientations données aux niveaux d'administration générale de l'État ont tendu à modifier la définition de leurs missions, non sans hésitations (voir supra ), la réallocation des moyens n'a pas suivi, les nouvelles ambitions n'ayant pas été armées tandis que les missions traditionnelles en voie de déclin absorbent encore une forte proportion des effectifs.

Observation n° 5 : si les emplois du réseau des sous-préfectures mobilisent 19,1 % de la totalité des emplois du réseau préfectoral lato sensu, on peut faire ressortir un taux moyen de 1,74 % des effectifs engagés dans chacune des fonctions du réseau préfectoral comme représentatif de la contribution des sous-préfectures à l'exercice des fonctions du réseau d'administration générale de l'État dans les territoires. Dans ce contexte, la fonction de délivrance des titres fait exception avec un niveau relativement élevé de contribution des sous-préfectures à cette mission. Cette situation témoigne d'une discordance entre les réductions d'effectifs intervenues ces dernières années et la réorientation des missions et du maintien d'une structure d'emplois marquée par une surreprésentation de missions appelées à être globalement délaissées.

Observation n° 6 : le poids des coûts liés à l'accueil du public et à la délivrance des titres (80,8 millions d'euros et 35,7 % du total) ressort comme un élément saillant alors même que cette mission a été fortement allégée. La faiblesse des moyens consacrés aux relations avec les collectivités territoriales et à l'animation des politiques interministérielles s'impose comme un autre constat fort.

Observation n° 7 : dans ces conditions, la qualité de l'administration générale de l'État au niveau de l'arrondissement suscite des inquiétudes. Les indicateurs de performance du réseau des sous-préfectures témoignent d'un très fort contingent de sous-préfectures éloignées de l'atteinte des cibles fixées, en particulier pour les missions qui demandent une expertise particulière.

Observation n° 8 : le réseau des sous-préfectures est, dans les faits, très hétérogène. Le nombre des unités souffrant d'un déficit manifeste de moyens humains s'est considérablement accru en peu de temps (plus de soixante sous-préfectures ont désormais moins de dix ETPT). L'hétérogénéité régionale du ratio sous-préfecture/communes est un héritage historique qui est manifestement inadapté au contexte politique et administratif actuel. D'autres visages de l'hétérogénéité (rapports avec les données démographiques et le déploiement des services de l'État dans les régions) témoignent d'une forme d'inertie du réseau face aux évolutions sociales, économiques et politiques.

Observation n° 9 : l'attrition des effectifs n'a, semble-t-il, pas diminué la surface des emprises immobilières du réseau , situation peu propre à une utilisation rationnelle des deniers publics et qui peut incliner à des économies préjudiciables à l'état des immeubles occupés par les services .

Observation n° 10 : les formules présentées comme de nature à garantir un maintien des services publics dans les territoires « Maisons de services au public » - MSAP - et « Maisons de l'État » ne sauraient représenter des alternatives à un maillage du territoire par le réseau des sous-préfectures. Force est de constater que l'objet même des MSAP, les engagements d'accessibilité autour desquels elles s'organisent, ainsi que les financements évoqués sont loin de leur permettre de représenter en quoi que ce soit une alternative aux sous-préfectures. De même, une Maison de l'État n'est pas une sous-préfecture, quand bien même elle occuperait ses locaux, pas plus qu'une sous-préfecture n'est « transformée en Maison de l'État », tout en pouvant y participer, du fait que ses locaux lui servent de siège.

Observation n° 11 : l'isolement du sous-préfet, qui prend différentes formes, est un obstacle majeur à l'atteinte des missions de « sous-préfectures nouvelle génération ».

Les principales recommandations

Recommandation n° 1 : surmonter les antinomies persistantes dans la définition de la vocation des niveaux de l'organisation territoriale de l'État, en réincarnant les projets en fonction des grandes missions de l'État (régaliennes mais aussi d'accompagnement des projets des parties prenantes) et des forces et fragilités concrètes du local. Celui-ci ne doit plus être l'échelon résiduel de simple déclinaison des orientations générales appliquées verticalement mais un niveau à part entière de définition de l'action publique. En ce sens, créer les outils d'émergence nécessaires à l'expression des besoins et projets locaux.

Recommandation n° 2 : retrouver le chemin d'une déconcentration moderne au niveau le plus local, combinant responsabilité et autonomie, et ouverte à une variété de formules compatibles avec l'emploi d'une diversité de modèles ne répliquant pas systématiquement les modes d'organisation des niveaux supérieurs afin d'assurer au mieux des missions, éventuellement modulées, au service du développement local.

Recommandation n° 3 : préserver une architecture d'implantations multi-sites des implantations régionales de l'État dans le cadre du processus de régionalisation.

Recommandation n° 4 : veiller à ce que les informations budgétaires permettent d'éclairer pleinement les choix de positionnement des moyens de l'administration générale territoriale de l'État, ce qui est bien le moins compte tenu de l'objet du programme 307, en fournissant notamment toutes les données utiles sur les coûts fins du réseau des sous-préfectures.

Recommandation n° 5 : évaluer les situations d'emplois aux niveaux les plus concrets du réseau des sous-préfectures et mettre en oeuvre une architecture fonctionnelle des emplois adéquate à la priorisation des missions.

Recommandation n° 6 : compte tenu des réorganisations intervenues dans les prestations de délivrance des titres, dont les conditions d'accompagnement pour les communes et les usagers appellent une grande attention, achever de mettre en oeuvre les ajustements d'emplois correspondants dans les sous-préfectures.

Recommandation n° 7 : veiller à ce que les moyens d'un traitement irréprochable des demandes de titres étrangers soient réunis.

Recommandation n° 8 : centraliser le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire sans sacrifier la possibilité d'un dialogue entre l'administration et les collectivités auteurs des actes soumis à contrôle.

Recommandation n° 9 : développer les fonctions de conseil et, en particulier, garantir l'accès des sous-préfets aux plates-formes d'appui et d'expertise en phase de constitution.

Recommandation n° 10 : réinstaurer des capacités d'ingénierie territoriale au plus près des collectivités dépourvues de moyens propres suffisants.

Recommandation n° 11 : veiller à maintenir un effort suffisant d'entretien des immeubles occupés par les sous-préfectures tout en recherchant les moyens de mieux tirer parti des surfaces libérées par la réduction des emplois du réseau.

Recommandation n° 12 : avant de généraliser le déploiement des MSAP et des « Maisons de l'État », réaliser une évaluation de ces unités en profitant de l'élaboration des schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services.

Recommandation n° 13 : veiller à ce que la réorganisation de l'administration territoriale de l'État s'accompagne d'un maintien de l'autorité des préfets de département sur les services.

Recommandation n° 14 : formaliser systématiquement les relations entre le préfet de département et les sous-préfets d'arrondissement dans le cadre de lettres de mission assorties d'une garantie d'accès aux services de la préfecture

Recommandation n° 15 : renforcer par tous les moyens adéquats la capacité des sous-préfets de mobiliser les services de l'État nécessaires à l'accomplissement de ses missions.

Recommandation n° 16 : systématiser les délégations préfectorales et la mise à disposition des services de l'État en tant que de besoin et prévoir des délégations de crédits adaptées aux objectifs assignés aux sous-préfets.

Recommandation n° 17 : adapter la structure catégorielle des emplois des sous-préfectures à l'ambition de les transformer en « sous-préfectures nouvelle génération ». À cet effet, investir dans des plans de formation pour que le repyramidage des emplois corresponde à des gains réels de compétence.

Recommandation n° 18 : modifier la carte des arrondissements dans le sens de la création d'arrondissements élargis pouvant comporter chacun plusieurs sous-préfectures afin d'instaurer un cadre permettant de concilier les missions d'un État généraliste de la proximité et spécialiste des projets et missions, en profitant de ressources mieux mutualisées.