II. UNE GOUVERNANCE À CORRIGER POUR GARANTIR UNE MEILLEURE ARTICULATION ENTRE LES MDPH ET L'ÉDUCATION NATIONALE, DANS L'INTÉRÊT PREMIER DES ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP
La gouvernance du système d'inclusion scolaire repose sur une organisation duale, composée d'un côté, d'un prescripteur - les MDPH -, chargé d'instruire les dossiers de demande d'aide à la scolarisation (mission de l'équipe pluridisciplinaire d'évaluation) et de décider des aides à attribuer (rôle de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH)), de l'autre, d'un opérateur-payeur - l'Éducation nationale -, responsable de mettre en oeuvre, sur ses moyens, les prescriptions des MDPH.
Dans le contexte de banalisation et de massification de l'aide humaine, ce dispositif apparaît aujourd'hui inadapté : absence de pilotage d'ensemble, manque d'articulation entre le prescripteur et l'opérateur, cloisonnement des interventions. Ces dysfonctionnements, imputables à l'un et à l'autre des deux acteurs, nuisent in fine à une prise en charge transversale et cohérente des ESH.
Malgré cet échec partagé, le rapporteur estime nécessaire de maintenir le principe de séparation du prescripteur et de l'opérateur-payeur car il offre la garantie que la logique de gestion des moyens ne l'emporte pas sur la logique d'évaluation objective des besoins de l'enfant. Il juge néanmoins urgent de corriger l'organisation administrative et processuelle actuelle pour parvenir à une meilleure articulation entre le besoin de l'élève, la prescription et sa mise en oeuvre in situ, dans l'intérêt des besoins de l'ESH et de leur évolution dans le temps.
A. LES MDPH : UN PRESCRIPTEUR SOUS-DOTÉ ET AU FONCTIONNEMENT PERFECTIBLE
Le rapporteur déplore tout d'abord que les moyens des MDPH n'aient pas, depuis leur création par la loi de 2005, été réévalués afin de tenir compte du développement important de leurs missions. Faute de moyens d'instruction proportionnels au nombre de dossiers à traiter, certaines MDPH en sont réduites à « gérer des fichiers Excel ». Il a également été entendu, lors des auditions, que certaines MDPH avaient tendance à formuler une prescription conforme à la demande des familles afin de s'éviter, par manque de ressources pour les traiter, du risque de recours administratif de ces dernières.
Recommandation n° 1 : Réévaluer les moyens de fonctionnement des MDPH au regard de l'augmentation de leur charge d'activité, en particulier en matière de scolarisation des ESH, et permettre un suivi, jusqu'alors inexistant, des actions réellement mises en oeuvre.
Le rapporteur identifie ensuite un besoin de simplification des procédures administratives auprès des MDPH, les dossiers de reconnaissance du handicap et de demande d'aide à la scolarisation obligeant les parents concernés à des démarches longues et souvent redondantes. Un travail de rationalisation nécessiterait, selon lui, d'être mené pour regrouper les demandes en un dossier unique.
Recommandation n° 2 : Simplifier les procédures administratives d'aide à la scolarisation des ESH et les regrouper en un dossier unique.
Le rapporteur constate également de fortes disparités territoriales dans les pratiques d'instruction et de prescription des MDPH. D'une structure à l'autre, le type de handicap pris en compte pour l'évaluation des besoins (acceptation plus ou moins large de la notion de handicap), la nature de l'aide humaine prescrite (individuelle ou collective), le périmètre d'intervention de cette dernière (temps scolaire et/ou temps périscolaire) ne sont pas identiques. La prise en charge d'un même ESH peut donc, selon les territoires, donner lieu à des prescriptions très différentes.
Recommandation n° 3 : Charger la CNSA, dans le cadre d'un travail concerté, d'élaborer un référentiel national, définissant des outils communs d'évaluation et des indicateurs partagés de prescription, afin d'harmoniser les pratiques des MDPH.
Le rapporteur relève enfin des failles et des lacunes dans l'instruction des demandes d'aide à la scolarisation et dans la formulation des prescriptions. Plusieurs concernent le fonctionnement des équipes d'évaluation des besoins, dont le rôle d'instruction est central : caractère pluridisciplinaire pas toujours garanti, analyse de la situation de l'ESH déconnectée de son environnement, manque d'outils d'évaluation adaptés - autant de carences qui conduisent fréquemment à un défaut d'adéquation entre l'aide prescrite et les besoins de l'ESH. D'autres portent sur les prescriptions des CDAPH, dont la formulation trop rigide ne permet pas aux opérateurs, chargés de les mettre en oeuvre, de les moduler dans le temps ou de les faire évoluer pour accompagner l'ESH vers l'autonomie.
Recommandation n° 4 : Améliorer les procédures d'instruction et de prescription des MDPH en matière d'aide à la scolarisation des ESH, en :
- garantissant le caractère pluridisciplinaire des équipes d'évaluation des besoins ;
- dotant les équipes pluridisciplinaires de moyens et d'outils adaptés à une évaluation des besoins de l'ESH dans son environnement (in situ) ;
- permettant de moduler et d'évaluer les prescriptions dans la durée et/ou dans leur contenu, en fonction de l'évolution des besoins de l'ESH, dans le but d'accompagner celui-ci vers l'autonomie.