Sous-préfectures : l'État à proximité

B. CONSOLIDER LA PRÉSENCE DE L'ÉTAT AU NIVEAU INFRADÉPARTEMENTAL

1. Le scénario d'un retour à un modèle uniforme de déploiement sous-préfectoral n'aurait que peu d'intérêt pour un coût certain

Le budget de personnel des sous-préfectures varie significativement comme le montre le tableau ci-dessous, qui présente les dépenses de personnel moyennes par arrondissement dans les différentes régions.

	Nombre de communes	Nombre d'arrondissements	Dépenses de personnel par arrondissement
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	5 083	40	525
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	4 503	41	463
Auvergne-Rhône-Alpes	4 181	39	520
Bourgogne-Franche-Comté	3 829	24	437
Bretagne	1 270	15	720
Centre-Val de Loire	1 840	20	340
Corse	360	5	260
Île-de-France	1 280	25	1 764
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	4 565	36	436
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	3 835	26	1 061
Normandie	3 221	17	788
Pays de la Loire	1 491	17	459
Provence-Alpes-Côte d'Azur	958	18	766

Source : commission des finances du Sénat

Il n'est évidemment pas question d'imaginer un modèle de sous-préfecture décalqué des sous-préfectures les mieux dotées en personnel. Si l'on se calait sur la sous-préfecture du Raincy, il faudrait recruter 27 000 agents, ce qui n'aurait évidemment aucun sens.

En revanche, on pourrait être tenté de se référer au coût par habitant des dépenses de personnel des sous-préfectures.

Coût par habitant des dépenses de personnel des sous-préfectures par région

	Budget de personnels en millions d'euros	Budget de personnel en euro par habitant
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	22,9	3,7
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	19	3,16
Auvergne-Rhône-Alpes	20,3	3,15
Bourgogne-Franche-Comté	10,5	3,61
Bretagne	10,8	3,21
Centre-Val de Loire	6,8	2,57
Corse	1,3	4
Île-de-France	44,1	3,64
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	15,7	2,69
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	27,6	4,59
Normandie	13,4	3,92
Pays de la Loire	7,8	2,07
Provence-Alpes-Côte d'Azur	13,8	2,74

Source : commission des finances du Sénat

Sur le territoire national, l'effort de dépenses de personnel en faveur des sous-préfectures rapporté au nombre d'habitants fait ressortir une forte dispersion.

Un alignement sur le coût par habitant le plus élevé rapprocherait les dépenses de personnel du réseau du niveau de 300 millions d'euros, soit un alourdissement des dépenses de plus de 50 millions d'euros par an. Cette somme est équivalente à l'emploi de près de 1 000 agents supplémentaires.

Un tel scenario exposerait l'État à des coûts élevés sans réelle utilité compte tenu des besoins. De fait, l'hétérogénéité des coûts unitaires des sous-préfectures des différentes régions peut être compensée par une série de phénomènes, par exemple par une hétérogénéité de sens contraire pour les dépenses de personnel des préfectures. En outre, l'élément de péréquation qu'elle comporte peut n'être pas injustifié au vu des particularités locales.

En toute hypothèse, une gestion des moyens des sous-préfectures par des indicateurs financiers représenterait une modalité plutôt fruste d'appréciation des besoins.

L'existence d'une forte hétérogénéité des moyens de sous-préfectures proches géographiquement et par les caractéristiques des arrondissements où elles sont implantées mérite en revanche une attention certaine.

Elle pourrait être un élément de reconsidération de la doctrine d'emploi des sous-préfectures.

2. La mutualisation des moyens des sous-préfectures pourrait suivre des schémas plus diversifié qu'actuellement

L'une des difficultés que peut rencontrer la gestion de tout réseau tient dans les cloisonnements qui peuvent provoquer des rigidités incompatibles avec les besoins qu'il est censé satisfaire.

Le réseau des sous-préfectures doit tenir compte d'un principe d'affectation résidentielle qui, hors volontariat dans les mobilités géographiques des effectifs, contraint à des solutions de gestion des ressources humaines peu optimales.

Quelques exemples de contournement de cette difficulté ont été mis en oeuvre ces dernières années, en suivant deux modalités principales dont les potentialités sont inégales.

Avant de les exposer, il faut réaffirmer que le pire consisterait à suivre une pente qui n'a pas été toujours évité, loin de là, celle de l'attrition progressive mais fatal de composantes du réseau vouées à la marginalisation.

a) Le jumelage ou « comment mutualiser les sous-préfets », une formule qui ne saurait qu'être transitoire

Les sous-préfectures connaissent régulièrement des situations de vacances de postes touchant les chefs de service.

Le jumelage consiste à nommer un seul sous-préfet dans deux arrondissements d'un même département, sans que l'existence des sous-préfectures ne soit remise en cause.

Quatre jumelages sont effectifs à ce jour, depuis la nomination par décret d'un sous-préfet commun :

- Bellac et Rochechouart (Haute-Vienne) depuis le 9 septembre 2011 ;

- La Trinité et Saint-Pierre (Martinique) : depuis le 8 octobre 2013 ;

- Antony et Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine) : depuis le 24 juin 2015 ;

- Marmande et Nérac (Lot-et-Garonne) : depuis le 12 mai 2016.

Cette formule réversible ne remet pas en cause l'existence des sous-préfectures.

Selon le ministère de l'intérieur, elle présente plusieurs avantages. Elle permettrait :

« - d'économiser de manière immédiate les frais inhérents à un poste de sous-préfet en résidence ;

- de mutualiser les équipes dans chacune des deux sous-préfectures jumelées et de renforcer la professionnalisation des agents en les spécialisant ;

- de concilier les aspirations géographiques des agents et les besoins des élus locaux, grâce au maintien de l'ouverture des deux sites ».

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la réalité de ces avantages dans la mesure même où les jumelages sont vus comme des solutions réversibles et généralement utilisées pour résoudre des difficultés temporaires d'affectation.

Il relève que dans cette formule, les arrondissements demeurent inchangés ce qui ne plaide pas pour ses potentialités du point de vue pourtant souhaitable de l'adaptation des circonscriptions administratives aux réalités politiques, administratives et économico-sociales du territoire, non plus d'ailleurs que pour sa capacité à déboucher sur des mutualisations effectives.

b) La réduction du nombre des arrondissements

Le nombre des arrondissements n'a que peu évolué depuis 1926 alors que la France connaissait des évolutions profondes.

Néanmoins quelques expérimentations ont été conduites ces dernières années à l'issue desquelles sont intervenues des modifications de la carte des arrondissements accompagnées de fermeture de sous-préfectures.

Ainsi, par décret en Conseil d'État, huit arrondissements ont été supprimés et six sous-préfectures fermées (cinq au 1 ^er janvier 2015, une au 1 ^er janvier 2016) mais l'implantation territoriale de quatre d'entre elles a été maintenue sous forme d'antenne (dont une au sein d'une Maison de l'État).

Le bilan des restructurations, conduites dans des régions et départements marqués par de fortes singularités historiques, demeure modeste au vu des tensions que connaissent un très grand nombre de sous-préfectures (voir ci-dessus).

Par ailleurs, l'évolution de la carte de la France décentralisée invite à aller plus loin.

Devant les nouvelles étapes de la décentralisation qui exercent des effets déjà profonds pouvant se traduire par une forme de débordement du cadre actuel de l'arrondissement, l'État ne saurait être inerte.

Votre rapporteur spécial s uggère que la carte des arrondissements puisse faire l'objet d'évolutions qui pourraient demeurer compatibles avec le maintien des postes pour répondre notamment à un besoin de proximité.

Des arrondissements élargis, épousant mieux les réalités de toutes sortes qui concourent à la diversité des territoires, pourraient être dotés de plusieurs sous-préfectures dirigées par des sous-préfets de plein exercice.

Dans une telle configuration, la mutualisation des services des sous-préfectures d'un même arrondissement pourrait être mieux assurée que dans la formule évoquée précédemment du jumelage.

Par ailleurs, garant du local, chaque sous-préfet pourrait se voir attribuer des missions spécifiques définies au regard des objectifs de l'État dans les territoires tout en bénéficiant d'une plus forte autorité sur les administrations et d'une valorisation de ses missions.

L'attractivité des fonctions sous-préfectorales sortiraient sans doute renforcée de la promotion d'un modèle alliant plusieurs dimensions du local, augmentation des moyens d'action et élargissement de l'horizon des missions.

La lisibilité de l'action de l'État pourrait gagner à une telle reconfiguration dans la mesure où l'arrondissement élargi deviendrait le cadre d'une alliance possible entre l'État généraliste et l'État spécialiste.

Recommandation : modifier la carte des arrondissements dans le sens de la création d'arrondissements élargis pouvant comporter chacun plusieurs sous-préfectures afin d'instaurer un cadre permettant de concilier les missions d'un État généraliste de la proximité et spécialiste des projets et missions, en profitant de ressources mieux mutualisées.

3. En finir avec l'isolement du sous-préfet

Il a, maintes et maintes fois, été observé que le sous-préfet ne disposait pas des moyens effectifs de son pouvoir de coordination des services de l'État.

Cette affirmation, qu'il faut sans doute nuancer, se recommande de plusieurs observations.

En premier lieu, les services de l'État ne sont généralement pas déployés en fonction de la carte des arrondissements qui reflète géographiquement la structuration du réseau des sous-préfectures.

En second lieu, le sous-préfet ne réunit pas toujours, loin de là, les moyens d'une autorité autonome indispensable pour exercer sa mission de coordination.

a) Un sous-préfet seul dans son arrondissement ?

L'un des obstacles que le sous-préfet rencontre dans cette mission tient dans le défaut de cohérence entre les déconcentrations territoriales des services ministériels et son espace propre, à savoir l'arrondissement.

Certains services de l'État, la plupart en réalité, ne disposent d'aucune représentation spécifique à cet échelon ; d'autres connaissent un déploiement infra-départemental, mais sans pour autant épouser la cartographie des arrondissements.

En bref, l'arrondissement n'est considéré par aucune des administrations ministérielles comme un niveau d'action , sinon pertinent, du moins naturel, alors que c'est celui qui est consacré, dans l'organisation territoriale de l'État , comme l'échelon d'animation et de coordination des services de l'État.

Ce n'est pas à dire que l'État ne connaît pas de déploiement territorial en deçà du niveau départemental.

Même sans compter l'éducation nationale, un recensement un peu ancien des effectifs déconcentrés montrait que sur 590 000 fonctionnaires territoriaux de l'État 318 000 agissaient dans 13 722 implantations infra-départementales .

Par ailleurs, même dans un contexte où les aires de déploiement territorial des services de l'État n'ont pas d'identité infra-départementale repérable, il existe toujours, au moins théoriquement, la possibilité de mobiliser des moyens de l'administration de l'État au service du territoire de l'arrondissement.

Mais, outre qu'en pratique les ressources disponibles sont très variables d'un point à l'autre de l'espace français, les perspectives qu'elles offrent en termes de disponibilité sont assurément très diverses et modulées selon la réalité de leur implantation géographique.

Il faut le souligner, ces constats ne valent pas condamnation de la logique de déploiement des sous-préfectures dans les arrondissements . Que les sous-préfectures soient seules à incarner la présence de l'État à ce niveau peut, au contraire, leur conférer une légitimité propre , à la condition toutefois que cette incarnation singulière ne rime pas avec incarnation solitaire.

Ce risque doit être mesuré ; mieux, il faut le conjurer.

À cet égard, le risque existe que les réformes de l'administration territoriale intervenues ces dernières années accroissent le risque de voir le réseau des sous-préfectures servir de simple appui à une forme d'incantation territoriale .

La réforme de l'administration territoriale de l'État, la RéATE , a accentué la vraisemblance d'un hiatus entre l'échelon le plus minime de représentation globale de l'État, l'arrondissement, et la réalité territoriale des grandes administrations de l'État, y compris de l'administration du ministère de l'intérieur.

À cet égard, il importe tout particulièrement de veiller à l'étroitesse des relations entre les préfets, de département au premier chef, et le sous-préfet.

Celui-ci, faut-il le rappeler, est le délégué du préfet de département . Logiquement, il est tributaire des conditions dans lesquelles celui-ci se trouve en mesure d'exercer ses missions.

Trois points peuvent être évoqués de ce point de vue.

Le premier est relatif à la nécessité de conserver au préfet de département son autorité sur les services de l'État , préoccupation que les évolutions de l'organisation territoriale de l'État, en particulier, la régionalisation du dispositif et l'interposition de grandes directions départementales pouvant faire écran rend particulièrement vive. Il est peu douteux que de cette condition dépendra étroitement la capacité du sous-préfet de disposer des moyens de son action dont l'absence de plus en plus lourde de services publics au niveau infradépartemental ne lui permet pas de disposer en propre.

Recommandation : veiller à ce que la réorganisation de l'administration territoriale de l'État s'accompagne d'un maintien de l'autorité des préfets de département sur les services.

À cet égard, il est souhaitable que les délégations préfectorales au bénéfice du sous-préfet se systématisent et qu'elles prévoient la mise à disposition des moyens de l'État en tant que de besoin . On peut ajouter qu'au moins pour les moyens de fonctionnement, les sous-préfets devraient pouvoir bénéficier de délégations d'enveloppes budgétaires à hauteur des besoins.

Recommandation : systématiser les délégations préfectorales et la mise à disposition des services de l'État en tant que de besoin et prévoir des délégations de crédits adaptées aux objectifs assignés aux sous-préfets.

Enfin, le troisième point renvoie à la continuité de l'administration générale de l'État dans les départements .

Si la qualité des membres du corps préfectoral n'est pas en cause, on peut s'interroger, à la suite de la Cour des comptes, sur les effets de l'excessive brièveté des affectations territoriales des préfets.

Il convient de rappeler que dans un référé sur la gestion des préfets en date du 9 juillet 2014 ^{24 ( * )} , la Cour des comptes avait pu observer que la durée moyenne de fonctions des préfets dans un poste territorial, qui n'était déjà que de deux ans et six mois en 2006 avait encore diminué depuis pour se stabiliser à deux ans depuis 2010. Un préfet sur deux changeait alors d'affectation chaque année.

Votre rapporteur spécial partage le sentiment alors exprimé par la Cour des comptes que cette « noria » nuise à l'efficacité des missions, complexifier le partenariat entre État et collectivités territoriales et effriter l'influence des préfets sur leurs équipes, parmi lesquelles figurent les services des sous-préfectures.

Cette situation doit être normalisée, d'autant qu'elle s'accompagne de l'existence d'un nombre élevé de préfets hors cadre auxquels sont confiés parfois des « missions de service public » sans justification apparente.

Il pourrait, en particulier, être utile d'avancer vers un profilage des carrières indépendant de mutations géographiques aussi fréquentes qui sont incontestablement une cause de déstabilisation des équipes départementales ainsi qu'un motif d'ancrage dans des habitudes pouvant étouffer d'opportunes innovations administratives.

Recommandation : assurer une plus grande stabilité des affectations géographiques des préfets.

b) Un sous-préfet seul dans sa sous-préfecture ?

Aux obstacles présentés par l'éloignement entre les ressources publiques déployées dans des cadres territoriaux sans proximité avec l'arrondissement, il convient d'ajouter le constat d'un éventuel hiatus entre les missions assignées au sous-préfet et les moyens réunis dans les sous-préfectures.

Parmi les mesures susceptibles de prévenir l'isolement des sous-préfets figure la perspective d'une diversification de ses missions et d'une ouverture sur l'environnement de l'arrondissement dans lequel il exerce naturellement ses fonctions, sans compter, bien sûr, l'accès aux expertises en voie de développement dans les plateformes (voir supra ).

Le décret du 16 février 2010 modifiant le décret du 29 avril 2004 a ouvert la possibilité précédemment offerte au sous-préfet de mise en oeuvre de compétences interdépartementales, en permettant au préfet de région de lui confier, avec l'accord du préfet de département, des missions d'intérêt régional pour l'exécution desquelles il pourra recevoir délégation de signature.

Cependant, le besoin principal est sans doute dans le rapprochement des missions des services de la sous-préfecture avec ses missions propres qui suppose un effort de requalification des personnels des sous-préfectures.

La répartition par catégorie des emplois des sous-préfectures atteste les besoins en ce domaine.

Certes, des évolutions sont intervenues ces dernières années. La redéfinition des missions des sous-préfectures sur ce point a été suivie d'un courant de « repyramidage » entre 2010 et 2015.

Répartition catégorielle des emplois des sous-préfectures

Catégorie de corps	2010	2015	Évolution
A	8,84 %	10,17 %	+ 1,33 %
A+	4,00 %	4,47 %	+ 0,47 %
B	18,56 %	19,75 %	+ 1,11 %
C	64,41 %	61,23 %	- 3,18 %
Contractuel/vacataire	4,18 %	4,39 %	+ 0,21 %
Total général	5 574,93	4 842,09	0

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Cependant, outre que celui-ci ne s'est pas soldé par une augmentation en volume des emplois des catégories supérieures puisqu'il s'est accompagné d'une forte baisse des effectifs, dans les emplois mobilisés par les sous-préfectures dominent encore de façon écrasante les emplois de catégorie C .

Répartition catégorielle des emplois ouverts aux sous-préfectures

Les 4 842,09 ETPT ouverts dans les sous-préfectures se répartissent comme suit :

ETPT de catégorie A+ : 216,41

ETPT de catégorie A : 501,57

ETPT de catégorie B : 959,83

ETPT de catégorie C : 3 159,17

ETPT non ventilés : 5,11

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

On rappelle que dans la fonction publique d'État, ces emplois comptent pour 20 % de l'ensemble des emplois, ce qui, même en comptant avec le poids singulièrement élevé des enseignants dans ce dernier total, conduit à dégager une particularité forte des ressources humaines du réseau sous-préfectoral et les progrès qu'il conviendrait de réaliser pour les adapter plus justement aux ambitions régulièrement affichées.

L'un des éléments du PPNG porte sur un nouvel effort de requalification des emplois des préfectures.

Celui-ci devra échapper à un certain « nominalisme » qui consisterait à prononcer des promotions catégorielles sans lien avec une élévation réelle des qualifications. Il faut souhaiter, au contraire, que le processus de repyramidage fasse écho à une élévation du niveau de recrutement. Bien entendu, celle-ci ne devra pas négliger les indispensables promotions internes qu'il convient d'organiser en les préparant notamment par un effort de formation résolu et efficace.

A ce stade, les conditions de l'extension de ce processus de requalification aux emplois des sous-préfectures n'ont pas été précisées à votre rapporteur spécial.

Compte tenu de l'âge moyen des agents et du réagencement des missions, il faudra compter avec un plan de formation ambitieux.

Recommandation : adapter la structure catégorielle des emplois des sous-préfectures à l'ambition de les transformer en sous-préfectures nouvelle génération. À cet effet, investir dans des plans de formation pour que le repyramidage des emplois corresponde à des gains réels de compétence.

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* ²⁴ Référé n° 70412 adressé le 9 juillet 2014 au Premier ministre, au ministre de l'intérieur et à la ministre de la décentralisation et de la fonction publique.