II. LE PROCESSUS DÉCISIONNEL DÉTERMINANT LA CONTRIBUTION DE L'AEFE AUX ÉTABLISSEMENTS RESTE OPAQUE, ET NE RÉPOND PAS À DES ORIENTATIONS POLITIQUES CLAIREMENT IDENTIFIÉES
L'aide nette de l'AEFE aux établissements correspond à la différence entre la participation financière de ces derniers au réseau et la contribution annuelle de l'AEFE dont ils bénéficient. Par conséquent, le montant de l'aide nette dépend :
- du versement de la PFC pour les EGD et les établissements conventionnés ;
- de la répartition de la prise en charge de la rémunération des personnels détachés entre les établissements et l'AEFE. Si les personnels expatriés sont rémunérés par l'AEFE, la rémunération des résidents fait l'objet d'une négociation via la PRR. Par conséquent, le nombre de personnels détachés d'un établissement constitue une variable importante du montant de l'aide nette de l'AEFE ;
- du versement de la contribution au dispositif de mutualisation de la formation des personnels pour les conventionnés et les partenaires ;
- du versement de subventions ponctuelles par l'AEFE aux établissements (dépenses de sécurisation, de formation, prestations de conseil pédagogique ou financier, etc.).
A. LES PROCESSUS DÉCISIONNELS DIFFÈRENT SELON LES COMPOSANTES DE L'AIDE NETTE DE L'AEFE AUX ÉTABLISSEMENTS
L'aide nette de l'AEFE aux établissements ne fait pas l'objet d'une évaluation globale : c'est l'agrégation de ses différentes composantes, dont les modalités de fixation diffèrent, qui en détermine le montant .
1. Le nombre de personnels détachés par établissement, facteur prépondérant dans le montant de l'aide nette, est décorrélé du nombre d'élèves scolarisés
La direction des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que l'AEFE exprimait chaque année ses besoins en termes d'enseignants à détacher, puis elle se charge de les affecter dans les établissements en gestion directe (EGD) et les établissements conventionnés. D'après l'AEFE, l'affectation des personnels détachés dépend de l'analyse qualitative de besoins exprimés par les établissements.
Ainsi, le nombre d'élèves à encadrer n'est pas un critère déterminant dans l'affectation de personnels détachés . D'ailleurs, le taux d'encadrement, c'est-à-dire le nombre d'élèves par personnel détaché, est très variable selon les zones géographiques. À partir des réponses fournies par l'AEFE aux questionnaires de vos rapporteurs spéciaux, il a été possible de calculer les taux d'encadrement suivants en 2017 :
- 1 détaché pour 36 élèves en Europe ;
- 1 détaché pour 51 élèves en Afrique ;
- 1 détaché pour 61 élèves en Amérique du Nord et en Amérique du Sud ;
- 1 détaché pour 103 élèves en Asie ;
- 1 détaché pour 44 élèves au Maghreb et dans l'océan indien 28 ( * ) .
La situation du lycée français de Zurich a apporté à vos rapporteurs spéciaux un exemple de la négociation liée à l'affectation de personnels détachés. Alors que les effectifs scolarisés ont augmenté de 36 % depuis 2013, soit 266 élèves en plus, le nombre d'enseignants résidents a été maintenu à 15, et une suppression de poste est même prévue pour la rentrée prochaine.
Les associations de parents d'élèves rencontrées par vos rapporteurs spéciaux ont témoigné de leur inquiétude quant à l'absence d'une valeur cible du taux d'encadrement des élèves , considérant qu'un nombre plafond de personnels détachés permet de garantir l'excellence académique de l'établissement. De plus, les disparités du taux d'encadrement concourt à l'hétérogénéité du réseau, tant en termes pédagogiques qu'en termes de participation financière des établissements, même parmi les établissements bénéficiant du même statut.
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Recommandation n° 7 : établir un ratio plancher d'enseignants détachés par nombre d'élèves, pour les EGD et les établissements conventionnés, par le conseil d'administration, sur proposition du ministère de tutelle et après avis du ministère de l'éducation nationale. |
2. La participation à la rémunération des résidents (PRR) est fixée par l'Agence selon une appréciation au cas par cas
En réponse au questionnaire transmis par les rapporteurs spéciaux, l'AEFE a indiqué que « la PRR et la PFC font l'objet de décisions adressées aux établissements par l'AEFE sans négociation préalablement formalisée avec les établissements ». Le calcul de la PRR par établissement dépend du nombre de résidents dont il bénéficie ainsi que du taux appliqué à l'établissement, pour chaque poste de résident. Ce taux est fixé par l'AEFE et peut faire l'objet d'une réévaluation annuelle, selon la situation financière des établissements. L'AEFE a précisé à vos rapporteurs spéciaux que si l'évolution de la PRR était supérieure à 5 points de pourcentage, alors elle faisait l'objet d'une délibération du conseil d'administration. En deçà, l'évolution de la PRR est décidée unilatéralement par les services centraux.
Par conséquent, le taux de PRR de chaque établissement n'est pas examiné par le conseil d'administration dans le cadre du vote du budget initial chaque année 29 ( * ) . À l'occasion du conseil d'administration du 29 mars 2018, le taux de « remontée » des établissements au titre de la PRR a été communiqué aux membres du conseil d'administration sur demande de l'Assemblée des français de l'étranger (AFE). Ces informations font état de taux de PRR moyens variables selon les régions : 41 % en moyenne en Afrique, 48 % pour l'Amérique du nord et l'Amérique du sud, 59 % pour l'Asie et le Moyen-Orient, 46 % pour l'Europe et 48 % pour le Maghreb (et océan indien). Au sein de ces zones géographiques, des établissements de même statut présentent des taux éloignés. Par exemple, le lycée français de Madrid se voit appliquer un taux de PRR de 39 %, et le lycée français Charles de Gaulle à Londres un taux de PRR de 57 %, alors qu'il s'agit de deux EGD emblématiques du réseau, scolarisant respectivement 3 600 et 2 900 élèves.
L'AEFE justifie que l'application de taux de PRR diffère par la nécessité de s'adapter à la situation financière individuelle de chaque établissement . La PRR constitue une variable d'ajustement de la contribution financière de l'établissement au réseau , et donc en miroir, de l'aide nette de l'AEFE. Elle peut être ajustée pour accompagner les établissements dans la conduite de leur projet immobilier par exemple 30 ( * ) .
Si vos rapporteurs spéciaux estiment que le principe selon lequel la situation financière de chaque établissement doit être prise en compte dans le calcul de la participation à la rémunération des résidents (PRR) est justifié, pour autant la nécessité d'établir des critères objectifs de variation de la PRR paraît incontournable, dans un souci de transparence et d'équité entre les établissements . De plus, étant donné que les relations financières entre l'Agence et les établissements sont à l'origine de tensions permanentes, établir des lignes directrices claires dans les variations de la PRR serait facteur d'apaisement, permettrait de construire un dialogue de meilleure qualité entre l'ensemble des parties prenantes, et constituerait les bases d'une vision stratégique pour la gestion des ressources humaines à l'échelle de l'ensemble du réseau.
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Recommandation n° 8 : établir et formaliser des critères objectifs pour justifier les variations de la participation à la rémunération des résidents. |
3. Les subventions ponctuelles font l'objet d'une information du Conseil d'administration
En réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, l'AEFE a indiqué que diverses subventions étaient versées aux établissements du réseau, telles que des subventions en soutien à des projets immobiliers, liés à la sécurisation des bâtiments, pour la formation des personnels, les actions FLAM (cf. infra ). L'AEFE n'a pas fourni de liste exhaustive de ces subventions, et, quant aux critères d'attribution, la réponse écrite transmise n'a fait état que de principes généraux :
« Les critères d'attributions sont divers selon les dispositifs de subvention :
- sur les subventions hors sécurité, les critères sont liés : aux engagements pris par l'Agence vis-à-vis de l'État allemand en termes de participation au financement des établissements en gestion directe franco-allemand (Berlin et Munich), et aux engagements pris par l'Agence relatifs à la participation financière aux opérations immobilières (lycée français de Sydney, lycée franco-costaricien, lycée Rochambeau de Washington) ;
- sur les subventions aux conventionnés et partenaires au titre de la sécurité sont pris en compte les critères suivants : présence de l'établissement (...) dans les pays identifiés « à risques » et selon la situation financière de l'établissement ;
- sur les autres subventions, les critères s'apprécient sur la base du contenu des actions financées, des orientations de l'Agence et de la capacité des établissements à les financer ».
Par ailleurs, si certaines subventions font l'objet d'une délibération en conseil d'administration, essentiellement celles visant à soutenir des projets immobiliers 31 ( * ) , la plupart sont attribuées par l'Agence sans information des membres du conseil d'administration. Cette situation n'est pas satisfaisante selon vos rapporteurs spéciaux qui déplorent que ces éléments ne fassent pas, a minima, l'objet d'une information annuelle auprès des membres du Conseil d'administration. Plusieurs interlocuteurs auditionnés ont relayé leur mécontentement quant au manque de transparence dans l'attribution de ces subventions ponctuelles.
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Recommandation n° 9 : établir et publier chaque année, après délibération du conseil d'administration, les critères objectifs d'attribution de subventions pour les projets immobiliers, dépenses de sécurisation, ou toute autre subvention ponctuelle versée aux établissements du réseau. |
* 28 Le secteur « Océan Indien » représente essentiellement les élèves de Madagascar (11 134 élèves en 2017 parmi les 16 783 élèves de cette zone).
* 29 D'après l'examen des comptes rendus des CA des 24 novembre 2015, 22 novembre 2016 et 27 novembre 2017.
* 30 Par exemple, le lycée français de Düsseldorf, qui a pourtant toujours bénéficié d'un taux de PRR inférieur aux moyennes européennes, a vu son taux abaissé à 38 % en 2010 et à 33 % de 2011 à 2013 pour financer la deuxième tranche de son programme d'investissement immobilier. Par conséquent, l'aide nette de l'AEFE par élève pour cet établissement en 2017 est supérieure à 3 000 euros, la moyenne en Europe se situant à 2 400 euros (compte rendu du CA du 1 er juin 2017, p.36).
* 31 Par exemple, l'attribution d'une subvention de 2 millions d'euros de l'AEFE pour financer l'extension du lycée français Alexandre Dumas de Moscou a fait l'objet d'une délibération au CA du 29 mars 2018.