Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2025

B. APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

1. Loi n° 2019- 773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement

Cinq ans après sa promulgation, l'ensemble des mesures réglementaires prévues par la loi portant création de l'Office français de la biodiversité (OFB) ont enfin été publiées. Après avoir déploré l'an dernier les délais excessifs pris pour l'élaboration du décret relatif au fichier national du permis de chasser, la commission se félicite que celui-ci soit enfin paru, en septembre dernier, mettant ainsi fin à un retard préjudiciable au suivi et à la qualité des contrôles cynégétiques.

Soumis pendant la crise agricole à de vives contestations et à des critiques quant à la légitimité de son action, l'établissement public, accompagné par ses tutelles et les pouvoirs publics, doit désormais trouver les voies et moyens d'une meilleure acceptation de ses interventions. Pour ce faire, la commission a proposé dans son rapport d'information d'évaluation de cette loi^218(*), adopté le 25 septembre 2024, des évolutions et des préconisations qui permettront à l'OFB de se forger une légitimité nouvelle, afin d'accomplir ses missions dans l'esprit qui avait animé le législateur au moment de sa création.

a) Une loi désormais pleinement applicable, au terme d'un laborieux processus d'élaboration des textes réglementaires

Au 31 mars 2025, l'ensemble des mesures règlementaires nécessaires à la bonne application de la loi ont été prises, clôturant ainsi un cycle post-législatif dont la commission déplore la durée excessive, qui a notamment perturbé l'identification de l'Office français de la biodiversité comme opérateur référent en matière de police de la chasse, ayant en outre la mission d'organiser l'examen du permis de chasser ainsi que de délivrer le permis de chasser.

À l'occasion du précédent bilan annuel d'application des lois^219(*), la commission avait vivement déploré l'absence de publication du décret fixant les modalités de constitution, de mise à jour et de consultation du fichier national du permis de chasser, en plaidant « pour qu'il puisse être publié dans les meilleurs délais, afin de sécuriser la création du fichier et les données personnelles qu'il contiendra et de faciliter la mise en oeuvre de la police administrative de la chasse, dans une logique de simplification et de facilitation des contrôles ».

En se fondant sur ces délais manifestement excessifs, le Conseil d'État avait enjoint en novembre 2023 le Gouvernement « de prendre ce décret dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ». Le Conseil d'État avait rappelé dans cette décision que « l'exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l'obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, hors le cas où le respect des engagements internationaux de la France y ferait obstacle ».

Cette décision avait conduit le Conseil d'État à enjoindre à la Première ministre de l'époque de prendre ce décret dans un délai de six mois à compter de la notification de celle-ci et, dans les circonstances de l'espèce, à prononcer à l'encontre de l'État, à défaut pour la Première ministre de justifier de l'édiction de ce décret dans le délai prescrit, une astreinte de 200 euros par jour de retard jusqu'à la date à laquelle cette décision aura reçu exécution.

Ce décret a finalement été publié le 4 septembre 2024^220(*), soit au terme d'un délai de trois mois et demi supérieur à celui fixé par la décision du Conseil d'État. Il énumère les données à caractère personnel ayant vocation à figurer dans le traitement informatisé du fichier et fixe les modalités d'accès à ces données pour les inspecteurs de l'environnement affectés à l'OFB et les agents de développement commissionnés et assermentés des fédérations départementales des chasseurs.

Le décret prévoit ainsi que le fichier national du permis de chasser est opéré par l'Office français de la biodiversité et la fédération nationale des chasseurs et qu'il est constitué à partir des données du fichier central des titres permanents du permis de chasser de l'OFB et des données du fichier central des validations et autorisations de chasser de la fédération nationale des chasseurs.

Ce fichier a pour finalité le recueil des données personnelles relatives aux titulaires du permis de chasser, de l'autorisation de chasser et de validation du permis de chasser, ainsi qu'à leurs éventuels accompagnateurs, de même que les données relatives aux événements affectant les permis et autorisations. Afin de sécuriser la saisie des données au sein du fichier, les opérations de collecte, de modification, de consultation, de communication, de transfert, d'interconnexion et de suppression des données et informations du traitement font l'objet d'un enregistrement comprenant l'identification de l'auteur, la date, l'heure et la nature de l'opération. La mise à jour des données s'effectue quotidiennement.

En ce qui concerne l'astreinte journalière de 200 € prononcée par le Conseil d'État afin d'obtenir l'exécution de sa décision si celle-ci n'était pas obtenue au terme d'un délai de six mois, le Secrétariat général du Gouvernement a indiqué à la commission que la section des études, de la prospective et de la coopération du Conseil d'État a, dans une note du 7 octobre 2024, pris acte du fait que la décision avait été exécutée à compter du 5 septembre 2024, au lendemain de la publication du décret. En conséquence, le rapporteur public a conclu à l'absence de nécessité de liquider l'astreinte.

Deux mesures réglementaires sont également prévues par l'article 13 de la loi, à savoir la possibilité pour le ministre chargé de l'environnement de déterminer le nombre maximal de spécimens qu'un chasseur est autorisé à prélever pendant une période et sur un territoire déterminés, ainsi que la possibilité de déterminer le nombre maximal de spécimens des espèces soumises à gestion adaptative^221(*) à prélever annuellement. À ce jour, ces dispositions réglementaires facultatives n'ont pas fait l'objet d'une mise en oeuvre par le ministre chargé de l'environnement.

b) Un établissement public dont la légitimité vacillante doit être restaurée à travers le rééquilibrage de ses missions et le repositionnement de ses interventions territoriales

(1) Des missions de police de l'environnement qui ont été vivement contestées pendant les mouvements de colère agricole

Ainsi que l'ont montré les récents travaux de la mission d'information sur l'évaluation de la loi portant création de l'OFB conduits par Jean Bacci^222(*) au nom de la commission, l'établissement public ayant vu le jour le 1^er janvier 2020 souffre d'un déficit récurrent de légitimité. Afin d'accroître son acceptabilité et l'efficacité de son action, la mission a formulé 29 recommandations renforcer la dimension préventive de son action, optimiser sa présence dans les territoires, se mettre à l'écoute des élus locaux et accompagner de façon plus régulière les acteurs, dans l'optique de capitaliser les gains de proximité qui nourriront sa légitimité et l'acceptation de son rôle au titre de la police de l'environnement.

Le rapporteur avait notamment plaidé pour que l'établissement poursuive sa quête de visibilité afin que l'ensemble de ses missions et interventions soient mieux identifiées et acceptées, en nouant des liens plus étroits avec les élus locaux et les acteurs contrôlés et opérant un rééquilibrage entre les missions de prévention et les activités de répression, pour une police de l'environnement mieux acceptée et plus apaisée.

Force est de constater que l'opérateur en charge de la chasse et de la biodiversité est vivement décrié : la manière dont il s'acquitte des missions de police de l'environnement est sévèrement jugée par une partie de la profession agricole, qui déplore une approche dogmatique, voire militante, du droit de l'environnement. La mission d'information a établi que l'OFB devait favoriser les démarches d'accompagnement des acteurs chaque fois que c'était possible, afin de renforcer la dimension préventive de son action, optimiser sa présence dans les territoires, se mettre à l'écoute des élus locaux et accompagner de façon plus régulière les acteurs, dans l'optique de capitaliser les gains de proximité qui nourriront sa légitimité et l'acceptation de son rôle au titre de la police de l'environnement. Le rapporteur avait notamment plaidé pour que l'établissement poursuive sa quête de visibilité afin que l'ensemble de ses missions et interventions soient mieux identifiées et acceptées.

Le rapport d'information a notamment mis en lumière que l'OFB devait opérer un rééquilibrage entre les dimensions préventive et répressive de ses missions s'il ambitionne de devenir l'établissement de référence voulu par le législateur. Il est ressorti des auditions du rapporteur que l'établissement public gagnerait à poursuivre sa consolidation administrative, à mieux prendre en compte les « irritants » et les ressentis que suscitent certaines de ses interventions et à parfaire la coordination de son action avec les services de l'État et les collectivités territoriales.

Ce chemin de reconquête de sa légitimité repose bien plus sur des évolutions et des améliorations internes à l'établissement que sur des évolutions normatives. Le législateur a posé le cadre de son action et de ses grandes missions à l'article L. 131-9 du code de l'environnement, qu'il lui appartient désormais de mettre en oeuvre : la mission n'avait d'ailleurs pas appelé à une modification de l'encadrement législatif de ses missions et interventions.

(2) Un établissement public à conforter à droit constant, grâce à des mesures d'adaptation et des évolutions respectant l'esprit du législateur, ainsi que les avait esquissées la mission d'information sénatoriale

Si l'intervention du législateur ne se justifie pas, cela ne signifie pas pour autant que l'établissement ne doit pas être accompagné face aux défis qu'il doit relever. Ses ministères de tutelle, les services déconcentrés, les élus locaux et le Parlement ont vocation à soutenir son action et à lui permettre d'exercer ses missions dans des conditions propices à l'atteinte des indicateurs d'évaluation de son contrat d'objectifs et de performance (COP).

Parmi les 29 recommandations de la mission d'information précitée^223(*), un grand nombre d'entre elles sont actuellement en cours d'élaboration et de mise en oeuvre, preuve s'il en était besoin de leur pertinence et de leur capacité à apaiser les conflits entre l'établissement public et une partie de son écosystème :

- la commission avait plaidé pour un desserrement de la pression de contrôle et un rééquilibrage entre les dimensions préventive et répressive de l'action de l'OFB, ce que vise la circulaire du Premier ministre du 4 novembre 2024 relative à la mise en place du contrôle unique dans les exploitations agricoles^224(*) qui instaurent un objectif de contrôle unique afin de « limiter la pression de contrôles sur place à une seule visite de contrôle annuelle sur l'exploitation agricole », dans le cadre de la mission inter-service agricole (MISA) présidée par le préfet ;

- la commission avait également préconisé de proportionner la visibilité du port de l'arme à la dangerosité potentielle des situations de contrôle : cette mesure a reçu application dans le cadre de la circulaire du 3 décembre 2024 sur les modalités de contrôle des installations agricoles^225(*), qui prévoit notamment que « le directeur de l'OFB mettra en place, de manière immédiate, le port d'arme discret par les agents de l'OFB en recourant en particulier à l'utilisation d'étuis “inside” » ;

- la commission avait recommandé de définir une méthodologie transparente et objective des démarches de contrôle par les inspecteurs de l'environnement de l'OFB, préoccupation à laquelle cherche à répondre la circulaire du 4 novembre précitée, qui dispose que « quelle que soit la réglementation concernée par la coordination des contrôles, un document présentant et expliquant la nature et les conséquences possibles des non-conformités relevées sur l'exploitation contrôlée sera remis à l'exploitant agricole dès que cela est possible à l'issue de chaque contrôle, et au plus tard sous un mois » et qui prévoit que les préfets de département établissement une « charte des contrôles en agriculture afin de partager les bonnes pratiques entre la profession agricole et les différents corps de contrôles » ;

- la commission avait appelé de ses voeux la mise en oeuvre, de façon ponctuelle et annoncée à l'avance, des contrôles pédagogiques sans verbalisation, faculté qu'ouvre précisément la circulaire du 4 novembre 2024 : « dans le cadre de la mise en oeuvre d'une nouvelle norme ou réglementation s'imposant à l'activité agricole [...], des contrôles à blanc, qui ne donnent pas lieu à rapport d'inspection, peuvent être organisés. Ces contrôles ont une finalité pédagogique de manière à s'assurer de la bonne information des exploitants et des acteurs du territoire, et à renforcer la compréhension comme l'acceptabilité de la nouvelle norme ou réglementation » ;

- consciente de l'incompréhension qui peut exister entre les contrôleurs et les contrôlés, la commission avait plaidé pour une approche systémique et pluridisciplinaire de la formation initiale des agents de l'OFB et la formation continue qui met l'accent sur les enjeux socio-économiques afin de mieux appréhender la complexité des interventions agricoles. La circulaire du 4 novembre précitée met en oeuvre cette recommandation en prévoyant que les préfets de département « mettent en place des formations pour acculturer l'ensemble des corps de contrôle au monde agricole et à ses spécificités, et les sensibiliser aux différentes contraintes pesant sur les exploitations agricoles, lorsque cela n'est pas déjà prévu dans le corpus de formation initiale et continue des contrôleurs ».

Outre ces mesures prises par voie de circulaire, se présentant sous la forme d'instruction administrative dictant aux agents publics la conduite à tenir pour la mise en oeuvre ou le respect de dispositions législatives, les ministres de l'agriculture et de l'environnement ont également annoncé, le 17 avril 2025, un ensemble de dix mesures pour apaiser les relations entre l'OFB et le monde agricole. Parmi celles-ci, plusieurs sont directement inspirées des préconisations du rapport d'information de septembre 2024^226(*) :

- la commission avait plaidé pour la création d'une inspection générale au sein de l'OFB pour maîtriser les risques liés à l'exercice de l'activité de police de l'environnement et pouvoir diligenter des enquêtes administratives pour les contrôles faisant l'objet de contestation : à cette fin, les ministres ont annoncé « la mise en place d'un guichet et d'une adresse électronique permettant de porter à connaissance des contrôles problématiques et d'une inspection générale au niveau national au sein de l'OFB pour enquêter sur ces interventions problématiques » ;

- la commission avait en outre recommandé la dépénalisation de certaines infractions environnementales en vue d'établir une panoplie de sanctions administratives mieux proportionnées aux atteintes à l'environnement en fonction de leur gravité - dans la droite ligne de cette préconisation, les ministres ont promu le lancement « d'une réflexion de revue des normes et échelles des peines afin d'adapter les réponses pénales aux enjeux tout en améliorant la lisibilité et la compréhension des normes concernées, sous l'égide du Premier ministre » ;

- la commission avait élevé au rang de bonnes pratiques l'édition de fiches pratiques et de guides méthodologiques et le lancement de campagnes d'information ciblées pour familiariser les acteurs avec les réglementations environnementales de manière claire et accessible, ce que les ministres ont cherché à mettre en oeuvre à travers la « publication par l'OFB et les ministères de tutelle de fiches pratiques sur les sujets les plus irritants pour expliquer la réglementation et accompagner les agriculteurs » et le lancement d'une « large campagne de communication consacrée aux enjeux de la protection de l'environnement » ;

- la commission avait également souhaité l'organisation, une fois par an, d'une présentation par l'ensemble des services départementaux en charge de la police de l'environnement du bilan de leur activité annuelle et des priorités pour l'année à venir, suivie d'un temps d'échange avec les agriculteurs, finalité que les ministres partagent en proposant de « formaliser des échanges réguliers entre le réseau des chambres d'agriculture et l'OFB, aux niveaux national, régional et départemental » et de généraliser « des formations des inspecteurs de l'environnement aux enjeux agricoles et des agents de développement des chambres d'agriculture aux enjeux de biodiversité », afin d'atteindre un objectif de formation de la totalité des policiers de l'environnement d'ici 5 ans.

À l'aune de ces mesures en cours de déploiement, la commission se félicite d'avoir utilement contribué au débat public en ayant imaginé des solutions pour sortir des situations de cristallisation des tensions et des réponses pour retisser les liens entre l'OFB et son écosystème. L'importance de cette contribution s'appréhende notamment à travers l'excellent taux de reprise de ses recommandations, qu'illustrent notamment les développements qui précèdent.

Le rapporteur de la mission d'information, Jean Bacci, a néanmoins déploré en commission, lors de l'examen du bilan annuel de l'application des lois, que le Gouvernement n'ait pas eu la courtoisie d'attribuer la paternité de certaines mesures aux travaux du Sénat. Il n'eût pas été inopportun en effet de rappeler la contribution de la commission au travail approfondi d'analyse et de critique, au sens littéraire du terme, des modalités d'intervention territoriale de l'OFB et l'esquisse de pistes permettant à l'établissement d'inscrire ses actions dans un contexte plus serein et mieux anticipé par les acteurs...

2. Loi n° 2021- 1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets

La loi du 22 août 2021, dite « Climat et résilience », n'est malheureusement pas pleinement applicable quatre ans après sa promulgation, en dépit de l'urgence climatique (taux d'application de 74 %).

La mise en oeuvre d'un volet emblématique de cette loi, le déploiement des zones à faibles émissions, nécessite encore des adaptations, pour assurer l'acceptabilité sociale du dispositif.

L'application du volet relatif à l'économie circulaire de ce texte est à ce stade incomplète : l'affichage environnemental n'est toujours pas effectif et encore moins obligatoire, tandis que les interdictions ciblées de publicité restent inapplicables, en raison d'obstacles juridiques identifiés.

a) Une application encore incomplète d'une loi pourtant promulguée il y a près de quatre ans

Près de quatre ans après sa promulgation, la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 affiche un taux d'application de 74 %. Sur les 141 mesures attendues, 37 manquent encore à l'appel.

Compte tenu de l'urgence climatique et de la nécessité de réduire fortement nos émissions de gaz à effet de serre d'ici la fin de la décennie, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, saisie au fond de l'examen de ce texte, ne peut que déplorer les retards pris dans l'application de cette loi.

b) Malgré la poursuite de la trajectoire de diminution des émissions, des incertitudes concernant l'impact du cadre législatif et la capacité à atteindre les objectifs climatiques pour 2030

Selon les chiffres provisoires du Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (Citepa), les émissions de gaz à effet de serre de la France ont baissé de 1,8 % en 2024 par rapport à 2023, pour atteindre 366 millions de tonnes équivalent CO₂ (Mt CO2e), soit le plus bas niveau depuis 1990.

Source : Citepa

Les émissions pour l'année 2024 poursuivent donc leur réduction. La pente est toutefois moins forte qu'en 2023, où les émissions de gaz à effet de serre avaient diminué de 5,8 % par rapport à l'année 2022.

Le budget carbone pour 2024, tel qu'établi par la stratégie nationale bas-carbone (SNBC 2), serait ainsi atteint au regard de la cible annuelle indicative pour 2024, fixée à 382 Mt CO2e.

La SNBC 2 a toutefois été établie afin d'atteindre l'objectif européen de réduction d'émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030 par rapport à 1990, qui a depuis été rehaussé par la loi européenne sur le climat de 2021^227(*). Afin de respecter les engagements de l'accord de Paris de 2015, conclu dans le cadre de la COP 21, l'Union européenne a ainsi fixé un objectif de diminution des émissions de gaz à effet de serre de 55 % d'ici 2030.

Afin d'adapter la trajectoire française à ce nouvel objectif, une mise à jour de la SNBC est en cours. Le projet de troisième SNBC -- en cours de consultation -- prévoit ainsi sur la période 2024-2028 un budget carbone moyen de 333 Mt CO2e avec, pour 2024, une cible indicative de 363 Mt CO2e.

Le niveau des émissions 2024 permet quasiment d'atteindre le niveau indicatif de 2023. Une nouvelle accélération est toutefois nécessaire, pour respecter le budget carbone sur l'ensemble de la période 2024-2028.

Le rôle joué sur cette diminution des émissions de gaz à effet de serre par les politiques publiques, notamment par les dispositions de la loi « Climat et résilience », semble toutefois particulièrement difficile à évaluer, comme l'a d'ailleurs constaté la Cour des comptes, chargée d'une mission de suivi annuel du texte par son article 298, dans son rapport annuel du 15 mars 2024^228(*).

c) Zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m) : des adaptations nécessaires pour améliorer l'acceptabilité sociale du dispositif

L'article 119 de la loi « Climat et résilience » prévoit une accélération et un renforcement du déploiement des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m), à travers notamment :

1) l'obligation de création d'une ZFE-m avant le 31 décembre 2024 dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants situées sur le territoire métropolitain ;

2) l'obligation, pour les ZFE-m créées en application de la loi d'orientation des mobilités (LOM)^229(*), et lorsque les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées de manière régulière, de mettre en oeuvre le schéma d'interdiction de circulation des véhicules automobiles à quatre roues de moins de 3,5 tonnes suivants :

o les véhicules relevant de la catégorie « Crit'air 5 », au plus tard le 1^er janvier 2023 ;

o les véhicules relevant de la catégorie « Crit'air 4 » au plus tard le 1^er janvier 2024 ;

o les véhicules relevant de la catégorie « Crit'air 3 » au plus tard le 1^er janvier 2025.

Lors de l'examen du projet de loi, la commission avait alerté sur les risques d'un déploiement trop brutal des ZFE-m, par la voix de son rapporteur, Philippe Tabarot. Plus récemment, elle a adopté un rapport d'information « Zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m) en juin 2023 : sortir de l'impasse »^230(*), avec pour rapporteur Philippe Tabarot, qui a mis en avant les difficultés d'acceptation sociale majeures que pose le déploiement des ZFE-m, partout où elles sont instaurées.

S'agissant des ZFE-m qui étaient soumises à l'obligation de mettre en place le schéma d'interdiction de circulation des véhicules Crit'air 5 à Crit'air 3 au 1^er janvier 2025, le rapport d'information a constaté les difficultés majeures rencontrées par les agglomérations concernées. Alors que ces interdictions de circulation sont susceptibles de concerner 13 millions de véhicules du parc national, le soutien de l'État est encore loin d'être à la hauteur des enjeux. L'expérimentation d'un prêt à taux zéro « ZFE-m », créé à l'initiative de la commission à l'article 107 de la loi « Climat et résilience », au bénéfice des personnes physiques et morales domiciliées dans ou à proximité d'une commune ayant mis en place une zone à faibles émissions mobilité rendue obligatoire en application de la LOM et dont les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées au 1^er janvier 2023, peine encore à être déployée. Si la durée de l'expérimentation a été prolongée de deux à trois ans par la loi de finances pour 2024^231(*), la publication des dernières mesures d'application en juin 2023^232(*), soit plus de six mois après la date prévue de début de l'expérimentation, a considérablement retardé la mise en oeuvre du dispositif. D'après les informations recueillies dans le cadre des travaux préparatoires à l'avis « transports routiers » sur le projet de loi de finances pour 2025, aucun établissement bancaire ne s'est engagé dans le dispositif, les volumes d'affaires potentiels étant jugés trop faibles au regard des délais et des coûts de sa mise en place opérationnelle^233(*). La commission regrette ce bilan et estime que l'institution d'une garantie de l'État sur ces prêts -- comme elle l'avait proposé dans le cadre de l'examen de la loi « Climat et résilience » ainsi que dans son rapport d'information de 2023 sur les ZFE-m -- aurait sans doute été de nature à encourager le recours au dispositif par les établissements bancaires.

Lors du comité ministériel sur la qualité de l'air en ville du 20 mars 2024, le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires avait annoncé que les villes de Marseille, Rouen et Strasbourg n'étaient plus soumises à l'obligation de mise en place d'un schéma d'interdictions de circulation, puisqu'elles n'étaient plus en dépassement régulier des normes de qualité de l'air en 2023. Paris et Lyon restaient, quant à elles, soumises au dispositif ZFE s'appliquant aux agglomérations dépassant régulièrement les seuils limites.

Si la commission avait salué l'amélioration de la qualité de l'air dans ces villes, elle estime que ces atermoiements du Gouvernement ne favorisent pas la lisibilité du dispositif.

En outre, les collectivités territoriales, de même que les usagers (particuliers comme professionnels) alertent toujours sur le manque d'accompagnement de l'État dans la mise en oeuvre des ZFE-m, notamment pour renforcer l'offre de transport collectif ou accélérer le verdissement du parc automobile. En juin 2024, la métropole de Grenoble a d'ailleurs annoncé qu'elle repoussait de trois ans l'interdiction des véhicules utilitaires légers (VUL) et poids lourds classés Crit'air 2, dont elle avait prévu l'entrée en vigueur dès juillet 2025, « par pragmatisme », compte tenu de l'insuffisance d'une offre de véhicules peu polluants accessible financièrement et répondant aux besoins des usagers, notamment en termes d'autonomie.

Lors de l'examen du projet de loi sur la simplification économique, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement -- déposé à l'identique notamment par la Droite républicaine et le Rassemblement national -- visant à supprimer les ZFE-m : les arguments mis en avant résident dans le risque d'accroître des inégalités sociales, en l'absence de solutions alternatives viables et abordables au véhicule thermique.

Le Gouvernement a déposé un amendement en vue de l'examen du texte en séance publique, visant à rétablir le dispositif, avec des adaptations. Les modifications proposées visent à :

- cibler l'obligation d'instauration des ZFE-m sur les seules agglomérations en dépassement régulier des seuils réglementaires de qualité de l'air (actuellement Paris et Lyon), en supprimant l'obligation pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants de mettre en place ce dispositif ;

- prévoir, pour les agglomérations, la possibilité de mettre en place des « Pass ZFE-m » (autorisant un nombre limité de jours de circulation pour raisons sociales, économiques ou techniques) ainsi qu'une période d'adaptation jusqu'au 31 décembre 2026, pendant laquelle les contrôles pourraient n'être que pédagogiques ;

- permettre d'adapter le périmètre des ZFE-m aux réalités locales en ouvrant la possibilité pour les agglomérations de moduler la configuration de leur ZFE pour garantir son efficacité et son acceptabilité.

Cet amendement n'a pas encore été examiné en séance publique.

En complément, le Gouvernement a lancé au début du mois de mai un « Roquelaure de la qualité de l'air », afin de poser les bases « d'un dispositif renouvelé », à la hauteur du double objectif d'efficacité sanitaire et de justice sociale ». Cet évènement doit prendre la forme d'un temps de dialogue avec les collectivités territoriales, les associations, les acteurs économiques et les usagers, afin de réfléchir à une stratégie nationale plus cohérente, lisible, et équitable.

Si la commission est consciente des risques de fractures sociale et territoriale qu'engendre la mise en oeuvre des ZFE-m en l'absence d'un accompagnement suffisant, sur lequel elle alerte le Gouvernement d'ailleurs depuis plusieurs années, elle souligne les conséquences dommageables qu'aurait une suppression pure et simple du dispositif pour la santé publique : la pollution de l'air a en effet causé, entre 2016 et 2019, le décès de 40 000 personnes par an en France.

Elle relève en outre le coût qu'une telle suppression pourrait engendrer pour les finances publiques : en effet, selon des informations issues d'une note de la Direction générale du Trésor et publiées par Contexte en avril dernier, la suppression des ZFE-m pourrait coûter à la France 3,3 Mds € de subventions européennes dont le versement était prévu en 2025 dans le cadre du plan de relance européen. La suppression de cette mesure exposerait en outre la France à un risque de recouvrement des subventions déjà perçues pour un montant pouvant aller jusqu'à 1 Md€, ces aides étant conditionnées à certains engagements (notamment, la réalisation d'études préalables à la mise en place de ZFE dans 18 agglomérations).

Aussi, elle salue la volonté du Gouvernement de maintenir le dispositif, tout en l'assouplissant, de manière à tenir compte des spécificités des territoires et des besoins des usagers les plus modestes. En complément, une réflexion doit être menée pour accompagner plus efficacement les usagers dans l'acquisition de véhicules propres, dans le contexte de finances publiques dégradées que connaît la France aujourd'hui.

d) Affichage environnemental pour les produits textiles : une application prochaine, qui reste à ce stade facultative

L'article 2 de la loi « Climat et résilience » prévoit un affichage environnemental afin d'informer le consommateur sur les impacts environnementaux de certains biens et services et certaines catégories de biens et services ainsi que sur le respect de critères sociaux. À cette fin, elle a mis en place des expérimentations d'une durée maximale de cinq ans pour « évaluer les différentes méthodologies de calcul des impacts environnementaux et modalités d'affichage »^234(*) et construire ainsi des dispositifs fonctionnels et pertinents. Le même article 2 prévoit, à l'article L. 541-9-12 du code de l'environnement, que cet affichage est rendu obligatoire pour des catégories de biens et de services fixées par décret.

L'application de cette obligation reste encore, près de 5 ans après son entrée en vigueur, balbutiante.

Dans le domaine du textile, les textes réglementaires relatifs à l'affichage environnemental sont toujours en cours d'élaboration. En novembre et décembre 2024, un projet de décret relatif aux modalités de calcul et de communication du coût environnemental des produits textiles et un projet d'arrêté relatif à la signalétique et à la méthodologie de calcul du coût environnemental des produits textiles ont ainsi fait l'objet d'une consultation publique^235(*).

À l'issue de la consultation, ces textes ont ensuite été notifiés à la Commission européenne le 13 février 2025, conformément à la directive 2015/1535 relative à la transparence du marché unique^236(*). Un retour de la Commission est attendu sous trois mois. Les textes seront ensuite présentés au Conseil d'État avant une adoption qui pourrait arriver d'ici l'été, selon le Commissariat général au développement durable (CGDD). Ces textes, qui encadrent l'affichage volontaire du coût environnemental des vêtements, entreraient en vigueur sans délai.

Il n'y a aujourd'hui toutefois pas de calendrier annoncé pour la mise en place d'un affichage environnemental obligatoire, tel que le prévoit toutefois l'article L. 541-9-12 du code de l'environnement^237(*).

La commission salue l'élaboration d'un cadre réglementaire pour permettre l'entrée en vigueur de l'affichage environnemental pour les produits textiles, qui permet de mettre en oeuvre cette disposition législative essentielle pour assurer l'information du consommateur. Elle regrette toutefois que l'obligation d'affichage, pourtant prévue par le législateur, ne soit à ce stade pas envisagée.

e) Interdiction de la publicité : une mise en oeuvre limitée par les risques juridiques identifiés

L'article 7 de la loi « Climat et résilience » de 2021 a instauré des interdictions de publicité ciblées, motivées par un motif d'intérêt général, la protection de l'environnement.

D'une part, la publicité relative à la commercialisation ou faisant la promotion des énergies fossiles est interdite (article L. 229-61 du code de l'environnement) à compter du 1^er janvier 2028.

D'autre part, la publicité relative à la vente ou faisant la promotion de l'achat des voitures particulières neuves de type véhicules utilitaires sport (communément appelés en anglais « sport utility vehicule » et abrégés SUV) est également interdite (article L. 229-62 du code de l'environnement).

Ces interdictions ne sont toutefois à ce stade pas entrées en vigueur, en l'absence de publication des décrets en Conseil d'État en précisant les modalités d'application.

Le projet de décret relatif à l'interdiction de la publicité dans les énergies fossiles, qui fixait la liste des énergies fossiles concernées et les règles applicables aux énergies renouvelables incorporées aux énergies fossiles, a fait l'objet d'une consultation publique du 25 février au 18 mars 2022. Dans son avis sur le projet de décret, le Conseil d'État a « incité le Gouvernement à compléter la loi, en précisant le champ et les modalités de l'interdiction de la publicité et en veillant à la proportionnalité d'une telle interdiction »^238(*). L'avis du Conseil d'État sur l'avant-projet de loi avait déjà recommandé de ne pas retenir l'interdiction des énergies fossiles ; considérant que le « caractère peu fréquent de ces publicités directes et l'absence de référence à des modes de consommation ne permettent pas de considérer cette mesure d'interdiction comme adaptée et proportionnée à l'objectif poursuivi, qui est de diminuer la consommation des produits les plus fortement émetteurs de gaz à effet de serre »^239(*).

La commission prend acte de ces difficultés juridiques, et invite le Gouvernement à ne plus proposer de nouvelles interdictions de la publicité fondées sur la protection de l'environnement avant d'assurer l'application des interdictions prévues et non appliquées.

3. Loi n° 2021- 1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France

Près de quatre ans après la promulgation de la loi visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique, loi d'initiative sénatoriale, seule la moitié des décrets d'application réglementaire a été prise (trois sur six).

Ces mesures d'application sont relatives à un sujet dont l'importance est croissante : l'empreinte environnementale des centres de données ou datacenters. Au vu des indicateurs mesurant l'empreinte environnementale de ces centres, il apparait nécessaire d'encadrer leur progression inquiétante, d'autant plus dans la perspective de la réunion à venir de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de simplification de la vie économique en cours d'examen, lequel prévoit, entre autres dispositifs, de favoriser l'implantation en France de nombreux datacenters d'envergure.

Issue d'une initiative sénatoriale, la loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France - dite loi « Reen » reprend des propositions formulées pour une transition numérique écologique par la mission d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

La loi « Reen » constitue un premier jalon visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique dans notre pays.

Elle comporte de nombreux dispositifs d'application directe, et se caractérise donc par un faible nombre de mesures d'application attendues (six décrets d'application sur 36 articles).

Au 31 mars 2025, trois décrets^240(*) ont été publiés, portant le taux d'application du texte à 50 %.

Toutefois trois mesures d'application restantes, relatives à la régulation de la consommation énergétique des opérateurs et des centres de données (datacenters), sont malheureusement toujours attendues.

a) Une proposition sénatoriale vidée de sa substance en ce qui concerne la consommation énergétique des opérateurs

L'article 23 de la proposition de loi sénatoriale visait à ce que les opérateurs souscrivent à des engagements pluriannuels contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre et des consommations énergétiques auprès de l'Arcep. L'Assemblée nationale, sur amendement du Gouvernement, a supprimé les engagements pluriannuels contraignants, au profit d'une publication obligatoire d'indicateurs environnementaux. Si les députés ont conservé, en séance publique, l'apport sénatorial concernant l'articulation du dispositif avec les objectifs fixés par la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, il a été prévu que soient précisés par décret le contenu et les modalités d'application de l'obligation.

Toutefois, le décret prévu par l'article 29 de la loi « Reen », codifié à l'article L. 33-16 du Code des postes et des communications électroniques, n'a jamais été pris.

Cette mesure est devenue redondante avec l'article 1^er de la loi n 2021-1755 du 23 décembre 2021 visant à renforcer la régulation environnementale du numérique par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep). Cette disposition lui a donné la possibilité de collecter des données environnementales auprès des opérateurs de communications électroniques, mais également auprès des fournisseurs de services de communication au public en ligne, des opérateurs de centres de données, des fabricants d'équipements terminaux, des équipementiers de réseaux et des fournisseurs de systèmes d'exploitation.

La commission regrette que la mesure, même amendée par le Gouvernement avec une ambition revue à la baisse, ne soit toujours pas applicable quatre ans après. Elle salue toutefois la publication annuelle de cette enquête de l'Arcep « Pour un numérique soutenable  », utile pour alimenter le débat public sur l'enjeu majeur de l'empreinte environnementale du numérique.

b) La question toujours en suspens de la consommation énergétique des centres de données (datacenters)

Selon la dernière version de l'enquête annuelle de l'Arcep, la consommation énergétique des datacenters est sur une trajectoire fortement ascendante, avec 8 % d'augmentation sur l'année 2023 (les dernières données disponibles).

En application de l'article 28^241(*), deux décrets doivent préciser les modalités de mise en oeuvre de l'éco-conditionnalité de l'avantage fiscal attribué aux centres de données en matière d'électricité :

- un décret doit ainsi déterminer un indicateur chiffré sur un horizon pluriannuel en matière d'efficacité dans l'utilisation de la puissance que doivent respecter les centres de données ;

- un décret doit également fixer un indicateur chiffré, sur un horizon pluriannuel, en matière de limitation d'utilisation de l'eau à des fins de refroidissement.

Les données collectées par l'Arcep dans son enquête annuelle « Pour un numérique soutenable montrent qu'il est essentiel d'inciter les centres de données à réduire leur consommation d'électricité et l'eau : ainsi, la progression des émissions carbonées de ces installations augmente de 10 % chaque année ; il en va de même pour leur consommation d'énergie ; quant à leur consommation d'eau, elle augmente de 20 % chaque année. Dans un contexte de crise énergétique et de crise de l'eau, qui risquent de s'aggraver dans les années à venir compte tenu du dérèglement climatique, il est indispensable que chaque secteur mène des efforts rapides afin de préserver les ressources en eau et tendre vers plus de sobriété énergétique.

La commission appelle donc une nouvelle année de suite à la publication rapide de ces décrets, qui inciteront les centres de données à rationaliser leur consommation d'énergie et d'eau ; et ce, d'autant plus dans la perspective prochaine d'une nouvelle lecture au Sénat du projet de loi n° 550 (2023-2024) de simplification de la vie économique, dont l'article 15 vise à faciliter l'implantation en France de datacenters d'envergure.

4. Loi n° 2023- 175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables

L'application de la loi relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables du 10 mars 2023 reste encore décevante compte tenu des ambitions affichées par le Gouvernement dans le contexte actuel d'urgence climatique.

Le volet relatif à la planification commence juste à se déployer et le Gouvernement doit amplifier son pilotage dans les meilleurs délais pour permettre aux communes de s'approprier un dispositif souhaité par le Sénat et préparer leur avenir énergétique dans de bonnes conditions.

a) Une mise en oeuvre trop lente au regard de l'urgence à déployer les énergies renouvelables

Plus de deux ans après sa promulgation, la loi relative à la production d'énergies renouvelables^242(*) affiche un taux d'application décevant de seulement 58 % (32 mesures prises sur les 55 prévues).

Ce chiffre interpelle au regard de l'urgence à déployer les énergies renouvelables, indispensables au futur climatique et énergétique de la France, y compris dans une trajectoire de relance ambitieuse du nucléaire.

Cette urgence avait d'ailleurs justifié des délais d'examen particulièrement resserrés et une mobilisation importante du Parlement, au premier chef la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, saisie au fond, qui avait largement amélioré et complété le texte du Gouvernement.

La commission appelle donc l'exécutif à réagir urgemment, pour donner à cette loi l'envergure qu'avait souhaité lui donner le législateur.

b) La difficile mise en oeuvre du volet planification

L'article 15 de la loi « Aper » de 2023^243(*) a créé, à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat^244(*) et de son rapporteur, Didier Mandelli, des zones d'accélération des énergies renouvelables terrestres, codifiées à l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie.

L'objectif de ce dispositif était de combler le déficit de planification et de concertation autour de la politique de développement des énergies renouvelables, en mettant en oeuvre une planification globale et ascendante, dans laquelle le maire joue un rôle central.

Des mécanismes financiers incitatifs peuvent être introduits pour encourager les développeurs à se diriger vers ces zones préférentielles :

- des bonus dans les appels d'offres pour les projets se développant sur ces zones ;

- une modulation tarifaire afin de prendre en compte le productible pouvant être plus faible sur ces zones.

Ces zones d'accélération ne peuvent être fixées sans l'avis conforme des communes. Mais celles-ci ne sont pas des zones exclusives : en d'autres termes, le texte ne prévoit pas de « droit de veto » « projet par projet » des élus en dehors de ces zones. Pour les projets développés hors de ces zones, un comité de projet est néanmoins rendu obligatoire par l'article 16 de la loi « Aper » de 2023.

Processus de définition des zones d'accélération
pour les maires aux termes de la loi

1. Les maires reçoivent des cartes de potentiels transmises par l'État dans un délai de deux mois suivants la promulgation de la loi (soit, mai 2023).

2. Le maire et son conseil disposent alors de six mois (soit, jusqu'à décembre 2023) pour définir des zones d'accélération, après concertation du public et tenue d'un débat au sein de l'EPCI sur la cohérence des zones identifiées avec le projet du territoire.

3. En cas d'insuffisance des potentiels recensés dans les zones d'accélération, l'État peut redemander une réflexion plus ambitieuse trois mois après la transmission des cartographies par les communes. La commune dispose alors de trois mois pour réexaminer ses zonages et le cas échéant les modifier. Cette modification potentielle doit faire l'objet d'une nouvelle délibération du conseil municipal.

4. Une fois actées, les zones sont arrêtées par le préfet avec avis conforme des communes et, à l'initiative des collectivités, intégrées dans les documents d'urbanisme.

La mise en oeuvre des zones accélération des énergies renouvelables a pris du retard, en raison, d'une part, d'un défaut d'accompagnement des services de l'État, qui ont tardivement transmis aux élus les documents nécessaires à cet exercice de planification et, d'autre part, de l'absence de programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), qui a privé les élus d'une boussole pour orienter leurs choix^245(*).

Ainsi, selon les chiffres transmis par l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) en avril 2025, environ 12 000 communes, soit seulement 35 % des communes, ont aujourd'hui saisi des zones d'accélération sur le portail cartographique.

Ce retard pourrait s'expliquer par le manque d'ingénierie et d'accompagnement des élus lors des premiers mois d'application du texte. Comme le prévoyait la loi, un outil cartographique a certes été mis à disposition des communes et des EPCI en mai 2023 : le portail, développé par l'IGN et le Cerema, dresse un état des lieux des potentiels des territoires par filière et permet d'améliorer l'accès à l'information. Mais des versions complètes de ce logiciel, intégrant de nouvelles fonctionnalités, n'ont été mises en ligne qu'en décembre 2023 et mars 2024, soit sept et dix mois après le délai pourtant prévu par le législateur.

Surtout, l'absence de planification énergétique nationale a privé les élus d'une boussole pour orienter leurs choix : la troisième programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) -- devant fixer les orientations de la politique nationale de 2024 à 2033 -- n'a toujours pas été publiée, alors qu'elle devait fixer le cap énergétique du pays dès 2024. Faute de cibles nationales, les objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables n'ont pu être élaborés et les comités régionaux de l'énergie, qui rassemblent une grande partie des acteurs locaux concernés, n'ont pu formuler de propositions d'objectifs, comme le prévoyait pourtant l'article 83 de la loi « Climat et résilience »^246(*).

Le Gouvernement devra donc rapidement corriger le tir, pour permettre aux territoires de préparer leur avenir énergétique en connaissance de cause.

c) Obligation de couverture des parcs de stationnement en ombrière photovoltaïque : un texte d'application attendu

L'article 40 de la loi « Aper » de 2023 prévoit des obligations s'imposant aux aires de stationnement existantes pour accélérer le déploiement de l'énergie photovoltaïque tout en limitant l'artificialisation des sols. Les aires de stationnement de plus de 1 500 m² doivent ainsi être équipées sur au moins la moitié de leur superficie d'ombrières photovoltaïques.

Lorsque le parc de stationnement extérieur est géré en concession ou en délégation de service public, l'obligation s'applique :

- au 1^er juillet 2026 si la conclusion ou le renouvellement de la concession ou de la délégation intervient avant cette date ;

- au 1^er juillet 2028, si la conclusion ou le renouvellement intervient après cette date.

Lorsque le parc de stationnement extérieur n'est pas géré en concession ou en délégation de service public, l'obligation s'applique :

- au 1^er juillet 2026, pour les parcs dont la superficie est égale ou supérieure à 10 000 m² ;

- au 1^er juillet 2028 pour ceux dont la superficie est inférieure à 10 000 m².

Le décret n° 2024-1023 du 13 novembre 2024 portant application de l'article 40 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables rend pleinement applicable cette obligation, en en fixant les modalités d'application. Il donne ainsi la définition de la superficie d'un parc de stationnement sur laquelle porte cette obligation, il définit les critères relatifs aux exonérations prévues par la loi et précise les conditions d'application des sanctions en cas de manquement aux obligations.

La commission se félicite de l'adoption de ce texte d'application, qui permet aux assujettis de disposer suffisamment en amont de l'ensemble des informations nécessaires à la pleine application de l'obligation, cruciale pour assurer un déploiement équilibré du solaire photovoltaïque.

5. Loi n° 2023- 580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie

La loi visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie met en oeuvre les préconisations du rapport d'information n° 856 (2021 - 2022) des rapporteurs Jean Bacci, Pascal Martin, Anne-Catherine Loisier et Olivier Rietmann intitulé « Feux de forêt et végétation : prévenir l'embrasement » adopté en août 2022.

Ce texte comprenait 62 articles, dont 49 d'application directe. Sur les 15 mesures d'application prévues par la loi, 12 ont été prises, ce qui constitue une amélioration par rapport à l'an passé, avec la prise de 3 nouvelles mesures réglementaires.

L'application des lois est aujourd'hui globalement satisfaisante. La commission demeurera néanmoins vigilante à la publication, dans les plus brefs délais, du décret permettant l'application effective des contrats de mise en valeur agricole. Il importe en effet que l'action du Gouvernement soit cohérente avec les annonces faites dans le cadre de la publication du plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc 3).

En dépit d'une mise en garde formulée à l'occasion du bilan de l'application des lois pour 2024, la commission de l'aménagement du territoire et du développement constate avec regret qu'une des mesures phares du texte n'a toujours pas été prise. L'article 41 portant sur les contrats de mise en valeur agricole semble souffrir d'une pesanteur forte ne permettant pas l'instauration de la mesure en temps utile.

En revanche, la commission se félicite de l'adoption récente, le 2 mai dernier, d'un décret permettant l'application de l'article 59 du texte.

a) L'article 41 du texte : le contrat de mise en valeur agricole, un dispositif nécessaire à une appréhension globale du risque incendie

Dans le cadre d'une opération de défrichement visant à favoriser la défense de la forêt contre les incendies (DFCI), le Parlement a souhaité la mise en place d'un contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, conclu avec l'autorité compétente de l'État, afin de créer une coupure agricole permettant d'éviter notamment les « couloirs de feu ». Cette mesure devait trouver à s'appliquer dans les territoires où un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) est en vigueur, qui sont des territoires particulièrement sensibles.

Un décret en Conseil d'État était attendu pour préciser la nature de ce contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, les modalités de contrôle de sa mise en oeuvre ainsi que les sanctions associées en cas de non-respect.

Le Gouvernement a fait savoir à la commission que le dispositif particulièrement complexe à mettre en oeuvre nécessitait encore des échanges nombreux avec le réseau des chambres d'agriculture, mais aussi plus généralement avec l'ensemble des professionnels concernés.

À l'occasion de la parution du troisième plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc 3) en mars 2025, le Gouvernement a placé au rang des « mesures déjà engagées » l'instauration d'un contrat de mise en valeur agricole et pastorale permettant la création de coupure agricole à vocation DFCI. Contrairement à cette affirmation, en l'absence de mesure réglementaire d'application, cette mesure est pourtant non avenue.

Les rapporteurs comprennent que le contexte agricole singulier de l'an passé ait pu ralentir le processus de publication du décret afin d'éviter une remise en cause ab irato de ce dernier. Une telle prudence apparaît excessive aujourd'hui car elle n'est ni nécessaire ni légitime. Les rapporteurs appellent, ainsi qu'ils l'avaient déjà formulé, à une publication rapide du décret afin que cette mesure incontournable puisse être effective. Ils demandent en outre qu'un échéancier de publication soit rapidement connu et communiqué afin de donner de la visibilité aux propriétaires ou aux exploitants intéressés par le dispositif. Alors que le risque incendie est nettement identifié dans le Pnacc 3 comme un phénomène amené à se densifier les prochaines années, les rapporteurs ne peuvent que regretter cet immobilisme.

b) L'article 59 du texte : conditionnalité des aides en faveur de travaux de reboisement ou de régénération naturelle

Le Gouvernement a pris le 2 mai 2025 le décret portant application de l'article 59 du texte. Cette mesure, très attendue par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, prise après le 1^er avril 2025, ne peut toutefois être comptabilisée statistiquement au titre de l'application des lois pour l'année 2025.

L'article 59 du texte fixe quatre conditions subordonnant l'octroi des aides publiques destinées à la mise en valeur et à la protection des bois et forêts :

i) le respect des seuils de diversification des essences ;

ii) l'adaptation à la station forestière et à son évolution prévisible en raison du changement climatique ;

iii) le respect les arrêtés régionaux dits « MFR » (matériels forestiers de reproduction) ;

iv) dans les territoires exposés aux risques d'incendie de permettre le maintien de zones pare-feu.

Par un décret n° 2025-401 du 2 mai 2025 portant application de l'article L. 121-6 du code forestier instaurant un régime d'aides au renouvellement forestier, le pouvoir réglementaire a prévu que l'aide publique ne pouvait être accordée à une opération que si celle-ci réunit les conditions suivantes :

1° Si l'opération emporte des plantations sur une surface atteignant quatre hectares, les essences plantées sont diversifiées, l'essence principale n'en occupe pas plus de 80 % et :

a) jusqu'à vingt-cinq hectares, les plantations portent sur deux essences différentes au moins ;

b) au-delà de vingt-cinq hectares, les plantations portent sur trois essences différentes au moins ;

2° Il est justifié par tout moyen de l'adaptation de l'opération à la station forestière et à son évolution prévisible en raison du changement climatique ;

3° L'opération respecte les prescriptions du préfet de région ;

4° Dans les bois et forêts classés « à risque d'incendie » et dans les territoires réputés particulièrement exposés au risque d'incendie, l'opération assure le maintien de zones pare-feu définies par le représentant de l'État dans la région après avis des services départementaux d'incendie et de secours et des autorités compétentes de l'Office national des forêts et du Centre national de la propriété forestière.

En outre, il est précisé que cette aide est susceptible d'être octroyée pour remédier aux situations forestières se caractérisant par la mort d'une part significative d'un peuplement en raison d'un phénomène biotique, d'un épisode de sécheresse, de grêle, de tempête, d'incendie du peuplement survenu moins de cinq ans avant la demande d'aide, du dépérissement d'un peuplement en raison d'une vulnérabilité au changement climatique.

Cette aide peut également être accordée pour des opérations positives en faveur du reboisement -- et non seulement en cas d'incidents ayant dégradé la composition forestière. Ainsi, en cas de plantation d'essences sur l'intégralité d'une surface forestière considérée, d'insertion dans une régénération naturelle, de coupes d'arbres ou de branches, d'intervention favorisant la régénération naturelle.

Il est précisé que le montant de l'aide au renouvellement forestier ne peut excéder la somme de 2 millions d'euros.

6. Loi n° 2023- 973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte

L'application de la loi « Industrie verte » du 23 octobre 2023 apparaît, un an et demi après sa promulgation, satisfaisante (taux d'application de 73 %).

La commission regrette toutefois la publication tardive du décret d'application de l'article 23, qui introduit une possibilité de report de l'obligation de couverture en panneaux photovoltaïques afin de favoriser l'installation de panneaux photovoltaïques de « seconde génération », rendant de fait la disposition législative inapplicable.

a) Articles suivis par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable

Sur les 12 articles délégués au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable^247(*), 4 articles prévoyaient l'intervention de textes réglementaires d'application pour un total de 11 mesures attendues. Au 31 mars 2025, 8 mesures avaient été prises, soit un taux d'application de 73 %.

Un an et demi après sa promulgation, l'application des articles de la loi « Industrie verte » suivis par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable est donc dans l'ensemble satisfaisante.

La commission regrette toutefois la publication tardive du décret d'application de l'article 23, qui a rendu de fait la disposition législative inapplicable.

Cet article a introduit une possibilité de report de l'obligation de couverture en panneaux photovoltaïques de 2026 à 2028 pour les parcs de stationnement de plus de 10 000 m², afin de favoriser l'installation de panneaux photovoltaïques de « seconde génération », pour lesquels des capacités de production sont actuellement en développement en France et en Europe.

Lorsque le gestionnaire justifie d'un contrat d'engagement avec acompte au plus tard le 31 décembre 2024 et d'un bon de commande conclu avant le 31 décembre 2025 portant sur des panneaux photovoltaïques atteignant un niveau de performances techniques et environnementales ainsi qu'en termes de résilience d'approvisionnement précisé par décret, l'obligation de couverture des parcs de stationnement en panneaux photovoltaïques prévue à l'article 40 de la loi « Aper » de 2023 s'applique au 1^er juillet 2028 au lieu du 1^er juillet 2026.

En pratique, les délais d'application ont rendu impossible sa mise en oeuvre : le décret précisant les caractéristiques des panneaux solaires ouvrant droit au report de l'échéance a été publié le 4 décembre 2024^248(*), soit moins d'un mois avant le délai limite prévu avant la conclusion d'un contrat d'engagement avec acompte.

Pour pallier cette défaillance réglementaire, l'article 23 de la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes proroge, à l'initiative de la commission^249(*), le délai de présentation d'un contrat d'engagement d'un an au 31 décembre 2025, ainsi que le délai de présentation d'un bon de commande de 6 mois au 30 juin 2026, afin de tenir compte de la publication tardive du décret d'application et d'encourager les propriétaires des parcs de stationnement à commander des panneaux photovoltaïques de « seconde génération », qui seront notamment produits par deux nouvelles usines implantées en France^250(*), dont la production débutera en 2026.

7. Loi n° 2023- 1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains

La loi « Serm » - du 27 décembre 2023 a pour objectif de fixer le cadre nécessaire au développement des services express régionaux métropolitains, qui doivent permettre de réaliser un choc d'offre en faveur des transports collectifs autour des métropoles.

La commission s'était attachée à simplifier les procédures administratives et à renforcer la sécurité juridique des projets de Serm, en prévoyant notamment qu'ils soient déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'État. Elle regrette que le décret d'application de cette mesure en affaiblisse considérablement la portée en la limitant aux projets d'un coût supérieur à 500 millions d'euros. Ce seuil restrictif exclura mécaniquement du bénéfice de la mesure de nombreux projets pourtant essentiels pour décarboner les mobilités dans les territoires.

En outre, aucun arrêté reconnaissant le statut de Serm n'a été pris près d'un an et demi après la promulgation de cette loi. Pour la commission, il est indispensable d'en accélérer la publication afin de respecter l'objectif fixé par cette loi : la mise en place d'au moins dix Serm, dans un délai de dix ans à compter de sa promulgation.

La commission s'était particulièrement inquiétée du financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement relatives aux Serm dont les modalités n'étaient pas établies et avait donc introduit dans le texte le principe d'une conférence de financement des Serm. Celle-ci n'a pas eu lieu dans les délais impartis. La commission se réjouit cependant du lancement par le Gouvernement le 5 mai dernier d'Ambition France Transports, une conférence sur le financement des transports.

La loi n° 2023-1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains - dite loi « Serm » - fixe le cadre juridique de développement des Serm et permet de recourir à la Société des Grands Projets (SGP - ex-Société du Grand Paris) pour les réaliser.

a) Les deux textes d'application attendus ont été publiés, mais trois rapports demandés par le Parlement n'ont pas été transmis

Deux textes d'application étaient attendus afin de :

- préciser le contenu de la convention mentionnée à l'article 7 du texte entre la Société des grands projets ou sa filiale compétente et SNCF Réseau et, le cas échéant, SNCF Gares & Connexions ;

- fixer les conditions justifiant que les travaux de création des infrastructures prévues dans le cadre des services express régionaux métropolitains sont déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'État.

Le décret n° 2024-1048 du 20 novembre 2024 relatif à la réalisation des services express régionaux métropolitains précise les modalités d'application de ces dispositions.

Il dispose en particulier que les travaux de création ou de prolongement d'une infrastructure de transport ferroviaire nécessaire à la mise en oeuvre d'un projet auquel le statut de service express régional métropolitain a été conféré et pour lesquels l'appréciation sommaire des dépenses dépasse un montant de 500 millions d'euros sont déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'État.

Ce décret encadre donc strictement les travaux susceptibles d'être déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'État :

- il ne s'agit que de la création ou du prolongement d'une infrastructure ferroviaire ;

- le coût de cette infrastructure est supérieur à 500 millions d'euros.

Un tel seuil de coût, particulièrement élevé, pourrait limiter l'effectivité de la mesure. En effet, les travaux de création ou de prolongement de lignes du réseau ferré national d'une longueur supérieure à 20 kilomètres, à l'exclusion des travaux d'aménagement et de réalisation d'ouvrages annexes sur le réseau existant, sont déjà déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'État. Les travaux de création ou de prolongement de voie de plus de 500 millions d'euros, qui font fréquemment plus de 20 kilomètres, sont ainsi déjà le plus souvent déclarés d'utilité publique en Conseil d'État.

En outre, la limitation de la mesure à la création de lignes exclut du bénéfice de cette disposition les travaux sur le réseau existant, qui pourront être réalisés afin d'augmenter la fréquence et la vitesse des circulations.

Cette procédure spécifique de déclaration d'utilité publique, introduite dans le texte à l'initiative du rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, avait pour objectif de renforcer l'attractivité du statut de Serm en simplifiant et en sécurisant les procédures administratives des projets. L'intervention du pouvoir réglementaire pour fixer un seuil financier minimal et la nature des travaux pouvant être déclarés d'utilité publique a été introduite en commission mixte paritaire afin d'éviter que des travaux portant sur de petites infrastructures, comme des arrêts de bus, soient concernés par cette procédure. Il est donc regrettable que la portée de cette disposition soit limitée par la définition de conditions d'application aussi restrictives, qui ne correspondent pas à l'esprit du texte qui a fait l'objet d'un accord entre les deux chambres.

Le texte prévoyait également la remise de quatre rapports au Parlement :

- un rapport annuel relatif à l'évolution des dépenses et des moyens financiers et humains de la Société des grands projets ;

- un rapport, attendu avant le 30 juin 2024, sur l'application de l'article 8 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) permettant aux communautés de communes de se voir transférer la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité ;

- un rapport annuel faisant état de l'engagement financier de l'État en faveur des projets de services express régionaux métropolitains ;

- un rapport, attendu avant le 27 décembre 2024, sur les évolutions qui pourraient être envisagées en matière de tarification des infrastructures ferroviaires pour rendre celle-ci plus incitative au développement de l'offre ainsi qu'au niveau de la répartition des capacités d'infrastructure en vue d'optimiser l'utilisation du réseau ferré national, au regard du développement des services express régionaux métropolitains.

À ce jour, seul le rapport sur l'évolution des dépenses et des moyens financiers et humains de la Société des grands projets a été transmis au Parlement. Pourtant, les trois autres rapports portent sur des enjeux essentiels pour les Serm et les collectivités territoriales.

En effet, le rapport relatif à l'article 8 de la LOM devait en particulier évaluer l'opportunité d'une réouverture temporaire de la possibilité pour les communautés de communes de se voir transférer la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité.

Les deux autres rapports portent sur le financement des Serm dont le Sénat avait souligné la fragilité, ce qui avait justifié qu'il introduise dans le texte le principe d'une conférence nationale de financement des Serm. Ces rapports étaient donc particulièrement attendus et leur non-transmission au Parlement illustre les difficultés de financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement des Serm.

b) La conférence de financement des Serm a enfin lieu, au sein de la conférence de financement des transports

À l'initiative de son rapporteur, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a introduit dans le texte le principe de l'organisation d'une conférence nationale de financement des Serm avant le 30 juin 2024.

La commission avait en effet souligné que les annonces gouvernementales relatives au financement des Serm étaient limitées et difficilement lisibles au moment de l'examen du texte. Elle avait mis en avant que des projets aussi complexes que les Serm supposent au contraire de donner aux acteurs concernés une visibilité suffisante quant aux moyens qui leur seront consacrés.

La commission avait également appelé à la vigilance du Gouvernement devant la situation financière des autorités organisatrices de mobilité, qui ne peuvent répondre, avec leurs ressources actuelles, à l'augmentation à venir des dépenses de fonctionnement liées aux Serm. Pour la commission, sans visibilité sur les recettes nouvelles qui pourront leur permettre de les financer, elles ne pourront pas raisonnablement lancer des projets de Serm ambitieux, quand bien même le financement des investissements serait garanti.

Cette conférence n'a pas eu lieu dans les délais impartis. Toutefois, la commission se réjouit que le Gouvernement ait lancé le 5 mai dernier Ambition France Transports, une conférence sur le financement des transports, dont l'un des ateliers est consacré au modèle économique des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et au financement des Serm.

La commission se félicite de cette avancée et souligne que sans garantie de long terme du financement des infrastructures de transport, le choc d'offre en faveur des transports collectifs décarbonés que constituent les Serm ne pourra avoir lieu.

c) Le processus de labellisation des Serm et les investissements en leur faveur tardent à se mettre en place

L'article 1^er de la loi « Serm » prévoit que le statut de service express régional métropolitain est conféré par arrêté du ministre chargé des transports sur la base d'une proposition conjointe de la région et des autorités compétentes pour l'organisation de la mobilité contribuant au financement de ce service.

Le Gouvernement a lancé une phase de pré-labellisation de Serm qui a mené à l'identification de 26 projets en juin et juillet 2024 et février 2025. Cependant, à ce jour, aucun arrêté conférant le statut de Serm à un projet n'a encore été publié. Or, l'application des possibilités ouvertes par la loi, notamment le recours à la SGP, est conditionnée à la publication de cet arrêté. Il est donc indispensable d'accélérer la publication des arrêtés conférant le statut de Serm.

Projets de Serm identifiés par le Gouvernement

Source : Ministère chargé des transports

8. Loi n° 2023- 1270 du 27 décembre 2023 relative à l'ouverture à la concurrence du réseau de bus francilien de la RATP

Même si l'ensemble des mesures réglementaires prévues par la loi relative à l'ouverture à la concurrence du réseau de bus francilien de la RATP n'ont pas été prises, son taux d'application effectif, au 31 mars 2025, est en réalité de 100 % : le décret relatif au comité social unique pour l'ensemble du personnel d'Île-de-France Mobilités (IDFM), en attente de publication, constitue en effet une mesure à entrée en vigueur différée, à l'expiration des mandats des représentants des personnels, c'est-à-dire avant le 9 décembre 2026.

Le processus d'ouverture à la concurrence est désormais enclenché, conformément au calendrier instauré par le législateur. De nouveaux opérateurs privés de transport public de voyageurs assureront prochainement la gestion et l'exploitation de lignes de bus et de centres opérationnels, sous le contrôle de l'autorité organisatrice des mobilités, IDFM.

L'ouverture à la concurrence des services de bus francilien constitue un processus initié par le droit européen, que le législateur a accompagné et encadré afin de tirer pleinement parti des bénéfices attendus, que ce soit en termes de compétitivité, de régularité et de ponctualité, d'élargissement de l'offre et d'amélioration de la qualité de service pour les voyageurs.

La qualité, la clarté et l'ambition du cadre législatif n'ont cessé de guider la commission et son rapporteur, dans la mesure où le réseau francilien est l'un des plus denses d'Europe. C'est la raison pour laquelle l'ouverture à la concurrence et le transfert de lignes à de nouveaux opérateurs, bien qu'anticipés, constituent un défi technique, opérationnel et social d'une ampleur inédite : chacun des treize lots faisant l'objet d'un appel d'offres représente en effet l'équivalent d'un réseau comme celui de Rennes ou de Nantes...

Le législateur a donc été particulièrement attentif à éviter un processus délétère avec des gagnants et des perdants, en améliorant la qualité de l'information et en réduisant les incertitudes pour les salariés, liées au bouleversement professionnel que peut représenter un changement d'employeur et de conditions de travail.

Pour garantir une ouverture à la concurrence équitable, juste et bénéfique à tous, les huit articles de la loi n° 2023-1270 ont prévu le transfert des salariés par centre-bus et non plus par ligne, instauré une procédure de volontariat pour lisser les sureffectifs ou sous-effectifs et donné la possibilité à IDFM d'échelonner le calendrier d'ouverture effective à la concurrence pendant une durée maximale de deux ans, entre le 31 décembre 2024 et le 31 décembre 2026, tout en sécurisant le bénéfice des acquis sociaux - le « sac à dos social » - pour l'ensemble des salariés transférés.

a) Une loi aux mesures réglementaires prises dans des délais satisfaisants

Au 31 mars 2025, l'ensemble des mesures réglementaires attendues à cette date ont été publiées. Un train de quatre décrets a été publié le 5 juin 2024, correspondant à la totalité des mesures réglementaires nécessaires à la bonne application de la loi : règles régissant les transferts des contrats et des personnels, procédure d'arbitrage des différends en cas de litige, conditions du volontariat, procédure applicable à la détermination du nombre d'équivalents temps plein à transférer, fonctions des entités mutualisées ne faisant pas l'objet d'un transfert aux nouveaux employeurs...

À peine cinq mois ont été nécessaires à l'élaboration de ces textes réglementaires, ce dont ne peut que se réjouir la commission : elle estime qu'il s'agit d'un délai satisfaisant, compte tenu des enjeux et de l'urgence, pour les acteurs concernés^251(*), à préparer l'échéance du 31 décembre 2024 en ayant une parfaite connaissance du cadre réglementaire et des modalités concrètes selon lesquelles prend fin le monopole de droit de la RATP pour le réseau de bus à Paris et en petite couronne.

La rapidité avec laquelle les mesures règlementaires ont été prises s'explique notamment par le fait que le Gouvernement avait entamé la phase d'élaboration des décrets alors même que la navette parlementaire n'était pas achevée, afin de permettre à la loi de produire au plus vite ses effets et de garantir la meilleure qualité possible de l'information transmise aux entreprises candidates à la gestion et l'exploitation des lignes de bus, qui est cruciale pour l'atteinte des bénéfices attendus par le processus d'ouverture à la concurrence.

Le processus d'ouverture à la concurrence est désormais effectif, conformément au calendrier aménagé par le législateur. L'autorité organisatrice des mobilités, IDFM, confie progressivement à de nouveaux opérateurs privés de transport public de voyageurs la gestion et l'exploitation de lignes de bus et de centres opérationnels.

À ce jour, près de la moitié des lots ont été attribués, pour une exploitation effective qui s'échelonnera du 1^er août 2025 au 1^er mai 2026 :

- le 12 novembre 2024, le conseil d'administration d'Île-de-France Mobilités a attribué trois lots pour l'exploitation de lignes de bus (Marne et Brie, Boucles Nord de Seine et Bords de Marne), le premier à Keolis SA et les deux autres à RATP Cap Île-de-France, filiale du groupe RATP ;

- le 10 avril 2025, trois lots complémentaires ont été attribués pour l'exploitation de lignes de bus de Paris et de la Petite Couronne (secteurs de l'Ourcq, Massy-Juvisy et Croix du Sud) respectivement à Transdev, RATP Cap Île-de-France et à la société italienne Azienda Trasporti Milanesi (ATM SPA), l'opérateur des transports de Milan.

b) Des décrets qui mettent en oeuvre et précisent les garanties ainsi que les évolutions voulues par le législateur

(1) Les modalités d'information, d'accompagnement et de transfert des salariés

Le décret n° 2024-506 du 4 juin 2024^252(*) définit en premier lieu la procédure applicable à la détermination du nombre d'équivalents en emplois à temps plein à transférer par centre-bus en cas de changement d'exploitant d'un service régulier de transport public par autobus ou autocar en Île-de-France, codifiée à l'article R. 3111-36-2 du code des transports.

Le nombre d'ETP de chauffeurs d'autobus, machinistes-receveurs et assureurs, est égal au rapport entre le nombre d'heures de roulage (temps de conduite effective) et d'heures hors roulage (temps accessoires nécessaires à la réalisation de l'offre ainsi que les temps de pause) et la durée de travail annuelle de référence pour un salarié de cette catégorie d'emploi, calculée selon les règles applicables chez le cédant. Le décret précise en outre que ce nombre peut tenir compte de l'évolution prévisionnelle des effectifs du cédant jusqu'à la date du changement d'attributaire.

Le décret détermine ensuite les modalités du transfert des contrats de travail des salariés, en fonction des catégories d'emplois et des missions, selon qu'elles sont exercées en centre-bus ou en entité mutualisée, les conditions dans lesquelles les salariés peuvent se porter volontaires au transfert de leur contrat dans un autre centre-bus ainsi que les modalités particulières pour les salariés affectés à la conduire de nuit.

Le décret précise enfin la procédure d'information et d'accompagnement des personnels concernés par les transferts : les salariés et les représentants des travailleurs concernés sont notamment informés par courrier du périmètre géographique et fonctionnel des services ou partie des missions de services transférés, des dates prévisionnelles d'attribution du contrat de service public et du changement effectif d'exploitant ainsi que des modalités de désignation et, le cas échéant, d'appel au volontariat des salariés, ainsi que les droits et garanties dont ils bénéficient.

(2) Les règles relatives à la durée de travail des conducteurs de bus

Le décret n° 2024-507 du 4 juin 2024^253(*) précise les conditions d'entrée en vigueur différée du cadre social territorialisé (CST), à savoir les règles spécifiques de temps de travail et de repos applicables aux conducteurs de bus dont le parcours est majoritairement effectué dans la zone dense urbaine francilienne^254(*). Ce statut prévoit notamment que la durée de l'amplitude quotidienne de travail des conducteurs ne peut, en principe, excéder 11 heures.

Le décret prévoit que les règles du CST ne s'appliquent qu'à compter de l'ouverture effective à la concurrence, afin de ne pas remettre en cause l'accord collectif de la RATP portant sur l'organisation et le temps de travail des machinistes-receveurs et des personnels d'encadrement du département réseau de surface^255(*), qui prévoit une amplitude horaire quotidienne maximale de travail de 13 heures.

La règle de limitation à 11 heures de l'amplitude quotidienne de travail ne s'applique enfin qu'à compter de la conclusion des accords d'entreprise fixant la contrepartie, ou à défaut au plus tard 15 mois après l'ouverture effective à la concurrence.

(3) Les fonctions des entités mutualisées exclues du champ du transfert

Le décret n° 2024-508 du 4 juin 2024^256(*) définit les fonctions des entités mutualisées pour lesquelles les contrats de travail y concourant ne seront pas transférés aux nouveaux employeurs.

Il s'agit des fonctions supports qui ne concourent que marginalement au service à l'échelle de chaque entité transférée et dont il est pertinent, en matière de gestion, de les exclure du champ du transfert.

L'article D. 3111-36-1-1 du code des transports créé par le présent décret liste six catégories de personnel dont les contrats de travail ne sont pas transférés : les salariés affectés aux ressources humaines, à la communication, à la gestion et à la logistique, à la comptabilité, la trésorerie, la fiscalité et au contrôle de gestion, à la maintenance du matériel roulant ainsi que les salariés affectés à des fonctions de management d'équipe.

(4) La modification de la composition du conseil d'administration d'Île-de-France Mobilités

Le décret n° 2024-504 du 3 juin 2024^257(*) modifie la composition du conseil d'administration d'IFM, le faisant passer de 31 à 33 membres, afin d'y ajouter un représentant des organisations représentatives des employeurs et un représentant de la région Île-de-France.

Il s'agissait en effet d'une volonté du législateur de mieux associer les entreprises, principaux contributeurs au financement des transports publics en Île-de-France, à la gouvernance de l'autorité organisatrice des mobilités (AOM) en Île-de-France. C'est Daniel Weizmann, président du MEDEF Île-de-France, qui a été nommé en juin 2024 au poste créé au sein du conseil d'administration.

Avant l'entrée en vigueur de cette disposition, les entreprises n'étaient représentées qu'à travers la chambre régionale de commerce et d'industrie d'Île-de-France, c'est-à-dire un membre sur les 31 que comptait alors le conseil d'administration, sans aucune proportionnalité avec la part de financement qu'elles apportent au service public de transport de voyageurs franciliens, alors la qualité et l'efficience des transports publics ont des effets directs sur la productivité et l'attractivité des entreprises : celles-ci sont à ce titre concernées au premier chef par la stratégie de développement et d'évolution des mobilités mise en oeuvre par l'autorité organisatrice et il était donc opportun qu'elles bénéficient d'une meilleure représentation au sein de l'organe délibérant d'IDFM.

9. Loi n° 2024- 310 du 5 avril 2024 visant à favoriser le réemploi des véhicules, au service des mobilités durables et solidaires sur les territoires

La loi n° 2024-310 du 5 avril 2024 visant à favoriser le réemploi des véhicules, au service des mobilités durables et solidaires sur les territoires, issue d'une initiative sénatoriale et adoptée à l'unanimité par les deux rendue inapplicable par des décisions réglementaires du Gouvernement l'ayant rendue inapplicable.

La commission déplore cet état de fait et plaide pour que le Gouvernement propose des solutions alternatives pour soutenir l'accès à la mobilité des ménages précaires, en particulier dans les territoires ruraux.

Ce texte visait à mettre à disposition des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) certains véhicules - en bon état - destinés à être détruits dans le cadre de la prime à la conversion (PAC), afin de permettre à des publics précaires de les utiliser temporairement dans le cadre de services de location solidaire. Ce faisant, il permettait d'apporter une solution concrète aux 13,3 millions de Français souffrant de précarité mobilité, phénomène touchant particulièrement les ménages modestes (40 % des ménages du premier quartile de revenus ne disposent pas d'un véhicule, du fait des coûts liés à l'acquisition d'un véhicule et à l'achat de carburant) et résidant en zone rurale, dans lesquelles les alternatives à la voiture sont souvent insuffisantes. Il s'agissait ainsi de donner davantage de portée au « droit à la mobilité » garanti par la loi d'orientation des mobilités (LOM) de 2019^258(*).

Ce faisant, cette initiative sénatoriale répondait à la demande de nombreuses AOM engagées depuis plusieurs années dans la mise en oeuvre de services de mobilité solidaire aux côtés de structures associatives, qui se heurtent à un double obstacle : un vivier de véhicules très insuffisant, souvent anciens, reposant essentiellement sur le don, et l'absence d'un cadre juridique solide sur lequel s'appuyer.

Les trois articles de la loi, qui a été définitivement adoptée par le Parlement le 27 mars 2024, prévoyaient trois mesures d'application :

- un décret d'application, prévu à l'article 1^er, qui devait définir les modalités d'application du dispositif, en précisant en particulier les conditions d'éligibilité des véhicules et des bénéficiaires du dispositif. Il était prévu qu'il soit pris après avis de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) ;

- deux rapports du Gouvernement au Parlement visant, respectivement, à évaluer le dispositif ainsi que son impact environnemental et sanitaire (article 2), et à faire état des mesures susceptibles de permettre de soutenir le développement du rétrofit en faveur du déploiement de services de mobilités solidaires.

Or, plus d'un an après sa promulgation, cette loi qui répondait pourtant à des attentes fortes de la part des territoires et des acteurs de la mobilité solidaire, est restée lettre morte, le décret d'application n'ayant pas été publié par le Gouvernement.

En effet, la prime à la conversion, sur laquelle reposait entièrement le dispositif, a été abrogée par décret^259(*) en novembre 2024. Cette décision unilatérale du Gouvernement a eu pour effet de priver de sa portée une avancée législative, pourtant adoptée à l'unanimité par les deux assemblées et qui aurait permis de renforcer le droit à la mobilité des plus fragiles.

La commission fustige cet état de fait et appelle le Gouvernement à identifier rapidement des solutions alternatives pour soutenir l'accès à la mobilité des ménages précaires et accompagner les collectivités territoriales sur ce sujet revêtant une importance majeure dans les zones rurales.

10. Loi n° 2024- 450 du 21 mai 2024 relative à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire

La loi relative à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire est globalement applicable, les mesures d'application directes ont notamment permis l'instauration de l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) au 1^er janvier 2025 -- mesure phare de ce texte. L'application des lois demeure néanmoins largement perfectible, 6 décrets sur les 15 attendus ont été publiés.

La commission a pu entendre, en octobre 2024, Pierre-Marie Abadie, alors candidat proposé au poste de président de l'ASNR. Cette audition a été l'occasion de dresser les enjeux de la filière nucléaire pour les prochaines décennies ainsi que de souligner l'impérieuse nécessité de garantir l'imperméabilité entre l'expertise et la prise de décision.

Ce texte est le fruit d'un long parcours complexe au Parlement. À l'occasion de l'examen du projet de loi n° 2023-491 relatif à l'« accélération du nucléaire » à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a tenté d'introduire, par la voie de deux amendements, le transfert des missions et du personnel de l'Institut de de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) vers l'autorité de sûreté nucléaire (ASN) -- entraînant de facto la fusion des deux établissements. Une telle transformation du paysage institutionnel nucléaire avait alors été rejetée par les députés.

En réaction, l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) a été saisi le 25 avril 2023 par la commission des affaires économiques du Sénat afin de « faire la lumière sur les conséquences d'une éventuelle réorganisation de l'ASN et de l'IRSN sur les plans scientifiques, technologiques ainsi que sur la sûreté nucléaire et la radioprotection ». L'Opecst a rendu ses conclusions le 11 juillet 2023, ce qui a permis de nourrir les travaux préparatoires de l'exécutif.

Le projet de loi prévoyait ainsi le démantèlement de l'IRSN à compter du 1^er janvier 2025, le transfert de ses missions et salariés vers une nouvelle entité, l'ASNR. Les activités commerciales concernant les dosimètres passifs jusqu'alors assurées par l'IRSN étaient transférées au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et l'expertise en matière de sûreté de défense serait reprise au sein du ministère des Armées.

Les objectifs de la réforme étaient d'accroître l'efficacité des procédures, dans un environnement caractérisé par une pénurie des compétences. Il s'agissait également de consacrer un établissement capable d'endosser l'ambitieuse relance du nucléaire français : prolongement du parc nucléaire existant, développement de l'innovation via les petits réacteurs modulaires (SMR) et évaluation au long cours de la gestion des déchets hautement radioactifs assurés par l'agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra).

Cette réforme apporte un progrès incontestable. Cependant, plusieurs points d'alerte ont été signalés quant au rapprochement entre expertise et prise de décision. Identifiant un risque de perte de crédibilité, le Sénat a tenu à maintenir le champ de la distinction à l'ensemble des dossiers faisant l'objet d'une expertise. Il a également insisté sur le haut niveau de transparence attendu en demandant la remise de rapports faisant état des travaux préparatoires à la fusion des établissements. Le Gouvernement a remis ces éléments en temps utiles, le 15 octobre 2024, permettant au Parlement et à L'Opecst de mesurer les travaux entrepris.

Depuis le 1^er janvier 2025, l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) est en place.

a) Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) : aboutir à un fonctionnement opérationnel au 1er janvier 2025

Sur les 26 articles que comporte le projet de loi, 10 nécessitaient l'intervention de mesures réglementaires d'application. Les principales dispositions instituant l'ASNR ne nécessitaient quant à elles aucune mesure réglementaire d'application.

Si sur les 15 mesures réglementaires attendues, seules 6 ont été prises -- ce qui porte le taux d'application des lois à 40 % -- force est de constater que l'objet principal du texte a été satisfait à partir du 1^er janvier 2025, en permettant la fusion effective de l'ASN et de l'IRSN. Ce taux d'application de la loi apparaît ainsi en trompe-l'oeil.

En outre, le Gouvernement a communiqué au Parlement, dans les temps utiles, les trois rapports qui lui avaient été demandés aux articles 15 et 21 du texte.

Plusieurs mesures étaient incontournables pour permettre le fonctionnement opérationnel de l'autorité dès le 1^er janvier 2025. À cet égard, et sans se borner aux mesures réglementaires qui étaient exigées par le texte promulgué, le Gouvernement a pris les 4 mesures suivantes :

- un arrêté le 31 décembre 2024 relatif au transfert des biens, droits et obligations de l'IRSN ;

- un arrêté le 27 février 2025 relatif au transfert des missions du directeur général adjoint délégué aux missions relevant de la défense de l'IRSN vers le délégué à l'expertise nucléaire de défense et de sécurité auprès du ministre chargé des Armées ;

- un décret en Conseil d'État du 19 décembre 2024 relatif aux transferts des contrats de travail et aux mis à disposition du personnel de l'IRSN. Cette mesure faisait l'objet d'une attention toute particulière de la part des représentants du personnel de l'IRSN, soucieux que les contrats de droit privé de l'Institut puissent poursuivre leur activité au sein du nouvel établissement.

- Un décret en Conseil d'État du 8 juillet 2024 relatif à la prime d'accompagnement des fonctionnaires à la création de l'ASNR.

b) Le règlement intérieur de l'ASNR : outil de démarcation entre l'expertise et la prise de décision

À l'initiative de son rapporteur, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a introduit dans le texte des mesures visant à renforcer l'indépendance de l'expertise vis-à-vis de la prise de décision.

Parmi les mesures réglementaires prises par le Gouvernement, l'adoption du règlement intérieur de la nouvelle autorité devant préciser les lignes de démarcation entre la recherche, l'expertise et la prise de décision était particulièrement attendue. En application de l'article 5 de la loi du 21 mai 2024 introduit à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, le 16 janvier 2025, le président de l'ASNR, Monsieur Pierre-Marie Abadie, est venu présenter devant l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) le projet de règlement intérieur. Le 21 janvier 2025, une décision portant adoption du règlement intérieur de l'ASNR a été prise et publiée au journal officiel.

Le chapitre 2 du règlement intérieur intitulé « expertise, instruction et décision » précise les fonctions respectives des personnalités suivantes :

- les personnels chargés d'une expertise qui sont chargés de la réalisation, du pilotage et de la validation intermédiaire de l'expertise ;

- les personnels chargés de la décision ou de la proposition de décision soumise au collège ;

- la personne responsable de l'expertise chargée de la validation finale de l'avis d'expertise et, le cas échéant, du rapport d'expertise ;

- la personne responsable de la décision ou de la proposition de décision soumise au collège.

Au sein de ce chapitre, une section est spécifiquement destinée à l'interaction entre, d'une part, l'expertise et, d'autre part, la préparation et la prise de décision.

Le coordinateur de l'instruction et le pilote d'expertise doivent organiser des échanges réguliers en vue d'assurer la cohérence de l'instruction et de l'expertise. Ils peuvent apporter leur concours à la personne responsable de la décision afin d'expliciter les conclusions de l'expertise.

Le règlement intérieur précise spécialement que, hors cas d'urgence motivé par des enjeux de sûreté ou de radioprotection, la personne responsable de la décision ne peut prendre position dans le cadre d'une instruction avant la fin d'une expertise y afférente. Une telle mesure était identifiée comme indispensable pour garantir la crédibilité et la qualité du système de sûreté nucléaire. Une séparation insuffisante risquait en effet de placer l'expertise -- ou inversement s'agissant de la prise de décision -- sous l'influence de la prise de décision.

Ainsi que le Parlement l'avait souhaité, le règlement intérieur comporte également une partie consacrée aux groupes permanents d'experts (GPE) au sein de l'ASNR. Ces derniers contribuent au processus d'expertise en apportant un regard critique ainsi que des compétences spécialisées. Il est dès lors prévu que l'Autorité s'appuie « en tant que de besoin sur les GPE ».

Enfin, l'initiative parlementaire, consistant en la création d'un comité scientifique, a également trouvé une application concrète. Le règlement prévoit que le conseil scientifique est composé de personnalités nommées en raison de leur compétence scientifique ou technique, par décision du président de l'ASNR pour cinq ans. Le conseil scientifique est consulté plusieurs fois par an, par le collège ou toute autre personne ayant reçu une délégation à cet effet. Il a la faculté de formuler toute recommandation sur l'orientation des activités de recherche de l'Autorité.

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* ²¹⁸ n° 777 (2023-2024)

* ²¹⁹  https://www.senat.fr/rap/r23-624/r23-62420.html#toc1467.

* ²²⁰ Décret n° 2024-889 du 4 septembre 2024 relatif au fichier national du permis de chasser.

* ²²¹ Au sens de l'article L. 425-16 du code de l'environnement, la gestion adaptative des espèces consiste à ajuster régulièrement les prélèvements de ces espèces en fonction de l'état de conservation de leur population et de leur habitat, en s'appuyant sur les connaissances scientifiques relatives à ces populations.

* ²²² L'Office français de la biodiversité, un capitaine qui doit jouer plus collectif, rapport d'information n° 777 (2023-2024) présenté par Jean Bacci le 25 septembre 2024.

* ²²³ La liste des recommandations du rapport d'information est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r23-777/r23-777_mono.html#toc296.

* ²²⁴  https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45580.

* ²²⁵  https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45593.

* ²²⁶ Le média Localtis a relevé que « nombre des mesures qu'elles ont présentées avaient été préconisées dans un rapport sénatorial de 2024 », https://www.banquedesterritoires.fr/dix-mesures-pour-apaiser-les-relations-entre-lofb-et-les-agriculteurs.

* ²²⁷ Règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le Règlement (UE) 2018/842 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l'action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l'accord de Paris.

* ²²⁸ « (...) Les conditions ne sont pas réunies pour que la Cour puisse réaliser l'évaluation annuelle mentionnée dans l'article 298 : -- les indicateurs figurant dans l'étude d'impact de la loi, ne suffisent pas en l'état à une véritable évaluation de l'ensemble des mesures de la loi ; en outre, ils sont actuellement suivis de manière dispersée et les données nécessaires ne font pas à ce stade l'objet d'une gestion suffisamment robuste pour en permettre l'exploitation, d'autant plus que le déploiement territorial des dispositifs conditionnant la production de données, est encore peu avancé ; -- le périmètre de la loi, et donc des mesures à évaluer, représente un autre frein majeur. Sans compter les dispositifs d'application directe, cette loi nécessite plus d'une centaine de textes d'application, avec une mise en place et des effets mesurables jusqu'en 2050. », p. 10.

* ²²⁹ Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 sd'orientation des mobilités.

* ²³⁰  Rapport d'information n° 738 (2022-2023), déposé le 14 juin 2023.

* ²³¹ Article 41 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* ²³² Arrêté du 12 juin 2023 portant approbation de la convention-type conclue entre l'établissement de crédit ou la société de financement et la société de gestion mentionnée au premier alinéa du VII de l'article 107 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets pour la distribution des prêts ne portant pas intérêt destinés à financer l'acquisition d'un véhicule dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures ou égales à 50 grammes par kilomètre ou la transformation d'un véhicule léger à motorisation thermique en véhicule à motorisation électrique, dénommés « prêt à taux zéro mobilité ».

* ²³³ Source : réponses de la DGEC au questionnaire écrit du rapporteur pour avis des crédits relatifs aux transports routiers, Olivier Jacquin.

* ²³⁴ Article 2 de la loi dite « Climat et résilience » de 2021.

* ²³⁵ Source : CGDD.

* ²³⁶ La directive 2015/1535 relative à la transparence du marché unique fixe une obligation de notification pour certaines normes nationales ayant un impact sur le marché intérieur : l'État membre notifie à la Commission européenne le projet de norme, pour permettre à la Commission européenne ou aux autres États membres de s'y opposer.

* ²³⁷ Source : CGDD.

* ²³⁸ Source : CGDD.

* ²³⁹  Avis n° 401933 du Conseil d'État sur un projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et ses effets.

* ²⁴⁰ En application de l'article 16 : décret n° 2023-266 du 12 avril 2023 fixant les objectifs et modalités de réemploi et de réutilisation des matériels informatiques réformés par l'État et les collectivités territoriales. En application de l'article 30 : décret n° 2023-4 du 4 janvier 2023 relatif aux modalités d'information du maire concernant le partage de sites ou de pylônes hébergeant des installations radioélectriques. En application de l'article 35 : décret n° 2022-1084 du 29 juillet 2022 relatif à l'élaboration d'une stratégie numérique responsable par les communes de plus de 50000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50000 habitants.

* ²⁴¹ Aujourd'hui codifié aux 6° et 7° de l'article L. 312-70 du code des impositions sur les biens et services.

* ²⁴² La procédure accélérée avait d'ailleurs été engagée par le Gouvernement le 26 septembre 2022.

* ²⁴³  Dossier législatif - Rapport - Essentiel.

* ²⁴⁴ Amendement COM-241 de Didier Mandelli, rapporteur.

* ²⁴⁵ Le respect des objectifs européens définis impose ainsi à la fois de mettre à jour notre programmation pluriannuelle de l'énergie et de la décliner ensuite en mesures concrètes, efficaces et opérationnelles. Les gouvernements précédents ont malheureusement privilégié une chronologie manquant de cohérence, en inversant ces deux étapes pourtant logiques. Avant d'avoir fixé le cap de la programmation pluriannuelle de l'énergie l'exécutif a, en effet, soumis au Parlement des dispositions sectorielles dans les domaines des énergies renouvelables et de la relance du nucléaire, sans porter de vision d'ensemble. Pragmatique, le législateur n'a eu d'autre choix que d'examiner les propositions qui lui étaient soumises, tout en regrettant la méthode.

* ²⁴⁶ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ²⁴⁷ Les articles de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 délégués au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sont les suivants : 4, 5, 6, 7, 11, 15, 16, 18, 20, 23, 29 et 30.

* ²⁴⁸ Décret n° 2024-1104 du 3 décembre 2024 relatif aux caractéristiques des panneaux solaires photovoltaïques permettant un report de l'échéance de l'obligation faite aux parcs de stationnement extérieurs d'une superficie égale ou supérieure à 10 000 mètres carrés.

* ²⁴⁹ Amendement n°  COM-27 de Damien Michallet, rapporteur.

* ²⁵⁰ Usines HoloSolis à Hambach (Moselle) et Carbon à Fos-sur-Mer (Bouches-du-Rhône).

* ²⁵¹ Il s'agit principalement d'IDFM, de la RATP et des acteurs économiques ayant l'intention de soumissionner aux appels d'offres.

* ²⁵² Décret n° 2024-506 du 4 juin 2024 relatif à l'information, à l'accompagnement et au transfert des salariés de l'établissement public à caractère industriel et commercial de la Régie autonome des transports parisiens en cas de changement d'exploitant d'un service régulier de transport public par autobus ou autocar en Île-de-France.

* ²⁵³ Décret n° 2024-507 du 4 juin 2024 modifiant le décret n° 2021-465 du 16 avril 2021 modifiant le décret n° 2000-118 du 14 février 2000 relatif à la durée du travail dans les entreprises de transport public urbain de voyageurs afin de déterminer les règles relatives à la durée de travail des conducteurs des services réguliers de transport public par autobus ou par autocar à vocation non touristique dont le parcours est majoritairement effectué dans les communes d'Île-de-France présentant des contraintes spécifiques d'exploitation.

* ²⁵⁴ En raison notamment des contraintes spécifiques d'exploitation pesant sur les conducteurs d'autobus dans ce périmètre géographique, que ce soit du fait de la fréquentation annuelle, de la congestion et la densité du trafic, des conditions de sûreté et d'exposition aux violences et agressions, des exigences particulières en matière de desserte du fait des intervalles entre deux passages de bus, etc.

* ²⁵⁵ Cet accord a été signé le 6 janvier 2023.

* ²⁵⁶ Décret n° 2024-508 du 4 juin 2024 portant application du deuxième alinéa de l'article L. 3111-16-1 du code des transports.

* ²⁵⁷ Décret n° 2024-504 du 3 juin 2024 modifiant la composition du conseil d'administration d'Île-de-France Mobilités.

* ²⁵⁸ Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

* ²⁵⁹  Décret n° 2024-1084 du 29 novembre 2024 relatif aux aides à l'achat ou à la location de véhicules peu polluants.