EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes s'est réunie le jeudi 12 avril 2018 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation, le débat suivant s'est engagé :
M. Jean Bizet , président de la commission des affaires européennes . - Nos commissions des affaires européennes et des affaires économiques ont l'habitude de réfléchir et de travailler ensemble sur les questions ressortissant à la politique agricole commune (PAC). Très naturellement, nous examinons donc conjointement une nouvelle résolution européenne relative à la prochaine réforme de la PAC.
En juillet 2017, nos collègues Claude Haut, Daniel Gremillet, Pascale Gruny et Franck Montaugé ont réalisé un important travail sur ce sujet capital. Nous avions ainsi publié un rapport d'information solide, complété par une première proposition de résolution européenne, devenue résolution du Sénat le 8 septembre de la même année. Rétrospectivement, il est permis de penser que cette prise de position anticipée était judicieuse et le titre choisi pour notre rapport - PAC : traverser le cap dangereux de 2020 -, prémonitoire. En effet, les réflexions de la Commission européenne, censées préfigurer les contours de la prochaine réforme, apparaissent décevantes : elles ne reprennent que très imparfaitement, voire contredisent sur le plan budgétaire, les recommandations de la résolution précitée du Sénat. Pour reprendre les mots du commissaire européen à l'agriculture et au développement rural Phil Hogan, « jamais la PAC n'a été autant sous pression » , pression naturellement budgétaire, sous l'effet conjugué des pertes de ressources dues au Brexit et de l'émergence de nouvelles priorités politiques européennes.
Au-delà des seules considérations financières, la PAC justifierait pourtant une réforme d'envergure, qui ne se borne pas à en réduire le format en guise de variable d'ajustement du prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027. Je puis vous fournir une information toute récente, obtenue lors de ma rencontre à Bruxelles avec l'eurodéputé Michel Dantin : les crédits de la PAC devraient être réduits de 7 % à 8 %, avec un transfert d'environ 30 % du premier vers le second pilier. Cette orientation semble soutenue par l'Allemagne ; la France va donc devoir se battre ! Hélas, les messages envoyés par le Président de la République sont interprétés par nos partenaires comme le signe d'un revirement historique de la position française de défense de la PAC.
Mme Sophie Primas , présidente de la commission des affaires économiques . - Je souhaite, en préambule, la bienvenue aux auditeurs de l'Institut du Sénat, qui assistent aujourd'hui à nos travaux. Je suis également heureuse de l'organisation de cette réunion conjointe, dont l'enjeu pourrait se résumer à une question : la prochaine réforme de la PAC est-elle, d'ores et déjà, mal engagée ?
Le président Bizet vient de décrire le contexte défavorable dans lequel s'engage la future réforme, bien loin de nos espoirs de l'an dernier. S'y ajoute la crainte diffuse, mais largement répandue et relayée par la presse européenne, d'un aggiornamento historique de la position française. Certains observateurs prêtent même aux pays dits du « groupe de Viegrad » l'ambition de reprendre le rôle traditionnel joué par la France dans la protection de la PAC. Dès lors, le Sénat se devait de prendre à nouveau position, en formulant de nouvelles recommandations aux autorités politiques françaises et européennes. Telle est l'ambition de cette seconde proposition de résolution européenne.
Daniel Gremillet présentera d'abord le contexte et les enjeux de la négociation, ainsi que les propositions de la Commission européenne. Pascale Gruny exposera ensuite la problématique du budget de la PAC, véritable « épée de Damoclès » au-dessus de la prochaine réforme, qui justifie de placer cette priorité en tête de notre nouvelle résolution. Claude Haut avait prévu de s'exprimer sur le refus du statu quo , tant pour les règles de concurrence qu'en matière de gestion des crises. Notre collègue étant retenu dans son département, Jean Bizet rendra compte de ses analyses. Enfin, Franck Montaugé présentera le dernier axe de la proposition de résolution, qui rappelle nos positions sur les enjeux du commerce international, sur le nécessaire soutien aux territoires et à l'innovation, ainsi que sur les externalités positives de l'agriculture.
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - La communication publiée par la Commission européenne le 29 novembre 2017 a symboliquement marqué l'ouverture du débat public sur l'avenir de la PAC. La Commission y propose de conserver une PAC à deux piliers, avec une aide au revenu qui relèverait du premier pilier et des mesures en faveur de l'investissement, de la gestion des risques ou des zones rurales rattachées au second pilier. Il n'y aurait aucun bouleversement en matière d'organisation des marchés agricoles et d'intervention sur ceux-ci. Le document rappelle que la PAC doit rester orientée vers le marché et évoque simplement un renforcement du rôle des organisations de producteurs. Les innovations proposées consistent, pour l'essentiel, en un nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC. Ce schéma simplifierait drastiquement cette politique, en retenant une approche par les résultats, plutôt que par les moyens, concernant le verdissement et la conditionnalité environnementale. La Commission souhaiterait ainsi que les États membres s'engagent sur un plan stratégique de mise en oeuvre de la PAC, couvrant désormais les deux piliers. L'éco-conditionnalité, le verdissement et le dispositif des mesures agroenvironnementales seraient remplacés par des mesures définies dans chacun des vingt-sept pays de l'Union. Les aides distribuées seraient conditionnées à l'engagement des agriculteurs sur le respect des pratiques vertueuses. Les pratiques seraient définies et contrôlées au niveau de chaque État membre. Concrètement, la Commission européenne propose de supprimer l'approche uniforme en matière d'application de la PAC pour davantage de subsidiarité.
Les orientations de la Commission ont reçu, dès le mois de novembre 2017, un accueil très réservé. Les craintes exprimées portaient aussi bien sur le risque de distorsions de concurrence que sur celui d'une « renationalisation » de la PAC. Paradoxalement, le nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC semble désormais ne plus être remis en cause par les États membres, car le débat se focalise sur d'autres aspects de la négociation. Ainsi, lors de la dernière réunion du Conseil « agriculture et pêche », qui s'est tenue le 19 mars dernier, la présidence bulgare n'est pas parvenue à obtenir un accord sur le schéma général de la PAC après 2020. Ses propositions de conclusions n'ont été soutenues in fine que par vingt-trois États membres : la Pologne, la Slovaquie et les trois États baltes ont exigé que l'objectif d'une convergence externe « rapide et complète » entre les niveaux d'aides directes dans les différents pays de l'Union soit inscrit dans le texte. A contrario , le Danemark, les Pays-Bas, la Suède, l'Italie, l'Autriche et, dans une moindre mesure, la Belgique et l'Allemagne refusaient la moindre mention de ce dispositif, qui dépend d'abord du cadre financier pluriannuel. Les aides couplées ont également fait débat, mais de manière moins virulente : les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et, surtout, l'Allemagne demandaient qu'elles restent limitées.
En définitive, la réforme de la PAC demeurera dans le flou tant que le contexte budgétaire d'ensemble restera incertain. Or les propositions de la Commission européenne sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 ne sont pas attendues avant le 2 mai 2018, soit moins de deux mois avant le Conseil européen des 28 et 29 juin. L'annonce du président Bizet sur les informations glanées lors de son déplacement à Bruxelles confirme les éléments dont nous avions connaissance.
Mme Pascale Gruny , rapporteure . - Je vous présenterai, pour ma part, les dispositions de notre résolution sur le budget de la future PAC, au regard des chiffres inquiétants dont nous disposons. Notre collègue Jean Bizet ne nous a, à cet égard, guère rassurés.
La Commission européenne s'efforce de synchroniser le calendrier de préparation de la réforme de la politique agricole commune après 2020 et celui du prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027. Les deux dossiers, intimement liés, devraient progresser parallèlement pour aboutir à un accord, idéalement avant les prochaines élections au Parlement européen prévues en mai 2019. Cet objectif se traduit par un calendrier de travail particulièrement contraint.
La difficulté, incontournable, réside dans le manque de ressources au regard des ambitions de l'Union européenne, aggravée par la perspective du Brexit, dont le coût est estimé à 12 ou 13 milliards d'euros par an. Dans ce contexte, les économies envisagées pour la PAC par la Commission européenne correspondraient à un recul de 5 % à 10 % par rapport au cadre financier pluriannuel 2014-2020, perspectives que le président Bizet a plutôt annoncées entre 7 % et 8 %. Une diminution annuelle du budget de la PAC de l'ordre de trois milliards d'euros est officieusement évoquée. Au regard d'un tel effort, l'éventuel plafonnement des aides à hauteur de 100 000 euros, voire de 66 000 euros, par exploitation serait susceptible de permettre une économie annuelle de l'ordre, respectivement, d'un et deux milliards d'euros. S'y ajouterait, pour la France, l'impact défavorable, non quantifié à ce jour, des revendications des pays de l'Est de l'Union européenne portant sur une accélération du processus d'harmonisation des montants des paiements directs. Il s'agit d'un jeu à somme nulle entre les vingt-sept États membres ; dès lors, cet effort ne pourrait que venir s'ajouter aux coupes budgétaires envisagées par le commissaire Oettinger. Comment y consentir lorsqu'un tiers des agriculteurs français a des revenus de l'ordre de 350 euros par mois ?
Ces éléments nous conduisent à aborder le problème de front dans la rédaction de notre proposition de résolution. Nous y consacrons quatre points, en commençant par demander « a minima que la PAC bénéficie, pour la période 2021-2027, d'un budget stable en montant en euros » . La proposition de résolution déplore que la PAC soit si souvent présentée comme une « vieille politique » ayant une « moindre valeur ajoutée européenne » : ce discours semble destiné, de façon subliminale, à justifier de futures coupes sombres, alors que l'agriculture européenne est hors d'état de les supporter. Au surplus, si une telle réduction de format venait à être décidée, il s'agirait d'un revirement à contre-courant de la politique suivie par les autres puissances mondiales, « à commencer par la Chine, les États-Unis, l'Inde et la Russie, qui ont a contrario fortement accru leur effort budgétaire dans ce secteur » .
Puisque la question budgétaire constitue manifestement une épée de Damoclès menaçant, à court terme, l'édifice de la PAC, la proposition de résolution demande aux autorités européennes de partager ce constat. Elle « soutiendra [également] toutes les démarches des autorités françaises qui s'opposeraient à cette perspective [celle des coupes budgétaires] dans les négociations à venir » .
M. Jean Bizet , président . - Je m'exprime à présent au nom de notre collègue Claude Haut. Le second axe de la proposition de résolution porte sur ce qui constitue le coeur de la prochaine réforme pour la Commission européenne : le nouveau mécanisme de mise en oeuvre de la PAC. Nous souhaitons, en effet, conjurer le risque d'une simplification en trompe-l'oeil, qui ne profiterait paradoxalement qu'à la direction générale de l'agriculture et du développement rural à Bruxelles, sans bénéficier aux premiers intéressés, les agriculteurs. Philosophiquement, nous souscrivons bien sûr aux objectifs annoncés, visant à concilier simplification et meilleure efficacité grâce à une plus grande subsidiarité. Mais l'expérience des plans de développement régionaux du second pilier, à la complexité byzantine unanimement reconnue, laisse perplexe. Le risque de distorsions de concurrence paraît, en outre, élevé : certains États membres, notamment les pays du Nord de l'Europe, pourraient être tentés d'utiliser le principe de subsidiarité pour gagner en compétitivité, en ayant recours au « moins-disant réglementaire ». Inversement, d'autres pays, dont la France, pourraient vouloir aller au-delà des normes minimales européennes. Tel est d'ailleurs notre penchant habituel : nous ne nous investissons pas suffisamment en amont dans les mécanismes européens de décision, puis, lorsqu'intervient la transposition, tardive, en droit national, nous nous appliquons à nous montrer bons élèves, quitte à être victimes des distorsions de concurrence que nous créons ainsi.
La Commission européenne s'est d'emblée trouvée confrontée au vif scepticisme des États membres. Elle s'est alors engagée à préciser sa position grâce à des illustrations concrètes des nouvelles procédures envisagées, mais ces assurances n'ont pas encore été fournies. Il convient pourtant que les problèmes soient résolus, avant d'envisager un tel saut dans l'inconnu ! En conséquence, la proposition de résolution « juge indispensable que la Commission européenne apporte rapidement des garanties effectives sur le nouveau mode de mise en oeuvre qu'elle envisage pour la PAC, au regard du très fort risque de création de distorsions de concurrence » et fait valoir que « faute de disposer de ces informations, le schéma de simplification proposé par la Commission européenne ne serait qu'une pétition de principe » .
La troisième orientation de la proposition de résolution consiste à refuser le statu quo , qui semble se dessiner sur les règles de concurrence comme de gestion des crises à la suite des avancées introduites par le règlement européen dit « Omnibus » applicable depuis le 1 er janvier 2018. La Commission européenne pourrait, en effet, se satisfaire de ce succès. Après avoir reconnu l'apport considérable de ce règlement - souvenez-vous de la récente audition de Michel Dantin -, la présente proposition de résolution fait donc valoir que ce texte ne « constitue qu'une étape dans la voie d'une meilleure sécurisation des revenus des agriculteurs, grâce à une plus large palette d'instruments, notamment assurantiels » .
Six autres points sont ensuite consacrés aux progrès souhaités par vos rapporteurs, tant en matière de gestion des risques, que de modalités d'intervention sur les marchés en période de crise ou d'adaptation des règles de concurrence. Le texte demande, en particulier, une activation du système, actuellement inopérant, de réserve de crise du budget européen et sa transformation en un mécanisme triennal. Il recommande également de donner la priorité aux mécanismes d'aides volontaires à la réduction de la production, sans comportement opportuniste de « passager clandestin ». Je vous renvoie ici à l'année 2016 : seuls les pays vertueux, notamment la France et l'Allemagne, ont utilisé le mécanisme de réduction volontaire de la production de lait, tandis que les Pays-Bas et l'Irlande ont continué à produire, parfois avec une croissance à deux chiffres. Or, les parts de marché alors gagnées n'ont pas été restituées...
La proposition de résolution envisage en outre « le basculement d'une partie du montant des aides découplées vers des mécanismes de gestion des risques, ou la création de nouveaux outils au sein du premier pilier, ou bien encore l'activation des mécanismes existants du second pilier » . Jusqu'alors, il était possible de faire transiter 3 % du montant des aides en gestion du risque, mais les professionnels estiment que le juste taux se situe plutôt à 10 %, ce qui ferait reculer d'autant le premier pilier.
Puis, la proposition de résolution « réitère la nécessité d'adapter, en règle générale, le droit de la concurrence aux spécificités agricoles et de renforcer effectivement le poids des producteurs dans la chaîne alimentaire, ce que la réglementation européenne ne permet pas encore suffisamment » . Je salue ici le travail réalisé par Phil Hogan avec la création de la task force , en faveur de laquelle Sophie Primas et moi nous étions engagés. Nous pourrions enfin mettre en place un mécanisme proche de celui adopté par les Américains dès 1922 avec le Capper-Volstead Act , permettant aux agriculteurs de se regrouper (en ne soumettant pas les coopératives à la législation anti-trust). Précédemment, l'Europe avait plutôt malheureusement favorisé le regroupement des acteurs de la grande distribution...
M. Franck Montaugé , rapporteur . - La quatrième orientation de cette nouvelle résolution réaffirme l'importance des enjeux, pour l'avenir de la PAC, du commerce international, du soutien à l'innovation, à l'emploi, ainsi que de la préservation des territoires.
La réforme de la PAC doit prendre en compte de manière claire et ambitieuse le développement territorial : les difficultés économiques de nombre de nos territoires nous y engagent. Pour illustrer mon propos, je citerai l'injuste et inéquitable révision de la carte des zones défavorisées simples (ZDS), qui se traduira, dans le Gers et dans l'Aude par exemple, par l'inéligibilité de territoires où, en raison de la topographie et de la nature des sols, la seule activité agricole possible est l'élevage. L'interruption des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) conduira à des drames économiques et sociaux et créera des territoires en déshérence. Ce n'est pas acceptable !
La future PAC doit permettre un soutien ciblé, renforcé et pérenne à ces exploitations défavorisées dans le cadre du second pilier. Dans les territoires déjà en difficulté ou qui pourraient le devenir, la poursuite de l'économie agricole et la sauvegarde des emplois doivent être affirmés comme des objectifs explicites. Le « darwinisme territorial » que nous constatons doit être éradiqué ! Des aides spécifiques couplées à l'élevage et le soutien aux démarches de qualité doivent y contribuer. Afin de préserver les différents types d'agriculture, il convient également d'envisager la modulation des aides de la PAC en fonction de l'emploi créé ou subsistant.
La proposition de résolution demande, en outre, la juste reconnaissance des services d'intérêt général que l'agriculture rend à la société en matière climatique et environnementale, comme le stockage du CO 2 dans les sols et les forêts par exemple. Ces externalités positives justifient un renouvellement de l'approche européenne avec de véritables paiements pour services environnementaux, qui doivent faire partie intégrante de la rémunération de l'agriculteur.
Le texte reprend ensuite, in extenso , la partie relative au commerce international de la résolution du Sénat du 8 septembre 2017, en raison de l'importance des négociations commerciales en cours, notamment celles avec les pays du Mercosur. Après avoir rappelé le principe de réciprocité et exigé une concurrence loyale dans les échanges internationaux, la résolution du Sénat approuvait les démarches de la Commission européenne en matière de promotion internationale de nos produits, de recherche de débouchés à l'exportation et de respect des indications géographiques, sur les marchés extérieurs. Le texte que nous avions alors adopté demandait également une amélioration des outils de pilotage permettant d'évaluer, ex ante et ex post , les choix réalisés lors des négociations commerciales internationales. Il souhaitait enfin que « la Commission européenne consacre autant de ressources administratives au suivi des accords commerciaux déjà signés, qu'à l'ouverture de nouvelles négociations commerciales » . Ces éléments demeurent pertinents. Nous proposons simplement d'y ajouter le Brexit en demandant « que la Commission européenne soit particulièrement attentive à la préservation des relations commerciales futures entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, dans les domaines de l'agriculture et de la pêche » .
Enfin, la proposition de résolution s'interroge sur la possibilité de conclure l'ensemble des négociations sur l'avenir de la PAC d'ici au printemps 2019. Au regard des précédents, ce calendrier apparaît irréaliste à la plupart des observateurs : jusqu'à présent, pareil exercice n'a jamais été mené à bien en moins de deux ans. Viser un accord au terme d'une « marche forcée » d'un an, dans un contexte complexe et compte tenu de l'importance des enjeux, fait courir le risque d'étouffer le nécessaire débat public, qui doit se tenir au-delà du seul monde agricole.
Mme Sophie Primas , présidente . - Au vu des premiers éléments du processus de négociation, il semblerait, pour reprendre les mots employés par Paul Verlaine dans son célèbre poème Chanson d'automne , qu'« un vent mauvais » souffle sur la prochaine réforme de la PAC.
La première résolution européenne du Sénat visait à envoyer, « un message politique fort adressé au président de la Commission européenne et au président du Parlement européen, [qui] renforcera utilement les efforts déjà engagés par les pouvoirs publics français pour faire entendre la position française sur l'avenir de la PAC » . Il est à craindre que ce message politique fort n'ait pas, ou guère, été entendu, d'où l'urgence d'en formuler un second, en des termes plus précis. Il s'adresse cette fois plus encore aux autorités politiques françaises, qu'il engage à faire valoir cette position au Conseil. Peut-être l'intervention du Président de la République dans l'Orne ce jour laissera-t-elle augurer d'une position plus clairement engagée ? Notre collègue Franck Montaugé le rappelait : la réforme de la PAC touche au fondement de l'Union européenne. Nous ne pouvons échouer en travaillant dans l'urgence : tout l'édifice européen en serait fragilisé.
M. Jean Bizet , président . - La France, première puissance agricole de l'Union européenne, doit définir une stratégie offensive pour contrer les tendances défavorables à l'oeuvre et pleinement assumer, comme ses partenaires, de défendre ses intérêts.
L'agriculture représente un enjeu stratégique de premier ordre, ne serait-ce qu'au regard des standards alimentaires élevés exigés par les 500 millions de consommateurs européens, sur lesquels nous suscitons de vives envies. En effet, l'établissement de critères de qualité exigeants a permis à la France d'exporter massivement et avec succès ses produits. La PAC n'est donc pas une politique du passé, mais d'avenir, ce qu'ont parfaitement compris nos partenaires commerciaux.
Nos commissions ne sauraient se résigner à prendre acte, avec mélancolie, des prémices défavorables de la négociation qui s'ouvre. Notre deuxième proposition de résolution sur la réforme de la PAC ambitionne d'être un signal d'alarme au niveau français, conjugué à un appel au sursaut au plan européen. Il n'est pas encore trop tard pour renverser le cours des choses !
Lors du dernier cadre financier pluriannuel, nous avions convié des parlementaires des grands pays agricoles européens (la Pologne, l'Italie, l'Irlande) afin de dégager des pistes de travail communes. Nous pourrions réitérer utilement cette expérience, d'autant que, si la Pologne semble se situer sur la ligne française, l'Allemagne s'en éloigne progressivement.
M. Didier Marie . - Nous sommes en réalité confrontés à un double combat, sur le cadre financier pluriannuel et sur la PAC, sujets indissociables. La PAC et les fonds structurels représentent environ 70 % du budget européen aux termes du cadre financier qui s'applique jusqu'en 2020. Si une diminution du budget de l'Union européenne se profilait pour la période suivante, nous devrons réaliser des économies. Or, le Brexit devrait représenter, pour l'Europe, un manque à gagner compris entre 12 et 14 milliards d'euros. Malgré l'offensive de la France, la majorité des États membres refuse une augmentation des contributions nationales, qui représentent environ 75 % des recettes de l'Union européenne contre seulement 11 % il y a vingt ans, ou la création de ressources propres, dont le Parlement européen a proposé une liste approuvée pourtant à l'unanimité. Afin de financer les trois piliers actuels et d'assumer les nouvelles priorités en matière de sécurité et de défense, il semble inenvisageable de demeurer dans l'épure fixée à 1,1 % du produit intérieur brut (PIB) européen. Le Parlement européen estime raisonnable de porter ce niveau à 1,3 %. À défaut, nous devrons veiller à éviter tout redéploiement dommageable des dépenses. Je m'inquiète, en outre, du glissement éventuel du calendrier de négociation de la réforme de la PAC. Dans la mesure où le cadre financier pluriannuel devra obtenir l'aval du Parlement européen, il m'apparaît délicat qu'il ne soit pas adopté avant les élections. De fait, l'incertitude relative à la composition du prochain Parlement européen comporte un risque politique et pourrait conduire à un retard dans la mise en oeuvre du cadre financier à venir, dont dépend naturellement la PAC. La proposition de résolution européenne qui nous est présentée est donc essentielle en ce qu'elle lie réforme de la PAC et adoption du nouveau cadre financier pluriannuel. La PAC doit demeurer un instrument au profit des agriculteurs et non au bénéfice des industriels !
M. Pierre Cuypers . - Je partage pleinement l'analyse de nos rapporteurs. J'estime même que certaines de nos positions devraient être plus appuyées. Revenons aux fondamentaux de la PAC, qui furent à l'origine de sa création ! Je déplore également la réputation de « vieille politique », que vous mentionnez dans votre quinzième recommandation. La PAC a, en effet, déjà fait l'objet de multiples réformes, dont aucune n'a d'ailleurs respecté l'agenda initial : systématiquement, des révisions intermédiaires ont été introduites. Quel manque de visibilité et de stabilité pour les entreprises agricoles ! Cette réforme connaîtra peut-être le même destin... Ne nous étonnons alors pas de constater une perte de confiance des agriculteurs dans l'Europe ! À rebours des rondeurs dont il use traditionnellement, le Sénat doit s'opposer fermement à cette réforme. La PAC, seule politique européenne vraiment aboutie, est en réalité un instrument moderne !
M. Yannick Botrel . - Je salue le travail des rapporteurs qui fait consensus. La PAC et l'Union européenne sont à la croisée des chemins. Il y a un risque budgétaire. La baisse du budget de la PAC aura un effet sur toutes les agricultures. La convergence des aides européennes ne peut qu'être défavorable à nos agriculteurs. À montant global inchangé, il y a un risque de renationalisation des politiques agricoles. Les États pourraient prendre prétexte de la subsidiarité pour le faire. Je travaille avec Michel Raison sur le double standard des produits alimentaires : des États voudraient introduire, au travers de contentieux, des barrières empêchant l'accès de nos produits à leur marché.
Avec le « Brexit », 12 à 14 milliards d'euros feront défaut. Nos industries agroalimentaires risquent d'avoir des difficultés à entrer dans le marché britannique ; les agriculteurs et le marché européen seront également touchés.
Ces deux dernières années, nous avons vécu un « crash test » en direct. Il faut maintenir des règles de prévention ou de gestion de crise. Ce point n'est pas partagé par tous les États, mais c'est une nécessité absolue dans le contexte de concentration des centrales d'achat. Nous en avons quatre en France... Ce phénomène franco-français a tendance à gagner d'autres pays européens, et notamment l'Allemagne.
J'ai auditionné hier la FNSEA sur le développement de la filière bio. Les normes environnementales et sanitaires sont plus « tangentes » dans certains pays que chez nous. Comme l'évoquait Franck Montaugé sur les zones défavorisées, si le problème n'est pas résolu, nous risquons d'avoir des déserts agricoles en France.
M. Joël Labbé . - Comme je n'ai pu échanger avec Franck Menonville, ma position personnelle n'engage pas le groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE). Je travaille avec la plateforme « pour une autre PAC » et organiserai un colloque avec eux à l'automne. Nous souscrivons au maintien du budget, sinon la réduction du budget doit être limitée au maximum. Gardons une PAC vraiment commune, sans renationalisation. Il est important de prendre en compte ses aspects non seulement économiques, mais aussi sociaux et environnementaux. Certaines externalités positives sont des aménités, mais soyons attentifs aussi aux externalités négatives dues à certaines pratiques agricoles.
Le système assurantiel privé soutenu par de l'argent public ne tient pas : plutôt que de gérer les risques, il faut les prévenir et les anticiper, encourager la diversification et la résilience sur les territoires et dans les exploitations, et revenir à un système de régulation. La diversification permet d'assurer les revenus, y compris par la méthanisation, à condition que celle-ci ne soit pas un prétexte à l'industrialisation de l'agriculture. Nous souhaitons une PAC plus juste, plus verte et plus nourricière pour les Européens. Je souhaite que nous entendions Olivier de Schutter, qui travaille sur un projet de politique alimentaire commune pour l'Europe.
M. Olivier Henno . - Le calendrier des négociations est très serré. Ne sous-estimons pas le risque politique. Les négociations n'aboutiront probablement pas avant les élections européennes. Insistons sur la modernité de la PAC. Comme les données numériques dont nous avons débattu précédemment, l'agriculture et la nutrition sont une arme stratégique internationale. La PAC est une politique indispensable, d'une incroyable modernité.
La PAC et la politique structurelle représentent 70 % du budget de l'Union européenne. Mais en cas de réduction du budget, il y aura une tension très forte entre ces deux politiques ; cela ne servira ni les intérêts de la France, ni ceux de l'Union européenne. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce risque, ces politiques étant fondamentales pour l'équilibre des campagnes mais aussi des quartiers ?
Mme Sophie Primas , présidente . - Nous ne souhaitons en effet pas opposer les territoires.
M. Henri Cabanel . - Félicitations à nos rapporteurs pour cet excellent travail. Nous nous inquiétons tous du risque probable de réduction du budget de la PAC. Lors de la dernière négociation, ce risque était également majeur. L'exécutif européen voulait déjà couper dans ces crédits. Durant la période de négociation, la PAC ne cesse d'évoluer. Il est difficile de s'inscrire à moyen ou long terme.
Les PAC du passé n'ont pas été très efficientes pour l'agriculture française, qui a perdu en compétitivité. Il faut remoderniser et renégocier la PAC pour que notre pays, première puissance agricole, reprenne des couleurs. Vos propositions apportent de nombreuses améliorations.
En politique, lorsqu'on veut se donner les moyens, on se les donne. Je suis assez surpris, voire désabusé, de constater que seul le continent européen délaisse son agriculture, au contraire de la Chine, des États-Unis ou du Brésil qui l'aident beaucoup. Ils ont compris son rôle stratégique d'indépendance alimentaire. Les premiers perdants seront les Français. Nous devons demander que la contribution nationale augmente en raison du Brexit, pour maintenir une agriculture forte et compétitive.
Madame la Présidente, vous espérez que le président de la République annoncera des bonnes nouvelles lorsqu'il s'exprimera sur le milieu rural ; vous êtes optimiste !
Mme Sophie Primas , présidente . - Je ne fais pas de procès d'intention !
M. Henri Cabanel . - Il fait beaucoup de communication, mais il y a peu de fond. Lors de la dernière séance de questions d'actualité, la réponse à une question de Franck Menonville m'a laissé dubitatif... Je m'inquiète de la volonté française de se donner les moyens d'avoir une agriculture forte.
M. Pierre Ouzoulias . - À plusieurs reprises, vous avez tenté de dresser un bilan de l'agriculture dans toute sa diversité et sa complexité entre les terroirs, les producteurs et l'alimentation. Je regrette que les états généraux de l'alimentation aient quelque peu oublié les producteurs. Le point essentiel est la grande misère paysanne et la fin des terroirs. Il aurait fallu dire aux Français qu'il y a dans les produits qu'ils consomment une grande part de travail gratuit des paysans, et quantifier cette part. Les paysans atteignent souvent difficilement l'équilibre de leurs dépenses et de leurs recettes à la fin du mois. Si l'on diminue le budget de la PAC, on connaît déjà le résultat : la fin d'un pan entier de l'agriculture et de la ruralité.
Historien de formation, il m'apparaît important de souligner que la surface agricole utile n'a jamais été aussi restreinte depuis 2 000 ans. C'est la première fois que nous produisons sur si peu de terres avec une croissance continue de la population. Voyez ce vers quoi nous allons... Nous sommes en train de remettre en cause notre indépendance alimentaire.
M. Martial Bourquin . - Absolument !
M. Pierre Ouzoulias . - Si nous continuons avec l'organisation actuelle de l'agriculture, des surfaces agricoles continueront de disparaître. Cette proposition de résolution va dans le bon sens : nous avons besoin d'une véritable prise de conscience, car nous basculons dans un autre modèle de civilisation.
M. Roland Courteau . - L'agriculture fournit des services d'intérêt général sur l'environnement ou le climat, avec notamment le stockage du carbone. Mon rapport au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) rappelait l'initiative « 4 pour 1 000 » de Stéphane Le Foll, qui regroupe une quarantaine d'États et des organismes de recherche sur tous les continents. Les 40 premiers centimètres de terre stockent 850 milliards de tonnes de carbone. Selon les scientifiques, il faudrait augmenter ce taux de 4 pour 1 000, soit 0,4 %, pour contrebalancer, chaque année, les émissions de gaz à effet de serre - qui s'élèvent à 4 milliards de tonnes - et pour fertiliser les sols. La plupart des sols cultivés sont dégradés et 40 % d'entre eux le sont fortement.
Le potentiel de croissance du stockage de carbone au sein des terres cultivées européennes est estimé à 115 millions de tonnes. Il faudrait que la PAC encourage les agriculteurs, les sylviculteurs et la société à stocker plus de carbone. Elle rémunérerait à hauteur de 30 euros la tonne de carbone supplémentaire stockée. Cela coûterait 3,5 milliards d'euros, soit 6 % du budget de la PAC. Il y aurait deux intérêts à cela : contrebalancer les émissions de gaz à effet de serre, avec un effet positif sur le climat ; et fertiliser des sols particulièrement dégradés et qui manquent de matière organique. De quelle manière encourager le stockage ? L'Opecst a dressé une liste de recommandations : maintenir une couverture végétale onze à douze mois sur douze grâce à des cultures intermédiaires ou intercalaires, maintenir les prairies en l'état, enherber les vignes, stopper la déforestation, lutter contre l'artificialisation des terres... L'Institut national de la recherche agronomique (Inra) et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) proposent de réaliser fin 2018 une liste de recommandations et une évaluation très précise à l'échelle de la France, de l'Europe et du monde.
Mme Sophie Primas , présidente . - C'est très intéressant. Nous regarderons comment compléter la proposition de résolution avec l'accord des rapporteurs.
M. Pierre Louault . - Il y a un risque que le budget de la PAC, fatalement, diminue. Les produits européens peuvent-ils être compétitifs sur le marché mondial ? Ils respectent des normes, des contraintes et ont des prix de revient largement supérieurs aux cours mondiaux. L'Europe ne supportera pas longtemps d'avoir des cours différenciés selon la qualité des produits. Les cours mondiaux sont déterminés par les bourses américaines : du blé est du blé, quelle que soit sa qualité ; même les fruits et légumes subissent cette concurrence.
Assumons nos contradictions : bien sûr, il faut stocker le carbone, mais cela suppose de ne pas travailler le sol. Actuellement, personne ne sait le faire sans glyphosate.
M. Henri Cabanel . - Si !
M. Jean Bizet , président . - C'est un autre débat...
M. Pierre Louault . - Mes collègues en agriculture biologique n'ont qu'un seul moyen : le travail du sol et l'enfouissement...
M. Jean-Claude Tissot . - Attention à ne pas tuer l'esprit communautaire par une plus grande subsidiarité : les plus puissants referont alors des politiques agricoles nationales. Prenons garde aux engagements déjà pris par les agriculteurs français. Bien sûr, il faudra une transition, mais si on modifie fortement le système d'aides, du jour au lendemain d'une année sur l'autre, cela provoquera des problèmes sur les exploitations. Les décisions que nous prendrons pourront laisser des territoires entiers déserts, notamment des zones à forte composante rurale. Un paysan permet également sept emplois induits en amont ou en aval.
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - Je vous remercie de vos interventions et de votre soutien à cette résolution qui complète la précédente. Nous avons peut-être eu tort de ne pas en reprendre certains points, comme la capacité de l'Union européenne à être sur les marchés internationaux compte tenu des contraintes qu'elle s'impose. Nous avons récemment adopté une résolution sur les échanges bilatéraux avec l'Australie et la Nouvelle Zélande, qui donne un aperçu du positionnement fort du Sénat.
Le sujet dont nous débattons dépasse largement le champ des aides aux agriculteurs. La PAC est un enjeu stratégique, à la veille des élections européennes, pour la souveraineté alimentaire. L'agriculture s'inscrit dans le temps long. Le futur n'est pas écrit, la future PAC apportera des réponses. Politique fondatrice de l'Europe lors de sa création, elle a un impact sur l'emploi dans nos territoires.
Je me réjouis de l'unanimité semblant se dessiner : la France a besoin d'être forte sur le sujet. Un accord du Sénat sur ce point stratégique « oblige », pour ainsi dire, le Président de la République, le Premier ministre et le Gouvernement dans l'orientation à donner à cette politique et dans la défense de son budget.
Les agriculteurs travaillent sur du vivant et avec le climat : des crises sanitaires et climatiques peuvent survenir à tout instant. Je m'associe à mes trois collègues pour la gestion de crise. Le point 24 de la résolution est très important : il faudrait préférer un budget triennal à un budget annuel pour donner à l'Union européenne la capacité d'intervenir pour gérer des crises. C'est un élément majeur de cette politique, notamment lorsqu'on voit les tensions politiques existant avec la Russie il y a quelques années - même si elles ne sont plus aussi importantes aujourd'hui.
Mme Sophie Primas , présidente . - On ne sait pas ce qui peut se passer...
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - Il faut une Europe courageuse, qui dessine un projet alimentaire et qui sécurise ceux qui investissent dans la production agricole. On oublie souvent de le dire : la France doit prendre une place stratégique dans le domaine du stockage du carbone. Si l'on additionne l'agriculture et la forêt, nous sommes l'espace avec la plus grande capacité d'Europe pour répondre aux exigences sociétales et climatiques. Ce point majeur fait partie de la mise en oeuvre de la PAC.
Mme Pascale Gruny , rapporteure . - Je m'associe complètement aux propos de mon co-rapporteur sur l'importance de l'agriculture pour la France et pour l'Europe. Il nous manque des ressources propres. Si nous en disposions, nous pourrions avoir un budget européen plus important ; il serait donc plus facile de défendre la PAC. Cela reste un sujet d'actualité qui n'avance pas assez vite.
La PAC est bien sûr une politique moderne. Effectivement, elle est régulièrement révisée, et l'adaptabilité des agriculteurs est exceptionnelle. Cela ne date pas d'hier avec les outils numériques -même s'ils constituent une véritable révolution pour tout un chacun. Les agriculteurs doivent être adaptables et polyvalents en permanence, et revoir leurs méthodes de travail.
Nous devons être attentifs à l'indépendance alimentaire et à nos territoires, que l'agriculture façonne. Nous voyons que les surfaces diminuent.
MonsieurLabbé, la prévention n'est pas facile : dans l'Aisne, on peut prévoir d'avoir du soleil le matin mais il pleut en réalité... C'est très difficile de prévoir les aléas climatiques et sanitaires, qui sont de plus en plus nombreux.
M. Franck Montaugé , rapporteur . - Les grands changements civilisationnels à l'échelle des siècles ont mobilisé, à chaque fois, l'agriculture. Lorsque nos aïeux ont délaissé la chasse pour cultiver sur place, ce fut un grand changement civilisationnel. Nous sommes à l'époque de l'anthropocène, le moment de l'histoire de l'humanité où l'homme a un pouvoir sur l'écosystème qu'il n'avait jamais détenu auparavant... Comme il y a des milliers d'années, l'agriculture a, en grande partie, les clefs de la maîtrise de notre humanité. Nous devons en avoir conscience, d'un point de vue politique et philosophique. C'est cela le débat sur le carbone, avec en sus la question de la valeur accordée au carbone... Je suis inquiet lorsque je vois que depuis dix ans, quelle que soit leur couleur politique, les gouvernements qui se sont succédé à la tête de notre pays ont eu du mal à imposer leurs vues sur l'évolution des prix du carbone. Il y a eu une trajectoire de valorisation.
L'agriculture est critiquée, elle est souvent plus dénigrée qu'appréciée à sa juste valeur. Nous avons l'occasion de la mettre en avant, de la valoriser dans ce qu'elle est capable de faire de mieux. C'est absolument nécessaire pour notre société, ne ratons pas cette occasion.
Henri Cabanel et moi-même avons défendu en juin 2016 une proposition de loi visant à développer les outils de gestion des risques en agriculture. Le règlement Omnibus y a aussi contribué. Mais cette politique ne fonctionnera que si elle est prise à bras-le-corps par l'ensemble des parties prenantes dans toute sa diversité. Si les mécanismes assurantiels restent limités à quelques acteurs de la filière, cela ne marchera pas. C'est aussi un enjeu national. Expérimentons s'il le faut, mais agissons, car cette question du revenu des agriculteurs est cruciale.
M. Jean Bizet , président . - Merci à tous d'avoir élevé le débat.
Nous essaierons de recevoir les délégations d'au moins cinq États-membres, parmi lesquels la Pologne, l'Allemagne, l'Irlande, l'Italie et l'Espagne, pour essayer de trouver des lignes directrices communes. À la commission des affaires européennes, nous avons pris l'habitude de recevoir les conseillers agricoles des différentes ambassades en poste à Paris, pour recueillir leur sentiment et leur faire passer des messages. Mme Primas et moi-même demanderons en conférence des présidents l'inscription à l'ordre du jour de la séance publique d'un débat sur la PAC. Mme Gisèle Jourda et Michel Raison se verront confier un rapport sur une proposition de résolution sur les indemnités compensatoires de handicaps naturels.
Je rejoins M. Ouzoulias : une partie de nos territoires et terroirs est très fragilisée. Comme je le disais récemment à un journal agricole, « la désespérance commence quand les yeux se taisent » . Or on le voit dans les campagnes : la désespérance est considérable. Les travaux sur les indications géographiques protégées, les appellations d'origine protégée, sont le fruit du travail de générations dont la dimension économique est variable, mais la dimension humaine, exceptionnelle.
Je suis très respectueux de la diversité des formes agricoles : certaines ont une dimension économique faible et d'autres de grande ampleur, mais toutes méritent le respect car leur finalité est la même. M. Louault a raison : sur des produits de base, l'agriculture française n'affiche pas les mêmes économies d'échelle qu'outre-Atlantique. Sur un blé basique, par exemple, nous ne sommes pas compétitifs. Mais il y a différents types de blés, et la génothèque française est exceptionnelle. Je le dis depuis vingt ans : ne ratons pas ce virage de la sélection variétale. Nous avons une nouvelle technologie d'édition de gènes, élaborée par une Française, Emmanuelle Charpentier, et une nouvelle classification communautaire nous attend : élevons le débat en la matière. Celui qui possède la semence possède l'arme alimentaire, mais cessons de faire de la vilaine politique avec ça.
M. Martial Bourquin . - C'est aussi un choix éthique de notre part !
M. Jean Bizet , président . - Certes, mais je connais un peu le sujet : il faudra avoir l'intelligence de se mettre autour de la table pour discuter de ces questions sans s'invectiver.
M. Montaugé a élevé le débat. Cette politique, née en 1962, n'a jamais été aussi essentielle, dans une Europe qui perd ses marques, ses repères et ses valeurs. Et, soyons réalistes : tout le monde ne pourra pas se tasser dans les métropoles...
Je souhaite enfin que nous puissions débattre de nos propositions avec le commissaire Phil Hogan.
Mme Sophie Primas , présidente . - Je voudrais saluer tous les rapporteurs et les féliciter pour leur travail, toutes tendances confondues. Avec l'unanimité à laquelle nous sommes parvenus dans nos deux commissions, nous touchons à l'essence même de la politique.
Vos interventions posent la question du temps. Notre société va vite, et ira de plus en plus vite. Or la politique agricole, elle, nécessite du temps et de la stratégie. Je m'interroge d'ailleurs sur la pertinence des six ans de vie d'une PAC : à peine en avons-nous mis une en oeuvre que nous devons négocier la suivante.
M. Montaugé a relevé un élément frappant : aucun d'entre nous n'a vécu de famine en Europe, ce qui nous fait peut-être perdre le sens de l'essentiel. Travailler sur l'agriculture, reconnaître son rôle en matière de souveraineté et son importance pour les populations ne veut pas dire être du « vieux monde », mais participer à l'avenir de notre pays, de notre continent, et faire partie de l'Humanité. Notre rôle de parlementaire est ainsi essentiel et, à ce titre, doit être entendu par le Gouvernement.
Je vous propose deux modifications à cette proposition de résolution. Après le point 13 d'une part, insérer la phrase suivante : « [le Sénat] rappelle l'importance de l'agriculture et du secteur agroalimentaire pour le tissu économique »...
M. Franck Montaugé , rapporteur . - Ne peut-on compléter cette phrase par « et sociétal » ? L'agriculture n'importe pas qu'à l'économie.
Mme Sophie Primas , présidente . - Soit.
Mme Sophie Primas , présidente . - D'autre part, je vous propose de rédiger le point 28, qui deviendra le point 29 compte tenu de la modification précédente, de la manière suivante : « rappelle l'importance de valoriser les externalités positives de l'agriculture, en particulier pour son potentiel en matière de stockage de carbone, au regard des services rendus... »
M. Joël Labbé . - Il faudrait aussi évoquer son aspect positif pour la biodiversité - ce qui est intimement lié au stockage du carbone.
Mme Sophie Primas , présidente . - Votre proposition semble satisfaite par la suite de la phrase, qui énonce « tant à l'égard de la société que de l'environnement »...
M. Joël Labbé . - Certes.
M. Joël Labbé . - Même si le texte me convient, j'avais prévu de m'abstenir parce que je souhaitais que l'on aille plus loin. Soucieux d'unanimité toutefois, je le voterai.
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À l'issue de ce débat, la proposition de résolution européenne est adoptée à l'unanimité.