C. DER HERAUSFORDERUNG EINES DEMOKRATISCHEREN UND TRANSPARENTEREN EUROPAS GERECHT WERDEN
Ein demokratischeres Europa benötigt eine verstärkte Rolle der nationalen Parlamente. Im Entscheidungsprozess muss zudem mehr Transparenz möglich sein. Im Übrigen muss die EU sich mehr denn je als Gemeinschaft der Werte und Rechte zeigen.
1. Stärkung der Europäischen Union als Gemeinschaft der Werte
Die Menschenrechte und die Grundwerte scheinen heute in den Diskursen der Regierungsführer einiger Großmächte in Frage gestellt oder sogar bedroht. In diesem Zusammenhang geht es darum, die Europäische Union als Gemeinschaft der Rechte und Werte zu bestätigen, nachdem sie lange nur ein Wirtschaftsraum war. Die 1992 angenommene Präambel des Vertrags über die Europäische Union erfordert das Festhalten aller Mitgliedsstaaten an den Prinzipien der Freiheit, Demokratie, Respekt der Menschenrechte, der Grundfreiheiten und den Rechtsstaat, aber auch an den sozialen Grundrechten. Gemäß Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union gründet die EU auf den Werten des Respekts der menschlichen Würde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaat und Menschenrechte, einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte haben alle Mitgliedsstaaten gemein. Der Vertrag legt den Akzent auf eine europäische Gesellschaft, die von Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und Gleichberechtigung von Mann und Frau charakterisiert wird.
Die 2000 erarbeitete Charta der Grundrechte der Europäischen Union konsolidiert persönliche, zivile, politische, wirtschaftliche und soziale Rechte der Bürger und Bewohner Europas, besiegelt durch die Verträge, den Gesetzgeber oder den Gerichtshof der EU, um ihre Sichtbarkeit zu erhöhen. 2009 wurde sie gesetzlich bindend. Sie nimmt die Prinzipien der Europäischen Menschenrechtskonvention wieder auf, die von allen Mitgliedsstaaten ratifiziert wurde. Die Aufnahme in die Referenzverträge der Europäischen Menschenrechtskonvention (Artikel 6 des EU-Vertrags) als Charta der Grundrechte erinnert an die Ambitionen der EU in dieser Hinsicht. Diese Texte bilden das Fundament, auf das der Gesetzgeber Detailangaben aufbauen kann. Die Richter sind in ihrer Rolle damit beauftragt, diese Prinzipien anzuwenden und auszulegen, aber nicht neue zu schaffen.
Die Europäische Union ist zudem mit einer Einrichtung ausgestattet, die Sanktionen eines Mitgliedsstaates ermöglicht, wenn die Grundrechte schwerwiegend oder dauerhaft missachtet werden. Diese Forderung ist zudem auch das Herzstück der Außenpolitik der EU. Ein Sonderbeauftragter für Menschenrechte wurde ernannt, während die EU über ein Finanzinstrument verfügt: Das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte ist mit 1,3 Milliarden Euro für die Periode 2014-2020 ausgestattet.
2. Die Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente: ständige Sitzung der nationalen Parlamente
Die Wahl der europäischen Parlamentarier via allgemeines Wahlrecht hat seit 1979 nicht ermöglicht, die Bindung der Bürger an die EU zu stärken. Die Idee der Einrichtung eines Europäischen Senats, der die nationalen Parlamentarier besser in die europäischen Debatten einzubringen, wird seit ungefähr zwanzig Jahren regelmäßig vorgebracht. Sie zielt darauf ab, die Meinungsäußerung der Bürger über ihre Abgeordneten bei der Erarbeitung europäischer Texte zu verbessern.
Seit der Schaffung 1989 hat COSAC eine bestimmende Rolle beim Vernetzen der nationalen Parlamente und beim Austausch bewährter Praktiken gespielt, insbesondere über die Halbjahresberichte. Die parlamentarische Zusammenarbeit hat sich heute diversifiziert: In Artikel 13 des Stabilitätsvertrags vorgesehene Konferenz, Konvergenz und Steuerung, Sonderkonferenz zu Verteidigungsthemen, gemeinsam mit den Aktivitäten von Europol arbeitende Gruppe zur parlamentarischen Überprüfung. Ein Text, der die bessere Verbindung der nationalen Parlamente zur Bewertung von Eurojust wird derzeit debattiert.
Heute lohnt es sich, weiter zu gehen und für diese Arten der zwischenparlamentarischen Zusammenarbeit einen Rahmen und eine bessere Sichtbarkeit zu erarbeiten. Ohne eine neue Institution zu schaffen, könnte eine Zusammenführung dieser verschiedenen Vereinigungsformen innerhalb einer Sitzung der nationalen Parlamente vorgesehen werden, ausgehend von dem, was COSAC erreicht hat. Es geht darum, auf Basis der Verträge, für die Bürger eine identifizierbare Instanz zu bilden, in der manchmal zu wenig beachtete Belange angesprochen würden, ohne dabei die Kompetenzen des Parlaments oder des Rats zu beschneiden. Dies würde zur Erweiterung der demokratischen Basis der EU beitragen.
Ähnlich des Deutschen Bundesrats, würde diese Versammlung aus von ihren Kammern bestimmten Abgeordneten bestehen und sich in Straßburg mindestens zwei Mal pro Semester und bei Bedarf treffen . Dies wäre der ideale Rahmen für die Ausübung des Initiativrechts. Die Vollversammlungen, die von Sitzungen der thematischen Ausschüsse (Wirtschaft, Soziales, Verteidigung, Migrationen, Rechtwesen und innere Angelegenheiten, Budget) vorausgegangen wird, würde Entschließungen zu den wichtigen europäischen Themen fassen. Diese Repräsentation würde systematisch zu Themen konsultiert, die die Souveränität der Mitgliedsstaaten betreffen: Verteidigung, Migration, Europol- und Eurojust-Kontrolle ...
In diesem Rahmen könnten die nationalen Parlamente ebenfalls jährlich eine Debatte mit der Europäischen Kommission über deren jährliches Arbeitsprogramm führen. Diese reformierte COSAC könnte die Meinung der nationalen Parlamente zusammenfassen und würde ihnen so ermöglichen, gemeinsam über die Aktivität der europäischen Institutionen zu bestimmen, wobei die eigenen Prioritäten beachtet würden.
Um diese Aufgaben besser umzusetzen, muss die Sitzung der nationalen Parlamente, einen regelmäßigen Austausch in jeder Vollversammlung mit dem Präsidenten des Europäischen Rates, der Europäischen Kommission und den Mitgliedern ermöglichen. Dazu muss eine echte politische Debatte stattfinden, die systematisch durch ein nationales Parlament eingeführt wird und mittels einem interaktiven Schema genügend Zeit für Meinungsäußerungen der anwesenden Parlamentarier erlaubt. Parallel zur offiziellen Sitzung laufende informelle Sitzungen könnten die Kontakte zwischen den Parlamenten zu bestimmten Themen fördern. Die Berichte, die angenommen werden, würden breit gefächert verteilt werden, insbesondere bei der europäischen Fachpresse und den Universitäten, die sich für europäische Fragen interessieren.
Das permanente Sekretariat der COSAC muss unter diesen Bedingungen gestärkt werden und die Arbeiten der sektoriellen Konferenzen unterstützen. Die Organisation der Debatten könnte mit einer Vorbereitungsarbeit vereinfacht werden, die von einer kleinen Gruppe der betroffenen Kammern durchgeführt wird.
Es geht dabei ebenfalls darum, die nationalen Parlamente systematisch in die verschiedenen Etappen der großen europäischen Dossiers zu integrieren: Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion, Handelspolitik, Energieunion, Antworten auf Umweltprobleme ... Dabei wären Diskussionen vor der Adoption neuer Instrumente und die regelmäßige Kontrolle der diese Dossiers bearbeitenden Kommissare möglich. Die Berichterstatter des Europäischen Parlaments müssen von den nationalen Parlamenten auf Anfrage kontrolliert werden dürfen.
3. Sicherstellung der Transparenz im Entscheidungsprozess
Die interinstitutionelle Vereinbarung vom 13. April 2016 hat zu einer höheren Transparenz bei der Erarbeitung von europäischen Normen beigetragen 17 ( * ) . Die neue institutionelle Architektur, die oben erwähnt wurde, sollte dazu beitragen, für die Bürger Europas, die Rolle jeder Institution besser zu definieren und gleichzeitig die Normeninflation begrenzen. Dies dürfte zur Qualitätsverbesserung der europäischen Normen beitragen und das Subsidiaritätsprinzip besser respektieren.
Zwei zusätzliche Aktionen könnten durchgeführt werden, um den Entscheidungsprozess in Europa zu klären.
a) Dreiergespräche
Die erste Idee sind Dreiergespräche, die die Vertreter des Rates, der Kommission und des Parlaments vereinen und in den letzten Jahren etwas undurchsichtig geworden sind. Ähnlich wie in den paritätischen Kommissionen, treffen sich zu den Dreiergesprächen die Mitentscheidungsträger, um schon bei der ersten Lesung einen Kompromiss zu erzielen. 1.500 Dreiergespräche haben in der Legislaturperiode 2009-2014 stattgefunden. 85 % der Texte wurden in dieser Periode nach einem Dreiergespräch angenommen, im Vergleich zu 29 % in den beiden vorausgehenden Legislaturperioden. Die Verträge sehen drei Lesungen für einen gewöhnlichen Gesetzgebungsvorgang vor, weshalb diese Einrichtung nützlich ist, da der Gesetzgebungsprozess beschleunigt werden kann.
Die Dreiergespräche sind allerdings in den Verträgen nicht klar geregelt. Dieses Verfahren bleibt kaum transparent, was die fehlende Dokumentation über die Traktandenliste oder öffentliche Berichte über die Verhandlungen bestätigen. Es würde sich lohnen, sich über die Zusammensetzung der Dreiergespräche Gedanken zu machen, bei denen die Präsenz von Experten der Kommission oder des Rates die Position des Europäischen Parlaments schwächen könnte. Unter diesen Bedingungen ist es kaum verwunderlich, dass der europäische Mediator zu dieser Frage am 28. Mai 2015 eine Untersuchung einberufen hat. Sie hat am 12. Juli 2016 ihre Schlussfolgerungen vorgelegt. Sie identifizierte verschiedene Punkte, die die Transparenz dieser Einrichtung erhöhen könnten :
- Erarbeitung eines provisorischen Kalenders für die Dreiergespräche;
- Präsentation einer Zusammenfassung von Vorschlägen aller Mitentscheidungsträger vor der Sitzung;
- Publikation eines Dokuments, das die aufeinanderfolgenden Versionen des Textes nach dessen Adoption öffentlich macht ;
- Möglichkeit des Publikums, die Dokumente der Dreiergespräche einzusehen ;
- Schaffung einer öffentlich zugänglichen Datenbank, in der alle diese Dokumente verfügbar sind;
Die betroffenen Institutionen sollten ihre Reformvorschläge vor dem 15. Dezember letzten Jahres einreichen. Die Verbesserung der Veröffentlichung der Aktivitäten der Dreiergespräche geht in die richtige Richtung und ermöglicht, dass das Vorgehen klarer wird. Der Senat hatte in einer Entschließung vom 20. November 2016 zum Vorschlag einer interinstitutionellen Vereinbarung zur Verbesserung der Reglementierung schon diese Forderung eingereicht. Im Übrigen ist diese Frage nicht ohne Konsequenzen für die nationalen Parlamente, die keine Einsicht in die Beobachtungen, die sie über ihre Regierungen oder im Rahmen des politischen Dialogs mit der Europäischen Kommission eingereicht haben.
Gleichzeitig lohnt es sich, dem Dreiergespräch einen Rechtsstatus zu verleihen, um den Einsatz dieser Art von Vorgehen und die Zusammensetzung zu klären. Zudem geht es darum, ein Notfallverfahren für europäische Texte einzurichten, die auf Anfrage des Präsidenten der Europäischen Union in Kraft tritt.
b) Die Komitologie und die delegierten Rechtsakte
Die zweite Wirkung muss die Komitologie betreffen, das die Fragen der Durchsetzungs- oder delegierten Rechtsakte der Europäischen Union betrifft, ähnlich der Durchführungsverordnungen in Frankreich . Der Gesetzgeber kann der Europäischen Union die Macht übertragen, die Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung anzunehmen oder die Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes zu erlassen. Der Senat hat 2014 eine missbräuchliche Anwendung dieser Art von Akt festgestellt, die manchmal die Texte von den ursprünglichen Intentionen des Gesetzgebers entfernt.
Die Europäische Kommission hat im Rahmen des Arbeitsprogrammes für 2017 angekündigt, eine Reflexion über die demokratische Legitimität der Adoptionsverfahren von Durchsetzungs- oder delegierten Rechtsakte vorzunehmen. Ein politischer Kontrollprozess zu diesen Akten ist seit Mai 2016 von der Kommission umgesetzt.
Abgesehen von der Aktivität der Kommission in diesem Bereich lohnt es sich, bei der Überprüfung der Texte durch die Gesetzgeber, nur beschränkt auf diese Akte zurückzugreifen, wobei deren Tragweite genau definiert und eingeschränkt sein muss. Dem Gesetzgeber muss Raum gelassen werden, um nach der Adoption durch die Kommission auf diese Akte zurückzukommen: Die Frist beträgt üblicherweise zwei Monate und sollte aufgrund ihrer Kürze auf drei Monate verlängert werden. Die Komitologie stützt sich im Übrigen auf den Austausch zwischen der Europäischen Kommission und Expertenkomitees, die von der Europäischen Kommission bestimmt wird, ohne dass eine Repräsentierung durch die Mitgliedsstaaten garantiert ist. Es muss ein transparenter Bestimmungsprozess der Experten eingeführt werden, bei dem die Gesetzgeber mitwirken. Wenn man die Wirkung auf die nationale Gesetzgebung betrachtet, sollten die Durchsetzungs- oder delegierten Rechtsakte im Übrigen einer Subsidiaritätskontrolle durch die nationalen Parlamente unterzogen werden.
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Empfehlungen für eine verständlichere und bürgernähere EU 1. Neuzentrierung der EU auf das Essentielle - Neuzentrierung Europas auf seine essentiellen Aufgaben: Suchen des europäischen Mehrwertes«: Den europäischen Mehrwert über die Suche des angemessensten Interventionsniveaus finden. Die Subsidiarität muss dazu das konstitutive Prinzip des gesamten europäischen Handelns darstellen. Erinnerung, dass in Europa ohne den Anstoß durch die Staaten, die Bürger wieder anzunähern, nichts geschieht. Beschränkung der Souveränitätsübertragung auf bestimmte Zwecke im Einverständnis mit den Staaten. - Festigung der Kontrollaufgabe der nationalen Parlamente: Zur Einhaltungskontrolle des Subsidiaritätsprinzips Ohne Überarbeitung der Verträge (Protokoll 2 zur Anwendung des Subsidiaritäts- und Proportionalitätsprinzips): Bessere Rechtfertigung durch die Europäische Kommission des Zurückgreifens auf Gesetzesvorschläge: Die Umkehr der Beweislast könnte die reglementarische Verzahnung lösen. Die Überarbeitung der Verträge ist derzeit keine Priorität. Dennoch könnte mit einer Überarbeitung der Verträge (Protokoll 2 zur Anwendung des Subsidiaritäts- und Proportionalitätsprinzips) Folgendes in Betracht gezogen werden: Verlängerung der Prüfungsfrist für Texte im Sinne der Subsidiarität von 8 auf 10 Wochen. Einführung einer Antwortfrist der Europäischen Kommission mit einer begründeten Meinung von 12 Wochen. Übergabe der Durchsetzungs- und delegierten Rechtsakte an die nationalen Parlamente, um die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu kontrollieren. Über den politischen Dialog mit der Europäischen Union Verbesserung der Antwortzeit der Europäischen Kommission. Erarbeitung von besser argumentierten Antworten. - Vereinfachung muss zu einer ständigen Priorität werden: Die europäischen Normen klarer, verständlicher und zugänglicher machen. Vertiefung der Folgenabschätzung für kleine und mittlere Unternehmen und Gebietskörperschaften. Verstärkung der politischen Kontrolle der Normungsmandate, die dem Europäischen Komitee für Normung (CEN) unterliegen. 2. Erneuerung der Funktionsweise der Behörden: Reaktion auf die demokratische Herausforderung Bestätigung der Anstoß- und Koordinationsrolle des Europäischen Rates: Ohne Überarbeitung der Verträge: Sicherstellung eines besseren Gleichgewichts zwischen zwischenstaatlicher Logik und gemeinschaftlichem Ansatz. Verstärkung der Anstoßrolle des Europäischen Rates, der jedes Jahr eine reduzierte Anzahl Prioritäten bestimmt, die die Handlungsweise der Europäischen Union bestimmen. Die Überarbeitung der Verträge ist derzeit keine Priorität. Längerfristig könnte mit einer Überarbeitung der Verträge Folgendes in Betracht gezogen werden: Wahl des Präsidenten des Europäischen Rates durch das Europäische Parlament und die ständige Sitzung der nationalen Parlamente Abschaffung des rotierenden Ratsvorsitzes der Europäischen Union Revision der Funktionsweise des institutionellen Dreiecks: Über die Europäische Kommission: Das legislative Initiativrecht der Europäischen Kommission muss sich auf die Umsetzung der vom Europäischen Rat festgelegten Prioritäten konzentrieren, wobei das Subsidiaritätsprinzip einzuhalten ist. Die Anzahl Kommissare ist zu reduzieren und ihre Portfolios den im Arbeitsprogramm definierten Prioritäten anzupassen, um die Rückbesinnung auf den Geist der Gründerväter mit einer grenzüberschreitenden, konzentrierten, politischen Kommission mit Experten hohen Niveaus und von generellem Interesse zu erreichen. Neudefinierung der Bereiche der Generaldirektionen und Agenturen der Europäischen Union, wobei auch die erforderliche Anzahl Personen nach dieser Neuzentrierung neu bestimmt werden müssen. Über den Rat: Die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit wird zur Regel, außer in Verteidigungsfragen. Über das Europäische Parlament: Die Anzahl der Mitglieder wird auf 700 und nach Austritt Großbritanniens aus der EU auf 630 reduziert. Harmonisierter Wahlmodus: Die Listen müssten die Regeln für eine gerechte demografische Repräsentierung und Gleichberechtigung einhalten. 3. Der Herausforderung eines transparenteren und demokratischeren Europas gerecht werden - Die Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente: Ständige Sitzung der nationalen Parlamente: Die ständige Sitzung der nationalen Parlamente würde den aktuellen Formen der Kooperation beitragen: COSAC, Konferenz des Artikels 13, gemeinsam mit den Aktivitäten von Europol arbeitende Gruppe zur parlamentarischen Überprüfung. Sie wird aus von ihren Kammern bestimmten Abgeordneten bestehen. Sie trifft sich in Straßburg mindestens zwei Mal pro Semester oder bei Bedarf. Sie könnte von den thematischen Ausschüssen (Wirtschaft, Soziales, Verteidigung, Migration, Rechtwesen und innere Angelegenheiten, Budget) vorausgegangen werden. Sie könnte ein Initiativrecht oder eine Grüne Karte« erhalten, mit dem/der sie die Möglichkeit hätte, der Europäischen Union Aktionen vorzuschlagen oder die vorhandene Gesetzgebung zu verändern, ähnlich dem Initiativbericht des Europäischen Parlaments. Sie könnte mit dem Präsidenten der Europäischen Union und der Europäischen Kommission, insbesondere während der Vollversammlungen, im Austausch stehen. - Sicherstellung der Transparenz im Entscheidungsprozess: Vergabe des Rechtsstatus an das Dreiergespräch, um nach der ersten Lesung eines Textes, das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission zu vereinen. Dazu gehört die bessere Veröffentlichung ihrer Arbeiten und Klärung deren Aufbaus. Einrichtung eines Notfallverfahrens für europäische Texte, das auf Anfrage des Präsidenten der Europäischen Union in Kraft tritt. Beschränkung des Einsatzes der Durchsetzungs- oder delegierten Rechtsakte und Überprüfung der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips, wie dies das Protokoll 2 im Anhang des Lissaboner Vertrags vorsieht. Einrahmung der Komitologie durch Erarbeitung eines transparenten Bestimmungsprozesses der Experten in den Komitees unter Einbezug der Gesetzgeber. |
* 17 Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Europäischen Rat und der Europäischen Kommission Bessere Rechtsetzung«, 13. April 2016.