B. PROGRESSER DE FAÇON PRAGMATIQUE SUR LES TROIS VOLETS DE L'EXERCICE DU MANDAT
Le choix d'apporter aux préoccupations légitimes des élus locaux des réponses essentiellement pragmatiques a conduit vos rapporteurs à distinguer trois volets successifs de la vie d'élu local : l'entrée dans le mandat, l'exercice du mandat, la sortie du mandat.
En tout état de cause, à ce stade de la réflexion, toutes les recommandations formulées par vos rapporteurs ne sont pas complètement neutres du point de vue budgétaire. Certaines mesures proposées pourront certes être réalisées à enveloppe constante ou par l'intermédiaire de redéploiements de crédits, par exemple dans le cadre de la baisse éventuelle du nombre d'élus locaux. D'autres pourront présenter un coût nouveau et nécessiteront alors un arbitrage. Une priorisation des mesures pourra donc être envisagée au stade de la traduction normative des recommandations de vos rapporteurs.
1. L'entrée dans le mandat : favoriser une diversification accrue des élus locaux en fonction de la position socio-professionnelle et en fonction du genre
Notre collègue Éric Kerrouche relevait, à l'occasion de la table ronde du 12 avril, l'insuffisante diversité de la sociologie des élus locaux : « Tout le monde n'a pas vocation à être élu local. Il existe des critères locaux, formels et informels, de présélection. Ils tiennent notamment à la notoriété d'une personne, à son implantation locale et à sa place au sein d'une collectivité. Tout le monde n'a pas la même chance d'être repéré. Il apparaît de manière très nette que la sélection a des conséquences sur la population des élus locaux. Tout le monde n'a pas la même possibilité, ni la même chance d'être élu. Certaines qualités professionnelles ou personnelles sont plus propices à la reconnaissance. La sociologie des élus locaux en France est particulière, comme l'est la sociologie des élus dans toutes les démocraties représentatives. Ce constat sous-entend que si des mesures juridiques sont prises, elles devront également être correctives : aujourd'hui, une partie de la population n'est pas en situation d'être élue. ».
Sur le terrain, le déséquilibre de la représentation s'observe aisément : à l'issue des élections municipales de 2014, plus de 42 % des maires appartiennent à la catégorie socioprofessionnelle des retraités. Par ailleurs, alors que les employés et les ouvriers représentent ensemble près de 30 % de la population des plus de 15 ans, ceux-ci ne représentent que 10% des maires.
Parmi les élus, plusieurs pans de populations sont oubliés : les personnes issues de la diversité, les jeunes, les ouvriers, les salariés ou encore les femmes. À l'inverse, les mandats actuels se caractérisent par une déformation de la représentation politique dans laquelle les retraités ou les fonctionnaires sont surreprésentés.
S'agissant plus particulièrement des femmes, les travaux de la délégation ont mis en évidence des conditions d'exercice des mandats locaux parfois plus difficiles pour les élues. La consultation a confirmé l'existence d'obstacles à l'accès des femmes aux mandats puisque seulement 37,75 % des répondants ont été des femmes, et que celles-ci partagent avec les salariés du secteur privé et les moins de 35 ans la palme de la réticence à s'inscrire sur une liste de candidats à un mandat local.
Ce sont autant d'indices d'une situation objectivement défavorable à la prise de responsabilités politiques locales par les femmes. Si elles représentent aujourd'hui 40 % des conseillers municipaux (48% dans les villes de 1 000 habitants et plus), 48 % des conseillers régionaux et la moitié des conseillers départementaux, 84 % des collectivités locales sont présidées par un homme. Seuls 16 % des maires sont des femmes et, en 2014, on ne comptait que 6 femmes élues à la tête de villes de plus de 100 000 habitants.
Une telle situation, qui porte atteinte à la plénitude de la démocratie locale, est liée au fait que les femmes subissent plus fortement que les hommes les imperfections du statut. L'exercice du mandat exige souvent de leur part un surcroît d'abnégation et des sacrifices plus grands. Par exemple, lorsque les réunions des assemblées délibérantes locales sont organisées le soir à un horaire tardif, les femmes, qui subissent des contraintes plus fortes en matière de conciliation avec la vie personnelle, sont logiquement moins présentes.
La table ronde organisée en commun par votre délégation et la délégation sénatoriale aux droits des femmes n'a fait que corroborer ces statistiques. Notre collègue Annick Billon, présidente de la délégation aux droits des femmes, relève : « la féminisation des assemblées locales est une exigence démocratique ». Si, sur le terrain, l'absence de parité est une réalité, il existe pourtant une diversité de situations : dans les départements, par exemple, la parité est strictement observée depuis la loi de 2013 5 ( * ) qui a imposé la règle du binôme. Les exécutifs départementaux sont eux aussi paritaires dans leur composition, ainsi que le confirme l'ADF, mais seuls 12 départements sont actuellement présidés par des femmes.
En effet, la parité ne concerne pas seulement le partage des places, mais également celui des responsabilités. Comme le fait remarquer Danielle Bousquet, présidente du Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes, « sans contrainte légale, la part des femmes reste faible, en particulier aux postes de responsabilités ». Elle indique que « les hommes président actuellement 8 régions, 90 % des départements et 84 % des communes ». Elle note aussi que les hommes représentent « 72 % des premiers vice-présidents des régions, 75 % des premiers vice-présidents des départements, 80 % des premiers vice-présidents des intercommunalités et 71 % des premiers adjoints des communes ». Enfin, Mme Bousquet relève que « 92 % des EPCI sont présidés par des hommes » .
Une réflexion d'ensemble sur la parité devra être menée, sans doute dans le cadre d'un travail consacré plus spécifiquement à la présence des femmes dans les assemblées locales et les exécutifs. Votre délégation compte rester attentive quant au travail engagé par l'AMF, qui a missionné Édith Gueugneau, co-présidente du groupe sur l'égalité hommes-femmes, pour formuler des propositions pour la promotion des femmes dans les exécutifs locaux.
Les partis politiques, à travers les investitures, jouent également un rôle dans la sélection des candidats en mesure de s'imposer dans telle ou telle circonscription. Investir plus de femmes dans des circonscriptions gagnables doit donc être un objectif.
De même il convient d'en finir avec la situation où la répartition plus ou moins implicite des compétences entre les hommes et les femmes traduit des enjeux de pouvoir. D'une part, seul le critère de la compétence doit commander l'attribution des responsabilités. D'autre part, cette répartition n'a plus de sens aujourd'hui, comme le montre l'exemple des départements, dans lesquels les compétences sociales, traditionnellement à connotation plus féminine, sont précisément les plus stratégiques.
Pour en revenir à la réflexion sur le statut de l'élu local proprement dit, votre délégation n'envisage évidemment pas d'encadrer le libre accès aux fonctions politiques, incontournable impératif de la démocratie. Elle souhaite en revanche identifier la possibilité d'instituer des mesures correctrices en fonction de l'opportunité démocratique d'attirer des citoyens de tous milieux professionnels et de tous profils.
Il convient en particulier de prendre des mesures spécifiques pour encourager les femmes à s'investir dans des exécutifs locaux. Là encore, c'est du côté des conditions d'exercice du mandat qu'il convient d'agir afin de favoriser les dispositifs de conciliation de la vie personnelle et professionnelle avec les fonctions politiques (garde d'enfants, aide pour les personnes dépendantes, etc.), étant entendu que ces outils peuvent bénéficier aussi aux hommes.
Enfin, si certains profils sont surreprésentés (retraités, fonctionnaires, cadres supérieurs), c'est surtout parce qu'ils disposent de conditions sans doute plus favorables pour se consacrer à un mandat. On voit bien que la question du profil sociologique des élus ne peut pas être déconnectée des questions matérielles d'exercice du mandat. À rebours des discours superficiels, l'amélioration des conditions d'exercice du mandat participe donc, en réalité, à la démocratisation de l'accès aux fonctions politiques locales.
2. L'exercice du mandat : mettre en place un cadre plus sécurisant et correspondant aux besoins réels des élus locaux d'aujourd'hui
Il faut le répéter : le mandat local est fondamentalement un engagement civique, ce qui implique que chaque citoyen doit y avoir accès sans devoir justifier de qualifications particulières ou de diplômes. Pour ces raisons et bien d'autres, historiques et culturelles, l'exercice d'un mandat n'est en outre considéré ni comme un métier, ni comme une profession. Il ne peut donc pas y avoir à proprement parler une « rémunération », mais plutôt une « compensation ».
Encore faut-il que la compensation corresponde aux véritables besoins des élus locaux.
Ce constat est particulièrement valable pour les exécutifs locaux (adjoints, vice-présidents, maires, présidents d'intercommunalité), dont la spécialisation nourrit la tendance à la dualisation des fonctions politiques entre les mandats exécutifs et les autres mandats. Ce point se vérifie non seulement dans les grandes collectivités mais également dans les petites communes rurales, où le maire doit monter en compétence au même niveau que le maire d'une grande ville alors qu'il ne dispose ni des mêmes moyens ni des mêmes équipes.
Les élus qui exercent leur mandat à temps plein sont, même temporairement, des « professionnels » de la politique. Le droit à la rémunération, consacré par la charte européenne de l'autonomie locale, ne fait d'ailleurs l'objet d'aucune réserve en Allemagne ou en Espagne, à la différence de la France.
Vos rapporteurs estiment donc indispensable de revisiter le régime des rémunérations. Les imperfections du régime indemnitaire des élus locaux sont un des problèmes les plus souvent évoqués, à juste titre, par les élus. Certaines particularités ont été soulevées au cours des tables rondes, par exemple le fait qu'un maire d'une commune de 9 000 habitants soit rémunéré au maximum à hauteur de 2 100 euros par mois environ pour un maire d'une commune de moins de 10 000 habitants et au maximum à hauteur de 2 700 euros environ pour un conseil départemental quand, dans la moitié des départements, un conseiller départemental d'opposition, et donc sans responsabilité exécutive, « est indemnisé à hauteur d'au moins 2 280 euros par mois ». L'absence de corrélation entre le niveau de la rémunération, d'une part, et le degré de responsabilité assumé ainsi que le temps consacré au mandat, d'autre part, a été très critiquée.
En fonction de ces différents éléments, vos rapporteurs préconisent un ajustement du régime indemnitaire, plutôt qu'un changement de modèle.
Les indemnités de fonction des maires nécessitent d'être améliorées dans les communes de moins de 100 000 habitants, demeurées à l'écart des dernières réévaluations législatives. Ainsi, le niveau maximal de ces indemnités doit être revalorisé, en particulier dans les communes de moins de 1 000 habitants, où les maires ne bénéficient pas de l'appui de services administratifs étoffés. En outre, un financement davantage mutualisé des indemnités entre les communes nécessite d'être promu, à travers la montée en puissance de la dotation particulière « élu local ».
S'agissant des remboursements de frais, ils doivent mieux correspondre aux nouvelles réalités locales : l'élargissement des collectivités territoriales et leurs groupements suppose de mieux rembourser les frais de déplacement et d'hébergement, tandis que le renouvellement du profil des élus locaux implique de faciliter la prise en charge des frais de garde d'enfants, d'assistance à certaines personnes à charge et liés au handicap.
Enfin, sur le plan fiscal, le niveau de la fraction représentative des frais d'emploi, c'est-à-dire la partie non saisissable de l'indemnité de fonction compensant les dépenses incompressibles engagées par les élus locaux dans le cadre de leur mandat, doit être davantage conforme à son objectif.
Ensuite, comme cela a été rappelé, l'exercice d'un mandat local exige de disposer de plus en plus compétences techniques. Il est donc important de donner aux élus les moyens d'acquérir la technicité et les qualifications indispensables pour être les managers, les aménageurs, les négociateurs, les administrateurs que les citoyens attendent et que la nature même d'une gestion locale moderne appelle.
Dans cette perspective, la formation permanente des élus locaux apparaît bien comme une condition essentielle de l'exercice efficace du mandat local. La consultation des élus locaux effectuée par la délégation suscite à cet égard un sentiment en demi-teinte : le jugement porté par les répondants sur la formation aux fonctions d'élu local semble plutôt satisfaisant, mais près de 90 % d'entre eux jugent nécessaire d'adapter ces formations, et surtout de les rendre diplômantes, pour près de 70 %, ce qui renvoie aux problèmes inhérents à la sortie du mandat.
Dans ce domaine, des perfectionnements du droit existant peuvent être envisagés : l'extension de l'obligation de formation durant la première année de mandat aux élus ayant reçu une délégation dans les communes de moins de 3 500 habitants ; l'extension des possibilités de reports des crédits formation non consommés au budget formation de l'exercice suivant en cas de création d'une commune nouvelle ou d'élection partielle ; l'encouragement à la mutualisation des dépenses de formation au niveau intercommunal.
L'attention prêtée à la formation des élus ne doit en aucune manière conduire à minimiser la question très centrale de l'appui en ressources d'ingénierie et d'expertise dont les élus doivent pouvoir bénéficier dans tous leurs domaines d'intervention.
Les autres axes de progrès évoqués au cours des tables rondes portent sur le régime social, qui pose nombre de questions souvent très techniques (couverture sociale, régime de retraite complémentaire, arrêt maladie, etc.) et méritent, pour certaines, d'être davantage clarifiées pour s'adapter à la nouvelle donne des mandats locaux. L'extrême technicité des dispositions inhérentes à ce régime rend en effet indispensable une facilitation des tâches des élus. Les mesures ainsi proposées doivent se traduire de façon concrète et immédiate : instauration d'un « droit à l'erreur » pour les collectivités locales, formulaire d'affiliation spécifique, rubrique dédiée sur le site Ameli, information, publications de circulaires et élaboration d'un guide commun de bonnes pratiques en la matière. D'inutiles complications, différends voire contentieux pourraient ainsi être évités.
Le régime social souffre par ailleurs de son incomplétude. Le passage d'une cotisation facultative à une cotisation obligatoire au régime de retraite supplémentaire permet d'y remédier en partie. Envisager la participation de la collectivité ou d'un fonds public au rachat des trimestres de cotisations manquants d'un élu à plein temps pourrait aussi constituer une solution pour augmenter les pensions de retraite dont les durées de cotisation sont naturellement tributaires du temps du parcours électif. Ces pensions seront toutefois mécaniquement revalorisées par l'augmentation des indemnités précédemment évoquée.
Le régime social doit aussi être beaucoup plus adapté à l'exercice d'une vie professionnelle mais aussi personnelle. Cette articulation devient d'autant plus cruciale que semblent se dessiner des règles de non-cumul des mandats dans le temps. Cela concerne bien entendu la problématique de la reconversion, mais cette harmonisation pourrait être fluidifiée par une revalorisation du volume trimestriel des crédits d'heures, par une possibilité de cotiser au régime général, durant le mandat, à un montant identique à celui de l'emploi abandonné ou par une sécurisation du statut de salarié protégé.
Il est enfin important de sécuriser, sur un plan purement juridique, l'exercice des mandats exécutifs locaux : la profonde tendance à la judiciarisation de l'ensemble du fonctionnement de la société, y compris la gestion publique, provoque non seulement une inquiétude et une démobilisation ayant des incidences sur la crise des vocations d'élu local, mais suscite aussi la tentation de multiplier les précautions, avec le risque d'entraver l'action publique et la réalisation de l'intérêt général.
Pour relativiser cette inquiétude, il serait nécessaire d'objectiver le risque pénal, peut-être surévalué par les élus locaux, en recueillant et en analysant de façon exhaustive l'information nécessaire. La modification des textes en vigueur doit aussi être envisagée. La tâche est cependant complexe en raison du degré déjà significatif de protection atteint dans des domaines sensibles tels que les conditions de mise en oeuvre de la responsabilité pénale en cas d'infraction non intentionnelle. Des pistes, déjà ouvertes par le Sénat, dans le champ de la prise illégale d'intérêts peuvent, en revanche, être relancées, voire perfectionnées. De plus, la prévention par la déontologie doit être mieux connue et mieux mobilisée.
3. Accompagner et rendre plus efficace la sortie du mandat : la nécessaire appropriation par les élus locaux des dispositifs récemment créés en matière de formation et reconversion
La fin du mandat est un sujet qui mérite aussi d'être abordé plus sereinement. Le constat largement partagé, notamment au cours des tables rondes, est celui d'un très faible accompagnement des élus à la sortie de leur mandat. « Cette sortie n'est ni préparée ni accompagnée » relève Rémy Le Saout, maître de conférences à l'Université de Nantes, qui indique que « les élus se préoccupent davantage de la sortie que de l'entrée dans le mandat, ce qui en pousse certains à s'enfermer dans le mandat ».
La transition professionnelle après un retrait de la vie politique est d'ailleurs plus difficile pour les titulaires de mandats locaux que pour les grands élus nationaux dont les ressources facilitent souvent la reconversion, en particulier s'ils exerçaient des responsabilités ministérielles.
L'élu local doit se débrouiller avec plus ou moins de réussite pour faire valoir ses compétences. Ces aspects sont essentiels aux yeux des élus puisque 45 % des répondants à la consultation envisagent de quitter la politique à l'issue de leur mandat.
Le projet de limiter le cumul de certains mandats locaux dans le temps (interdiction pour les élus, sauf dans les petites communes, d'exercer plus de trois fois de suite le même mandat exécutif local) devrait certainement accentuer cet état de fait.
En matière de sortie du mandat, votre délégation a pu constater une très large carence d'information sur les dispositifs existants (allocation différentielle de fin de mandat, validation des acquis de l'expérience professionnelle, formations qualifiantes pour l'obtention d'un diplôme, etc.). Améliorer l'information des élus locaux sur les possibilités offertes par la loi constitue donc un préalable. S'agissant de la reconnaissance et de la valorisation de l'expérience professionnelle acquise au long du mandat, par exemple, des progrès ont été faits, mais sans que les résultats paraissent jusqu'à présent très significatifs.
De façon complémentaire, des dispositifs innovants méritent d'être étudiés tels que : la prise en compte totale, au titre de l'ancienneté dans l'entreprise, du temps du mandat ; le soutien à la création d'entreprise par les anciens élus locaux grâce à un accès au crédit facilité ; la possibilité de suivre une préparation aux concours de la fonction publique territoriale délivrée par le CNFPT ; et enfin l'utilisation des compétences acquises par les élus locaux pendant leur mandat pour former les nouveaux élus.
L'amélioration de la circulation entre le mandat et la vie professionnelle présente enfin l'avantage d'encourager le renouvellement politique. En ce sens, mieux protéger les élus à la sortie du mandat permettra de diversifier le profil sociologique des candidats et ainsi de répondre à la critique d'un accaparement des fonctions électives par un nombre limité d'acteurs politiques.
* 5 Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.