II. EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 10 juillet 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2020.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - La semaine dernière, nous examinions le projet de loi de règlement pour 2018. Après le passé, c'est l'avenir qui nous réunit ce matin, puisque nous débattons de l'orientation future de nos finances publiques.
Vous le savez, l'article 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit qu'« en vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques ». C'est le débat d'orientation des finances publiques (DOFP).
Supposé constituer une étape essentielle de la préparation du débat budgétaire de l'automne, le DOFP n'offre pourtant, cette année encore, qu'une très faible plus-value par rapport au programme de stabilité présenté en avril dernier, avec la prise en compte des conclusions tirées du grand débat national. À l'heure où nous parlons, nous n'avons toujours pas reçu le « tiré à part », qui détaille les crédits des ministères et les schémas d'emplois pour l'an prochain. Pour avoir des éléments sur le projet de loi de finances (PLF) à venir, il vaut mieux lire la presse - ce qui n'est pas très respectueux de la représentation nationale - où l'on apprend par exemple l'annonce d'une écotaxe sur les billets d'avion.
Mais commençons par le scénario macroéconomique.
Mon propos sera rapide, car ce scénario est inchangé par rapport au programme de stabilité. Le Gouvernement table sur une croissance de 1,4 % sur l'ensemble de la période 2019-2022. Des éléments conjoncturels permettent toutefois d'affiner quelque peu notre appréciation sur le scénario gouvernemental, que nous pouvons qualifier de crédible.
Du côté des mauvaises nouvelles, la croissance s'est limitée à 0,3 % au premier trimestre d'après l'Insee, alors qu'il faudrait 0,4 % pour atteindre les 1,4 % attendus à la fin de l'exercice. D'après l'estimation de la Banque de France révélée lundi, le deuxième trimestre serait encore plus décevant, avec 0,2 % de croissance, mais nous attendons encore les résultats d'exécution de l'Insee.
Qu'est-ce qui explique ce ralentissement ? C'est notamment le commerce mondial. En effet, si l'Insee continue de faire l'hypothèse d'une hausse de 2,7 % de la demande adressée à la France en 2019, la Banque de France est désormais plus pessimiste, puisqu'elle table sur un taux de 2 %. Les discussions entre les États-Unis et la Chine, le Brexit et la question de l'Iran constituent des éléments d'incertitude.
Du côté des bonnes nouvelles, les enquêtes de conjoncture de juin sont assez bien orientées.
Alors que le rythme auquel les ménages vont décider de consommer leurs gains de pouvoir d'achat sera décisif pour la croissance française, leur niveau de confiance est, pour la première fois depuis avril 2018, repassé au-dessus de sa moyenne de longue période. L'indice synthétique de confiance des ménages repasse dans le vert.
L'indicateur du climat des affaires, déjà élevé, continue lui aussi de s'améliorer.
Les moteurs « internes » de la croissance sont donc plutôt favorables.
Dans ce contexte, la prévision gouvernementale pour 2019 d'une croissance de 1,4 % reste légèrement supérieure au consensus, qui est de 1,3 %. Le scénario de croissance demeure donc crédible, à défaut d'être prudent.
Venons-en maintenant à la trajectoire budgétaire, qui apparaît, quant à elle, davantage encore dégradée par rapport au programme de stabilité d'avril dernier.
L'actualisation de cette trajectoire a pour objet de tenir compte des conclusions tirées par le Président de la République du grand débat national, pour un coût estimé à 6,4 milliards d'euros en 2020, dont 5 milliards d'euros au titre de la baisse de l'impôt sur le revenu pour les classes moyennes.
Contrairement à ce qui avait été initialement annoncé, le coût de ces mesures ne sera pas entièrement compensé. En effet, le montant des compensations pris en compte dans la trajectoire actualisée est limité à 4 milliards d'euros.
Le Gouvernement n'a pas répondu sur la nature exacte des mesures de compensation, se contentant d'indiquer que « les pistes de financement concernent notamment la révision de certaines niches fiscales sociales les plus inefficientes » - on ne sait pas lesquelles ! -, « des mesures de maîtrise de la dépense toutes administrations publiques confondues » - les collectivités sont sans doute concernées - et « le décalage à 2023 de la suppression intégrale de la taxe d'habitation ».
Le report à 2023 de la suppression complète de la taxe d'habitation pèsera sur la prochaine majorité gouvernementale, qui n'aura d'autre choix que de l'achever. Le même cas de figure s'était présenté avec les créations de postes et les mesures catégorielles dans la fonction publique annoncées par François Hollande : leur coût budgétaire pèse sur la majorité suivante.
L'« ardoise » budgétaire s'élèvera ainsi à 2,6 milliards d'euros en 2023 pour la future majorité gouvernementale. Il n'est pas sérieux de procéder ainsi, surtout que nous ne sommes qu'en 2019.
L'absence de compensation intégrale des annonces présidentielles se traduit, en tout état de cause, par une nouvelle dégradation de la trajectoire budgétaire.
La trajectoire de déficit public est dégradée de 0,1 point à compter de 2020 par rapport au programme de stabilité 2019. Le déficit s'élèverait ainsi à 1,3 % en 2022, alors que le Gouvernement prévoyait initialement un excédent ! Plus on avance, plus le retour à l'équilibre des finances publiques s'éloigne...
S'agissant des autres objectifs budgétaires gouvernementaux, l'absence de compensation intégrale se traduit mécaniquement par un moindre désendettement. Ce dernier serait limité à 1,4 point de PIB à l'issue du quinquennat, soit cinq fois moins que ce qui était prévu l'an dernier. Et encore faut-il préciser que cet effort de désendettement repose en partie sur les recettes attendues de privatisations, dont certaines sont assez controversées...
L'inflexion de la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale à l'issue du quinquennat serait en revanche identique à celle prévue dans le cadre du programme de stabilité 2019.
En 2022, le poids des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale resterait sensiblement supérieur à celui observé avant la crise financière (+ 1,5 point) et s'établirait à un niveau comparable à 2012 (- 0,1 point). Le quinquennat Macron aura donc uniquement permis « d'effacer » le quinquennat Hollande.
Comme je l'avais souligné la semaine dernière, le choix du Gouvernement de reporter le redressement des comptes publics risque de fragiliser un peu plus encore la situation française au sein de la zone euro.
Tout d'abord, même si la France pourra sans doute une nouvelle fois compter sur la « bienveillance » des institutions européennes, il doit être souligné que la trajectoire budgétaire actualisée s'écarte un peu plus encore des règles budgétaires européennes, alors même qu'à l'issue de l'exercice 2018, le Gouvernement a déjà épuisé ses marges de manoeuvre au regard de la règle de déficit structurel. Surtout, ce choix aura pour conséquence de nourrir la divergence de notre trajectoire d'endettement par rapport au reste de la zone euro. Il faut souligner l'effort remarquable du Portugal, qui avait été très touché par la crise. Seule l'Italie fait pire.
Encore faut-il préciser que le respect des objectifs du Gouvernement n'est nullement assuré.
Pour l'exercice en cours, la Cour des comptes a récemment fait état d'un risque de dépassement de 4 milliards d'euros sur la norme de dépenses pilotables de l'État. Depuis, l'annonce du report au 1 er janvier 2020 de la « contemporanéisation » des aides au logement, dont le Gouvernement attendait 900 millions d'euros d'économies cette année, a encore renforcé l'incertitude.
Au-delà de l'État, peuvent également être soulignés un risque de dépassement portant sur l'Unedic et une incertitude sur l'ampleur de la reprise de l'investissement local.
À moyen terme, la principale faiblesse de la trajectoire budgétaire gouvernementale tient au fait que celle-ci concentre les efforts d'économies les plus significatifs sur les années 2021 et 2022. Je demande à voir, car ce n'est en général pas à la veille d'une élection présidentielle que l'on montre la plus grande rigueur...
L'incertitude est d'autant plus grande que les mesures de maîtrise de la dépense sont toujours aussi peu documentées.
Christine Lavarde a interrogé hier le Gouvernement sur le programme « Action publique 2022 ». Le Gouvernement paraît avoir renoncé à la suppression de 120 000 postes d'emplois publics à l'échelle du quinquennat. Dans ce contexte, comme je l'ai souvent dit, les décisions à venir en matière de retraite seront décisives pour asseoir la crédibilité de la trajectoire budgétaire. Les réponses assez sommaires de M. le secrétaire d'État ne nous ont pas rassurés.
Dans l'attente, on ne peut que partager les doutes du FMI, qui estime que le déficit public de la France se situera à 2,5 % du PIB en 2022, soit un niveau identique à celui atteint en 2018 et près de deux fois supérieur à la cible gouvernementale.
Au-delà de ces remarques finalement assez habituelles, je souhaitais que ce DOFP soit l'occasion de s'interroger plus largement sur la pertinence de la stratégie budgétaire gouvernementale, qui me paraît de plus en plus contestable. J'ai lu dans la presse que mon homologue à l'Assemblée nationale s'interrogeait également sur la crédibilité d'une trajectoire pour laquelle les économies ne sont pas documentées et les efforts repoussés en fin de quinquennat.
Vous le savez, la France bénéficie depuis plusieurs années, à l'image de la plupart des économies développées, de conditions de financement extrêmement favorables sur les marchés. Je devance la question d'Éric Bocquet : cela s'explique par une dette liquide, par l'importance du marché secondaire de la dette et par le fait que la dette est garantie par l'épargne des Français.
La remontée des taux anticipée année après année ne s'est jamais produite, permettant aux majorités successives de bénéficier d'importantes économies de constatation sur la charge d'intérêts.
Depuis 2017, la France bénéficie même d'un effet « boule de neige » positif, si bien qu'un léger déficit primaire serait suffisant pour infléchir son endettement. Cette situation devrait perdurer. Les leçons à tirer de ce nouveau contexte pour la conduite de la politique budgétaire ne sont pourtant pas univoques.
Schématiquement, deux lignes s'affrontent.
Pour certains, ces conditions de financement historiquement favorables doivent être mises à profit pour retrouver rapidement des marges de manoeuvre budgétaires et renforcer la crédibilité de la politique budgétaire des pays très endettés tels que la France. La Cour des comptes rappelle ainsi que l'expérience historique montre que les taux peuvent remonter très rapidement, que les marchés peuvent soudainement se mettre à douter de la crédibilité de certains États et qu'il faut se préparer au prochain ralentissement économique.
Pour d'autres - je pense par exemple à Olivier Blanchard -, il faut à l'inverse profiter de ces conditions de taux pour soutenir la croissance par la mise en oeuvre de dépenses productives.
L'effet attendu sur l'activité est alors double : à court terme, la dépense publique supplémentaire soutient transitoirement la demande par un effet multiplicateur ; à long terme, elle permet de redresser le potentiel de croissance de l'économie.
Un tel effet peut aussi être obtenu en diminuant certains impôts particulièrement nuisibles à la croissance, tels que l'impôt sur les sociétés.
Encore faut-il préciser que ces deux stratégies budgétaires ne sont pas forcément exclusives. Dans mon rapport sur la dette publique en 2017, j'avais ainsi souligné que « la réduction de la dette publique ne saurait constituer l'alpha et l'oméga de notre stratégie budgétaire » et qu'un tiers de l'effort de maîtrise des comptes publics devait permettre de financer des mesures susceptibles de redresser le potentiel de croissance de l'économie.
Il faudrait faire du « en même temps » : se désendetter et restaurer notre crédibilité budgétaire, tout en finançant des investissements productifs - lignes ferroviaires, recherche, etc. - grâce à des taux bas.
Malheureusement, la stratégie gouvernementale ne répond à aucune de ces préconisations.
Si le Gouvernement a effectivement multiplié les annonces coûteuses depuis l'an dernier, pour un montant qui peut être estimé à 25 milliards d'euros à horizon 2023, il s'agit pour l'essentiel de mesures de pouvoir d'achat, insusceptibles de renforcer le potentiel de croissance de l'économie française.
Autrement dit, le Gouvernement préfère profiter des conditions de taux historiquement favorables pour financer des mesures de pouvoir d'achat à crédit, plutôt que d'accroître le potentiel de croissance de l'économie française.
Il s'agit malheureusement d'une stratégie de courte vue, dès lors que la croissance constitue la seule source de pouvoir d'achat à long terme.
Ce choix est d'autant plus inquiétant qu'il renoue avec deux travers anciens de la politique budgétaire française.
Premier travers : la France n'a jamais réalisé les efforts nécessaires pour reconstituer des marges de manoeuvre budgétaires lorsque le contexte macroéconomique y était favorable. Nous aurions pu profiter du début du quinquennat, quand le taux d'élasticité des prélèvements obligatoires était extrêmement élevé, pour faire des efforts, mais tel n'a pas été le cas. L'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire française n'a pas permis de contenir l'endettement au cours des vingt dernières années mais, au contraire, en a renforcé la dynamique. Ce n'est pas le cas en Allemagne ni même en Italie, laquelle accumule les excédents primaires.
Second travers : l'accroissement de la dette publique ne s'est pas traduit par un effort particulier en faveur des dépenses favorables au potentiel de croissance de l'économie.
Alors que la France, notamment pour des raisons historiques et parce que nous avons des systèmes publics de santé et de retraite, est « championne du monde » de la dépense publique, elle reste en revanche proche de la moyenne pour les dépenses utiles à la croissance potentielle telles que l'investissement public, la recherche et développement ou l'éducation. La question de l'accompagnement de la transition écologique pourrait se poser dans les mêmes termes.
Pire encore, la part des dépenses utiles à la croissance dans la richesse nationale a plutôt eu tendance à diminuer sur longue période, alors que la dépense publique globale suivait la trajectoire inverse.
La comparaison avec l'Allemagne est particulièrement frappante.
Ainsi, le différentiel de taux d'endettement avec la France atteindrait 48 points de PIB à l'issue du quinquennat. Certains diront que la dette, ce n'est pas grave. Mais nous pouvons tous regretter que cela conduise à un écart important de charge d'intérêts, estimé par le FMI à 25 milliards d'euros en 2022, soit autant que le budget que l'État consacre à l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation. L'Allemagne pourrait ainsi mener sans difficulté une politique budgétaire de relance si une nouvelle crise survenait. À l'inverse, non seulement la France serait exposée à une remontée des taux, mais elle n'aurait aucune marge de manoeuvre en cas de crise.
En conclusion, le rapport préalable au DOFP présenté par le Gouvernement ne nous permet pas de disposer d'informations véritablement nouvelles sur le PLF pour 2020 - certains arbitrages ne sont certainement pas encore rendus -, faute de présentation de dispositifs précis. Tout juste nous informe-t-il des grandes lignes de la stratégie budgétaire du Gouvernement postérieurement au grand débat national, laquelle reste sujette à caution. Si les annonces se multiplient en matière de recettes - baisses d'impôt sur le revenu, écotaxe dans le transport aérien, mesures en matière de fiscalité locale -, nous en savons finalement encore très peu sur les mesures de maîtrise de la dépense publique. À mi-quinquennat, ce PLF pour 2020 s'annonce donc crucial.
Dans le cadre de nos derniers échanges avec le Gouvernement, il nous a été confirmé que le projet de loi de finances comprendrait une baisse de l'impôt sur le revenu, des mesures sur les niches des entreprises et un volet sur la suppression de la taxe d'habitation. Nous aimerions en savoir davantage.
M. Philippe Dallier . - Je remercie le rapporteur général de nous avoir éclairés, même s'il nous a plombé le moral !
Je voudrais avoir son avis sur deux questions que j'avais posées à Didier Migaud.
La première porte sur la taxe d'habitation. En 2020, celle-ci sera supprimée pour 80 % des Français ; 20 % continueront à la payer, avec une suppression progressive sur trois ans. N'y a-t-il pas là un risque de censure constitutionnelle ? S'il fallait avancer la suppression pour les 20 % restants, cela changerait la donne...
La seconde concerne la « contemporanéisation » des aides au logement. Didier Migaud m'avait répondu que la mesure devait entrer en vigueur dans les semaines suivantes ; le lendemain, on apprenait qu'elle était reportée à 2020. Il va donc bien manquer 900 millions d'euros dans le budget 2019. La Cour des comptes est tout de même assez mal informée...
M. Marc Laménie . - Merci pour ce travail d'information sur des sujets très techniques. En 2022, le montant des intérêts payés par la France sera de 44 milliards d'euros, soit un différentiel de 25 milliards d'euros avec l'Allemagne.
J'aimerais que le rapporteur général m'apporte des précisions sur la différence entre l'Allemagne et la France en termes d'évolution prévisionnelle du taux d'endettement sur la période 2017-2022.
M. Claude Raynal . - Merci pour ce rapport très précis. Il manque une information sur la réduction du déficit structurel requise par les règles budgétaires européennes. Le déficit nominal n'est pas la question aujourd'hui.
Il faut ramener le déficit structurel à l'objectif de 0,5 point de PIB que nous avons accepté.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - C'est 0,6 point de PIB !
M. Claude Raynal . - En période de croissance, on devrait faire un effort important. La croissance que nous avons connue en 2017 n'a pas servi à améliorer significativement les choses. Gérald Darmanin nous avait dit : « Vous allez voir ce que vous allez voir ! ». Il faut le lui rappeler...
Baisser les impôts, c'est bien ; si cela conduit à augmenter la dette, ce n'est pas glorieux... Nous pouvons nous retrouver sur ce point.
M. Bernard Delcros . - La compensation de la taxe d'habitation devrait consister en un transfert du foncier bâti vers le bloc communal, ou vers les communes. Ce mécanisme, qui sera voté dans le projet de loi de finances pour 2020, sera-t-il bien appliqué en 2021 ?
Sur la période 2021-2023, les contribuables continueront à payer la taxe d'habitation, alors que les collectivités seront compensées. L'État encaissera-t-il cet argent ?
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Pour répondre à Philippe Dallier, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'il n'était pas possible de supprimer la taxe d'habitation pour seulement 80 % des Français et qu'un étalement n'était envisageable que s'il était temporaire. Je ne peux vous dire s'il admettra un étalement jusqu'en 2023. La loi de finances sera déférée au Conseil constitutionnel, nous aurons la réponse à ce moment-là.
Sur les aides au logement, dont acte ! Le Sénat a toujours raison trop tôt !
Marc Laménie, nous payons davantage d'intérêts que l'Allemagne, peut-être parce que nos taux sont légèrement supérieurs, mais surtout parce que la masse de notre dette est beaucoup plus importante.
Sur le déficit structurel, Claude Raynal, l'effort minimal requis serait de 0,6 point de PIB. Or le Gouvernement n'a rien prévu de faire en 2020 !
Bernard Delcros, nous avons bien compris qu'il était prévu en quelque sorte de renationaliser la taxe d'habitation. Le mécanisme de compensation se ferait non pas par un dispositif de type fonds national de garantie individuel des ressources (FNGIR), mais par un coefficient correcteur.
On appliquerait un coefficient pour retrouver le niveau de recettes antérieur. Les bases continueront à évoluer. Sur le foncier bâti, les communes seront libres de fixer le taux. Il manque encore environ 1 milliard d'euros. Pour les départements, on utilisera la TVA, qui servira aussi à financer la part communale manquante.
La question des résidences secondaires est complexe : elles n'appartiennent pas uniquement à des retraités, mais également, par exemple, à des Français de l'étranger ou à des fonctionnaires logés, comme les gendarmes.
M. Bernard Delcros . - Le contribuable continuera à payer la même chose. L'État payera-t-il la différence ?
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Il reste encore beaucoup d'incertitudes.
M. Claude Raynal . - Il subsiste encore de nombreuses inconnues s'agissant de la suppression de la taxe d'habitation, notamment l'année de référence. La TVA est la solution la plus favorable pour les communes ; une dotation de l'État, qui resterait inchangée, serait moins intéressante.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Le Gouvernement envisage de donner une quote-part de TVA soit à toutes les communes, soit à certaines, les plus importantes.
Nous sommes certainement unanimes pour dire que la pire solution serait une compensation par dotation.
Je n'en doute pas, nous serons très actifs sur cette question !
La commission a autorisé la publication de la communication de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sous la forme d'un rapport d'information.