B. RENOUER LE LIEN DE CONFIANCE ENTRE SCIENTIFIQUES ET PROFESSIONNELS, DANS LEUR INTÉRÊT RÉCIPROQUE
Pour surmonter la « rupture de confiance » constatée entre scientifiques et professionnels de la pêche, les rapporteurs préconisent de généraliser l'équipement en caméras pour objectiver le débat (1), ainsi que la poursuite de l'acquisition et de la diffusion de connaissances dans le cadre du projet Delmoges et d'un institut technique de la pêche (2).
1. Les déclarations et les caméras embarquées, un « mal » pour les pêcheurs, mais « nécessaire » pour que les scientifiques leur fournissent des données plus fines
Le débat le plus vif au cours des travaux de la mission a certainement porté sur l'opportunité ou non d'embarquer davantage de caméras à bord des navires, afin de recueillir des informations plus précises sur les conditions dans lesquelles les captures accidentelles surviennent (heure et lieu de l'évènement, type d'engin de pêche et partie du filet impliqués...).
a) Un déploiement obligatoire pour certains navires
Mises en place dans le cadre de projets pilotés par l'Office français de la biodiversité (OFB), ces caméras ont d'abord fait l'objet de tests de faisabilité technique sur cinq navires puis d'une expérimentation sur vingt fileyeurs (projet OBSCAMe60(*), 2021-23). L'ensemble des scientifiques entendus par la mission ont souligné les premiers progrès dans la connaissance permis par ces équipements, malgré un échantillon initialement très réduit (cf. ce rapport d'étape de l'OFB, sur la période janvier 2021-avril 2024).
Un élargissement de la flottille concernée via l'équipement de quarante-quatre fileyeurs et bientôt de chalutiers est en cours, avec un objectif en vue de cent fileyeurs et de quinze chalutiers (projet OBSCAMe+, 2024-2026), pour conformer la pêche française à l' arrêté du 13 décembre 2024, qui rend obligatoire l'équipement en caméra pour 100 fileyeurs et 15 chalutiers équipés en pingers d'ici au 30 octobre 2025.
Source : OFB
b) L'intérêt des caméras réside dans un surcroît de précision et de représentativité des données
Les scientifiques ont plaidé avec conviction pour la généralisation de ces caméras embarquées, qui permettent bien plus de précision dans la caractérisation des captures que les déclarations de capture accidentelle, obligatoires pour les pêcheurs. Les rapporteurs doutent en effet du bien-fondé du système actuel d'auto-déclaration, qui astreint les pêcheurs, notamment des navires de moins de 12 mètres, à des démarches administratives et, de surcroît, ne garantit pas l'exactitude des données.
Au-delà du phénomène constaté de sous-déclaration par les pêcheurs - que les rapporteurs peuvent comprendre -, il existerait un biais de sélection lié au fait que les observateurs embarqués dans le cadre du programme ObsMer le sont sur la base du volontariat des pêcheurs.
Par ailleurs, l'OFB relève que 21 % des carcasses de dauphins repérées grâce à l'angle de vue des caméras sont retombées à l'eau, et « peuvent ne pas avoir été observées à bord par l'équipage ou même par un observateur embarqué ». Le nombre de captures observées par ces caméras est en outre bien plus élevé et les enregistrements vidéo ont enfin pour avantage de pouvoir être revisionnés à l'infini.
c) Un rapport coût-bénéfices favorable
L'équipement des navires en caméras embarquées a parfois été critiqué en raison de son coût élevé. Mme Stéphanie Tachoires de l'OFB a en effet indiqué que le matériel installé sur chaque navire coûtait en tant que tel 14 à 15 000 €, et même autour de 20 000 € en incluant le coût de l'installation. En outre, le traitement des données coûte 1 000 à 3 500 € par navire et par mois, en fonction de la taille des navires, du type de filets, du temps passé en mer, etc.
L'enveloppe globale sur la période 2021-2026 (soit les deux projets OBSCAMe 2021-23 et OBSCAMe+ 2024-26) serait de l'ordre de 20 à 22 millions d'euros, une somme que l'OFB qualifie elle-même de « considérable ». Pour autant, ainsi que l'ont rappelé les scientifiques lors des auditions, rapporté au nombre de jours en mer, ce coût demeure bien moindre que celui des observateurs embarqués.
d) Des modalités d'installation des caméras qui ne devraient en aucun cas les assimiler à un dispositif de surveillance des pêcheurs
S'agissant de la confidentialité et du risque d'utilisation des enregistrements à d'autres fins que l'étude des captures, les scientifiques indiquent qu'hormis les données d'intérêt, le reste des images ne fait pas l'objet d'un traitement61(*).
L'OFB précise par ailleurs que « toutes les données sont cryptées entre la collecte à bord et leur bancarisation : seules les personnes habilitées disposant de la clé de décryptage et du logiciel associé peuvent lire les données avant bancarisation. Après bancarisation à Ifremer, les analyses et résultats produits respectent le « secret des affaires ». Les images des marins qui apparaîtraient à l'image sont floutées ou effacées si nécessaire, avant bancarisation. Une convention est établie entre l'équipage du navire et les partenaires du projet, qui encadre tout ce procédé de collecte, traitement et stockage des données à terre ».
La question des modalités d'installation de ces caméras est toutefois sensible, la DG Mare s'étant elle-même dite « consciente de cette sensibilité ».
De fait, la veille de l'audition de l'OFB par la mission, un conflit s'est manifesté dans certains ports du littoral atlantique à ce propos : un nombre plus élevé de caméras, dont certaines tournées vers le pont, ont été proposées par l'OFB à certains marins-pêcheurs, ce qui n'avait pas été anticipé par ces derniers dans les étapes du conventionnement. Si le différend a rapidement été réglé, ils confirment aux yeux des rapporteurs que ces caméras ne doivent pas être synonyme de « flicage à bord » et que « les caméras doivent être tournées vers les filets de pêche et pas vers les personnes qui travaillent sur les navires » (LPO).
Il est vrai que « les caméras ont un côté intrusif qu'il ne faut pas nier », comme le rappelle la DGampa. L'analogie avec les caméras placées dans les abattoirs pour surveiller les conditions d'abattage des animaux de rente est revenue dans les propos de quelques acteurs entendus. Dans ce cas comme dans l'autre, ces caméras suscitent la défiance des professionnels concernés, qui se sentent surveillés et même suspectés de mal agir, quand bien même ils ne feraient qu'exercer leur métier.
Plus philosophiquement, deux types d'arguments, que les rapporteurs jugent également entendables et pertinents, ont été mobilisés contre la généralisation des caméras à bord de navires de pêche :
Ø la pêche, exercée au large, loin du reste de la vie sociale, est une activité associée à la liberté, et de ce fait serait inconciliable dans son essence à une surveillance de tous les instants ;
Ø au contraire, le caractère déjà quasi carcéral de l'espace confiné sur lequel évoluent les pêcheurs à bord d'un bateau rendrait encore plus difficilement supportable la présence de caméras.
e) Sans aller jusqu'à une généralisation, une extension du nombre de navires concernés
De ce fait, selon M. Olivier Le Nézet, président du comité national des pêches, l'obligation de s'équiper en caméras embarquées est une « ligne rouge » pour la filière, qui estime avoir été une force motrice sur ce dossier. Pour M. Jean-Pierre Le Visage, directeur général de la Scapêche, premier armement de France, la perspective d'équiper ses propres navires est « totalement intolérable ». La vigueur de ces mots témoigne d'une acceptabilité des dispositifs d'observation électroniques encore loin d'être acquise.
Signe de l'écho que trouvent ces positions, le président (PS) de la région Bretagne Loïg Chesnais-Girard s'est dit « opposé à titre personnel à la généralisation des caméras », préférant l'option de l'embarquement de scientifiques à bord des navires, dès lors que les pêcheurs sont volontaires.
Dans l'absolu, cette option du volontariat aurait également eu la préférence des rapporteurs. Cependant, les scientifiques rappellent qu'il est nécessaire d'obtenir, dans l'échantillonnage, une certaine diversité par types de navires, afin d'obtenir des données statistiquement significatives. Il faut également bien prendre en considération que cette solution, intégralement prise en charge par l'État, bénéficierait d'abord aux pêcheurs.
En effet, l'utilité de ces caméras pour les pêcheurs serait double :
Ø d'une part, elles permettraient de mieux comprendre le phénomène des captures accidentelles et identifier dans quelles circonstances elles se produisent ou non (par exemple, les dauphins sont-ils attirés par les filets au motif qu'ils signalent des proies ou sont-ils juste « au mauvais endroit au mauvais moment » ?) ;
Ø et d'autre part, évaluer les dispositifs répulsifs pour l'atténuation des captures pour les fileyeurs. Selon Germain Boussarie d'Ifremer, spécialiste de l'analyse des données sur ces dispositifs, il ne sera pas possible de conclure à l'efficacité des pingers sans un plus grand nombre d'observations.
Comme l'indique la DGampa, si l'objectif demeure bel et bien de rouvrir la pêche après 2026, « il faut se donner tous les moyens » d'y parvenir, et les caméras sont l'un des principaux, notamment en ce qu'ils sont les seuls à même d'établir l'efficacité des pingers.
Aussi, la mission en est arrivée à la conclusion que l'extension du nombre de navires équipés, en équipant potentiellement jusqu'à 40 navires supplémentaires, comme le marché public passé par l'OFB semblait l'entrevoir, augmenterait les chances d'une réouverture durable de la pêche dans le golfe de Gascogne. En revanche, une accélération du calendrier d'installation pour les caméras déjà prévues ne semble pas réaliste, la priorité devant être de suivre le bon déploiement de ces caméras pour garantir la qualité et donc la bonne exploitation des données.
Recommandation n° 12 : en concertation avec les capitaines et leurs équipages, et sans aller jusqu'à une généralisation des caméras, étendre le nombre de navires équipés pour ainsi obtenir du projet OBSCame+ un nombre suffisant de données fiables à un horizon de deux ou trois ans.
2. Un besoin impérieux d'améliorer l'acquisition et la diffusion des connaissances scientifiques pour la filière pêche
a) L'importance stratégique d'une reconduction du projet Delmoges pour des mesures alternatives plus ciblées
Le projet scientifique Delmoges - collaboration scientifique entre l'observatoire Pelagis et Ifremer, en partenariat avec trois autres organismes - a permis de nombreux progrès ( cf. une liste des nombreux travaux conduits dans ce cadre) dans le continuum des connaissances entre Pelagis, qui a un angle « mammifères marins » et notamment « cétacés », et Ifremer, qui a un angle « effort et techniques de pêche ».
La publication des résultats complets du programme est prévue pour juillet 2025, sous forme de nombreux « livrables ».
Comme le soulignent les scientifiques, ces travaux ouvrent de nombreuses perspectives. Les administrations centrales notent que « les progrès sur la compréhension du phénomène de capture, obtenus grâce à ces différents travaux, alimentent enfin la réflexion sur des alternatives aux mesures d'urgence actuelles ». Aussi, les rapporteurs appellent à une reconduction de ce programme pour une période supplémentaire de trois ans, ce qui ne doit pas toutefois exonérer l'État de la nécessité d'assurer des moyens suffisants à Ifremer.
Il conviendrait en particulier de confier le soin à ce projet de mettre au point un protocole permettant d'identifier des zonages, périodes, engins ou pratiques de pêche pertinents au regard de leur représentativité, afin d'obtenir des données de comparaisons, pour sortir autant que possible du débat binaire « fermeture »/« ouverture », pour disposer d'un plan de repli, dans l'éventualité où une décision de justice plongerait à nouveau la filière dans l'impasse.
Plusieurs associations de protection de la nature admettent en effet la perspective d'un ciblage accru de mesures spatio-temporelles :
Ø « l'avenir, ce n'est pas la disparition des mesures spatio-temporelles, mais un meilleur ciblage des mesures que cela soit par des zones géographiques plus restreintes ou en ciblant plus précisément les métiers concernés » (France nature environnement) ;
Ø « la mise en place de fermetures ciblées pour certains engins à risques et à une échelle spatio-temporelle plus fine ne doit pas être exclue » (LPO).
Des mesures volontaires pourraient être envisagées, le chercheur Didier Gascuel suggérant que, « plutôt qu'une fermeture générale à date administrative, mieux vaudrait des arrêts décidés par les pêcheurs eux-mêmes, ce qui suppose une politique incitative forte ». Ce scénario de fermetures ciblées volontaires (rolling hotspots volontaires) est du reste favorablement évalué dans une étude portant sur des mécanismes plus incitatifs et moins descendants (cf. partie III.D.2. infra).
Recommandation n° 14 : reconduire le projet scientifique Delmoges (Delphinus Mouvements Gestion) au-delà de 2025, pour une nouvelle période de trois ans, afin d'approfondir le continuum des connaissances sur les cétacés, les captures et la pêche, à partir des données actuellement collectées. Confier aux scientifiques le soin d'évaluer sur la base des dernières données l'efficacité de mesures alternatives plus ciblées que la fermeture spatio-temporelle de 2024-2026.
b) Inviter la filière à créer un institut technique de la pêche, pour renforcer les interfaces science-activité économique
Outre la production de connaissances, dans laquelle le projet Delmoges a permis un saut qualitatif évident, un enjeu crucial réside désormais dans le besoin d'une meilleure diffusion de ces connaissances.
À cette fin, l'idée que le comité des pêches fonde un institut technique de la pêche, comme il peut en exister dans la plupart des filières agricoles62(*), a été évoquée par divers acteurs, et au premier chef par la DGampa, comme levier pertinent pour renforcer les interfaces entre scientifiques et professionnels de la pêche.
Une telle structure, qu'il avait déjà été envisagé de créer au début des années 2010, et pleinement cohérente avec les missions des comités des pêches63(*), aurait en effet pour intérêt de renforcer encore l'appropriation des enjeux scientifiques par la filière et d'accélérer le transfert technologique, en lien avec Ifremer, pour mieux anticiper les éventuels besoins technologiques liés aux normes environnementales.
Elle serait également fort utile en termes de collecte de données. À titre d'exemple, si une telle structure avait pu être partie aux conventions sur les caméras embarquées, en partenariat avec l'OFB, cela aurait renforcé l'acceptabilité de ces équipements pour les équipages - l'implication de l'OFB du fait de sa compétence par ailleurs en matière de police de l'environnement, a pu susciter certaines appréhensions.
La proposition émane davantage de la profession que des scientifiques eux-mêmes, et ne semble pas très bien perçue par les associations de protection de la nature. Elle constitue l'axe 5.2 du contrat stratégique de la filière pêche maritime française signé par la ministre chargée de la pêche, Régions de France, France filière pêche et le CNPMEM. Ce dernier suggère que cet institut soit financé par une affectation des ressources issues de la fiscalité sur les installations éoliennes offshore.
Recommandation n° 13 : inciter la profession à mettre en place au plus vite, tel que prévu dans son contrat stratégique de filière, un institut technique de la pêche, interface scientifiques-professionnels de nature à favoriser l'acquisition et la diffusion de connaissances en son sein.
c) La réactivation du groupe de travail « captures accidentelles de petits cétacés » sous l'autorité d'un médiateur désigné par la ministre de la pêche
Les rapporteurs ont pu constater une forte défiance, renforcée selon eux par le défaut d'une instance de concertation entre scientifiques, professionnels et associations de protection de la nature. Une telle instance existait depuis 2017, sous la forme d'un groupe de travail national sur les captures accidentelles de petits cétacés, mais il a fini par être boycotté par les professionnels de la pêche, qui protestaient contre des fuites de données et ce qu'ils percevaient comme une politisation des échanges en son sein.
Les rapporteurs jugent crucial de réactiver cette instance, à la condition que soient fixées des règles de fonctionnement nouvelles. Pour commencer, ils concluent à la nécessité d'instituer un « médiateur », qui pourrait être une personnalité qualifiée ayant suffisamment d'autorité pour jouer un rôle d'arbitre, nommée par la ministre chargée de la pêche.
En appui, la DGampa devrait assurer au sein de ce groupe de travail un plus haut niveau de représentation (niveau directeur général, plutôt que chargé de mission), et la confidentialité des échanges tenus au sein de cette instance devrait rester une règle intangible.
Si M. Bleunven aimerait recentrer le groupe de travail sur les seuls professionnels et scientifiques pour une période temporaire, MM. Cadec et Grosvalet insistent sur le fait qu'il est préférable de maintenir les associations de protection de la nature autour de la table plutôt que de les placer en dehors de tout cadre institutionnel. Il conviendrait cependant de veiller à la préservation du caractère constructif et loyal des échanges, quitte à redéfinir le format de cette instance, si besoin, en cours de route.
Les rapporteurs invitent notamment chacun à s'abstenir, dans un sens comme dans l'autre, de promesses ou de sentences trop hâtives, la prudence devant rester de mise à ce jour sur les perspectives post-2026.
Les rapporteurs proposent d'attendre la fin de l'automne 2025 pour initier la préparation du cadre post-2026 à partir de bases scientifiques un tant soit peu solides - bien qu'encore non définitives. Dans les mois à venir, deux séries d'informations cruciales aideront en effet à mieux cadrer le champ des possibles pour l'après-2026 :
Ø la publication des résultats complets du projet Delmoges (cf. supra), prévue en juillet 2025, donnera de premiers indices des perspectives post-2026, en resserrant le champ des possibles à partir d'éléments d'analyse plus fins sur les interactions entre activités de pêche et dynamique de population des dauphins ;
Ø les données consolidées Ifremer-Pelagis sur les captures accidentelles de l'hiver 2024-25, qui devraient être publiées à l'automne 202564(*), fiabiliseront les résultats de l'hiver 2023-2465(*).
Même si certaines conclusions - sur l'efficacité des pingers, notamment - ne pourront être tirées que dans un second temps, le groupe de travail ne pourrait cependant être réactivé après cette date pour élaborer différents scenarii, car l'urgence exposerait les parties prenantes à reproduire le processus de décision délétère qui a présidé à la mise en place de la fermeture en 2023.
Recommandation n° 11 : réactiver à la fin de l'automne 2025 le groupe de travail « captures accidentelles », sous l'autorité d'un médiateur nommé par la ministre chargée de la pêche, avec des modalités de fonctionnement revues - représentation de la DGampa à un plus haut niveau, association plus grande des administrations déconcentrées, confidentialité des échanges et préservation de leur dimension constructive.
* 60 OBServation, pour mieux comprendre les Captures Accidentelles d'espèces Marines protégées au travers du dispositif d'observation Électronique à distance (caméras embarquées).
* 61 Hormis pour la collecte de données pour d'autres espèces sensibles, si l'armateur donne son accord en ce sens.
* 62 Ces instituts techniques, financés par des cotisations professionnelles ainsi que par le compte d'affectation spéciale développement agricole et rural, sont regroupés dans une fédération dénommée Acta.
* 63 À l'article L. 912-3 du code rural et de la pêche maritime, il est notamment précisé que les comités régionaux ont pour mission « d'apporter un appui scientifique et technique à leurs membres ».
* 64 Pour mémoire, les données 2023-24 consolidées n'ont été rendues publiques que le 31 octobre 2024. Le calendrier devrait logiquement être similaire cette année.
* 65 Il faudrait cependant une forte anomalie statistique, dans l'estimation des captures accidentelles survenues l'hiver 2024-25, pour qu'une reconduction, au moins partielle, des mesures de fermeture spatio-temporelles soit une option complètement écartée - encore que le caractère ponctuel de ces données ne suffirait sans doute pas à tirer une conclusion générale sur l'inefficacité de ces mesures, après une première année au contraire particulièrement concluante. Au-delà des résultats de la deuxième année de fermeture, une grande partie des acteurs entendus a en effet souligné le besoin de disposer de moyennes triennales pour déterminer son efficacité.