II. LE RENOUVELLEMENT DE LA CONCESSION : L'OCCASION D'ASSURER L'AVENIR DU STADE DE FRANCE
Le 30 mars 2023, le Gouvernement a lancé un appel à candidatures à la fois pour une cession et une concession du Stade de France. Le lancement simultané de ces deux procédures devait permettre à l'État de choisir a posteriori entre la cession et le renouvellement de la concession du Stade de France en fonction de la qualité des offres déposées.
Les candidats avaient jusqu'au 3 janvier 2024 pour déposer leurs offres. Une seule a été déposée pour la procédure de cession, qui a été invalidée par les services instructeurs au motif que le dossier était incomplet. Un membre du groupement candidat à la cession a formulé un recours contre cette décision.
La procédure de cession du Stade de France est ainsi abandonnée à ce stade, et il ne demeure que celle de renouvellement de la concession. Entre janvier et fin mai 2024, les candidats étaient en phase de négociations avec les services instructeurs, et ils devront élaborer leur offre finale pour la fin du mois de septembre.
Le processus est suivi par un comité de pilotage, qui rassemble la délégation Interministérielle pour les Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP), la direction des sports, la direction du budget, la direction de l'immobilier de l'État, des membres de l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGESR) et de l'Inspection générale des finances (IGF) ainsi que le service Fin Infra.
Le comité de pilotage est présidé par Michel Cadot, le délégué interministériel aux JOP, et la mise en oeuvre concrète de la procédure est assurée par Fin Infra.
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Le service Fin Infra Fin Infra est un service rattaché à la direction générale du Trésor dont la mission est d'aider les personnes publiques à optimiser la structuration juridique et financière de leurs investissements. Fin Infra est notamment spécialisé dans les concessions, les marchés de partenariat et les marchés publics globaux de performance. Fin Infra réalise 80 missions par an, dont la moitié pour l'État et l'autre pour les collectivités territoriales. Le service accompagne dans la conduite des projets et il peut s'entretenir directement avec les candidats, comme c'est le cas en l'espèce pour la procédure de renouvellement de la concession du Stade de France. En revanche, Fin Infra ne prend pas les décisions relativement aux projets et aux candidatures, qui reviennent aux autorités politiques. Source : commission des finances |
A. DES ÉTUDES ÉTENDUES ONT ÉTÉ MENÉES EN AMONT DE LA MISE EN CONCURRENCE DU STADE DE FRANCE
1. L'éloignement de la perspective d'un modèle « intégré » de gestion du Stade de France par les fédérations a nécessité la réalisation d'une nouvelle étude préalable
Le choix de lancer une procédure simultanée de cession et de renouvellement de la concession du Stade de France, ainsi que le cahier des charges, a été pris à la suite de deux études réalisées par des prestataires externes.
En décembre 2018, une étude a été confiée au cabinet Roland Berger21(*), afin de déterminer les conditions de l'exploitation de l'enceinte après 2025, sur la base d'un modèle économique et juridique de nature à garantir un équilibre financier durable et protecteur des finances publiques. Cette étude avait été menée dans le cadre d'un marché de la délégation interministérielle de la transformation publique (DITP) et le cabinet a présenté ses conclusions en juillet 2019.
Trois scénarios avaient été étudiés : celui de la vente du Stade de France, du renouvellement de la concession à un concessionnaire distinct des fédérations et, enfin, une concession ou une autorisation d'occupation temporaire (AOT) confiées à la Fédération française de football (FFF) ainsi qu'à la Fédération française de rugby.
Le cabinet de conseil avait retenu ce troisième scénario, appelé « modèle intégré », comme celui permettant de concilier au mieux la préservation des finances publiques et l'économie de l'enceinte. Le cabinet cite en particulier des exemples au Royaume-Uni, « les stades de Wembley et de Twickenham en Angleterre constituent des exemples de modèles de gestion intégrés. En effet, la Fédération Anglaise de Football (FA) possède, exploite et organise des évènements à Wembley », en soulignant la vertu incitative de ce modèle : « la FA étant directement incitée à maximiser la création de valeur au sein de Wembley, elle y a organisé dix-neuf matchs de football en 2017-2018 »22(*).
Comparaison des modèles d'exploitation des grandes enceintes sportives
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par la direction des sports
Plusieurs annonces ont été faites à la suite de la publication de cette étude, en septembre 2019 :
- la concession actuelle de Stade de France ne sera pas prolongée au-delà du 30 juin 202523(*) ;
- l'optimisation économique du Stade devra passer par une meilleure implication des organisateurs d'événements sportifs, en l'occurrence la FFF et la FFR, à la gestion de l'infrastructure ;
- une mise en concurrence, quelle que soit le scénario retenu, devra être lancée en 2022.
Cependant, cette étude n'a pas été considérée comme suffisante par le Gouvernement, qui a décidé de diligenter une nouvelle étude en 2021, menée par un groupement avec à sa tête le cabinet Finance Consult24(*), afin d'estimer les conséquences financières et juridiques des différents scénarios retenus pour l'avenir du Stade de France.
La direction des sports a indiqué au rapporteur spécial que la première étude était surtout « économique », et qu'une autre était nécessaire pour préparer la mise en concurrence de la concession du Stade de France. L'étude menée par le cabinet Finances consult détaille elle-même les raisons qui ont conduit à considérer la précédente étude comme insuffisante :
- le modèle économique de Roland Berger se concentre sur une simulation de cash flows prévisionnels et ne traite pas les sujets de financement (fonds propres et dettes, charges financières, taux de rentabilité interne (TRI) actionnaire) ;
- le modèle fixe une hypothèse de coûts d'investissement à 55 millions d'euros hors taxe, fléchés sur une rénovation des hospitalités uniquement, alors que l'étude de 2021 considère les investissements requis comme « allant bien au-delà »25(*) ;
- enfin, le modèle « Roland Berger » ne permettait pas d'agir facilement sur le paramètre des modalités de partage de la valeur entre les différents acteurs (les fédérations sportives, gestionnaire du stade concessionnaire ou titulaire d'une AOT, et l'État propriétaire).
Selon la direction des sports, « Le prestataire s'est donc attaché à élaborer un nouveau modèle, considéré comme plus en adéquation avec la réalité actuelle que celui établi précédemment par le cabinet Roland Berger. »26(*)
Un autre facteur était que l'étude du cabinet Roland Berger n'était plus suffisante en raison de l'option qu'elle privilégiait. Cette étude préconisait en effet un modèle « intégré », où la Fédération française de football ainsi que la Fédération française de rugby reprendraient le stade.
Dans son rapport de 2019, le rapporteur spécial estimait d'ailleurs que la cession aux fédérations sportives était une option pertinente : « votre rapporteur spécial n'identifie pas de justifications à la nécessité pour l'État de conserver la propriété d'une enceinte sportive dès lors que les fédérations sportives utilisatrices disposent des ressources leur permettant d'assumer directement l'enceinte. Dans les pays où les fédérations disposent d'un stade « résident », ce qui n'est pas le cas partout en Europe pour des raisons historiques tenant souvent à un régime fédéraliste, elles en sont souvent propriétaires ou en assument la gestion »27(*).
Cependant, la perspective du « modèle intégré » s'est éloignée au cours des dernières années. Du point de vue de la FFF, le Stade de France est certes le seul stade d'une capacité de 80 000 places en France, mais depuis la rénovation des stades menées pour le championnat d'Europe de football de 2016, la Fédération dispose d'un grand nombre de choix dans l'organisation de ses matchs. La FFR a de même affirmé qu'elle ne souhaitait pas s'orienter à court terme vers un modèle où les fédérations seraient propriétaires de l'enceinte.
Les deux fédérations ont également souligné qu'une partie des activités du Stade de France, comme l'organisation de concerts, ne relevait pas de leur « coeur de métier ». Elles considèrent ainsi qu'il est plus avantageux pour elles de demeurer « locataires » de l'enceinte.
L'étude menée par le groupe Finances Consult a donc eu également pour mission de faire des propositions qui ne donnaient plus autant de poids à ce scénario qui, à court terme, semble devoir être écarté.
2. Trois scénarios ont été étudiés pour l'avenir du Stade de France
Les travaux menés par le groupe Finances Consult ont été réalisés en quatre phases. La première consistait à conduire des entretiens avec l'ensemble des acteurs concernés par le Stade de France, et la seconde était une phase de simulations économiques prévisionnelles, qui visait à tester des scénarii d'équilibre économique du Stade de France après 2025.
La troisième était une phase d'analyse juridique des montages et procédures, et la quatrième a abouti à la rédaction d'une « note d'arbitrage » pour le comité de pilotage.
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Modèle économique de l'étude
de 2021 Ce modèle économique, établi sur 30 ans, permet d'évaluer le montant des investissements réalisables sans subvention de l'État, de réfléchir aux modalités de partage de la valeur entre acteurs, de déconstruire l'existant et de tester d'autres modalités de partage et intègre un module « financement », avec des paramètres modifiables. Les principales caractéristiques du modèle sont les suivantes : - une durée à 30 ans, les hypothèses de coûts d'investissement testées, reposant sur un scénario d'absence de subvention de l'État, ne justifiant pas des délais plus longs ; - un nombre moyen d'événements de l'ordre de 16,5 par an (dont 4 matches pour la Fédération française de football (FFF), 4,5 matches pour la Fédération française de rugby (FFR) et 8 concerts), hypothèse résultant d'échanges récents avec les fédérations concernées ; - une valorisation revue des recettes de billetterie et des hospitalités ; - la prise en compte du positionnement des fédérations, a priori davantage comme utilisatrices du Stade que comme exploitantes. Toutefois, il ne peut être exclu à ce stade que les fédérations pourraient éventuellement accepter d'entrer dans un tour de table, et dans l'actionnariat de la société gestionnaire du stade, si elles y trouvaient un intérêt économique ou commercial. Les simulations réalisées ne traitent pas explicitement de cette possibilité, mais ne s'y opposent pas ; - une remise « à plat » du mode de calcul du loyer que le gestionnaire du stade percevra de chaque organisateur d'événements (FFF, FFR, organisateur de concert), en s'inspirant de ce qui est pratiqué actuellement dans les autres grands stades en France. Source : réponses de la direction des sports au questionnaire du rapporteur spécial |
Les trois principaux scénarios retenus par l'étude sont les suivants : le contrat d'autorisation d'occupation temporaire (AOT), la cession et le renouvellement de la concession.
Une gestion en régie ou en quasi-régie a été unanimement exclue, si ce n'est à titre très temporaire, dans le cas où des difficultés majeures surviendraient au sortir de la concession actuelle. L'État ne dispose en effet pas des compétences en interne pour gérer l'exploitation d'un stade, et la gestion directe par la puissance publique d'une activité relevant du secteur concurrentiel aurait été problématique d'un point de vue juridique.
- L'autorisation d'occupation temporaire
Le contrat d'AOT implique que les investissements soient pris en charge par le titulaire, sans subventions versées par l'État. Le risque pour les finances publiques serait donc nul, mais la viabilité économique d'un tel modèle pour le titulaire serait très faible. Il est vraisemblable que les investissements du Stade de France soient alors réduits au minimum, ce qui pourrait conduire à terme à rendre impossible l'accueil des plus grands événements sportifs.
En outre, le contrat d'AOT ne pourrait pas permettre à l'État de bénéficier d'une redevance d'occupation importante, car le financement des travaux initiaux reviendrait au titulaire.
Enfin, le contrôle exercé par l'État aurait été plus faible que dans le cadre d'une concession.
Pour l'ensemble de ces raisons, le scénario du contrat d'AOT n'a jamais été sérieusement considéré par l'Etat, et il est désormais écarté.
- La cession
Les enjeux d'une cession sont très dépendants de l'opérateur auquel le Stade de France serait cédé. La cession à des fédérations sportives, c'est-à-dire un « modèle intégré » de gestion de l'enceinte, présente de nombreux avantages, et ferait l'objet d'une bonne acceptabilité sociale et politique, mais il ne s'agit pas d'une option retenue à l'heure actuelle par les fédérations.
La cession a des opérateurs privés est plus difficilement acceptable, la crainte étant que le Stade de France perde sa dimension de « bien commun », et ainsi que sa vocation à accueillir les grands événements sportifs internationaux soit remise en cause.
Il est possible néanmoins d'imposer une charge au moment de la vente, comme l'accueil prioritaire des grands événements sportifs pendant une certaine durée, et il s'agit de l'option choisi ultimement par l'État dans la mise en oeuvre de la procédure de cession, comme cela sera détaillé infra. Les marges de manoeuvre de l'État en la matière sont toutefois limitées et le contrôle exercé de cette manière ne peut être que temporaire.
- La concession
Enfin, le troisième scénario évoqué est celui du renouvellement de la concession. Celle-ci donne un pouvoir de contrôle important à l'État, qui lui permet notamment d'imposer les fédérations comme usagers et de prévoir une utilisation de l'enceinte pour de grands événements.
La concession peut également être avantageuse financièrement pour l'État via la perception d'une redevance. Que la concession actuelle n'ait jamais permis à l'État de réellement percevoir une redevance ne signifie pas que la concession du Stade de France ne pourra jamais être « rentable » pour les finances publiques.
En contrepartie, le risque financier pour la puissance publique est plus élevé que dans le cas d'une cession ou d'une AOT. L'État peut être obligé de verser des indemnités, comme ce fut le cas pour la concession initiale du Stade de France.
Le scénario d'une nouvelle concession est donc celui qui est le plus « ouvert » quant à ses conséquences financières pour l'État. Il dépend à la fois de l'équilibre du contrat qui sera négocié et du développement économique du Stade de France, dans la mesure où les redevances sont d'autant plus importantes que l'enceinte est rentable pour le concessionnaire.
Avantages et inconvénients de
l'autorisation temporaire d'occupation,
de la cession et de la
concession
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Avantages |
Inconvénients |
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Autorisation temporaire d'occupation (AOT) |
- peu de risques financiers pour l'État ; - maintien d'un contrôle de l'État. |
- modèle peu rentable économiquement pour le titulaire de l'AOT, ce qui peut conduire à une baisse des investissements ; - contrôle exercé par l'État faible. |
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Cession |
- aucun risque financier pour l'État ; - possibilité d'avoir un modèle de gestion plus « intégré » du Stade de France. |
- perte de contrôle de l'État sur le temps long, et risque que le Stade de France perde à terme sa vocation sportive international ; - acceptabilité sociale et politique potentiellement difficile si le stade est cédé à un opérateur privé autre que les fédérations sportives. |
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Nouvelle concession |
- contrôle important de l'État ; - potentiellement avantageux financièrement pour l'État via la perception de redevances. |
- potentiel risque financier pour l'État via les subventions pour mission de service public et les éventuelles indemnités. |
Source : commission des finances
Comme indiqué précédemment, le choix finalement retenu par l'État fut le lancement d'une double procédure de cession et de renouvellement de la concession.
3. Le choix tardif de lancer une double procédure de cession et de concession conduit à des délais de négociation courts au regard de la fin de la concession
Il était prévu que la procédure de renouvellement de la concession commence en 2022, mais finalement, elle n'a été être lancée qu'en mars 2023. Selon les informations transmises au rapporteur spécial, ce retard était dû principalement à deux facteurs :
- le service Fin Infra devait mettre en place un marché pour assistance à maîtrise d'ouvrage en amont de la procédure. Les deux lots du marché d'assistance (assistance en matière juridique et financière pour le premier, et assurance en matière technique et économique pour le second) ont été attribués à la fin août 202228(*) ;
- le choix tardif de lancer une procédure de cession, en plus du renouvellement de la concession, a contribué à repousser à 2023 le lancement de la mise en concurrence. En effet, le choix d'une double-procédure a nécessité de conduire de nouvelles expertises, tandis que tout était prêt pour une procédure simple de renouvellement de la concession.
En tant que tel, le choix de ne pas écarter d'emblée une cession est louable. Il permettait en effet à l'État de disposer du choix le plus important possible. Il faut également relever que le Paris Saint-Germain Football Club réfléchissait à cette période à racheter le Stade de France, ce qui pouvait justifier l'ajout de cette procédure29(*). La mise en place d'une double-procédure n'était cependant pas dénuée de risques juridiques, comme cela sera examiné infra.
Toutefois, il demeure que la décision de lancer également une procédure de cession a été prise tardivement, et en conséquence, les délais pour la négociation avec les candidats semblent aujourd'hui contraints. Plusieurs personnes interrogées par le rapporteur spécial, dont les fédérations sportives, ont ainsi estimé que la durée de la procédure leur semblait courte au regard de la complexité du dossier.
Dans la note d'exécution budgétaire de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » de l'exercice 2023, la Cour des comptes partage ce constat et met en garde contre les risques pesant sur les finances publiques : « La Cour observe que la procédure interviendra dans un calendrier très contraint susceptible de réduire les marges de manoeuvre de l'État et qui augmente le risque d'un impact sur les finances publiques contraire à l'intérêt général. »30(*)
Fin Infra et la direction des sports ont cependant indiqué au cours des auditions qu'aucun risque n'était à signaler à ce stade sur la procédure, et qu'ils étaient confiants dans le fait que la concession actuelle pourrait se terminer à la date prévue, le 5 août 2025. Au cours de ses travaux, le rapporteur spécial n'a pas identifié d'éléments laissant à penser que les délais ne seront pas respectés.
Nous ne sommes plus dans le même contexte d'urgence qu'en 1998, et l'expérience de la concession du Stade de France sur les trente dernières années rendent peu probable que le nouveau contrat soit aussi déséquilibré que l'était initialement la concession actuelle.
Il convient cependant de rester vigilant : la volonté de faire aboutir la procédure avant la fin de la concession actuelle ne doit pas conduire à négliger les intérêts financiers de l'État.
Le rapporteur spécial proposait ainsi à la suite de son contrôle (recommandation n° 3) qu'« afin de préserver les finances publiques et d'assurer l'avenir du Stade de France, une décision sur son exploitation après 2025 doit être formalisée d'ici la fin de l'année [2019] pour pouvoir être menée à bien avant l'organisation des deux compétitions internationales de 2023 et 2024. » L'application de cette recommandation aurait permis pour l'État d'aborder les négociations avec de plus grandes marges de manoeuvre.
* 21 En partenariat avec le cabinet Wavestone.
* 22 Stade de France - Étude sur le modèle économique post-2025, Roland Berger - Wavestone, 2019.
* 23 Ainsi qu'indiqué dans la partie précédente, à la suite des négociations sur la prise en charge des pertes d'exploitation consécutives à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques, la concession a finalement été étendue jusqu'au 4 août 2025.
* 24 Le groupement comprend également les sociétés Adaltys, ISC et BlueRock.
* 25 Mission d'étude pour l'État sur l'avenir post 2025 du Stade de France, Groupement Finance Consult - Adaltys - ISC - BlueRock.
* 26 Réponses de la direction des sports au questionnaire du rapporteur spécial.
* 27 Jouons collectif pour l'avenir du Stade de France, rapport d'information de M. Éric Jeansannetas fait au nom de la commission des finances, 26 juin 2019, page 33.
* 28 Le candidat retenu pour le « assistance en matière juridique et financière » est un groupement composé de Dentons Europe AARPI et Finances Consult, et celui pour le lot « assistance en matière technique et économique » est le cabinet Egis Conseil.
* 29 Voir par exemple l'article « Le PSG est bien candidat au rachat du Stade de France » de Bruno Salomon Pour France Bleu Paris, en date du 26 avril 2023. Il s'agissait à ce moment que d'une manifestation d'intérêt, et le PSG n'a finalement pas déposé de dossier de candidature.
* 30 Cour des comptes, Note d'exécution budgétaire de l'exercice 2023 de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », avril 2024, page 53.