D. AMÉLIORER LA COMMUNICATION
La Commission européenne entend présenter, au deuxième trimestre 2019, une initiative non-législative sur « les moyens de rendre l'Union plus unie, plus forte et plus démocratique sur le plan de la communication ».
Vos rapporteurs avaient déjà insisté, à l'occasion de l'examen du programme de travail 2017, sur la nécessité pour la Commission de mieux communiquer, au plus près des États membres, sur ses travaux.
Dans l'attente du détail de ses propositions, il paraît également indispensable de rappeler la nécessité pour la Commission européenne d'oeuvrer au renforcement de la transparence législative en visant notamment les trilogues, qui réunissent représentants du Conseil, de la Commission européenne et du Parlement européen, en vue de l'adoption définitive d'un texte. À l'image des commissions mixtes paritaires du Parlement français, les trilogues sont réunis pour faire émerger un compromis dès l'issue de la première lecture. 1 500 réunions de trilogue ont eu lieu au cours de la législature 2009-2014. 85 % des textes ont été adoptés sur cette période à l'issue d'un trilogue, contre 29 % au cours des deux législatures précédentes. Les traités prévoyant trois lectures dans la procédure législative ordinaire, l'intérêt du dispositif est d'accélérer cette procédure.
Vos rapporteurs rappellent les conclusions du Médiateur européen sur ce sujet, rendues le 12 juillet 2016. Il identifiait plusieurs pistes pour accroître la transparence du dispositif :
- prévoir un calendrier prévisionnel des trilogues ;
- présenter un résumé des propositions de chacun des colégislateurs avant les réunions ;
- publier un document rendant publiques les versions successives du texte une fois celui-ci adopté ;
- permettre au public d'accéder aux documents utilisés dans le cadre des trilogues ;
- créer une base de données accessible au public, rassemblant l'ensemble de ces documents.
L'amélioration de la publicité entourant l'activité des trilogues va permettre de clarifier un peu plus la procédure. Cette question n'est par ailleurs pas sans conséquence pour les parlements nationaux qui ne disposent d'aucun éclairage sur les observations qu'ils ont pu transmettre sur des textes via leurs gouvernements ou dans le cadre du dialogue politique avec la Commission européenne. Il conviendrait, dans le même temps, de conférer un véritable statut juridique au trilogue afin de clarifier le recours à ce type de procédure et la composition de ces enceintes.
Ces observations rejoignent celles formulées par le tribunal de l'Union européenne dans une décision rendue le 22 mars 2018 24 ( * ) . Le Parlement européen est invité à donner accès, sur demande précise, aux documents concernant les trilogues en cours. Le tribunal estime ainsi que l'absence d'information et de débat « est susceptible de faire naître des doutes dans l'esprit des citoyens, non seulement quant à la légalité d'un acte isolé, mais aussi quant à la légitimité du processus décisionnel dans son entièreté ». Le juge considère que les justifications à une non-transmission de documents relatifs aux trilogues ayant pour motif l'éventualité d'une atteinte grave au processus décisionnel ne peuvent être admises « tant que le risque de pressions extérieures ne devient pas réel par la manifestation de l'opinion publique ». À l'inverse, « l'exercice par les citoyens de leurs droits démocratiques présuppose la possibilité de suivre en détail le processus décisionnel » au sein des institutions européennes. Les trilogues constituent aujourd'hui « une phase décisive de la procédure législative, ce qui suppose un plein respect du droit d'accès du public aux travaux et l'application stricte des exceptions prévues par le règlement relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ».
L'effort de transparence pourrait également être étendu à la comitologie. Vos rapporteurs rappellent régulièrement que la procédure d'adoption des actes délégués et des actes d'exécution doit respecter les principes de responsabilité politique et de contrôle démocratique. Les propositions de la Commission européenne de février 2017 visant à réformer la comitologie restent largement insuffisantes. La résolution européenne du Sénat, adoptée à l'initiative de votre commission des affaires européennes 25 ( * ) , appelait ainsi à :
- une utilisation modérée et conforme aux traités des actes délégués et des actes d'exécution ;
- une transmission aux parlements nationaux, au titre du contrôle de subsidiarité, des actes d'exécution et des actes délégués, qui constituent des compléments d'actes législatifs ;
- la mise en place d'un processus transparent de désignation des experts de la Commission européenne, associant le Conseil et le Parlement européen.
La Task force « Subsidiarité et proportionnalité » lancée par la Commission européenne n'a pas suivi, dans ses conclusions rendues en juillet dernier, les observations du Sénat que votre commission des affaires européennes avait réaffirmées dans une contribution spécifique à ses travaux 26 ( * ) .
* 24 CJUE, De Capitani / Parlement européen (T-540/15), 22 mars 2018.
* 25 Résolution européenne du Sénat n° 12 (2017-2018) sur la réforme du règlement « Comitologie » (COM (2017) 85 final), 24 novembre 2017.
* 26 Repenser l'action de l'Union : la plus-value européenne - contribution du Sénat au groupe de travail « Subsidiarité et proportionnalité » de la Commission européenne, Rapport d'information n°456 (2017-2018) de MM. Jean Bizet, Philippe Bonnecarrère et Simon Sutour, fait au nom de la commission des affaires européennes), 20 avril 2018.