C. LA FIN DU FINANCEMENT DIRECT PAR L'ÉTAT ET LE MAINTIEN D'UN RÔLE IMPORTANT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Selon la Caisse des dépôts, la part des subventions dans le plan de financement des opérations dépend 48 ( * ) :
- de la portée d'action du bailleur : un bailleur fortement lié à un territoire reçoit plus de subventions d'État ou des collectivités, alors qu'Action Logement intervient plus au profit de bailleurs à large portée d'action ;
- du statut du bailleur : les SEM et OPH recevraient plus de subventions de la part des collectivités du bloc communal.
1. Les aides provenant réellement de l'État sont surtout indirectes
Les aides apportées par l'État prennent la forme d'aides budgétaires (aides à la pierre, en réalité apportées pour la plus grande partie par le secteur du logement social lui-même), d'aides de taux sur les prêts réglementés et d'aides liées à la fiscalité avantageuse du secteur du logement social.
L'évolution générale de ces aides montre une tendance à la diminution sur les dernières années. L'aide totale est ainsi passée, pour les PLA-I, d'un montant de 53 342 euros par logement en 2014 à un montant de 38 655 euros en 2017. Une diminution similaire a été constatée pour les PLUS.
La diminution concerne principalement l'aide budgétaire et l'aide de taux . L'évolution du montant de l'aide de taux ne justifie toutefois pas une analyse particulière, car elle résulte de l'écart entre les taux des prêts réglementés et les taux de marché : elle est donc plus élevée pour les opérations en PLA-I, dont le taux de prêt est le plus favorable, mais tend à diminuer ces dernières années en raison de la baisse générale des taux sur le marché.
Montants d'aides d'État par logement neuf en équivalent-subvention
En euros par logement
Lecture : en 2017, le montant total des aides pour un PLA-I a été de 38 655 €, dont 9 518 € d'aides budgétaires, 15 587 euros d'aides fiscales et 13 550 € d'aides de taux.
Source : commission des finances, à partir des
réponses au questionnaire du rapporteur spécial.
Données Compte du logement 2017, ministère de la transition
écologique et solidaire, CGDD/SDES
a) Les aides budgétaires ou aides à la pierre
Les aides à la pierre sont désormais en grande partie centrées sur les logements très sociaux (PLAI-I).
Il est toutefois important de souligner que ces aides ne sont des aides budgétaires d'État que dans le sens où ces aides transitent par le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » du budget de l'État. Les fonds proviennent en réalité du fonds national des aides à la pierre, lui-même alimenté presque entièrement par les cotisations des bailleurs sociaux et la contribution d'Action Logement.
Votre rapporteur spécial a déjà analysé ce désengagement progressif de l'État , tout en regrettant le poids démesuré que celui-ci conserve dans la politique de répartition et d'attribution de ces aides auxquelles il ne contribue plus 49 ( * ) .
La subvention apportée par le FNAP n'est pas calculée à partir du prix de revient de l'opération, mais du produit d'un taux lié à la nature de l'opération (PLAI, PLUS, avec des majorations possibles, notamment en fonction de la situation locale du marché du logement) par une assiette liée notamment à la surface utile qui peut elle-même être majorée localement en fonction de la localisation ou de la qualité du projet.
b) La fiscalité avantageuse du logement social
Les règles fiscales spécifiques au secteur du logement social jouent un rôle important dans l'équilibre financier des organismes et donc dans leur capacité à lancer de nouvelles opérations.
L'avantage fiscal lié au taux réduit de TVA pour l'investissement locatif social était estimé à 2,2 milliards d'euros en 2017, auquel s'ajoute celui lié à l'exonération d'impôt sur les sociétés estimé à 1,2 milliard d'euros 50 ( * ) . La somme des deux avantages fiscaux est donc de 3,4 milliards d'euros.
L'effort public est donc important, mais cet effort porte tout autant sur les investissements réalisés hors du secteur du logement social puisque l'avantage fiscal lié au taux réduit de TVA sur les travaux 51 ( * ) est de 4,7 milliard d'euros et celui favorisant l'investissement locatif est de 2,4 milliards d'euros.
En outre, la loi de finances pour 2018 a fait passer le taux de TVA de 5,5 % à 10 % pour la plupart des opérations réalisées par les organismes de logement social, ce qui devrait diminuer de manière conséquente l'aide ainsi apportée au secteur au titre des années 2018 et 2019 52 ( * ) .
2. Les collectivités territoriales apportent toujours des subventions et interviennent réglementairement
La baisse des financements d'État depuis les années 2000 a été partiellement compensée par les subventions des collectivités territoriales 53 ( * ) , mais les contraintes pesant sur leurs marges financières les poussent à chercher désormais d'autres modes d'action tels que l'outil réglementaire dans les plans locaux d'urbanisme et l'inclusion d'objectifs sociaux dans les programmes collectifs.
Les apports des collectivités territoriales ont une influence déterminante sur la typologie des logements. L'outil de la subvention permet d'orienter la typologie des logements construits , par exemple pour favoriser les logements très sociaux en PLAI, développer les logements de grande taille ou au contraire de petite taille, obtenir le respect de critères de qualité architecturale ou environnementale, etc. 54 ( * ) .
Ces financements, s'ils ne représentent qu'une partie minoritaire du financement du projet par rapport aux prêts, permettent de mettre en oeuvre des objectifs de politique publique définis au niveau local de manière complémentaire aux critères généraux gouvernant l'attribution des prêts réglementés (PLAI, PLUS) et des aides à la pierre (qui peuvent aussi contribuer partiellement aux objectifs définis par la collectivité lorsqu'elle en est délégataire).
Les contraintes financières que connaissent les collectivités territoriales les conduisent toutefois à limiter leurs subventions sur la période récente .
Évolution des subventions des collectivités territoriales
En euros par logement
Lecture : en 2018, la subvention moyenne par logement est de 882 euros pour la région, 1 463 euros pour le département, 2 194 euros pour l'EPCI et 1 825 euros pour la commune, le total des subventions des collectivités territoriales étant de 6 364 euros.
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données des éditions 2012 à 2018 des bilans des logements aidés
Les collectivités territoriales interviennent plus fortement dans les zones où le marché immobilier est tendu. D'après la Caisse des dépôts 55 ( * ) , l'implication des collectivités est plus forte en zone A bis (16 % de subvention dans les plans de financement de construction ou de réhabilitation) qu'en zone C (6 %), s'ajoutant à des subventions de l'État et d'Action Logement également plus élevées. L'intervention des collectivités répond aux difficultés plus grandes des bailleurs à financer leurs opérations en raison d'un coût du foncier plus élevé.
La Caisse des dépôts note aussi l'apport de subventions plus élevées de la part des collectivités dotées d'un potentiel financier plus élevé. En revanche, la part des financements des collectivités paraît moins importante lorsqu'il existe un plan local de l'habitat (PLH) ou lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est délégataire des aides à la pierre.
* 48 Caisse des dépôts et consignations, Les quatre facteurs déterminant la composition des plans de financement , Éclairages n° 18, septembre 2017.
* 49 Philippe Dallier , Aides à la pierre : du retrait de l'État à la décentralisation ? rapport n° 3 (2018-2019), fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 3 octobre 2018.
* 50 Compte du logement 2017 .
* 51 Article 278-0 ter du code général des impôts.
* 52 La note de la Cour des comptes relative à l'exécution budgétaire de la mission « Cohésion des territoires » en 2018 indique que le gain budgétaire lié à cette augmentation du taux de la TVA est de 870 millions d'euros en 2018, 1,05 milliard d'euros en 2020 et 690 millions d'euros en 2021. Pour l'année 2020, l'accord intervenu le 25 avril 2019 entre le Gouvernement et le secteur du logement social prévoit de ramener le taux de TVA à 5,5 % pour les opérations les plus sociales.
* 53 Matthieu Gimat et Ludovic Halbert, Le logement social contraint à la rentabilité , Métropolitiques, 12 juillet 2018.
* 54 Voir Matthieu Gimat, thèse citée supra , p. 609 et suivantes.
* 55 Caisse des dépôts et consignations, Les quatre facteurs déterminant la composition des plans de financement , Éclairages n° 18, septembre 2017.