D. AMÉLIORER LA VALORISATION POUR LEVER LES FREINS À L'ESSOR DES START-UP LES PLUS INNOVANTES
1. La valorisation perçue comme une source de financement pour la recherche publique...
a) Une erreur d'appréciation sur les finalités des politiques de la valorisation
S'il existe plusieurs structures de valorisation de la recherche en France, créées à des périodes différentes, ces dispositifs « reposent sur la croyance selon laquelle les organismes de transfert peuvent financer le transfert de technologie grâce aux revenus perçus sur les brevets d'origine publique », comme l'explique Didier Roux, membre de l'Académie des sciences et de l'Académie des technologies 205 ( * ) .
Cette croyance, qui demeure dominante aujourd'hui, a largement orienté l'élaboration du modèle économique des sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), créées dans le cadre du premier programme d'investissements d'avenir (PIA) en 2010 afin de répondre à certaines lacunes du système français de valorisation, en particulier le manque de financement de la maturation et de la « preuve de concept ». Un objectif d'autofinancement à dix ans leur avait été fixé lors de leur création, qui a été réévalué et repoussé à quinze ans, soit en 2024, au regard de leurs difficultés à atteindre cet objectif.
En effet, comme le précise un rapport de la commission des finances du Sénat 206 ( * ) , « toutes les SATT enregistrent, depuis leur création, une perte dans leur résultat d'exploitation et à l'heure actuelle, il est l argement admis que les SATT ne parviendront pas à atteindre l'équilibre financier à 10 ans ».
Si la logique de l'autofinancement est spécifique au réseau des treize SATT, il est tout de même attendu que les revenus issus de la valorisation financent en partie le modèle économique d'autres structures de soutien au transfert de technologies.
Par exemple, le modèle économique des huit instituts de recherche technologique (IRT) et des sept instituts pour la transition énergétique (ITE) continue d'évoluer et la contribution de l'État, qui représentait environ 50 % de leur budget à leur création, décroît progressivement. Comme l'a expliqué Vincent Marcatté, président de l'association French Institutes of Technology (FIT), à « l'horizon 2025 - nous avons-nous-mêmes proposé cet objectif -, nous souhaitons aboutir, en matière de financement, au modèle dit « des trois tiers » : un tiers venant de l'État, un tiers venant des membres privés et un tiers issu soit des revenus de la propriété intellectuelle, soit des projets européens, soit d'appels à projets compétitifs » 207 ( * ) .
b) Une approche qui entrave l'efficacité et le retour sur investissement de la valorisation
De nombreux intervenants ont critiqué la logique de rentabilité qui sous-tend le dispositif de valorisation et le modèle économique des sociétés d'accélération de transfert de technologies (SATT) a été unanimement contesté . Selon Didier Roux, les « structures de transfert de technologies créées par les PIA s'appuient sur un business model qui exige l'autonomie financière grâce aux revenus générés par les brevets. Ce système ne fonctionne pas, c'était évident dès le début. L'État essaie d'en combler les défaillances, mais il restera inadapté tant que la mission de ces structures sera d'abord d'assurer leur rentabilité financière, plutôt que d'aider la recherche publique et les start-up et PMI-PME » 208 ( * ) .
L'illusion selon laquelle la valorisation pourrait constituer une source de financement a plusieurs effets pervers .
En matière de propriété intellectuelle, la répartition demeure complexe entre les différents organismes de tutelle dans les laboratoires communs , malgré les avancées permises par la mise en place du mandataire unique. Pour Antoine Petit, président-directeur général du CNRS, « nous avons parfois des discussions surréalistes avec des partenaires publics, au cours desquelles on s'écharpe pendant six mois pour savoir ce qui se passera le jour où on gagnera au loto... » 209 ( * ) . Par conséquent, il en résulte des délais inacceptables pour l'élaboration des contrats d'exploitation des brevets, alors que les enjeux financiers sont limités . Selon les chiffres communiqués par le CNRS, entre 2010 et 2020, il s'est passé en moyenne 4,9 ans entre le dépôt d'un brevet et la signature de son contrat d'exploitation. Sur la même période, les contrats d'exploitation ont rapporté 183 millions d'euros alors que 130 millions d'euros ont été dépensés en frais de propriété intellectuelle, ce qui limite fortement le retour sur investissement des stratégies de valorisation des brevets.
En matière d'innovation, les projets financés par les SATT ne sont pas forcément les plus innovants, compte tenu des critères de sélection qu'elles appliquent et de leurs exigences de rentabilité à court terme , comme l'explique Philippe Lénée, directeur du partenariat et du transfert pour l'innovation de l'Inrae : « nous nous posons des questions sur les critères de sélection appliqués par les SATT, qui cherchent un retour sur investissement court, de trois à cinq ans. Or nous avons étudié, avec la méthode Asirpa (analyse socio-économique des impacts de la recherche publique agricole) une cinquantaine de résultats et d'inventions valorisables produits par l'Inrae et l'on se rend compte que la plupart des innovations qui sont sur le marché, qui ont été adoptées, proviennent de collaborations de recherche de long terme. Entre le début de la collaboration de recherche partenariale et l'impact pour la société, il s'écoule dix à quinze ans. Nous travaillons sur un temps très long, beaucoup plus long que dans le numérique. Cela ne correspond pas aux critères des SATT. » 210 ( * )
L'obligation de rentabilité économique imposée aux SATT les conduit à proposer aux start-up innovantes deux modèles de rémunération du transfert de technologie :
- soit le versement d'une commission initiale ( upfront ) puis de redevances ( royalties ) directement proportionnelles au chiffre d'affaires réalisé grâce au transfert de technologie ;
- soit un modèle hybride composé d'une commission initiale ( upfront ) convertie en parts au capital dans la société et de redevances ( royalties ).
Toutefois, ces constructions financières, si elles sont acceptables pour des entreprises déjà établies, peuvent pénaliser le développement des start-up .
Le chiffre d'affaires est un élément clé dans la décision d'investir ou non dans une entreprise. Par conséquent, comme l'a fait remarquer Matthieu Masselin, président-directeur général de la société française Wandercraft, « Une boîte qui vient de se monter est évidemment dans l'impossibilité d'assurer la rentabilité d'une SATT, laquelle construit pourtant son KPI (indicateur clef de performance) sur cette perspective... Un entrepreneur qui se lance n'a pas envie d'être amputé de 5 % de son chiffre d'affaires ! » 211 ( * )
De même, la demande par les SATT de commissions convertibles en parts de capital peut dissuader des investisseurs d'entrer dans le capital de la start-up, dans la mesure où les perspectives de valorisation de l'entreprise seront amoindries par la créance de la SATT sur la start-up. Comme le rappelle François Jamet dans un rapport récent 212 ( * ) , « Les SATT justifient souvent le montant d' up-front demandé par le coût de la maturation et de la PI. Cette pratique peut donner l'illusion d'une valeur objective de ce montant mais elle n'est pas économiquement fondée : si on se place dans une logique de remboursement, pourquoi s'intéresser aux seules dépenses de maturation et de PI et non aux coûts de la recherche qui est à l'origine de la technologie ? » Ce rapport conclut ainsi : « Les SATT doivent se placer dans un dialogue avec l'entreprise sur son plan d'affaires et sur la valeur apportée réellement par la PI transférée, et non, par facilité, dans une approche de remboursement de dépenses ».
Par ailleurs, les universités, notamment les plus intensives en recherche et celles qui ont développé leurs propres centres de valorisation, restent assez critiques sur le principe de structures de valorisation créées en dehors de leur périmètre, dans la mesure où le modèle économique des SATT les pénalise. En effet, les revenus récupérés auprès des start-up dans le cadre de la valorisation leur permettent d'embaucher de nouveaux doctorants et de faire du ressourcement. Toutefois, tant que la SATT n'a pas récupéré l'ensemble des coûts directs et indirects qu'elle a engagés dans le processus de maturation, la répartition des revenus entre SATT et organismes de recherche dont le laboratoire de recherche est à l'origine du transfert de technologie est très inégale : 35 % pour le laboratoire et 65 % au profit de la SATT de Saclay par exemple. Par conséquent, le retour sur investissement pour les laboratoires à l'origine de la valorisation est décalé dans le temps.
Globalement, le modèle économique et les exigences de rentabilité fixées aux principaux dispositifs français de valorisation de la recherche tendent à décourager la prise de risque, à dissuader les entrepreneurs de recourir à ces structures et à favoriser l'investissement dans des projets aux perspectives de rentabilité de court ou moyen terme. Par conséquent, l'investissement dans les projets de rupture technologique à dimension industrielle est insuffisant, car leurs perspectives de rentabilité sont plus lointaines, mais aussi plus incertaines, alors que ce sont ces projets qui permettront à la France de devenir un « leader de l'innovation » et qui seront les plus pourvoyeurs d'emplois sur nos territoires .
2. Alors qu'elle doit être appréhendée comme un investissement et évaluée en mesurant son impact économique, écologique et social
a) Penser la valorisation comme un investissement de long terme appelant une programmation pluriannuelle
La mission d'information considère qu'il est indispensable de changer de paradigme pour la mise en oeuvre des dispositifs de soutien à la valorisation de la recherche, qui ne doit plus être considérée comme un moyen de soutenir la recherche publique à court terme ou comme une source de revenus décorrélée du temps des entreprises, mais qui doit au contraire être pensée comme une politique d'investissement de long terme .
Comme le résume Bruno Sportisse, président-directeur général de l'Inria, « la politique de transfert et d'innovation doit d'abord être considérée comme un investissement public au même titre que la recherche. Elle va coûter aux établissements publics qui la mettent en oeuvre ; c'est un poste de dépenses, non de recettes » 213 ( * ) .
Pour entamer ce changement de paradigme, la mission d'information propose une mesure radicale : modifier le modèle économique des SATT et abandonner la chimère de la rentabilité, afin de leur permettre de mieux accomplir leur politique de maturation.
Supprimer l'objectif de rentabilité assigné aux SATT .
Conditionner le soutien financier aux start-up à des obligations en matière d'implantation industrielle, y compris en cas de rachat par une société étrangère .
Si la politique de transfert et d'innovation est un investissement, celui-ci doit, pour être mené à bien, faire l'objet d'une planification pluriannuelle visant à définir des priorités, à garantir une stabilité dans les choix opérés et à apporter de la visibilité pour les chercheurs, les entrepreneurs et les investisseurs.
Les auditions menées par la mission d'information ont mis en évidence un « besoin de temps long » . Il a en effet été question du temps long de la recherche fondamentale, de l'innovation technologique de rupture, de la rentabilité industrielle et du soutien des pouvoirs publics. Ces « temps longs » doivent désormais être alignés.
Au niveau de l'État, une réponse à ce « besoin de temps long » doit s'inscrire au niveau budgétaire, avec l'élaboration d'une loi de programmation pluriannuelle de l'innovation , appelée de leurs voeux par plusieurs acteurs majeurs de la recherche, de l'innovation et de l'enseignement supérieur dans le cadre de cette mission d'information, mais également lors de l'examen de la loi de programmation pour la recherche (LPR).
Les parlementaires ont souligné déjà, en 2020, l'articulation peu lisible de la loi de programmation de la recherche (LPR) avec le plan de relance et le quatrième plan d'investissement d'avenir (PIA 4), alors même que les montants de ces derniers sont considérables. La commission des finances du Sénat les a estimés, sur le périmètre stricto sensu de la LPR, à 459 millions d'euros en 2021 puis 314 millions d'euros en 2022 et, avec le PIA 4, à 1,47 milliard d'euros en 2021 puis 1,3 milliard d'euros en 2022 214 ( * ) .
La commission des affaires économiques déplorait également l'absence de stratégie globale et cohérente permettant d'appréhender le « continuum » entre la recherche et l'innovation 215 ( * ) .
Aujourd'hui, les crédits alloués aux politiques d'innovation sont plus dispersés que jamais (plan de relance, PIA 3, PIA 4, France 2030, lois de finances annuelles, etc.) figurant dans divers textes budgétaires, sans véritable visibilité, compliquant d'autant plus les travaux de contrôle parlementaires.
Si une telle démarche a commencé à être engagée par la loi de finances pour 2022 avec l'intégration du PIA 4 dans le plan France 2030 sous l'égide du Secrétariat général pour l'investissement (SGPI), afin de faciliter « la cohérence de la gestion, de l'allocation et du pilotage des moyens de soutien à l'investissement dans les domaines de l'innovation et de l'industrie » 216 ( * ) , cette démarche n'est que partielle et seule une loi pluriannuelle de programmation de l'innovation permettra d'assurer une démarche globale, lisible et cohérente de planification budgétaire .
Élaborer une loi pluriannuelle de programmation de l'innovation pour les années 2022 à 2030 .
b) Mesurer l'efficacité de la valorisation de la recherche à l'aune des critères d'impact économique, écologique, social et de souveraineté
Ce changement de paradigme implique également d'adopter une évaluation systématique de l'impact économique et social des projets de recherche faisant l'objet d'une valorisation . En effet, la mission d'information considère que les critères d'évaluation utilisés, en premier lieu les recettes issues de la valorisation de la recherche, ne permettent pas d'avoir une approche juste, efficace et souveraine des politiques de transfert de technologies.
Selon Bruno Sportisse, président-directeur général de l'Inria, le rapport budgétaire de la mission interministérielle sur la recherche et l'enseignement supérieur (MIRES) témoigne de cette vision selon laquelle « la politique de transfert et d'innovation n'est pas considérée comme visant, en premier lieu, un impact économique, mais comme une source de financement de la recherche [...] Ce rapport comprend deux indicateurs : l'impact du crédit impôt recherche (CIR) et le financement des opérateurs publics par le secteur privé. Tout est dit... » 217 ( * ) .
Plus précisément, le deuxième objectif « promouvoir le transfert et l'innovation » du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la MIRES comprend seulement ces deux indicateurs, alors que selon une logique plus orientée vers l'évaluation socio-économique des politiques de transfert et de valorisation, d'autres critères pourraient être fixés, par exemple :
- le nombre d'entreprises créées , ce qui permettrait de valoriser la création de start-up comme mode d'organisation des transferts d'innovation ;
- le nombre d'emplois directs et indirects créés , ce qui permettrait d'apprécier les effets des politiques de valorisation sur l'emploi national ;
- l'évolution du chiffre d'affaires et du nombre d'emplois des start-up cinq ans après leur création, afin de vérifier si les start-up soutenues avaient un véritable potentiel de croissance ;
- le nombre de brevets activement utilisés , car le critère du nombre de brevets déposés est insuffisant à plusieurs égards : un brevet déposé qui n'est pas transféré à une entreprise, qui ne fait pas l'objet d'une valorisation économique et qui ne permet pas, à terme, de répondre à un besoin du marché est un « brevet perdu » ;
- le nombre de brevets issus de la recherche publique française qui sont valorisés par des entreprises françaises , afin d'intégrer des considérations de souveraineté dans la démarche d'évaluation ; en effet, de nombreux exemples ont été cités d'entreprises étrangères valorisant et tirant les bénéfices des brevets et innovations permis par le financement et le soutien financés par les pouvoirs publics français, à l'image de certains médicaments développés par Inserm Transfert mais commercialisés par des sociétés américaines 218 ( * ) .
Un tel changement de méthodologie dans l'élaboration du rapport budgétaire de la MIRES serait par ailleurs cohérent avec l'adoption d'une loi pluriannuelle de programmation de l'innovation : la posture de l'État est celle d'un investisseur de long terme qui évalue son retour sur investissement pour le bénéfice de l'écosystème français de la recherche et de l'innovation .
Adopter des critères économiques, sociaux et de souveraineté pour évaluer l'objectif de promotion du transfert et de l'innovation du programme 172 de la MIRES.
Privilégier la collaboration et le transfert de technologie entre organismes de recherche et entreprises françaises et européennes.
Au-delà d'une prise en compte au travers de l'élaboration du budget de l'État, ce changement de paradigme par la promotion d'une culture de l'évaluation économique et sociale doit également être mis en oeuvre par et au sein des organismes publics de recherche . Si des organismes de recherche procèdent déjà en interne à de telles évaluations socio-économiques, il s'agirait de les renforcer, d'agréger leurs données à un niveau macroéconomique et de rendre ces évaluations systématiques.
L'évaluation peut également se faire en fonction de l'alignement des politiques de transfert avec les priorités politiques fixées pour l'innovation et la recherche , à l'image de la méthode d'analyse socio-économique des impacts de la recherche publique agricole (Asirpa) développée par l'Inrae, qui prend par exemple en considération les effets des innovations sur l'environnement, la transition écologique agricole étant l'une des grandes priorités politiques des prochaines années.
Les auditions menées par cette mission d'information ont mis en évidence la nécessité de renforcer l'évaluation ex post des politiques de transfert et de valorisation . Le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCÉRES), chargé d'évaluer les organismes de recherche et les établissements d'enseignement supérieur, commence à s'intéresser à cette question, mais de façon très timide 219 ( * ) , alors que les principaux acteurs de la recherche et de l'innovation auditionnés par cette mission d'information souhaitent un renforcement des évaluations ex post .
Confier au Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur une nouvelle mission d'évaluation ex post des politiques de transfert et de valorisation menées par les organismes publics de recherche et les établissements d'enseignement supérieur.
* 205 Audition du 19 janvier 2022.
* 206 Philippe Adnot au nom de la commission des finances Sénat, Les SATT : des structures de valorisation de la recherche publique qui doivent encore faire la preuve de leur concept , 2017.
* 207 Audition du 15 mars 2022.
* 208 Audition du 19 janvier 2022.
* 209 Audition du 18 janvier 2022.
* 210 Audition du 15 février 2022.
* 211 Audition du 30 mars 2022.
* 212 François Jamet, Rapport remis à la ministre de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'innovation, Le transfert de technologie aux start-ups , mars 2019.
* 213 Audition du 16 février 2022.
* 214 Avis de la commission des finances sur le projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.
* 215 Avis de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.
* 216 Contribution écrite de la direction générale des entreprises (DGE).
* 217 Audition du 16 février 2022.
* 218 Audition du 2 mars 2022.
* 219 Audition du 1 er février 2022.