B. ADAPTER LES MOYENS DES SERVICES DE L'ÉTAT DANS LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE
1. Accroître les moyens à disposition de la police aux frontières pour réaliser des éloignements
Les services de l'État, et plus particulièrement la police aux frontières (PAF), sont confrontés dans leur mission de lutte contre l'immigration irrégulière à plusieurs défis spécifiques à la Guyane : un territoire vaste et peu peuplé, sans infrastructure permettant un accès aisé à toutes les parties du territoire, et des frontières poreuses et difficilement contrôlables.
À Saint-Laurent-du-Maroni, les 70 fonctionnaires de la police aux frontières sont chargés de contrôler 540 km de frontière fluviale. Leur capacité est sans rapport avec le volume des flux quotidiens de pirogues (plus de 1 000 pirogues par jour).
L'une des premières adaptations nécessaire aux spécificités locales est donc celle des moyens de la police aux frontières . En 2019, il a ainsi été décidé de doter la PAF de moyens fluviaux répondant aux normes européennes et de véhicules de type pick-up répondant à la nature de leurs missions.
Pour réussir à appréhender les personnes en situation irrégulière, la police aux frontières travaille également sur les filières d'immigration et les filières d'exploitation . En Guyane, selon les personnes entendues par la délégation, il est en effet plus lucratif de participer au trafic de migrants qu'au trafic de drogue. Les actions menées par les services de l'État semblent porter leurs fruits . En 2018, 15 filières d'immigration irrégulière ont été démantelées.
a) Les contrôles
Pour accroître l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière et au vu de la porosité des frontières, il a été permis dès 1997 de procéder à des contrôles d'identité dans les zones frontalières 44 ( * ) . Il pourrait désormais être envisagé de réorganiser les points de passage de la frontière sur le côté ouest du territoire guyanais .
Aujourd'hui en effet, le seul point de passage officiel de la frontière du côté surinamais se trouve à Saint-Laurent-du-Maroni . Cette situation est toutefois entièrement théorique : l'on ne compte pas le nombre de pirogues traversant le fleuve en amont et en aval de cette ville. À titre d'exemple, Awala-Yalimapo situé du côté français et Galibi, village situé en face du côté surinamien, rassemblent la même communauté amérindienne. Pour passer officiellement d'un côté à l'autre, il faudrait renoncer à traverser en pirogue au plus court, aller d'Awala-Yalimapo à Saint-Laurent-du-Maroni, traverser le fleuve jusqu'à Albina, puis remonter d'Albina vers Galibi. Or, il n'existe pas de route sur cette dernière partie du trajet ! De même pour les passages entre Maripasoula et New Albina.
Il serait donc pertinent d'augmenter le nombre de points de passage officiels de la frontière, ce qui permettrait de renforcer les contrôles sur le fleuve. Ces contrôles seraient également facilités par la construction d'un pont entre Saint-Laurent-du-Maroni et Albina , qui pourrait justifier de limiter les traversées en pirogues. Outre les moyens financiers à consacrer à un tel projet, cela nécessiterait des négociations avec le Suriname.
Enfin, il devrait être envisagé de créer une brigade de gardes-fleuve sur le Maroni .
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Proposition n° 17 : Améliorer les contrôles sur le fleuve Maroni par : 1° La construction d'un pont à Saint-Laurent-du-Maroni ; 2° L'augmentation du nombre de points de passage officiels de la frontière entre la France et le Suriname ; 3° Le renforcement des contrôles fluviaux, notamment par la création de brigades de gardes-fleuve. |
b) La rétention
Une fois les personnes en situation irrégulière appréhendées, d'autres difficultés se posent aux forces de police. Il n'existe en effet qu'un seul centre de rétention administrative (CRA) en Guyane , à Matoury (près de Cayenne), ainsi qu'un seul local de rétention administrative (LRA), à Saint-Georges de l'Oyapock.
Un local de rétention administrative existait jusqu'en avril 2008 à Saint-Laurent du Maroni. Il a toutefois été supprimé car il était non conforme aux normes d'accueil imposées par la législation 45 ( * ) .
Or, une grande partie de l'immigration irrégulière passe par la frontière avec le Suriname, à l'Ouest du territoire guyanais. Une personne appréhendée à Saint-Laurent-du-Maroni doit donc être escortée jusqu'à Cayenne, ce qui a pour effet de diminuer les effectifs des patrouilles et de limiter le temps possible de rétention 46 ( * ) . La création d'un local de rétention administrative à Saint-Laurent-du-Maroni permettrait de répondre à ces problématiques, et se justifie d'autant plus qu'une grande partie de l'immigration irrégulière passe par cette ville.
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Proposition n° 18 : Créer un local de rétention administrative (LRA) à Saint-Laurent-du-Maroni. |
Visite des membres de la
commission des lois au
centre de rétention administrative de
Guyane
Source : commission des lois du Sénat
c) L'éloignement
Une fois les personnes en situation irrégulière appréhendées et retenues, la police aux frontières est en charge de leur éloignement . La tendance à la baisse du nombre d'éloignements observée depuis 2012 s'est inversée en 2017, année où le nombre d'éloignements réalisés à partir de la Guyane a augmenté de 6,7 %. Par rapport à 2010, le nombre d'éloignements en 2017 est néanmoins en diminution de 44 %.
Éloignements effectués en Guyane
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
5 942 |
8 145 |
9 031 |
8 085 |
9 066 |
9 458 |
9 410 |
9 757 |
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Évolution 2016-2017 |
Évolution 2010-2017 |
|
6 824 |
5 867 |
5 475 |
4 935 |
5 268 |
4 368 47 ( * ) |
+6,7% |
-44% |
Source : DCPAF et PAF de Guyane
L'enjeu pour la Guyane consiste à augmenter le nombre des éloignements dits « lointains » , à destination de zones non frontalières 48 ( * ) . Les efforts en la matière portent leurs fruits : les éloignements lointains ont augmenté de 20 % en 2019 par rapport à 2018.
Aujourd'hui, les distances et l'insuffisance des moyens aériens commerciaux classiques ne permettent toutefois pas de projections dans les zones isolées . Par ailleurs, le fait que la police aux frontières en Guyane ne dispose pas en propre d'un avion rend les coûts d'éloignement prohibitifs.
À titre d'exemple, un individu à éloigner en Haïti est escorté de deux ou trois policiers. La police aux frontière doit donc acheter quatre billets aller et trois billets retour sur un avion de ligne régulière. L'opération revient ainsi à environ 6 000 euros par personne éloignée. Pour les Guyaniens, souvent très violents, il n'existe aucune liaison directe entre la France et le Guyana. La seule solution est d'affréter un hélicoptère jusqu'à Paramaribo, capitale du Suriname, avant d'y prendre un avion de ligne vers le Guyana. Cela revient à environ 7 500 euros par personne éloignée.
Les coûts importants ainsi exposés sont accrus par la pratique de certaines associations qui engagent parfois des procédures dilatoires consistant à former un recours à la dernière minute ce qui, en empêchant l'éloignement, conduit la police aux frontières à perdre tous les billets d'avion précédemment payés.
L'arrivée d'une nouvelle compagnie aérienne en Guyane depuis octobre 2019 constitue une lueur d'espoir. Des affrètements spécifiques devraient devenir possibles et les coûts d'éloignement seraient ainsi moins élevés . Un aller-retour par affrètement revient en effet à 30 000 euros pour six personnes éloignées, soit environ 5 000 euros par individu.
Attribuer un avion aux services de l'État en Guyane , que la police aux frontières pourrait utiliser pour réaliser ses éloignements lointains, constituerait sans doute la solution la plus pertinente pour lui permettre de remplir ses missions. Les autres services de l'État pourraient également s'en servir de manière occasionnelle, par exemple lors des opérations de lutte contre l'orpaillage.
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Proposition n° 19 : Attribuer un avion aux services de l'État en Guyane qui serait utilisé par la police aux frontières pour réaliser des éloignements lointains. |
2. Lutter contre la fraude documentaire
Thématique fortement liée à l'immigration, la fraude en matière d'état civil est élevée en Guyane . De fait, de nombreuses personnes situées sur le sol guyanais n'ont pas d'état civil ni donc de nationalité. On les appelle les « ni-ni » car elles sont ni régularisables, ni expulsables. Ces personnes sont le plus souvent prises en charge par la protection judiciaire de la jeunesse jusqu'à leurs 18 ans. Elles essaient généralement de régulariser leur situation pour obtenir un certificat de nationalité. Pour ce faire, certaines d'entre elles produisent des pièces falsifiées.
Deux autres cas de fraude documentaire liés à l'immigration sont constitués par les demandes frauduleuses de jugements déclaratifs de naissance et les fausses reconnaissances de paternité. Le parquet de Cayenne a été saisi en 2018 de 35 procédures de fausse reconnaissance concernant 129 enfants. L'année 2019 a vu une augmentation sensible de ces dossiers 49 ( * ) . C'est une question essentielle, qui a des pris des proportions inadmissibles.
La nationalité française d'un enfant, qu'il soit né en France ou non, dépend en effet principalement de la nationalité de ses parents. La reconnaissance d'un enfant par un père français conduit à reconnaître à cet enfant la nationalité française, quelle que soit la nationalité de la mère. La mère, qui devient ainsi « parent d'enfant français », peut alors demander la régularisation de son séjour en France et prétendre à des prestations familiales, au titre de son enfant français mais également au titre de ses autres enfants. Une reconnaissance frauduleuse de paternité a donc des conséquences importantes, non seulement pour la consolidation de l'immigration irrégulière, mais aussi pour les finances publiques.
Le Sénat s'est depuis longtemps prononcé en faveur du renforcement des moyens de lutte contre la fraude documentaire 50 ( * ) , afin de rendre plus effectif le contrôle de la validité des actes de l'état civil des Français et ceux des étrangers établis par une autorité étrangère. Devraient ainsi être rétablies au niveau législatif les possibilités de vérifications des actes d'état civil étrangers en cas de doute de l'administration . En outre, une procédure particulière de vérification de leur authenticité par l'autorité judiciaire pourrait être autorisée en Guyane.
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Proposition n° 20 : Renforcer la lutte contre la fraude documentaire en : 1° Rétablissant au niveau législatif les possibilités de vérification des actes d'état civil étrangers en cas de doute de l'administration ; 2° Autorisant, en Guyane, une procédure particulière de vérification de l'authenticité des actes d'état civil étrangers par l'autorité judiciaire. |
Les effets de la condamnation pour fraude documentaire pourraient être renforcés en matière civile . Les fausses reconnaissances de paternité, par exemple, conduisent à une condamnation pénale mais doivent également faire l'objet d'une assignation au civil pour faire annuler l'acte de reconnaissance frauduleux. Il pourrait donc être envisagé d'autoriser le juge pénal à se prononcer également à cette occasion sur les conséquences de la fraude en matière d'acte d'état civil 51 ( * ) .
Le pouvoir conféré à la juridiction pénale de se prononcer sur l'annulation de la reconnaissance volontaire d'un enfant 52 ( * ) aurait pour effet d'annuler purement et simplement la filiation de cet enfant à l'égard de l'auteur de la reconnaissance frauduleuse. Cela permettrait d'exempter le ministère public de la nécessité de contester la filiation selon les voies classiques de la contestation de la filiation pour tirer les conséquences de la décision pénale 53 ( * ) .
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Proposition n° 21 : Autoriser le juge pénal à se prononcer, lors des condamnations pénales pour fraude documentaire, sur les conséquences de cette fraude en matière civile. |
3. Renforcer l'efficacité du traitement des demandes d'asile
La Guyane est exposée à une forte pression en matière d'asile . La demande d'asile a crû de manière exponentielle depuis 2015, passant de 1 035 demandes en 2014 à 5 227 demandes en 2017, soit une multiplication par cinq. Elle représente 82 % de la demande d'asile présentée dans les territoires ultramarins. L'essentiel relève de personnes de nationalité haïtienne (près de 89 %), qui n'attestent que marginalement d'un besoin de protection internationale 54 ( * ) .
Demandes d'asile en Guyane
|
Guyane |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Demandes (hors mineurs accompagnés) |
1 369 |
1 018 |
1 035 |
2 540 |
5 164 |
5 227 |
|
dont 1 ères demandes |
1 236 |
922 |
969 |
2 511 |
5 122 |
5 180 |
|
(dont Haïtiens) |
927 |
594 |
564 |
2 005 |
4 534 |
4 607 |
|
réexamens |
133 |
96 |
66 |
29 |
42 |
47 |
|
Décisions Ofpra |
1 419 |
1 407 |
960 |
1 466 |
3 982 |
6 371 |
|
dont accords |
96 |
15 |
40 |
86 |
173 |
259 |
|
rejets |
1 323 |
1 392 |
920 |
1 380 |
3 809 |
6 112 |
Source : OFPRA
NB : Les décisions ne correspondent pas forcément à des demandes déposées la même année, mais peuvent porter sur des demandes formulées au cours des années antérieures.
Cette situation particulière a conduit à l' ouverture d'une antenne de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) à Cayenne en septembre 2017, afin d'assurer une activité en continu. Comme l'indiquait le directeur de l'antenne Mathieu Le Bloas lors du déplacement de la commission des lois, l'installation de cette antenne a permis d'apurer le stock de demandes en cours.
La demande d'asile a commencé à diminuer et s'est chiffrée à 2 500 demandes en 2018 . Plusieurs facteurs ont été avancés aux membres de la délégation pour expliquer la décrue :
- l'apurement du stock des demandes, qui a conduit à ce que les délais de traitements (et donc la possibilité pour les demandeurs de rester régulièrement sur place pendant de nombreux mois) aient été largement diminués ;
- la « démonétisation » de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) 55 ( * ) , qui permet, en la versant sur une carte de paiement, de mieux maîtriser son usage et de limiter les risques de dépenses de l'allocation à l'étranger ou au bénéfice de réseaux ;
- la fin de la possibilité pour les Haïtiens d'arriver par le Suriname, avec l'arrêt de la liaison aérienne entre Paramaribo et Port-au-Prince.
Ces éléments démontrent que la demande d'asile en Guyane est largement une demande abusive, utilisée par des migrants en situation irrégulière pour se donner le temps de s'installer sur le territoire : une majorité des demandeurs sait qu'elle n'a aucune chance d'obtenir l'asile, mais déposer une demande permet de percevoir l'allocation demandeurs d'asile (ADA) 56 ( * ) et de résider régulièrement en Guyane le temps d'organiser son existence clandestine sur place.
Peu après la création d'une antenne de l'OFPRA sur le territoire guyanais, le décret n° 2018-385 du 23 mai 2018 portant expérimentation de certaines modalités de traitement des demandes d'asile en Guyane a prévu des mesures dérogatoires au droit commun .
Pris sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution, selon lequel « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limitée, des dispositions à caractère expérimental », pour une durée de 18 mois, l'expérimentation prévoit notamment de réduire à 7 jours au lieu de 21 le délai dans lequel le demandeur d'asile doit déposer sa demande d'asile à l'OFPRA une fois qu'elle a été enregistrée à la préfecture .
Ce décret modifie également les conditions de recours contre les décisions de l'OFPRA devant la Cour nationale du droit d'asile en Guyane : le délai de recours est désormais d'un mois en Guyane, aligné sur l'Hexagone, alors qu'il est augmenté d'un mois (soit un total de deux mois) dans les autres territoires ultramarins.
Plusieurs facteurs permettent à l'antenne de l'OFPRA de tenir les délais qui lui sont demandés :
- la nature de la demande haïtienne et dominicaine, qui ne donne que très rarement lieu à l'octroi d'une protection mais constitue la grande majorité de la demande ;
- le fait que cette antenne ne soit pas autonome : en cas de demandes très spécifiques comme, depuis quelques temps, des Palestiniens réfugiés au Liban arrivant en Guyane par le Brésil 57 ( * ) , celles-ci peuvent être traitées au siège, à Fontenay-sous-Bois, par visio-conférence.
L'ensemble des acteurs rencontrés sur place a loué les résultats atteints grâce à cette expérimentation, et a recommandé sa pérennisation. La commission des lois approuve cette demande, considérant que la pérennisation de cette expérimentation sur le seul territoire guyanais se justifie par ses spécificités.
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Proposition n° 22 : Pérenniser l'expérimentation en cours pour accélérer le traitement des demandes d'asile en Guyane. |
* 44 11 e alinéa de l'article L. 78-2 du code de procédure pénale, introduit en premier lieu par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration .
* 45 Dès 2009, le Sénat déplorait qu'il ait été décidé de fermer cette structure et non de la mettre aux normes : voir le rapport d'information n° 516 (2008-2009) de l'ancien sénateur Pierre Bernard-Reymond, Immigration - la gestion des centres de rétention administrative peut encore être améliorée , fait au nom de la commission des finances, déposé le 3 juillet 2009.
* 46 Le temps de trajet vers Cayenne s'imputant sur la durée de rétention autorisée.
* 47 Source : PAF Guyane
* 48 Alors que les éloignements concernent à plus de 80 % des ressortissants brésiliens ou surinamais.
* 49 La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a introduit deux dispositifs nouveaux aux fins de lutter a priori contre les reconnaissances frauduleuses : d'une part, l'obligation pour toute personne souhaitant établir un lien de filiation par reconnaissance de présenter des justificatifs d'identité et de domicile ; d'autre part, la possibilité pour le procureur de la République de surseoir ou de s'opposer à une reconnaissance. Ce dispositif initialement mis en oeuvre à Mayotte par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration a été étendu à l'ensemble du territoire national.
* 50 Voir l'avis budgétaire n° 146 (2019-2020) de François-Noël Buffet déposé le 21 novembre 2019 sur budget de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2020. Ce document est consultable à l'adresse suivante :
https://www.senat.fr/rap/a19-146-2/a19-146-2.html .
* 51 Pour ce faire, le chapitre III du titre II du livre VI du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pourrait être complété.
* 52 Effectuée en vertu de l'article 316 du code civil.
* 53 Article 336 du code civil.
* 54 Le taux d'octroi d'une protection internationale par l'OFPRA s'élevait en 2017 à 2,7 % pour Haïti.
* 55 Le décret n° 2018-1359 du 28 décembre 2018 relatif aux conditions matérielles d'accueil a modifié l'article D. 744-33 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) afin de prévoir la possibilité de verser l'ADA sur une carte de paiement et non plus uniquement, comme depuis 2015, sur une carte de retrait.
* 56 L'ADA est une allocation familiarisée. Son montant est donc calculé de la manière suivante : 6,80 euros par jour pour 1 personne + 3,40 euros, par jour, par personne supplémentaire. Une majoration de 7,40 euros est prévue par adulte (les enfants ne bénéficient pas de la majoration) en absence d'hébergement.
* 57 Aux côtés des demandes d'asile traditionnelles, un nouveau flux est apparu depuis l'été 2019. Il s'agit d'hommes isolés en provenance du Moyen-Orient arrivés à Cayenne par le Brésil. Ils souhaitent atteindre l'Europe et passent par la Guyane du fait de la diminution des délais de traitement par l'OFPRA sur ce territoire.