Proposition n° 1 : EXAMEN EN COMMISSION
M. Philippe Bas , président . - Mes chers collègues, comme vous le savez, une délégation de notre commission s'est rendue en Guyane du 4 au 11 novembre dernier. Deux thématiques principales guidaient notre déplacement : les questions sécuritaires, et les questions institutionnelles.
Trois enjeux sécuritaires nous intéressaient particulièrement. En tout premier lieu l'immigration irrégulière, qui a pris en Guyane des proportions invraisemblables. Un quart de la population y serait en situation irrégulière. Autre sujet de préoccupation : l'orpaillage illégal. Il y aurait en Guyane dix fois plus d'or extrait irrégulièrement que dans les mines autorisées. Enfin, dernier enjeu, le trafic de drogue. Le voisin surinamais envoyait sa drogue à Amsterdam par avion. Les Pays-Bas ont fini par opposer des mesures qui parviennent à tenir en échec ce circuit. Depuis, le trafic s'est déplacé, il a franchi le fleuve Maroni et les transporteurs, que l'on appelle des mules, amènent par avion la drogue depuis Cayenne jusqu'à Orly. Il y aurait de trente à cinquante passagers par vol qui transportent sur eux de la drogue, et ce malgré tous les efforts de la police aux frontières et de la douane.
Second volet de notre déplacement, les questions institutionnelles. Nous assistons aujourd'hui à un débat nourri en Guyane sur le statut constitutionnel de ce territoire. Faut-il maintenir la Guyane dans l'article 73 de la Constitution ou faut-il lui appliquer l'article 74 ?
Voilà les quatre sujets qui ont mobilisé toute notre attention.
Mme Sophie Joissains . - Je vais, pour ma part, développer la question du trafic de drogue : 15 % de la cocaïne en France provient de la Guyane. La Guyane est située entre les zones de production et les zones de consommation. Elle apparaît donc comme un espace de trafic privilégié. Le kilo de cocaïne se vend environ 5 000 euros en Guyane et est pur à 90 %. Il se vend dans l'Hexagone 30 000 euros et n'est pur qu'à 30 %. Je vous laisse imaginer les bénéfices.
Le trafic de cocaïne passait jusqu'au milieu des années 2000 principalement par le Suriname et les Pays-Bas. Les Pays-Bas ont toutefois mis en place un complexe judiciaire directement au sein de l'aéroport. Cela a porté un coup d'arrêt au trafic qui s'est donc déplacé vers la Guyane. Aujourd'hui, faire la mule devient finalement un projet de vie pour une population qui a peu de perspectives au niveau professionnel. À Maripasoula, le bracelet électronique est considéré comme un accessoire de mode ou comme un trophée...
Il y a entre vingt et trente mules par vol en semaine, et une cinquantaine de mules par vol le week-end, pour deux vols par jour. L'aéroport de Cayenne n'a pas les moyens d'arrêter ce flux. La cocaïne peut être ingérée par les mules, qui font alors du trafic que l'on dit in corpore . Une fois ces personnes arrêtées, il faut attendre qu'elles évacuent cette drogue, ce qui mobilise trois agents de police devant la chambre d'hôpital durant trois jours. C'est absolument intenable pour les autorités en Guyane. Seules quelques mules par jour sont donc prises par les autorités. Tous les autres passeurs arrivent dans l'Hexagone et sont récupérés par des gangs à Orly. La stratégie de saturation mise en oeuvre par les trafiquants a donc pour l'instant très bien fonctionné.
Pour faire face à la massification du trafic de cocaïne, les représentants de l'État en Guyane ont mis en place un système d'arrêtés, qui visent à empêcher les personnes d'embarquer dès lors qu'elles sont soupçonnées de transporter de la drogue. Les forces de l'ordre se concentrent sur les mules transportant la plus grande quantité de cocaïne. Pour information, les saisies de cocaïne ont représenté l'année dernière 1 072 kilos. En moyenne, les mules arrêtées transportaient 3,2 kilos de cocaïne sur elles. À l'aéroport, il nous faut trouver des moyens d'arrêter les trafiquants, sans mobiliser un trop grand nombre d'agents des forces de l'ordre. Des procédures plus rapides et moins gourmandes en effectif doivent donc être pensées.
Nous préconisons l'installation d'un scanner millimétrique à l'aéroport Felix Eboué, ce qui serait fortement dissuasif.
Il faut également une politique de prévention qui soit efficace. Elle est en train de prendre de l'ampleur mais il faut la cibler, en Guyane, sur les risques qu'il existe non pas à consommer de la drogue mais à la transporter.
M. Philippe Bas , président . - Il faut se représenter matériellement le travail réalisé par les fonctionnaires de la douane et de la police aux frontières. Une fois qu'ils ont intercepté un individu qui transporte de la drogue, pendant qu'ils le contrôlent, les autres mules arrivent à passer. Ces individus sacrifiés par les trafiquants augmentent certes le coût unitaire du transport de la drogue, mais c'est le prix à payer pour occuper les fonctionnaires. L'aéroport a besoin de disposer d'un matériel efficace pour inciter les trafiquants à passer par un autre aéroport que celui de la Guyane.
M. Jean-Luc Fichet . - Selon le procureur général, il y a cinq tsunamis en Guyane : l'environnement, la cocaïne, la prostitution, l'orpaillage et l'immigration.
J'évoquerai la question de l'orpaillage. La production d'or légale est d'environ 1,5 tonne par an. Le trafic illégal aujourd'hui varie entre 10 et 12 tonnes, les plus audacieux parlent de 20 tonnes par an. Je précise que le sol guyanais est naturellement très riche en mercure, et que l'orpaillage alluvionnaire disperse ce mercure, qui s'ajoute à celui que les orpailleurs utilisent pour amalgamer l'or, et se retrouve dans l'eau des fleuves. La population est donc menacée par l'état d'insalubrité de l'eau.
La situation du trafic de l'or en Guyane n'est pas près de s'éteindre même si les gendarmes mènent des actions importantes. L'orpaillage illégal est notamment réalisé par le biais de barges, qui fonctionnent comme de petites usines pompant le sable. Cela a évidemment une incidence sur l'écosystème du fleuve. Certaines barges d'orpaillage ont été confisquées et servent aujourd'hui aux militaires pour contrôler le passage des pirogues, à la recherche de celles qui assurent le ravitaillement des sites d'orpaillage. Nous nous sommes rendus sur l'une d'entre elles.
L'opération Harpie structure la lutte contre l'orpaillage illégal autour de quatre volets : sécuritaire, diplomatique, économique et social. Entre 150 et 200 agents sont engagés quotidiennement, en forêt. Nous les avons rencontrés, ils réalisent une action admirable et indispensable, mais dans des conditions extrêmes. Trois miliaires sont décédés en juillet 2019 alors qu'ils étaient engagés dans des opérations de destruction des mines d'orpaillage. Je souhaite leur rendre hommage.
Parmi les propositions relatives à l'orpaillage, nous voulons renforcer le nombre de personnes habilitées à intervenir dans la lutte contre l'orpaillage illégal. Il importe également de sécuriser la possibilité de fouiller les pirogues pour que les forces de l'ordre puissent lutter contre les filières logistiques, et de clarifier certains points du droit pour qu'il soit plus adapté aux réalités guyanaises.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Cette mission nous a permis d'aller au fond des choses. Il est important que les élus nationaux se rendent in situ en outre-mer pour se rendre compte des réalités de nos territoires.
Le troisième défi sécuritaire auquel nous nous sommes intéressés est la lutte contre l'immigration irrégulière. La Guyane est le seul territoire de l'Union européenne à disposer d'une frontière terrestre avec l'Amérique du Sud. C'est donc un territoire très attractif pour les candidats à l'immigration. L'afflux constant de populations étrangères, migrantes ou transfrontalières déséquilibre le fonctionnement des services publics.
Les services de l'État sont confrontés dans leur mission de lutte contre l'immigration irrégulière à plusieurs défis spécifiques à la Guyane : un territoire vaste et peu peuplé, sans infrastructure permettant un accès aisé à toutes les parties du territoire, et des frontières poreuses.
Face à cette situation, trois actions spécifiques sont menées en Guyane.
En premier lieu, pour réussir à appréhender les personnes en situation irrégulière, la police aux frontières travaille sur les filières d'immigration et les filières d'exploitation. Les actions menées semblent porter leurs fruits : en 2018, 15 filières d'immigration irrégulière ont été démantelées.
En deuxième lieu, la lutte contre la fraude documentaire en matière d'état civil constitue un volet fondamental de la lutte contre l'immigration irrégulière. La nationalité française d'un enfant, qu'il soit né en France ou non, dépend en effet principalement de la nationalité de ses parents. Une reconnaissance frauduleuse de paternité a des conséquences importantes, notamment quant à l'accès de l'ensemble de la famille aux prestations familiales.
En troisième lieu, la Guyane est exposée à une forte pression en matière de demandes d'asile. La demande d'asile a été multipliée par cinq entre 2014 et 2017. Elle représente 82 % de la demande présentée dans les territoires ultramarins. Cette situation particulière a conduit à la mise en place d'une procédure dérogatoire dans le traitement des demandes d'asile en Guyane afin de réduire leur délai de traitement. Cette expérimentation doit être pérennisée.
À plus long terme, réduire l'immigration irrégulière en Guyane nécessite de réfléchir aux conditions d'acquisition de la nationalité française sur ce territoire. Ce n'est pas un sujet neutre. L'accès à la nationalité constitue en effet, avec la qualité des soins, l'une des principales motivations de mères étrangères venant mettre au monde leur enfant en France. Symboliquement forte, l'adaptation des conditions d'acquisition de la nationalité française par l'introduction d'une condition de régularité du séjour des parents lors de la naissance de l'enfant sur le sol français - sur le modèle de ce qui existe à Mayotte - est une piste de réflexion. Je souhaite insister sur ce point, car la mesure a été mise en place à Mayotte à mon initiative. J'y étais personnellement opposé à l'origine, mais je me suis progressivement rendu compte qu'il s'agissait d'une mesure indispensable pour l'équilibre de mon territoire. Il nous semble que la situation est comparable en Guyane.
M. Jean-Pierre Sueur . - Quel est l'effet de la mesure à Mayotte ?
M. Thani Mohamed Soilihi . - Il est trop tôt pour le dire, l'adaptation a été votée en juin 2018 et n'est entrée en vigueur qu'à la fin du premier trimestre 2019. Mais comme je suis cette affaire de très près, je peux vous assurer que l'effet dissuasif existe. Nous assistons d'ores et déjà à des retours de familles aux Comores.
M. Mathieu Darnaud . - Outre ces défis sécuritaires, nous nous sommes intéressés aux questions d'accès aux services publics sur le territoire guyanais. La Guyane est le deuxième département français en termes de croissance démographique, après Mayotte. La population guyanaise a été multipliée par presque cinq en quarante ans.
L'explosion démographique se combine toutefois avec un territoire vaste et couvert à 90 % par la forêt amazonienne. Ces deux facteurs rendent plus difficile la réponse par les collectivités et par l'État aux exigences légitimes de la population.
Un effort d'ampleur est nécessaire pour apporter des logements décents, pour réaliser les raccordements aux réseaux, mais également pour assurer le désenclavement des territoires. Nous devons construire de nouvelles routes et de nouvelles écoles. Un accompagnement en ingénierie des collectivités territoriales est pour cela indispensable. La préfecture a mis en place depuis deux mois une plateforme d'appui aux collectivités, et nous espérons qu'elle portera ses fruits.
Face à l'immensité du territoire, les collectivités territoriales ne sont pas les seules en difficulté. L'État peine aussi à assurer l'accès de l'ensemble des citoyens guyanais au droit et aux droits, ainsi qu'aux services publics dont il a la responsabilité.
En matière d'accès aux droits, la préfecture de Guyane a mis en place depuis quelques années des pirogues administratives, qui permettent aux services de l'État de se déplacer sur le territoire guyanais pour se rapprocher des administrés. En matière juridictionnelle, des audiences foraines sont mises en place.
Ces actions doivent être poursuivies et renforcées, mais d'autres mécanismes pourraient permettre de renforcer la proximité de l'action publique. Nous pourrions permettre la création de communes déléguées dans les communes guyanaises, sur le modèle de celles existant dans les communes nouvelles. C'est indispensable au vu du territoire que couvrent les communes guyanaises. Je prends l'exemple de la commune de Maripasoula, qui est certes la plus grande, mais qui s'étend sur une surface correspondant à celle de trois départements métropolitains !
Enfin, je souhaite dire quelques mots de la place de la coutume en Guyane. Les communautés amérindiennes et bushinenges, présentes sur 45 % du territoire de la Guyane, ont conservé une forme d'organisation traditionnelle et coutumière aux côtés de l'administration et des collectivités mises en place par la République.
Le grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges, organe consultatif consacré en 2017 par la loi EROM, sert de relais aux attentes des populations traditionnelles et coutumières auprès des acteurs institutionnels. La place de l'institution coutumière en Guyane doit toutefois être mieux reconnue, par une meilleure association à la prise de décision des collectivités territoriales guyanaises. Certains dispositifs doivent également être repensés, notamment en matière de gestion foncière, pour s'adapter à l'évolution du mode de vie de ces populations.
M. Philippe Bas , président . - La Guyane a subi des coups de boutoir terribles sur le plan de son peuplement, avec une immigration massive, mais aussi un taux de natalité élevé. Quand on demande aux jeunes filles à Saint-Laurent-du-Maroni ce qu'elles veulent faire plus tard, elles répondent « cafeuses », c'est-à-dire qu'elles veulent vivre des allocations familiales ! Nous avons là un défi régalien, mais aussi un défi sur l'évolution de nos systèmes sociaux. On rêve encore en Guyane de la société arc-en-ciel, qui est une société de métissage, mais elle est de moins en moins sous nos yeux !
Le développement économique est freiné par l'absence d'infrastructures routières. Pour aller à Maripasoula, il faut prendre soit l'avion, soit la pirogue. En construisant des routes, on désenclavera des territoires peu peuplés, mais qui deviennent des zones de non-droit, avec une économie informelle marquée par les trafics et la corruption.
Certains avancent localement l'idée de passer de l'article 73 à l'article 74 de la Constitution, afin que la Guyane soit comme la Polynésie, fasse des lois de pays et puisse exploiter les gisements d'hydrocarbures offshores et les gisements aurifères, sans être gênée par les normes conçues pour la métropole. C'est faux, car la Guyane continuerait à devoir appliquer des règles européennes qui imposent un développement durable que les populations amérindiennes réclament ; actuellement, des femmes enceintes de Papaïchton ou de Maripasoula mangent du poisson contaminé au mercure, et accouchent de bébés avec de graves pathologies. Nous avons besoin de solutions qui soient de vraies solutions. Le changement de statut ne libérera pas la possibilité d'exploiter les ressources naturelles de la forêt, de l'or ou du pétrole autant que certains en rêvent.
Nous proposons une solution intermédiaire, une loi relative à la Guyane, pour adapter l'action publique aux réalités guyanaises. Nos administrations étatiques appliquent des procédures relevant d'un logiciel hexagonal, qui ne convient pas toujours au contexte guyanais. L'efficacité de l'action publique, y compris répressive, s'en ressent fortement. La loi Guyane doit être une loi d'adaptation de l'action publique aux réalités guyanaises, mais également une loi de programmation des moyens. Les moyens engagés en Guyane, et notamment les dépenses sociales, sont très importants, mais les services publics sont submergés par l'explosion de la démographie et sont dans une situation où éviter le pire est déjà un objectif ambitieux. Cela ne les décourage pas. La République a choisi des fonctionnaires de très grande qualité en Guyane, militaires, sous-préfets, qui font preuve d'une force de caractère extraordinaire et qui nous ont fortement impressionnés. Mais ils sont trop souvent contraints par des lois inadaptées aux réalités guyanaises et par l'insuffisance de moyens, notamment humains.
Il faudrait donner un coup d'arrêt à cette situation par une loi Guyane ambitieuse de programmation et d'adaptation de l'action publique, qui permette notamment au préfet de déroger à certaines règles nationales pour renforcer l'efficacité de l'action publique. Notre rapport a pour ambition que les habitants en Guyane sachent que le Sénat de la République est attentif à leur situation et déclenche le signal d'alarme. C'est vital pour la Guyane, pour sa société arc-en-ciel, afin de limiter les coups de boutoir de l'immigration et des trafics illicites, et de donner une ambition très forte à la Guyane. Ce voyage était formidable.
Mme Françoise Gatel . - Félicitations pour cet excellent rapport !
La commission autorise la publication du rapport d'information.
La réunion est close à 12 h 55.