Flotte d'aéronefs bombardiers d'eau de la sécurité civile

B. LE RENOUVELLEMENT DES AVIONS BOMBARDIERS D'EAU FAIT L'OBJET DE BLOCAGES LIÉS À UN NOMBRE INSUFFISANT D'ACTEURS INDUSTRIELS SUR LE MARCHÉ

1. Le vieillissement des plus anciens Dash pose la question de leur rénovation à court-terme

En 2020, la flotte de la DGSCGC a été marquée par le retrait anticipé de ses sept avions bombardiers d'eau Trackers, suite à de graves incidents, dont le dernier est survenu le 2 août 2019.

Le retrait des avions Trackers de la flotte de bombardiers d'eau

Après 40 ans au service de la Sécurité civile, les 8 Trackers qui restaient en activité fin 2019 ont été arrêtés le 14 février 2020. Cet arrêt anticipé a été décidé eu égard à des graves problèmes de corrosion des trains d'atterrissage ainsi qu'à l'attrition des pièces de rechanges disponibles.

Un de ces Trackers est désormais en exposition statique à la base de la sécurité civile de Nîmes, tandis que les 7 autres appareils ont vocation à être cédés. À cet égard, plusieurs associations, musées et établissements scolaires ont manifesté leur intérêt d'acquérir un des appareils, tant pour honorer le devoir de mémoire que pour disposer d'un support pédagogique dans les filières aéronautiques.

À la suite de cet arrêt, un protocole transactionnel a été conclu entre la DGSCGC et le prestataire de maintenance Sabena Technics, mettant fin au maintien en condition opérationnelle de ces aéronefs.

Source : DGSCGC

Pour remplacer ces appareils, la DGSCGC a lancé dès 2018 une procédure d'acquisition de six nouveaux avions Dash 8 MRBET, dont la livraison devait s'étaler jusqu'en 2023, pour un montant total de 354 millions d'euros. D'après la DGSCGC, le 6^ème et dernier Dash a été réceptionné en juin 2023, portant ainsi à 8 le nombre de Dash composant la flotte. Cet appareil sera par ailleurs opérationnel dès l'été 2023.

Échéancier actualisé d'acquisition d'avions Dash multi-rôles

(en unités et en millions d'euros)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	TOTAL
Commande	6						6
Livraison		1	1	2	1	1	6
AE	322,06	1,62	2,31	3,14	9,26	15,68	354,07
CP	34,35	64,17	66,05	76,08	64,01	49,4	354,07

Source : réponses de la DGSCGC au questionnaire du rapporteur spécial

Le rapporteur spécial se félicite de ces acquisitions, qui apparaissaient nécessaires pour répondre à la sollicitation opérationnelle croissante de la flotte. Toutefois, le vieillissement des deux Dash MR, dont l'âge moyen est de 22 ans, constitue une source de préoccupation, exprimée par les services de la base aérienne de la sécurité civile lors des auditions du rapporteur spécial. Compte tenu de l'âge avancé de ces avions, il est de plus en plus difficile pour le prestataire de maintenance d'obtenir sur le marché certaines pièces détachées nécessaires au fonctionnement du système de largage de ces appareils. Cette situation fait peser à court-terme un risque d'indisponibilité de ces anciens modèles, selon le commandement du groupement d'avions de la sécurité civile (GASC).

Un projet de rénovation avionique de ces appareils serait en cours de réflexion. Le coût de cette rénovation n'est à ce stade pas connu, dans la mesure où il dépendra de l'ampleur de l'opération envisagée. Toutefois, les services du GASC ont indiqué au rapporteur spécial que ce coût devrait s'élever à plusieurs millions d'euros. L'opportunité de cette rénovation devra donc être questionnée, en mettant en balance le coût de cette opération avec le prix d'acquisition d'un appareil neuf, actuellement estimé à 40 millions d'euros. Le précédent de la rénovation avionique des Beechcraft est à cet égard intéressant. Cette rénovation avait permis d'intégrer de nouvelles exigences réglementaires en matière de navigation aérienne, tout en améliorant les paramètres de sécurité et de corriger certaines obsolescences des équipements de bord coûteux en maintenance. Cette opération représentait néanmoins 4,3 millions d'euros, alors que, d'après le commandement du GASC, le coût d'acquisition d'un appareil neuf était de 6,5 millions d'euros, ce qui interroge quant à la pertinence du choix de cette rénovation. Si le rapporteur spécial partage l'intérêt de moderniser les deux Dash les plus anciens, il estime nécessaire de réaliser, au préalable, une étude approfondie sur l'intérêt de privilégier la rénovation à l'achat d'appareils neufs.

Il convient enfin de souligner que l'achat de deux nouveaux Dash aurait l'avantage d'homogénéiser l'ensemble de la flotte, ce qui présente, du point de vue du GASC, un intérêt opérationnel non négligeable.

Recommandation n° 2 : établir un bilan coût-avantage précis sur l'opportunité de prolonger l'utilisation des plus anciens avions Dash de la flotte ou d'engager l'acquisition de nouveaux appareils (DGSCGC).

2. Une situation de monopole du constructeur des Canadair qui suscite des difficultés tant pour l'acquisition de nouveaux appareils que pour le maintien en condition opérationnelle de la flotte existante

Les difficultés posées par le vieillissement de la flotte de 12 Canadair ont justifié l'engagement d'un processus de renouvellement de cette flotte par la DGSCGC, dans le cadre d'un cofinancement de l'Union européenne. Un commande de Canadair a en effet été formalisée au niveau européen dans le cadre du dispositif RescEU. Ce financement d'appareil a été retranscrit dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027, qui prévoit l'achat de 12 avions Canadair et 9 hélicoptères bombardiers d'eau sur fonds européens. L'Union européenne devrait ainsi prendre en charge le financement de ces appareils à hauteur de 100 %, contre 90 % initialement prévu dans le contrat de subvention.

Cette commande tarde toutefois à se concrétiser, en raison de la réticence du producteur De Havilland Canada (DHC) à relancer la chaîne de production de ces appareils. L'industriel attendait en effet un minimum de 20 commandes pour lui assurer de rentabiliser les coûts d'investissements initiaux conséquents et propres à la production de ce type d'appareils. La France a été le premier pays à se manifester pour l'achat de deux avions et a mené un travail important, en lien avec la Commission européenne, pour sensibiliser les autres États membres sur l'opportunité de cette commande mutualisée.

Au terme d'un long processus de négociation entre le producteur, la Commission européenne et les États membres acquéreurs, le lancement effectif de la chaîne de production d'un nouveau modèle de Canadair DHC-15 a été annoncé le 31 mars 2022, sécurisant ainsi le programme RescEU. Au total, 22 appareils ont été commandés par les différents États, dont 12 seront financés intégralement par l'Union européenne. La France aura également la possibilité de commander deux avions supplémentaires sur fonds nationaux.

Des négociations bilatérales entre DHC et les États membres sont en cours pour définir le cahier des charges des appareils. Il ressort des auditions du rapporteur spécial que ces négociations se sont avéré jusqu'à aujourd'hui difficiles, ce qui est en grande partie dû à la situation de monopole dans laquelle se trouve le producteur, lui permettant d'imposer ses conditions. Plusieurs points de crispation sont intervenus, autour du prix, actuellement estimé entre 60 et 64 millions d'euros par appareil, du calendrier de livraison ou des caractéristiques techniques du DHC-515, qui devraient in fine correspondre à celles du DHC-415. Il ressort cependant des auditions du rapporteur spécial qu'un compromis avec l'industriel aurait été trouvé, et qu'un accord serait en cours de finalisation.

Toutefois, comme cela été souligné par le rapporteur spécial dans le cadre de ses travaux^9(*), la principale source de préoccupation réside dans le délai de livraison de ces appareils. En effet, le lancement de la chaîne de production implique aujourd'hui plusieurs opérations, telles que la construction de l'usine d'assemblage à Calgary au Canada, le recrutement de personnel qualifié, ou encore les procédures de certification des nouveaux appareils. Au regard de toutes ces étapes préalables, il n'est aujourd'hui pas raisonnable d'envisager une livraison avant 2027. Le rapporteur spécial relève par ailleurs que cette date de livraison estimée par la DGSCGC est sans cesse repoussée, année après année, ce qui suscite des interrogations légitimes sur la concrétisation effective de cette commande.

Par ailleurs, ce retard dans le lancement de la chaîne de production des nouveaux appareils emporte des conséquences sur la performance de la flotte actuelle de Canadair, et plus particulièrement sur sa disponibilité opérationnelle. En 2022, le taux de disponibilité des Canadair est passé de 96,6 % à 89,2 %. Cette chute non négligeable s'explique par les difficultés rencontrées par le prestataire de maintenance, Sabena Technics, pour se procurer les pièces détachées nécessaires au MCO des appareils, dont la production n'était pas assurée en quantité suffisante par le constructeur Viking^10(*). D'après les informations transmises par les pilotes de la base aérienne de la sécurité civile au rapporteur spécial dans le cadre de son déplacement du 13 octobre 2022 à Nîmes, cette situation aurait contraint la DGSCGC à immobiliser un Canadair, sur lequel étaient prélevées les pièces indispensables au MCO des autres appareils de la flotte.

En tout état de cause, le retard pris dans la production des Canadair met en évidence le problème structurel que constitue la situation de monopole dont bénéficie DHC sur le marché des bombardiers d'eau. Il n'existe en effet à ce jour aucun autre industriel en mesure de produire un autre avion amphibie bombardier d'eau dans les prochaines années, et de concurrencer DHC à court terme.

Le rapporteur spécial regrette cette situation, qui place la France et ses partenaires européens dans une situation de dépendance vis-vis d'un constructeur qui n'a de surcroit toujours pas démontré sa capacité à produire ces avions dans des délais raisonnables. Il convient en effet de souligner que DHC n'a à ce jour jamais construit de Canadair, dans la mesure où ce dernier a racheté la licence d'exploitation après la livraison des derniers appareils.

3. La nécessité d'engager une réflexion sur la capacité de production d'un bombardier d'eau au niveau national voire européen : un double enjeu de concurrence et d'indépendance

a) Une impulsion des pouvoirs publics est aujourd'hui nécessaire pour développer une capacité européenne de production de bombardiers d'eau

Le rapporteur spécial regrette que ni la France, ni ses partenaires européens ne disposent à ce jour d'une capacité de production d'un appareil bombardier d'eau capable de contester le monopole des Canadair.

La principale raison repose sur les coûts fixes prohibitifs pour les constructeurs, au regard de la faible demande sur le marché. Le lancement d'une chaîne de production implique nécessairement l'engagement de plusieurs centaines de millions voire milliards d'euros d'investissement. Les représentants d'Airbus auditionnés par le rapporteur spécial estiment qu'au regard du coût d'un tel programme de développement, et de la taille réduite du marché, estimée à environ 300 appareils dans le monde, dont moins d'une centaine sur le marché européen, il serait économiquement impossible de produire un appareil sans que celui-ci ait un prix prohibitif pour l'acquéreur. Par ailleurs, le développement de ce type d'avion s'avère techniquement très délicat, compte tenu des difficultés induites par l'exposition des principaux composants de l'appareil, à l'humidité, l'environnement salin, ainsi qu'à la corrosivité des produits retardants. Les représentants de Dassault Aviation ont en outre indiqué au rapporteur spécial que les procédures de certification, dont les référentiels se sont durcis ces dernières années, constitueraient une barrière à l'entrée susceptible de décourager les producteurs potentiels.

Dans ce contexte, il semble nécessaire que les pouvoirs publics donnent une impulsion, notamment par l'intermédiaire de financements européens, pour inciter au développement d'un projet d'avion bombardier d'eau, qui permettrait de s'affranchir de la dépendance de notre flotte vis-à-vis des Canadair.

Le rapporteur spécial a par ailleurs constaté, dans le cadre de ses auditions, que le financement du dispositif RescEU ne pouvait pas bénéficier aux projets de recherche et développement (R&D) de nouveaux appareils, dans la mesure où ce programme ne permet de financer que des moyens capacitaires, en d'autres termes, des acquisitions d'appareils déjà en mesure d'être produits. La Commission européenne a indiqué orienter les industriels porteurs de projets vers d'autres programmes de financement européen spécialisés dans la R&D, tel que le programme Horizon Europe, qui dispose d'un volet consacré à la sécurité civile. Sur ce point, le rapporteur spécial relève que plusieurs personnes auditionnées se sont interrogées sur l'éligibilité du DHC-515 au dispositif RescEU dans la mesure où la chaîne de production n'a pas été relancée, et que DHC n'ayant jamais produit de Canadair, les procédures de certification de leur nouvel appareil DHC-515 impliqueront nécessairement des dépenses de R&D, qui se répercuteront sur le prix, et qui seront indirectement financés par le programme RescEU.

En tout état de cause, une impulsion des pouvoirs publics au niveau européen semble nécessaire pour apporter une véritable dynamique au marché du bombardier d'eau. La constitution d'un véritable « champion » européen du bombardier d'eau présente, aux yeux du rapporteur spécial, un double enjeu de concurrence et d'indépendance. Au regard des montant en jeu, la construction d'un tel appareil ne serait pas pertinente au niveau national, et devrait faire l'objet d'une initiative européenne. Si la direction générale de la protection civile et les opérations d'aide humanitaire européennes (DG ECHO) de la Commission européenne, ainsi que la DGSCGC, ont indiqué entretenir des échanges réguliers avec les industriels aéronautiques pour identifier les projets d'intérêt, le rapporteur spécial constate en revanche l'absence d'impulsion au niveau interministériel sur le sujet.

Le rapporteur spécial a eu l'occasion de prendre connaissance, dans le cadre de ce travail de contrôle, de plusieurs projets susceptibles de renforcer la flotte de la sécurité civile à moyen et long terme. La plupart de ces projets sont à ce stade embryonnaires, et ne sont pas susceptibles de venir renforcer la flotte avant plusieurs années. C'est pourquoi, au regard de l'urgence à renforcer les moyens aériens de lutte contre les feux, les États membres ont préféré se tourner vers DHC et son modèle de Canadair, dont la relance de la chaîne de production a été annoncée. Toutefois la relance de la chaîne de production n'est pas antinomique avec la création d'une capacité de production au niveau européen.

Recommandation n° 3 : engager au niveau national, voire de l'Union européenne, une réflexion sur le développement d'une capacité de production industrielle d'un bombardier d'eau (Gouvernement et Commission européenne).

b) Des projets nationaux et européens de bombardiers d'eau encore embryonnaires

(1) L'A400M d'Airbus 

L'avion A400M d'Airbus est un projet n'ayant pas vocation à s'intégrer de manière permanente dans le dispositif de lutte contre les feux. Le projet repose sur l'équipement de l'A400M d'un kit de largage de 20 000 litres d'eau. Toutefois, ces appareils ne seraient pas vendus à des fins de lutte anti-incendie. Il s'agirait plutôt de doter les appareils de l'Armée de l'Air de ce kit de largage, afin qu'ils puissent être sollicités dans la lutte contre les feux en cas d'évènement extraordinaire.

Ce projet a fait l'objet, en marge de la saison des feux 2022, d'une campagne active de communication de la part d'Airbus, qui avait suscité le scepticisme des pilotes du GASC. Ces derniers ont en effet émis des doutes sur l'efficacité du kit de largage, qui se traduirait concrètement par un effet « pulvérisation », peu opérant contre les feux.

Toutefois, les représentants d'Airbus ont indiqué ne pas revendiquer l'effet « bombe », normalement recherché pour l'extinction des feux. Ces appareils auraient la faculté de diffuser du produit retardant, l'effet « pulvérisation » permettant de couvrir une zone de manière homogène. Par ailleurs, cet appareil disposerait d'une capacité d'intervention de nuit, contrairement au Canadair.

Les représentants d'Airbus ont également indiqué que ce projet, toujours en développement, nécessiterait la poursuite des campagnes d'essais, réalisées avec l'Armée de l'Air espagnole qui, contrairement à l'Armée française, est chargée de la lutte anti-incendie. L'intégration de capacités aériennes de l'Armée de l'Air française aux moyens aériens de la sécurité civile nécessiterait en outre la définition au niveau national d'un accord et d'une doctrine d'emploi spécifique.

Le A400M d'Airbus n'a donc pas vocation à se substituer à court terme aux Canadair, ni à les concurrencer, mais à compléter ponctuellement leur action.

(2) Le Falcon 2000 GAAE de Dassault

Le DGSCGC a également indiqué se pencher sur le projet Falcon 2000 GAAE^11(*) porté par Dassault, consistant à équiper un Falcon 2000LXS déjà existant d'un réservoir ventral qui aurait la faculté d'emporter 3 500 à 4 000 litres d'eau.

Cet appareil aurait également la faculté de se poser sur des pistes très courtes, ce qui pourrait faciliter son rechargement. Il dispose par ailleurs d'une capacité d'intervention de nuit. Il pourrait notamment être utilement mobilisé pour le guet aérien armé (GAAr), compte tenu de sa vitesse de 800 km/h, contre 650 km/h pour les Dash.

(3) Le Seagle de Roadfour

L'avion Seagle est un avion « amphibie » développé par Roadfour, start-up belge dont l'ambition est de concurrencer DHC sur le marché du bombardier d'eau à moyen terme. Cet appareil disposerait d'une capacité de largage de 12 000 litres, soit le double des Canadair. Une des principales innovations technologiques de cet appareil par rapport aux Canadair réside dans les foils, qui sont comme des ailes situées sous l'avion, et qui permettent de maintenir l'avion hors de l'eau pendant l'écopage, de manière à faciliter cette opération, en particulier sur les plans d'eau agités.

Le prix d'acquisition de cet appareil est actuellement estimé entre 60 et 70 millions d'euros. Le Seagle n'est toutefois aujourd'hui qu'en phase de conception et de recherche de financements publics. Sa production peut difficilement être envisagée avant 2030.

Roadfour a envisagé d'implanter la chaîne de production de son appareil en France, à Saint-Nazaire ou à Bordeaux. D'après Gaëtan Dufour, son président directeur général, des échanges ont eu lieu avec les autorités françaises, mais la ville d'Ostende en Belgique a finalement été retenue, en raison notamment d'un appui plus important des pouvoirs publics.

Principaux projets d'intérêt pour le renforcement de la flotte d'avions bombardiers d'eau

Appareil	Constructeur	Caractéristiques techniques	Prix d'un appareil neuf (estimation)
A400 M	Airbus	- Kit de conversion d'un avion existant en bombardier d'eau - Capacité d'emport de 20 000 litres d'eau et/ou de produit retardant	Non communiqué, mais prix du kit marginal par rapport au coût de l'appareil
Falcon 2000 GAAE	Dassault	- Avion bombardier d'eau - Vision nocturne - Capacité d'emport de 3 500 à 4 000 litres	Non communiqué
Seagle	Roadfour	- Avion amphibie bombardier d'eau - Capacité d'emport de 12 000 litres	60 à 70 millions d'euros

Source : commission des finances, d'après la DGSCGC et les auditions du rapporteur spécial

La DGSCGC s'intéresserait par ailleurs à un projet développé par des ingénieurs d'Airbus évoluant au sein d'un petit consortium d'industriels européens travaillant à l'élaboration d'une alternative européenne au DHC-515, ainsi qu'à un projet italien de bombardier d'eau.

Le rapporteur spécial souligne toutefois qui, si ces projets semblent prometteurs, aucun d'entre eux, à l'exception de l'A400M d'Airbus, ne devrait voir le jour avant 2030. Par ailleurs, dans la mesure où la plupart de ces projets ne sont qu'au stade du développement, il est difficile pour la DGSCGC et le groupement des moyens aériens (GMA), qui est en charge de la gestion de la flotte, d'éprouver la capacité d'intégration de ces appareils dans le dispositif opérationnel de lutte contre les feux.

Cette incertitude sur la concrétisation de ces projets a poussé la France et ses partenaires européens à privilégier l'acquisition de nouveaux Canadair, malgré des délais de livraison incertains. Dans la mesure où la flotte de Canadair ne pourra être renforcée avant 2027, le rapporteur spécial insiste sur la nécessité de trouver d'autres vecteurs de renforcement de l'efficacité de la flotte à court-terme.

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* ⁹ Rapport général n° 115 (2022-2023), tome III, annexe 29, volume 2, déposé le 17 novembre 2022.

* ¹⁰ Qui a depuis été racheté par De Havilland Canada.

* ¹¹ Guet aérien armé étendu.