IV. LE CONTRÔLE DE SUBSIDIARITÉ
Il est utile de rappeler le contexte dans lequel le respect du principe de subsidiarité doit être apprécié. En effet, la Commission européenne, alors présidée par M. Jean-Claude Juncker, avait affiché une volonté claire de réduire le nombre de ses propositions législatives pour recentrer son activité autour de quelques grandes priorités politiques. Cette volonté s'accompagnait de l'objectif de mieux respecter le principe de subsidiarité. Cependant, avec la Commission présidée par Mme Ursula von der Leyen, le nombre d'initiatives législatives va de nouveau croissant, tout comme les interrogations sur la conformité de certains textes avec ce principe.
1. Rappel sur le contrôle de subsidiarité : les avis motivés
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, les Parlements nationaux disposent de compétences propres en matière de contrôle de la subsidiarité56(*). Pour les assemblées du Parlement français, ces compétences sont également visées à l'article 88-6 de la Constitution :
« L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité. »
Dans ce cadre, pour chaque texte concerné, le Sénat doit vérifier que l'Union européenne, en adoptant ce projet d'acte législatif, reste bien dans son rôle, qu'elle intervient à bon escient et évite l'excès de réglementation.
En pratique, le Sénat peut adopter un avis motivé prenant la forme d'une résolution s'il estime qu'une proposition législative ne respecte pas le principe de subsidiarité, avis dans lequel il indique les raisons pour lesquelles la proposition ne lui paraît pas conforme. À cette fin, comme les autres assemblées parlementaires des États membres, le Sénat est directement destinataire de certains textes (110 en 2021 contre 90 en 2020).
Dans ce cadre, il va en pratique vérifier :
- si l'Union européenne est bien compétente pour proposer l'initiative concernée ;
- si la base juridique choisie est pertinente ;
- si l'initiative proposée est nécessaire et si elle apporte une « valeur ajoutée » par rapport au droit en vigueur ;
- enfin, si elle n'excède pas ce qui est nécessaire pour mettre en oeuvre les objectifs poursuivis. En effet, dans son contrôle de la conformité des textes au principe de subsidiarité, le Sénat effectue également un contrôle de proportionnalité des mesures envisagées.
Le délai pour adopter un avis motivé est fixé par les traités à huit semaines à compter de la date à laquelle le Sénat a été saisi du texte57(*).
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UN GROUPE DE VEILLE SUR LA SUBSIDIARITÉ Un groupe pilote a été constitué au sein de la commission des affaires européennes afin d'effectuer un examen systématique des projets d'actes législatifs au regard du principe de subsidiarité. Le Règlement du Sénat permet, en effet, à la commission des affaires européennes d'adopter un projet d'avis motivé de sa propre initiative. Ce groupe pilote est présidé par le président de la commission des affaires européennes et comporte un représentant de chaque groupe politique. Il a été renouvelé à l'occasion des élections sénatoriales du 27 septembre 2020. |
Le Règlement du Sénat prévoit que tout sénateur peut déposer une proposition de résolution portant avis motivé. Celle-ci doit d'abord être adoptée par la commission des affaires européennes. Elle est ensuite soumise à l'approbation de la commission compétente au fond, si cette dernière souhaite intervenir. Si, en revanche, elle ne statue pas dans les délais, le texte élaboré par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté. En outre, à tout moment de la procédure, le président d'un groupe peut demander un examen en séance publique. Une fois adopté, l'avis motivé est aussitôt transmis aux institutions européennes (Commission européenne, Conseil et Parlement européen). Et le Gouvernement en est informé.
Conformément au protocole n° 2 annexé aux traités sur l'Union européenne et sur le fonctionnement de l'Union européenne, si un tiers des Parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, celle-ci doit être réexaminée par l'institution européenne concernée qui peut décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. C'est ce que l'on appelle le « carton jaune ». Ce seuil est abaissé à un quart des Parlements nationaux pour les projets d'acte législatif intervenant dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale.
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TROIS PRÉCÉDENTS EN MATIÈRE DE « CARTON JAUNE » Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les Parlements nationaux ont adressé trois « cartons jaunes » à la Commission européenne. Le Sénat a contribué aux deux premiers avis : - le premier concernait le paquet « Monti II », un ensemble de textes relatifs au droit de grève. Des assemblées parlementaires de douze États membres58(*), représentant 19 voix, ont estimé que ces textes étaient contraires au principe de subsidiarité. La Commission européenne a retiré ce paquet le 26 septembre 2012 ; - le deuxième « carton jaune » visait la proposition de règlement créant un Parquet européen. Des assemblées de dix États membres59(*), représentant 18 voix, se sont exprimées dans le même sens. La Commission a souhaité maintenir son texte. Mais le Conseil et le Parlement européen, prenant acte des avis motivés, ont fait ensuite évoluer le projet conformément aux voeux du Sénat ; - le troisième « carton jaune » portait sur la proposition de directive visant à réviser la directive de 1996 relative au détachement des travailleurs. Des assemblées de onze États membres60(*), représentant 22 voix, ont considéré que ce texte, en particulier la question de la fixation des salaires, était contraire au principe de subsidiarité. Le 20 juillet 2016, la Commission a cependant maintenu son texte, rappelant que la directive qu'elle proposait de réviser datait de plus de vingt ans. |
En outre, dans le cadre de la procédure législative ordinaire (codécision entre le Parlement européen et le Conseil), si la moitié des Parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, la Commission doit réexaminer sa proposition et décider soit de la maintenir, soit de la modifier, soit de la retirer. Si, malgré le nombre important d'avis négatifs, elle choisit de la maintenir, elle doit justifier cette décision en publiant elle-même un avis motivé indiquant les raisons pour lesquelles elle estime que cette proposition est conforme au principe de subsidiarité. De leur côté, le Parlement européen et le Conseil devront vérifier, avant d'achever la première lecture, la conformité du texte au principe de subsidiarité. Si le Parlement européen, à la majorité des suffrages exprimés, ou une majorité de 55 % des membres du Conseil estime qu'il n'est pas conforme, la proposition législative est rejetée et son examen n'est pas poursuivi. C'est ce que l'on appelle le « carton orange ».
Le contrôle de subsidiarité par le Sénat peut également en principe s'effectuer a posteriori. C'est ce que l'on appelle le « carton rouge ». Le Sénat peut ainsi, en application de l'article 88-6 de la Constitution, former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) contre un acte législatif européen déjà adopté, dans les deux mois suivant cette adoption, afin de faire constater qu'il ne respecte pas le principe de subsidiarité. Toutefois, en pratique, cette procédure n'a jamais été mise en oeuvre.
La procédure de décision est la même que pour les avis motivés. Toutefois, la Cour de justice peut également être saisie, sans qu'une décision du Sénat soit nécessaire, dès lors qu'au moins soixante sénateurs en font la demande.
2. Le contrôle de subsidiarité : un regain quantitatif, le souhait du Sénat de « revivifier » la procédure
Dans son rapport annuel 2021 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur les relations avec les Parlements nationaux, la Commission européenne souligne que « les échanges écrits avec les Parlements nationaux ont continué de s'intensifier en 2021, tout comme le dialogue politique oral sous ses multiples formes. »
Rappelant qu'elle tient toujours compte des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans ses analyses d'impact de ses propositions stratégiques, la Commission indique que le comité d'examen de la réglementation, organisme indépendant qui conseille le collège des commissaires, a rendu 83 avis sur les analyses d'impact en 2021, augmentation considérable par rapport à 2020 (41 avis).
Le Parlement européen veille également au respect du principe de subsidiarité. Sa commission des affaires juridiques désigne un rapporteur pour la subsidiarité pour un mandat de six mois, sur la base d'une rotation entre les groupes politiques. Ce rapporteur suit les avis motivés reçus et a la possibilité de se saisir de questions qu'ils soulèvent pour en débattre en commission et pour adresser d'éventuelles recommandations à la commission compétente sur le texte concerné. La commission des affaires juridiques établit également un rapport sur les rapports annuels de la Commission relatifs aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
De son côté, le Conseil informe aussi les États membres des avis motivés reçus des Parlements nationaux.
En 2021, les Parlements nationaux ont transmis 16 avis motivés à la Commission européenne, soit une augmentation significative par rapport à 2020 (9 avis) et 2019 (aucun avis). Ce nombre reste très inférieur à ceux constatés au cours de la période 2016-2018 (37 avis motivés reçus en 2018 , 52 en 2017 et 65 en 2016). Pour l'avenir, il conviendra d'examiner, au cours des prochaines années, si ce regain est une exception liée à l'examen d'une réforme transversale engendrant de réelles pertes de compétences pour les États membres au nom de la lutte contre le réchauffement climatique (paquet « ajustement à l'objectif 55 ») ou s'il s'agit d'une tendance plus structurelle61(*).
Comme le rappelait le rapport d'information de la mission d'information du Sénat sur la judiciarisation de la vie publique62(*), plusieurs obstacles, souvent cumulatifs, se présentent aux Parlements nationaux lorsqu'ils souhaitent contrôler les initiatives législatives européennes au titre du contrôle de subsidiarité :
-« en raison du fait majoritaire dans nombre de démocraties européennes, les chambres peuvent être conduites à renoncer à leurs prérogatives en matière de subsidiarité afin de ne pas gêner les positions diplomatiques défendues par le pouvoir exécutif dans les négociations européennes » ;
-« la mise en oeuvre du contrôle de subsidiarité est cantonnée dans un délai de huit semaines incompressible et ce délai est court, voire trop court, pour adopter un avis motivé puis pour convaincre les autres Parlements nationaux de la pertinence de la position adoptée... » ;
-« le seuil à atteindre pour former un « carton jaune » (un tiers des voix attribuées aux Parlements nationaux) est également dissuasif » ;
- enfin, « le contrôle de subsidiarité n'est pas un contrôle au fond des projets d'actes législatifs examinés. (...) Pour des raisons de délai et de cohérence, le Sénat, en premier lieu sa commission des affaires européennes, peut être conduit à privilégier l'adoption de (...) résolutions et avis politiques en y insérant des éléments de subsidiarité. »
Pourtant, ce contrôle est essentiel afin de s'assurer du respect des traités et des compétences des États membres par la Commission européenne.
D'autant que, du fait de la crise sanitaire liée au Covid 19 puis du déclenchement de la guerre en Ukraine, la tentation existe, au sein des institutions européennes, au nom de l'efficacité, de renforcer les prérogatives de l'Union européenne, par une interprétation extensive des traités européens.
Plusieurs exemples de cette tendance de fond peuvent être relevés :
- le nombre de textes européens adoptés en urgence a été plus important que jamais (514 sur 949 au cours de la session 2021-2022, soit 54,16 % des textes soumis à l'examen de la commission des affaires européennes du Sénat) ;
- la Commission européenne propose désormais systématiquement de substituer des règlements d'effet direct en lieu et place de directives qui nécessitent une transposition en droit national, y compris en l'absence de consensus (ex :proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, à la loi applicable, à la reconnaissance des décisions et à l'acceptation des actes authentiques en matière de filiation ainsi qu'à la création d'un certificat européen de filiation, COM(2022) 695 final63(*)), sauf lorsque les traités européens le lui interdisent ;
- en complément, ces textes sont très souvent transversaux, destinés à coordonner et à orienter, sans marge d'appréciation, des politiques où la compétence des États membres était première, cette dernière étant systématiquement caractérisée comme une source de lenteur et/ou de lacunes pour atteindre les objectifs européens fixés. Ceci est particulièrement vrai dans les domaines liés aux transitions environnementale et numérique. On peut aussi évoquer le rôle désormais central de l'agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (EU-Lisa) dans la création et la gestion des bases de données européennes en matière de coopération judiciaire civile ou pénale, alors que cette agence n'avait initialement qu'un rôle d'appui technique aux États membres ;
- enfin, les services juridiques des institutions européennes, lorsqu'ils sont confrontés à des difficultés structurelles liées aux limites mêmes des compétences de l'Union européenne, peuvent être tentés de « biaiser » avec les traités européens. Ainsi, alors que l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'Homme est prévue dans les traités mais qu'elle demeure à l'état de négociations depuis plusieurs années, en particulier du fait des réticences de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) à laisser « exclusivement à une juridiction internationale qui se situe en dehors du cadre institutionnel et juridictionnel de l'Union » (la Cour européenne des droits de l'homme -CEDH), « la compétence pour effectuer un contrôle juridictionnel d'actes, d'actions ou d'omissions de l'Union, y compris au regard des droits fondamentaux », les services juridiques du Conseil et de la Commission européenne ont récemment conclu que cette adhésion pouvait s'effectuer en octroyant « une compétence juridictionnelle à la Cour de justice de l'Union européenne en matière de politique étrangère et de sécurité commune » sans révision des traités, par une simple déclaration interprétative.
Or, l'obtention d'une telle compétence nouvelle par la CJUE serait contraire aux articles 24 du traité sur l'Union européenne et 275 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui précisent qu'en principe, la CJUE n'est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur fondement. À l'évidence, comme le souligne la résolution européenne n°67 du Sénat, en date du 7 mars 2023, une telle évolution nécessiterait une révision des traités européens.
Le Sénat, conscient du risque démocratique d'une telle évolution, plaide donc depuis plusieurs mois pour une réhabilitation du contrôle de subsidiarité, qui garantit un contrôle de la nécessité et de la proportionnalité des initiatives législatives européennes.
Il souhaite plus généralement un développement du rôle européen des Parlements nationaux.
Ainsi, les conclusions du groupe de travail de la COSAC sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne, adoptées par consensus par les parlementaires qui en étaient membres - hormis les eurodéputés - le 14 juin 2022, ainsi que la mission d'information sénatoriale précitée, ont parallèlement proposé un aménagement des modalités pratiques du contrôle de subsidiarité (proposition d'allongement du délai d'examen, de huit à dix semaines) et un assouplissement des conditions de déclenchement du « carton jaune » (qui serait effectif dès lors que les avis motivés adoptés sur un texte rassemblent un quart des voix attribuées aux Parlements nationaux, comme c'est déjà le cas dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale).
Considérant que l'expression politique européenne du Sénat devait être non seulement « défensive » avec le contrôle de subsidiarité mais également « offensive », les conclusions du groupe de travail et la mission d'information précitée ont demandé la création d'un « carton vert » (droit d'initiative indirect permettant aux parlements nationaux d'émettre des propositions législatives européennes).
En complément, le groupe de travail de la COSAC a souhaité également « inscrire dans le marbre » le droit de questionnement écrit auprès des institutions européennes qui existe déjà de manière officieuse à l'heure actuelle mais qui, en raison de cette nature officieuse, engage peu lesdites institutions.
De son côté, la mission d'information précitée a recommandé l'adoption, en séance publique, de la résolution sur le programme de travail annuel de la Commission européenne pour l'année à venir, et l'organisation d'un débat d'orientation préalable.
Elle a également préconisé la mise en oeuvre, dès que possible, d'un recours pour non-conformité d'un projet de texte européen au principe de subsidiarité devant la CJUE afin de faire vivre cette procédure et d'enclencher « un dialogue opérationnel » avec la Cour au sujet du contrôle de subsidiarité.
3. Les avis motivés adoptés par le Sénat
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne jusqu'au 30 septembre 2022, le Sénat a adopté 39 avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité, soit :
- 1 en 2011, sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement ;
- 10 en 2012, sur l'accès aux ressources génétiques, la gestion collective des droits d'auteur et licences multiterritoriales de droits portant sur des oeuvres musicales en vue de leur utilisation en ligne, le contrôle technique périodique des véhicules à moteur, le paquet « Monti II » (qui a atteint le seuil du « carton jaune »), l'information du public sur les médicaments et sur les médicaments à usage humain soumis à prescription médicale, la reconnaissance des qualifications professionnelles, le règlement général sur la protection des données, la définition des grands axes stratégiques du transport transeuropéen, et le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires dans les États membres de la zone euro ;
- 4 en 2013, sur la déclaration de TVA normalisée, les commissions d'interchange pour les opérations de paiement liées à une carte, la création du parquet européen (qui a atteint le seuil du « carton jaune ») et le 4e paquet ferroviaire ;
- 2 en 2014, sur des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'Union européenne et le règlement sur les nouveaux aliments ;
-aucun en 2015 ;
- 4 en 2016, sur l'organe des régulateurs européens des communications électroniques, le mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie, les contrats de fourniture de contenu numérique, les contrats de vente et le contrats de vente en ligne et de toute autre vente à distance de biens, et le paquet « déchets » ;
- 7 en 2017, sur la certification des technologies de l'information et des communications en matière de cybersécurité, le cadre applicable à la libre circulation des données à caractère non personnel, le marché intérieur de l'électricité, l'agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie, la coordination des systèmes de sécurité sociale, la procédure de notification des régimes d'autorisation et des exigences en matière de services, le contrôle de proportionnalité avant l'adoption d'une nouvelle réglementation de professions ;
- 2 en 2018, sur les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et l'évaluation des technologies de la santé ;
- aucun en 2019 ;
- 1 en 202064(*), sur le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant la loi européenne sur le climat (règlement (UE) 2018/1999) ;
- 4 en 2021, dont 3 sur les propositions de règlement relatives aux menaces transfrontières graves pour la santé, sur l'institution d'un centre européen de prévention et de contrôle des maladies et sur un rôle renforcé de l'agence européenne des médicaments, et 1 sur la neutralité climatique d'ici à 2035 dans le secteur de l'utilisation des terres, de la foresterie et de l'agriculture ;
- 4 en 2022, respectivement relatifs à la proposition de règlement sur le développement du réseau transeuropéen de transport, à la proposition de directive relative aux poursuites stratégiques altérant le débat public, à la révision des directives relatives aux énergies renouvelables, à la performance énergétique et à l'efficacité énergétique, ainsi qu'au cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur.
Sur la session parlementaire examinée (1er octobre 2021-30 septembre 2022), sont pris en compte les 4 avis relatifs à la neutralité climatique, au développement du réseau transeuropéen de transport, aux poursuites stratégiques altérant le débat public, ainsi qu'aux énergies renouvelables.
Tableau des avis motivés adoptés au titre de la session parlementaire 2021-2022
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Texte |
Proposition |
Résolution |
Réponse |
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Proposition de règlement modifiant le
règlement (UE) 2018/841 en ce qui
concerne le champ d'application, la
simplification des règles de
conformité, la fixation des
objectifs des États membres pour 2030 et
l'engagement dans la réalisation
collective de la neutralité climatique d'ici
à 2035 dans le secteur de
l'utilisation des terres, de la
foresterie et de l'agriculture, et le
règlement (UE) 2018/1999 en ce qui
concerne l'amélioration de la
surveillance, des rapports, du suivi
des progrès et de la
révision, |
N° 132 de M. Pierre Louault déposée le 04/11/2021 |
N° 31 adoptée le 08/11/2021 |
Transmise le 28/01/2022 |
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Proposition de règlement sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant le règlement (UE) 2021/1153 et le règlement (UE) nº 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) nº 1315/2013 COM (2021) 812 final |
N° 609 de Mmes Pascale Gruny et Jean-Michel Houllegatte déposée le 12/04/2021 |
N° 125 adoptée le 24/04/2022 |
Transmise le 18/07/2022 |
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Proposition de directive sur la protection des personnes qui participent au débat public contre les procédures judiciaires manifestement infondées ou abusives COM (2022) 177 final |
N° 739 de M. Jean-François Rapin déposée le 28/06/2022 |
N° 127 adoptée le 30/06/2022 |
Transmise le 16/08/2022 |
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Proposition de directive modifiant la directive (UE) 2018/2001 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique COM (2022) 222 final |
N° 835 de MM. Daniel Gremillet et Pierre Laurent déposée le 27/07/2022 |
N° 141 adoptée le 27/07/2022 |
Transmise le 29/09/2022 |
Dans sa résolution n° 31 portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement COM(2021) 754 final concernant le champ d'application, la simplification des règles de conformité, la fixation des objectifs des États membres pour 2030 et l'engagement dans la réalisation collective de la neutralité climatique d'ici à 2035 dans le secteur de l'utilisation des terres, de la foresterie et de l'agriculture, en date du 8 novembre 2021, le Sénat a :
- constaté que la fixation d'un objectif de neutralité climatique pour l'Union européenne à l'horizon 2050 présentait une valeur ajoutée européenne et apparaissait justifiée au regard du principe de subsidiarité ;
- souligné cependant qu'en application de ce texte, la Commission européenne serait autorisée « à prendre des actes d'exécution au champ d'application potentiellement illimité, pour imposer à chaque État membre des niveaux contraignants de CO2 applicables aux activités agricoles » ;
- déploré l'absence de précision quant aux modalités de contrôle des Parlements nationaux de ces actes.
Dans sa réponse en date du 28 janvier 2022, la
Commission européenne a justifié ses choix en raison de la
nature transfrontalière et même
« planétaire » des actions de lutte contre le
réchauffement climatique. « Par conséquent, ces
défis ne peuvent pas être relevés
au moyen d'une action
nationale ou locale seule. »
Pour la Commission européenne, l'Union européenne seule doit donc fixer non seulement l'objectif global d'absorption nette au niveau de l'Union européenne mais aussi établir un critère de répartition de l'effort entre les États membres (sur la base des émissions et absorptions déclarées en 2020, elle a proposé un objectif de -310 MtCO2eq en 2030, conformément à une trajectoire vers un secteur foncier climatiquement neutre en 2035).
Elle a également estimé sa proposition conforme au principe de proportionnalité puisqu'elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de mise en oeuvre de l'objectif européen en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour la période 2021-2030.
Enfin, tout en ne répondant pas au Sénat sur l'association des Parlements nationaux au contrôle des actes d'exécution, la Commission européenne a confirmé que, dans le cadre d'un système de gouvernance permettant de veiller au respect des objectifs nationaux par chaque État membre, il lui reviendrait de surveiller les plans présentés par chacun d'entre eux et, en cas de divergence, de leur faire des recommandations. En outre, concernant le suivi des actes d'exécution, elle a expliqué qu'elle serait assistée par un comité des changements climatiques, comprenant des représentants de chaque État membre.
Dans sa résolution n°125 portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement COM (2021) 812 final du Parlement européen et du Conseil sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, en date du 24 avril 2022, le Sénat a :
- rappelé que cette proposition de règlement avait pour objet de réviser les lignes directrices du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) pour répondre aux enjeux du Pacte vert pour l'Europe et de la stratégie de mobilité durable et intelligente, en particulier pour définir de nouvelles exigences afin de favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux, encourager le report modal vers des modes de transport plus propres, améliorer la résilience aux différents aléas et garantir la sécurité des infrastructures de transport, en adéquation avec les enjeux liés à la transition écologique ;
- relevé que la proposition de règlement autoriserait la Commission européenne à exiger des États membres, au moyen d'un acte d'exécution, la mise en place d'une entité unique pour la construction et le pilotage de projets d'infrastructures transfrontaliers situés sur le RTE-T, et tendrait à imposer aux autorités locales responsables des noeuds urbains d'établir un plan de mobilité urbaine durable, d'ici le 31 décembre 2025. Sur ces deux points, l'avis motivé a constaté que ces prérogatives appartenaient aux États membres ;
- constaté que la proposition de règlement imposerait également aux États membres la mise en oeuvre de nouvelles obligations concernant la maintenance et le cycle de vie des infrastructures de transport et chargerait les coordonnateurs européens des corridors de transport européens de recenser et de hiérarchiser les besoins d'investissement pour le fret ferroviaire et les lignes ferroviaires de voyageurs, au détriment de leur libre appréciation ;
- souligné que la proposition de règlement « imposerait des mesures particulièrement contraignantes au regard des priorités des États membres », en prévoyant l'alignement des plans nationaux en matière de transport et d'investissement avec les priorités et délais fixés par le règlement RTE-T, la notification de ces plans à la Commission européenne au moins douze mois avant leur adoption au niveau national ainsi que la résorption, dans un délai de six mois, de tout retard important sur le réseau transeuropéen de transport, dès lors que l'État membre ne serait pas en mesure de le justifier objectivement. Or, selon l'avis motivé, «ces exigences tendent implicitement à remettre en cause les compétences des États membres dans la planification des investissements et la mise en oeuvre des projets et à les rendre responsables de retards imputables à d'autres entités, publiques ou privées. »
Dans sa réponse en date du 18 juillet 2022, la Commission européenne a insisté sur la nécessité de ces mesures au regard de la mise en place d'un « réseau transeuropéen de transport durable, continu et résilient » : « la réalisation d'un objectif aussi ambitieux (...) nécessite que tous les États membres fournissent, ensemble, d'immenses efforts, allant au-delà de la simple accumulation d'actions nationales isolées. »
Elle a ensuite reconnu que les dispositions de la proposition de règlement envisagée empiétaient sur les prérogatives des États membres : « La Commission est consciente du fait que les nombreuses mesures proposées dans le règlement RTE-T révisé doivent être mises en oeuvre par les États membres » et s'est voulue rassurante, rappelant qu'ils « rest(aient) responsables de l'élaboration et de la mise en oeuvre de leurs plans et programmes nationaux. »
Elle a souligné également qu'une marge d'appréciation demeurait possible : « Le règlement donne donc des orientations tout en laissant à l'appréciation de chaque État membre la manière de mettre en oeuvre les exigences. » Simultanément, citant la Cour des Comptes de l'Union européenne au sujet du projet ferroviaire Lyon-Turin, elle a justifié la création d'une entité unique pour les projets transfrontaliers, précisant que « les retards dans la mise en oeuvre des projets transfrontières (étaient) souvent dus à un manque de coordination au niveau de la gestion de part et d'autre de la frontière. »
Dans sa résolution n°127 portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive COM (2022) 177 final du Parlement européen et du Conseil sur la protection des personnes qui participent au débat public contre les procédures judiciaires manifestement abusives, en date du 30 juin 2022, le Sénat a :
- souligné qu'il soutenait, dans son principe, toute initiative européenne protégeant les journalistes et les défenseurs des droits de l'Homme contre les procédures judiciaires manifestement abusives ;
- déploré cependant l'absence d'analyse d'impact pour justifier le contenu du projet de directive en ce qu'elle empêche de mesurer le nombre et l'ampleur de telles procédures dans les États membres et, ce faisant, de conclure à la nécessité de l'ensemble des dispositions de la proposition. Sur ce point, l'avis motivé a rappelé que le Conseil des barreaux européens avait constaté « la nécessité d'une évaluation et d'une analyse approfondies des réglementations et mesures nationales existantes » afin de « garantir que les principes de subsidiarité et de proportionnalité soient bien respectés à cet égard » ;
- considéré qu'il existait un doute légitime sur la compatibilité des dispositions de la proposition de directive permettant de rejeter rapidement une procédure comme « manifestement infondée » avec le droit à un procès équitable, qui implique qu'une partie ne soit pas placée dans une situation de net désavantage par rapport à une autre ;
- estimé que la base juridique choisie, en l'espèce, l'article 81, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), était « insuffisante pour permettre à l'Union européenne d'imposer de nouvelles procédures civiles ou commerciales aux États membres lorsqu'un seul d'entre eux est concerné ou de leur demander de ne pas reconnaître et de ne pas appliquer une décision de justice rendue dans un pays tiers, au motif qu'elle constituerait selon eux l'aboutissement d'une procédure judiciaire infondée ou abusive » ;
-précisé que la large définition des matières ayant des incidences transfrontières par l'article 4 de la proposition était disproportionnée et non conforme au principe de subsidiarité, lorsqu'elle vise des procédures judiciaires concernant des parties « domiciliées dans le même État membre que la juridiction saisie », dès lors que l'acte de participation au débat public contre lequel une procédure judiciaire a été engagée « a une incidence sur plus d'un État membre » ou que le requérant, ou ses associés, aurai(en)t engagé « simultanément ou antérieurement » des procédures judiciaires contre le même défendeur dans un autre État membre. En effet, si une telle définition de la notion de matière transfrontière était acceptée pour des raisons d'opportunité, « le champ d'application de cette réglementation européenne serait susceptible de couvrir de facto l'ensemble des procédures judiciaires nationales, civiles ou commerciales, opposant des journalistes ou défenseurs des droits de l'Homme dans leur activité, à une partie adverse. »
Dans sa réponse, en date du 16 août 2022, la Commission européenne a considéré que « la subsidiarité de la proposition (avait) été soigneusement évaluée avant son adoption » et constaté qu'il n'existait aujourd'hui, pour protéger les journalistes et défenseurs des droits de l'Homme, que « quelques garanties générales » contre les procédures judiciaires abusives. « Il en résulte un risque de course aux tribunaux. »
S'en tenant là, la Commission européenne n'a pas justifié l'absence de présentation d'une analyse d'impact sur une proposition pourtant intimement liée à l'exercice de la démocratie et à la liberté d'expression, mais rappelé que sa proposition s'appuyait sur une étude de droit comparée sur les procédures en vigueur dans les États membres, datant de 2017.
De ce fait, elle a réfuté tout empiètement de sa proposition sur les compétences des États membres et toute absence de proportion du dispositif présenté au regard des objectifs poursuivis. Ainsi, l'article 81, paragraphe 2, était, selon elle, une base juridique adaptée pour favoriser la compatibilité des règles de procédure civile applicables dans les États membres.
De même, tout en soulignant que sa proposition n'avait vocation qu'à concerner les affaires transfrontières et non les procédures exclusivement nationales, elle a maintenu la pertinence de sa définition « large » des « affaires transfrontières » entrant dans le champ d'application de la proposition de directive, selon les critères précités.
Toutefois, les négociations sur ce dossier ont avancé lentement au Conseil, plusieurs États membres pointant, comme le Sénat, les risques de remise en cause du droit d'accès à la justice et du droit au procès équitable par la procédure de rejet rapide d'une procédure « manifestement infondée ». Les négociateurs français ont également appelé à une suppression de l'article 4 de la proposition définissant les « matières transfrontières », afin de laisser cette prérogative, au cas par cas, aux juridictions nationales compétentes. En conséquence, la présidence suédoise a présenté un compromis, le 2 mars dernier, dans lequel la première procédure a été réécrite afin d'assurer sa compatibilité avec le droit à un recours effectif et le droit à un procès équitable et le second dispositif (article 4 précité) a été supprimé. Le Parlement européen, quant à lui, va tenter de rétablir la version initiale du texte. Ce dernier est donc encore loin d'être adopté.
Enfin, dans sa résolution n° 141 portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive COM (2022) 222 final du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2018/2001 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique, en date du 27 juillet 2022, le Sénat a :
- rappelé que la proposition de directive avait pour objectif d'accélérer le déploiement des énergies renouvelables (en définissant des zones cibles et en accélérant les procédures d'octroi de permis pour les projets d'installation et en développant l'énergie solaire dans les bâtiments neufs et existants, pour une part d'énergies renouvelables dans la consommation finale qui passerait de 40 à 45% à échéance 2030), de réduire la consommation énergétique et de renforcer l'efficacité énergétique de l'Union européenne, « afin notamment de réduire la dépendance européenne aux énergies fossiles russes » ;
- apporté un plein soutien du Sénat aux objectifs du plan européen REPowerUE qui vise à garantir la souveraineté et la sécurité énergétiques des États membres ;
- pris acte, en l'absence d'analyse d'impact, de l'insuffisance des justifications de la Commission européenne pour démontrer « la plus-value et la proportionnalité des mesures européennes qu'elle propose au regard des objectifs de transition énergétique et climatique », alors même que des efforts d'investissements « considérables » sont demandés aux États membres ;
- considéré que le renforcement exigé de la part d'énergies renouvelables dans la consommation finale, « porté à un niveau élevé », et l'obligation envisagée d'installations solaires sur les structures bâties tendaient à remettre en cause le droit, garanti par l'article 194, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), d'un État membre de déterminer son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique , que ces mesures ne tenaient pas assez compte des « spécificités nationales, au regard de la composition du bouquet énergétique et du degré actuel de décarbonation de la production d'énergies dans les différents États membres », et qu'elles représentaient donc une « contrainte excessive » ;
- estimé, contrairement à l'analyse juridique effectuée par la Commission européenne, que les articles 192, paragraphe 1, et 194, paragraphe 2, du TFUE, n'autorisaient pas cette dernière à prendre des mesures affectant sensiblement le choix des États membres « entre différentes sources d'énergie et la structure générale de leur approvisionnement énergétique » ;
- constaté que l'obligation d'installations de panneaux photovoltaïques sur les bâtiments publics et commerciaux ainsi que sur les bâtiments résidentiels neufs méconnaissait « le respect du principe de neutralité technologique ».
Dans sa réponse en date du 29 septembre 2022, la Commission européenne a remercié le Sénat pour son soutien et confirmé que le plan REPowerUE devait être mise en place rapidement pour diminuer tout aussi « rapidement la dépendance de l'Union européenne à l'égard des énergies fossiles russes en accélérant la transformation du système énergétique européen. »
Dans ce contexte, « l'augmentation de la part des énergies renouvelables et l'accroissement des économies d'énergie compenseront toute hausse des émissions liée à un recours accru au charbon », ce qui explique la présentation de la proposition de modification ciblée de directive sur les énergies renouvelables et de la directive relative à l'efficacité énergétique, afin de relever les objectifs globaux de l'Union européenne. Le premier texte doit s'attaquer aux principaux obstacles au déploiement des énergies renouvelables, à savoir « la lenteur et la complexité des procédures d'octroi de permis », et le second, renforcer « notre sécurité d'approvisionnement à peu de frais et de manière sûre et propre, tout en contribuant à la réduction des factures d'énergie. »
Sans justifier l'absence d'analyse d'impact, la Commission a rappelé que les incidences qu'auront « en termes de besoins d'investissements et de coûts supplémentaires » les objectifs proposés ont été publiées dans le cadre du plan REPowerUE65(*). Elle a également justifié le choix de la double base juridique (articles 192, paragraphe 1, et 194, paragraphe 2, du TFUE) afin de disposer d'une base juridique relative, à la fois, aux enjeux énergétiques et aux enjeux environnementaux et a réfuté toute remise en cause du choix, par chaque État membre de son bouquet énergétique national, estimant que la proposition fixait des objectifs globaux, à charge pour les États membres de décider « comment y parvenir. » Concernant la conciliation de l'installation obligatoire de panneaux solaires sur les bâtiments et du principe de neutralité technologique, la Commission européenne a souligné que chaque État membre pouvait définir les modalités de mise en oeuvre de cette obligation, qui, de plus, n'était « pas exclusive » des autres types d'énergies renouvelables.
Comme déjà indiqué supra, un accord politique provisoire a été trouvé, le 10 mars dernier, entre le Conseil et le Parlement européen pour réduire la consommation finale d'énergie au niveau de l'Union européenne de 11,7 % en 2030 par rapport aux prévisions de consommation établies en 2020 (contre 13 % dans la proposition initiale).
La modification ciblée de la directive « énergies renouvelables » est toujours en négociations.
* 56 Aux termes du quatrième alinéa de l'article 5 du traité sur l'Union européenne, « les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité » conformément à la procédure prévue dans le protocole II annexé aux traités.
* 57 Par une lettre du 11 octobre 2019 adressée à M. le Président du Sénat, M. Frans Timmermans, alors premier vice-président de la Commission Juncker, a notifié l'intention de la Commission d'exclure la période comprise entre le 20 décembre d'une année donnée et le 10 janvier de l'année suivante du délai de 8 semaines accordé pour l'examen de la conformité de projets d'actes législatifs avec le principe de subsidiarité.
* 58 Belgique, Danemark, Finlande, France (Sénat), Lettonie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède et République tchèque.
* 59 Chypre, France (Sénat), Hongrie, Irlande, Malte, Pays-Bas, Royaume-Uni, Slovénie, Suède et République tchèque.
* 60 Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et République tchèque.
* 61 Sur les 16 avis motivés adoptés en effet, 9 portaient sur l'un des 13 textes du paquet « ajustement à l'objectif 55 », 3 sur le paquet « Union européenne de la santé », 2 sur le Nouveau pacte sur la migration et l'asile, 1 sur la proposition relative à des salaires minimaux adéquats dans l'Union européenne et 1 sur la proposition modifiant la directive TVA.
* 62 Rapport d'information n°592 (2020-2021) de Mme Cécile Cukierman (présidente) et de M. Philippe Bonnecarrère (rapporteur), au nom de la mission d'information du Sénat sur le thème « La judiciarisation de la vie publique : une chance pour l'État de droit ? Une mise en question de la démocratie représentative ? Quelles conséquences sur la manière de produire des normes et leur hiérarchie ? »
* 63 Le Sénat a d'ailleurs adopté, le 22 mars 2023, une résolution n° 84 portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de cette proposition de règlement.
* 64 En 2019, comme ce fut le cas en 2015, le Sénat n'a adopté aucun avis motivé, en raison à la fois du contexte général de diminution du nombre d'avis motivés émis par les Parlements nationaux et de la moindre activité législative de la Commission liée au renouvellement des institutions, entre les mois de mai et décembre.
* 65 SWD(2022) 230 final.