EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 18 septembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur les sources de financement du logement social .
M. Vincent Éblé , président . - Nous en venons à la communication de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur les sources de financement du logement social.
Je tiens en préambule à vous indiquer que j'ai demandé le 23 juillet dernier à Mme Marie-Christine Lepetit, cheffe du service de l'Inspection générale des finances (IGF), en application des dispositions de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le rapport réalisé par l'IGF et le Commissariat général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur l'opportunité et les conditions d'une diversification des modes de financement du secteur du logement social, rapport qui intéressait bien évidemment notre rapporteur spécial.
En dépit de multiples relances, ce rapport ne m'est parvenu, ainsi qu'au rapporteur spécial, qu'hier soir, veille de notre commission, et nous aurons la version papier en fin de matinée, alors même qu'il a été remis en juillet dernier.
Cette rétention d'information, qui a pour effet sinon pour objet d'entraver le contrôle parlementaire, n'est pas acceptable : le Gouvernement se doit de respecter les dispositions de l'article 57 de la loi organique qui lui imposent de transmettre « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif [que les parlementaires] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical ». Je ne vois pas comment le sujet qui intéresse M. Dallier pourrait relever de ces exceptions.
Je passe la parole à notre rapporteur spécial.
M. Philippe Dallier , rapporteur spécial . - Depuis deux ans, le Gouvernement a pris diverses décisions qui ont bouleversé le secteur du logement social. Certains souhaitaient, à l'époque, remettre à plat le modèle existant afin de réaliser des économies budgétaires, mais aussi utiliser autrement les quelque 300 milliards d'euros du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). À la fin de l'année dernière, le Gouvernement a demandé à l'IGF et au CGEDD de rédiger un rapport sur le financement du logement social. Il a fallu que j'envoie hier après-midi un énième SMS à Bercy pour l'obtenir à 20 h 30 : c'est une mauvaise manière faite à la représentation nationale. Je vous dirai deux mots de ce rapport à la fin de ma présentation.
Il y a deux ans, nous étions un certain nombre à nous inquiéter d'une possible financiarisation du financement du logement locatif social. Plusieurs se demandent toujours si ces réformes ne vont pas déboucher sur un acte II touchant les financeurs, notamment la CDC. Certains bailleurs sociaux se portent vers de nouveaux financements plus souples et plus intéressants financièrement que ceux qui sont réglementés, en raison de la faiblesse actuelle des taux d'intérêt.
J'ai donc souhaité réinterroger le modèle à l'aune des mesures prises depuis deux ans qui visent à réaliser des économies, tout en affichant des objectifs de constructions toujours plus ambitieux. Or les mises en chantier continuent de baisser. Est-il souhaitable à ce jour de remettre en cause la prédominance des prêts réglementés de la CDC ?
Le modèle français n'a pas d'équivalent dans le monde. Le financement du logement social est fondé, en grande partie, sur le fonds d'épargne géré par la Caisse des dépôts, c'est-à-dire le livret A auquel les Français sont toujours très attachés : les dépôts sur le livret A augmentent depuis janvier alors même que le taux est fixé à 0,75 %.
Le financement d'une opération de logement social repose sur trois éléments. En premier lieu, les prêts représentent en moyenne 78 % du coût de l'opération, dont 68 % sont obtenus par un prêt réglementé de la Caisse des dépôts. Il faut ajouter en deuxième lieu 14 % de fonds propres et, en troisième lieu, 8,5 % de subventions de la part des collectivités territoriales, d'Action Logement et du budget de l'État, sachant que les aides à la pierre, si elles transitent par le budget de l'État, proviennent désormais exclusivement de contributions versées par le secteur du logement social lui-même.
Ces proportions varient selon la nature des projets : un projet en prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), c'est-à-dire très social, bénéficie de subventions plus élevées, tandis que, à l'autre extrémité, pour un projet en prêt locatif social (PLS), l'organisme doit être en mesure d'apporter plus de fonds propres et de mobiliser plus de prêts auprès du secteur bancaire classique.
En pratique, la répartition entre ces sources de financement dépend en grande partie du niveau des loyers que l'organisme de logement social peut espérer tout au long de l'exploitation du logement, car ce niveau détermine le montant du prêt qui est soutenable pour le bailleur. En effet, les loyers perçus par les bailleurs doivent couvrir leurs dépenses, qui incluent aussi bien les dépenses courantes que les annuités de remboursement des prêts consentis. Au bout de quarante ans, le prêt principal est souvent amorti, et le revenu des loyers devient alors supérieur aux dépenses annuelles : le bailleur peut commencer à reconstituer ses fonds propres. Or, le curseur est aujourd'hui déplacé par les réformes comme par le contexte économique, au point que le secteur du logement social français fait face à un véritable effet de ciseau. D'un côté, c'est une pression sur les ressources, avec la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS), c'est-à-dire une diminution forcée des loyers perçus par les bailleurs, qui remet en cause les plans de financement des logements construits et non amortis. La première phase de la RLS, en 2018, a été durement ressentie par le secteur, qui a subi l'année dernière une perte de recettes d'environ 800 millions d'euros. La deuxième phase devait voir un doublement de la RLS en 2020, avec un passage à 1,5 milliard d'euros : le Gouvernement a partiellement entendu notre message et le coût annuel des réformes pour les bailleurs sociaux devrait passer à 900 millions d'euros. C'est un sujet sur lequel nous reviendrons en loi de finances. De l'autre côté, les dépenses augmentent : les bailleurs doivent faire face à une hausse de leurs coûts, s'agissant notamment des frais de construction et, dans les agglomérations les plus denses, de l'envolée du foncier que nous n'arrivons pas à juguler.
Un autre phénomène encore inimaginable il y a quelques années est la situation historiquement inédite de taux très bas. Le livret A offre aujourd'hui une rémunération supérieure aux emprunts d'État à trente ans, alors que c'est un placement parfaitement liquide et de surcroît défiscalisé. Or, le taux du livret A détermine le taux des prêts consentis par la Caisse des dépôts, lesquels deviennent élevés par rapport aux taux que pourraient obtenir les bailleurs auprès des banques traditionnelles, hors durée des prêts qui atteignent parfois soixante à quatre-vingts ans.
Il est donc légitime que certains bailleurs sociaux cherchent aujourd'hui des financements alternatifs à ceux de la Caisse des dépôts. La prédominance des prêts réglementés n'est cependant pas susceptible d'être remise en cause, car ils présentent des avantages qui ne justifient pas une remise à plat complète. En revanche, l'accès aux nouveaux financements est une opportunité à creuser, mais pas une solution magique qui donnerait la clé du financement du logement social.
En premier lieu, le système des prêts réglementés repose d'abord sur une quasi-obligation : pour bénéficier de l'exonération de taxe foncière, qui, je le rappelle, n'est pas financée par l'État, mais par les collectivités territoriales, les organismes doivent financer leur projet au minimum à 50 % par des prêts réglementés ou des subventions. Mais cette contrainte est plus formelle que réelle : en pratique, les bailleurs dépassent largement ce seuil. La part des prêts accordés par des banques traditionnelles reste d'ailleurs assez stable, autour de 5 %.
Or ce système présente une particularité qui, du point de vue de l'intérêt général, est une force : les prêts sont accordés en fonction du projet et non de l'emprunteur. Les taux sont très bas pour un PLAI (taux du livret A moins 20 points de base), modérés pour un prêt locatif à usage social (PLUS) (livret A plus 60 points de base) et plus élevés pour un PLS (livret A plus 111 points de base). Les conditions sont donc les mêmes pour tous les bailleurs, ce qui a un effet péréquateur certain : la qualité de l'emprunteur ne détermine pas le montant du taux d'intérêt. En outre, le système permet d'encourager efficacement la production de logements considérés comme prioritaires, c'est-à-dire les logements destinés aux personnes à plus faibles revenus. Bref, il s'agit d'un outil de politique publique.
Pour autant, certains bailleurs souhaitent diversifier leurs sources de financement et tirer profit du niveau très bas des taux d'intérêt. En contractant auprès d'une banque un prêt à quarante ans à taux fixe, ils peuvent sécuriser sur le très long terme une ressource à un taux très bas. Ils se prémunissent ainsi contre les conséquences d'une remontée des taux, car les prêts de la CDC sont souscrits à un taux révisable, donc les annuités calculées aujourd'hui à partir d'un taux de livret A à 0,75 % constitueront probablement une charge croissante sur le moyen et le long terme.
Toutefois, deux raisons techniques rendent peu réaliste l'hypothèse d'un remplacement généralisé des prêts de la CDC par des prêts bancaires. D'une part, la CDC dispose, avec le fonds d'épargne, d'une force de frappe considérable qui lui permet de prêter 12 à 15 milliards d'euros par an au secteur du logement social. Il serait certainement impossible de trouver un tel montant auprès du secteur bancaire traditionnel. D'autre part, les banques traditionnelles ne savent pas convertir une ressource telle que les dépôts à vue en un prêt de quarante ans et plus. Les prêts qu'elles accordent actuellement au logement social ont plutôt des durées inférieures à trente ans, durée appropriée pour certaines opérations de construction, mais surtout pour des opérations de rénovation.
En conséquence, seuls des montages d'une nature particulière permettent aux banques de concurrencer véritablement la CDC sur les prêts à très long terme. Le groupe Banque Populaire Caisse d'Épargne (BPCE) fait ainsi appel à des investisseurs institutionnels étrangers. Si ces investisseurs sont intéressés par le secteur du logement social français, c'est parce qu'il est perçu comme particulièrement sûr à leurs yeux grâce à l'encadrement dont il fait l'objet. Ils sont notamment rassurés par l'existence d'un socle stable de financements offerts par la Caisse des dépôts : en supprimant ce socle, ce secteur serait bien moins attractif aux yeux du secteur bancaire traditionnel. Les organismes de logement social feront sans doute de plus en plus appel à des prêts bancaires traditionnels, mais ce développement sera limité.
D'autres sources de financement peuvent être mobilisées, telles que le Fonds européen de développement régional (FEDER) et la Banque européenne d'investissement (BEI), celle-ci commençant à proposer des prêts directs aux bailleurs sociaux. La CDC va mettre à la disposition des bailleurs une plateforme de mutualisation afin de leur faciliter l'accès à ces financements qu'ils connaissent mal.
Comme va le faire Action Logement cet automne, un petit nombre de bailleurs émettent des titres sur les marchés obligataires : cette possibilité n'est véritablement offerte qu'aux plus gros d'entre eux, qui ont mis en place une démarche de notation. Cette mesure coûte entre 30 et 40 000 euros par an, ce qui est loin d'être négligeable.
Les bailleurs peuvent également exercer des activités annexes, telles que le portage foncier, les activités d'aménagement et de services. Il convient de les y encourager, mais sans en attendre une source de financement majeure. Ils peuvent enfin vendre des logements : c'était l'un des grands projets du Gouvernement, qui a fixé un objectif annuel de 40 000 ventes de logements sociaux. Cet objectif était manifestement excessif et toutes les personnes que j'ai rencontrées envisagent plutôt, dans le meilleur des cas, de doubler le rythme actuel qui est de 7 000 à 8 000 ventes par an. En tout état de cause, la vente de logements sociaux est une arme à double tranchant : elle ne peut concerner que des logements de qualité bien situés et prive donc l'organisme d'une partie de son patrimoine, ainsi que de recettes futures. J'ai constaté, lors d'un déplacement en Angleterre, les effets délétères d'une politique de vente forcée : les locataires peuvent y acheter le logement qu'ils occupent à un prix réduit. En fait l'objectif de cette politique du Right to Buy , lancée par le gouvernement de Mme Thatcher, n'était pas de donner de l'argent frais au secteur, mais plutôt d'encourager la propriété privée au détriment du patrimoine des collectivités locales propriétaires des logements sociaux. À l'époque, les bailleurs ont vendu leurs stocks et ils n'avaient pas le droit de construire pour le remplacer. Aujourd'hui, les collectivités sont obligées de racheter trois à quatre fois plus cher les logements qu'elles ont vendus il y a quelques années : cette politique a été catastrophique. Ce n'est donc pas un modèle dont nous pouvons nous inspirer.
Le système français n'est certes pas parfait : il résulte d'une évolution progressive et pragmatique sur plusieurs décennies. Il a un coût pour les finances publiques, qu'il s'agisse des subventions directes accordées par les collectivités territoriales et, de manière résiduelle, par l'État, des avantages de taux ou fiscaux dont bénéficient les organismes de logement social, du coût représenté par la défiscalisation du livret A. Mais ce système est un tout dans lequel on ne peut pas remettre en cause un élément sans envisager les aspects systémiques sur tout le secteur.
En bout de la chaîne des risques, on trouve les collectivités locales qui, dans la plupart des cas, accordent leur garantie aux prêts consentis. Si cette garantie n'a jamais été appelée, c'est bien parce qu'il y a une série d'intermédiaires - aide et conseils de la Caisse des dépôts et des organismes du secteur, interventions de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), contrôles de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) - qui garantissent que les difficultés rencontrées par certains bailleurs ne se répercuteraient pas jusqu'au garant. Si l'on supprimait ces intermédiaires, c'est bien un risque systémique que l'on ferait peser sur les collectivités.
Enfin, ce système permet de disposer d'un secteur économique relativement stable, doté d'une capacité de réaction contra-cyclique : on l'a vu après 2008 lorsque les bailleurs sociaux ont été en mesure, en rachetant des logements non vendus, de sauver des programmes immobiliers menacés par la crise.
S'il faut faciliter l'accès aux financements innovants pour le logement social et si le niveau actuel des taux est une occasion de diversifier les sources de financement, il serait hasardeux de saper les fondements du fonds d'épargne, qui a prouvé sa capacité à apporter à tous les bailleurs des financements permettant de maintenir le niveau élevé de production de logements sociaux qui caractérise le modèle français.
Un mot sur le fameux rapport de l'IGF et du CGEDD, qui n'a pas vocation à être rendu public. Ce rapport rend hommage à la solidité du modèle actuel et il pointe les risques systémiques d'une réforme d'envergure qui pousserait les bailleurs à se tourner vers d'autres sources de financement. Il ne propose pas de solution alternative. De plus, il reproche à Action Logement de s'être transformé en prêteur auprès des bailleurs pour venir en aide au Gouvernement lors de la mise en place de la RLS. D'ailleurs, Action Logement est mal payé en retour puisque Bercy vient de décider de la ponctionner de 500 millions d'euros alors qu'un accord avait été conclu avec le Gouvernement.
Donc, ce rapport ne préconise pas de révolution et souligne la solidité du système en place, même si une diversification des prêts est envisageable. Notre modèle est bien préférable à ceux de la Grande-Bretagne, de l'Allemagne ou des Pays-Bas.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Comme vous l'avez dit, le projet de loi de finances pour 2020 prévoit un nouveau prélèvement de 500 millions sur Action Logement. Nous aurons l'occasion d'en reparler prochainement.
La CGLLS a-t-elle connu des sinistres ? S'il n'y en a pas eu, les montants prélevés par cette caisse ne sont-ils pas trop élevés ?
M. Antoine Lefèvre . - Les bailleurs sociaux ont été incités à se diversifier. Les offices qui se trouvent dans les villes moyennes et dans les zones rurales se tournent vers d'autres activités. Dans mon département, les fonds propres des bailleurs s'étant effondrés, ces derniers cherchent à réaliser des opérations plus rentables en Seine-et-Marne. C'est un non-sens, alors que l'Aisne a besoin de logements sociaux.
Les ventes des logements HLM risquent en outre de poser des problèmes dans certaines copropriétés : voyez ce qui s'est passé en Grande-Bretagne !
M. Éric Bocquet . - Des collectivités locales ont-elles dû récemment faire jouer des garanties d'emprunt qu'elles avaient accordées à des bailleurs ?
La réduction de 5 euros de l'aide au logement (APL) a-t-elle fragilisé les petits bailleurs sociaux ? Des regroupements ou des disparitions ont-ils eu lieu ? Les locataires ont-ils vu leurs loyers baisser ?
Comment évolue la production de logements locatifs et dispose-t-on du nombre de demandes de logements sociaux non satisfaites ?
M. Gérard Longuet . - Le coût des opérations de rénovation de logements en centre-ville est tel qu'il décourage nombre de bailleurs d'y procéder. Or ces logements intéressent à la fois les personnes âgées qui ne veulent plus dépendre des voitures et les jeunes qui souhaitent se rapprocher des lieux de vie.
M. Philippe Dallier , rapporteur spécial . - Action Logement a découvert dans la presse que le Gouvernement entendait lui prélever 500 millions d'euros pour boucler le budget pour 2020. La question est de savoir si cette ponction sera reconduite d'année en année, alors qu'un accord avait été signé avec l'État. Le modèle risque d'atteindre rapidement ses limites. Le rapport de l'IGF estime qu'Action Logement n'a pas vocation à se substituer à l'État en proposant des prêts aux bailleurs sociaux. Nous demanderons des explications au Gouvernement lors de l'examen de la loi de finances.
Jusqu'à présent, aucun sinistre n'a eu pour conséquence de faire jouer la garantie des collectivités. Les organismes qui se sont trouvés en difficulté ont été aidés et redressés. Certains bailleurs sont fragilisés par les décisions du Gouvernement, mais le regroupement en cours devrait permettre de faire face à la baisse des loyers. Néanmoins, le mariage de deux canards boiteux n'a jamais fait un cheval de course. N'oublions pas non plus les contraintes géographiques : dans certains départements, tous les bailleurs peuvent connaître des difficultés.
Certains bailleurs pourraient tirer profit de leur diversification, mais ce n'est pas une recette miracle, et l'intervention du bailleur d'un département dans le département voisin peut susciter des incompréhensions. La vente des logements voulue par le Gouvernement ne pourra se substituer au modèle actuel. D'ailleurs, le rapport de l'IGF le confirme.
La baisse des APL avait pour but de réaliser des économies, et non de réduire les loyers. En revanche, certains locataires ont bénéficié d'une baisse de loyer pour des raisons de franchissement de seuil, mais ces situations furent exceptionnelles.
En 2016, 124 000 logements sociaux ont été construits, 113 000 en 2017 et 109 000 en 2018. Le Gouvernement laisse entendre que cette baisse est due aux maires qui refusent de délivrer les permis des construire. Ce n'est que très partiellement vrai. En revanche, les décisions de l'exécutif ont abouti à construire 15 000 logements sociaux de moins par an.
Les moyens budgétaires sont concentrés sur les zones les plus tendues. Lors de la loi de finances, nous reviendrons certainement sur les zonages qui sont parfois totalement incompréhensibles. Le plan Action coeur de ville lutte contre la désertification des centres-villes, mais nous ne savons pas encore si les bailleurs se saisiront de cette opportunité.
M. Sébastien Meurant . - La rénovation des logements semble parfois plus facile à réaliser dans les logements sociaux que dans le parc privé, si bien que la valeur des biens privés diminue. Dans le Val-d'Oise, nous avons vu des bailleurs de départements limitrophes intervenir dans certaines opérations.
M. Didier Rambaud . - Le fait que des bailleurs interviennent dans des départements voisins semble vous choquer, monsieur le rapporteur spécial. En Rhône-Alpes, c'est monnaie courante et c'est bien vécu.
M. Philippe Dallier , rapporteur spécial . - Je ne suis pas choqué, mais il faut éviter que les bailleurs n'entrent en concurrence les uns avec les autres. Tout cela doit se faire en bonne intelligence avec les élus locaux.
Depuis deux ans, le Gouvernement souhaite que plus de logements sociaux soient construits, mais avec moins d'argent. La rénovation de l'existant et la mise aux normes énergétiques sont tout aussi importantes que la construction de logements neufs, mais nécessitent de mobiliser des capitaux considérables. Faute de financements, un ralentissement des rénovations et des mises aux normes est à craindre. Mais il est encore trop tôt pour analyser précisément la situation.
M. Vincent Éblé , président . - Merci pour cette communication.
La commission a donné acte de sa communication à M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.