II. LES DONNÉES GÉNÉRALES DE LA SESSION 2023-2024 : UNE DÉGRADATION GÉNÉRALE DES TAUX ET DES DÉLAIS
A. UN TAUX GLOBAL D'APPLICATION DES LOIS DÉGRADÉ, VICTIME DE LA CONJONCTURE POLITIQUE
1. Un taux global d'application de près de 59 %, en recul de cinq points
Le taux d'application qui permet traditionnellement de mesurer l'engagement politique du gouvernement à appliquer les lois promulguées est celui qui prend en compte les mesures prévues (décret comme arrêté, différées ou non). Il n'atteint que 59 % sur la session 2023-2024.
Ce dernier enregistre une contraction de cinq points par rapport à la session précédente, atteignant un de ses plus bas niveaux historiques. Il faut remonter à l'année 2020, marquée par la pandémie, pour retrouver un tel niveau.
Il est calculé selon les données fournies par la base APLEG, dont une partie est retracée ci-dessous.
Données relatives au calcul du taux d'application globale
51 lois ont été adoptées au cours de la session 2023-2024, soit une augmentation de 16 %, principalement en raison de l'augmentation de 90 % des lois d'application directe. Passant de 11 à 21, ces dernières représentent 41 % de l'ensemble des lois adoptées lors de la session 2023- 2024 contre 25 % sur la précédente session, 23 % sur 2021-2022 et 22% sur 2020-2021.
Le bilan d'application des lois de la session 2023-2024 porte donc sur 30 lois. Celles-ci ont prévu 658 mesures d'application (519 décrets et 139 autres mesures réglementaires). Les propositions de lois concentrent 114 de ces mesures (17,3 %).
Parmi les 30 lois n'étant pas d'application directe, quatre sont devenues totalement applicables, soit une réduction de plus de la moitié par rapport à la session précédente.
26 lois prévoient des mesures d'application. 389 mesures ont été publiées, dont 317 décrets et 72 autres mesures réglementaires, au 31 mars 2025. 269 mesures restent à prendre (202 décrets et 67 arrêtés). En comptabilisant les mesures non prévues, 368 décrets ont été publiés et 102 autres mesures réglementaires, soit un taux d'application respectif de 65 % et 60 %.
Le taux d'application global annuel s'éloigne chaque année des niveaux enregistrés pour les sessions 2017-2018 et 2018-2019, où ils s'établissaient à près de 80 %.
Pour la session 2023-2024, si l'on retient le taux d'application hors mesures différées, celui-ci s'établit à 62 %29(*).
Évolution des taux d'application des lois selon le Sénat depuis la session 2017-2018
Source : Cellule d'assistance au contrôle
et de soutien au travail législatif
de la direction de la
législation et du contrôle, d'après les données
d'APLEG
L'écart entre le taux global d'application des lois calculé par le Sénat hors mesures différées et celui du SGG tend à s'estomper, en dépit de certaines divergences (Cf. supra), puisque le taux calculé par le SGG s'élève à 63,3 %.
Taux d'application des lois selon le SGG depuis la session 2017-2018
Source : Cellule d'assistance au contrôle
et de soutien au travail législatif
de la direction de la
législation et du contrôle d'après les données du
SGG.
Outre le taux d'application des mesures prévues, le Sénat calcule un autre taux visant à refléter la réalité de l'état de l'application des lois, en prenant en compte l'ensemble des mesures réglementaires (décrets et arrêtés), prévues ou non, mais nécessaires à l'application des textes. Ce taux, toutes mesures confondues30(*), prévues ou non, différées ou non, pour la session 2023-2024 s'établit à 64 %.
2. Un facteur conjoncturel s'ajoutant aux facteurs structurels de baisse
Quelles que soient les modalités de calcul excluant ou non les mesures non prévues ou les mesures différées, les différents taux d'application obtenus s'établissent à un niveau bas, variant de 59 % à 64 %. Il semble que l'application des lois ait été une victime collatérale de la dissolution de l'Assemblée nationale du 9 juin 2024 et de l'adoption de la motion de censure le 4 décembre 2024 dans le cadre de l'examen du PLFSS pour 2025.
En effet, la gestion des affaires courantes par les gouvernements démissionnaires a eu un impact certain sur le taux d'application des lois. Rappelons que le gouvernement de M. Gabriel ATTAL a été tenu à la gestion des « affaires courantes », pendant 67 jours31(*), dans l'attente de la formation d'un gouvernement issu des élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024.
Non définie dans la Constitution, la notion de « gestion des affaires courantes » est de nature coutumière. Cet usage républicain restreint le champ d'action gouvernemental à la gestion de la continuité de l'État et des services publics. Le circuit de validation des mesures d'application par les ministères et les cabinets ministériels a donc été significativement perturbé pendant ces deux périodes de transition.
Une mission flash de l'Assemblée nationale a par ailleurs souligné dans son rapport du 11 décembre 2024 une « réelle retenue » dans l'exercice du pouvoir réglementaire durant l'été 2024. Le nombre de décrets et arrêtés ont diminué de près de 40 % pendant cette période par rapport à 2023. Certaines mesures d'application ont donc été retardées, ralentissant ainsi le flux des mesures d'application restant à prendre.
Nonobstant le réel impact de l'instabilité gouvernementale sur la prise des mesures d'application, on constate une tendance structurelle à la baisse des taux d'application depuis 2021, s'éloignant chaque année des taux de 80 % des années 2010-2018. L'inflation législative ainsi que le caractère interministériel d'un grand nombre de mesures, tendent à freiner le flux d'application réglementaire.
3. La répartition des lois selon leur statut d'application
Parmi les 51 lois adoptées, un peu plus de la moitié (50,1%)32(*) nécessitaient encore, au 31 mars 2025, des mesures d'application. Leur répartition selon leur taux d'application reste stable par rapport à la session 2022-2023. (Cf. graphique ci-après)
Neuf des 51 lois adoptées au cours de la session 2023-2024 n'ont fait l'objet d'aucune mesure d'application, décret comme arrêté. Elles affichent donc un taux d'application nul. On en dénombrait sept la session précédente.
Répartition des lois selon leur statut d'application
Source : Cellule d'assistance au contrôle
et de soutien au travail législatif
de la direction de la
législation et du contrôle, d'après les données de
la base APLEG.33(*)
Parmi les 17 lois partiellement applicables, huit, soit 47% d'entre elles affichent des taux d'application inférieurs à 50 % (Cf. Graphique, ci-après). Si cette proportion est identique à celle de la session précédente, cela représente une dégradation par rapport à la session 2021-2022, puisqu'un tiers des lois (8/24) avait enregistré un taux d'application inférieur à 50 %.
Taux d'application des lois partiellement mises en
application
pour la session 2023-2024
Source : Cellule d'assistance au contrôle
et de soutien au travail législatif
de la direction de la
législation et du contrôle
Seules deux lois ont un taux d'application supérieur à 90 %. Elles ne représentent que 12 % des lois partiellement mises en application au 31 mars 2025, contre 18 % pour la session précédente.
4. Les taux de mise en application des lois par catégories de mesures
Le taux d'application des mesures prévoyant un décret s'établit à 61 % sur la session 2023-2024, soit un taux supérieur de deux points au taux global moyen. En effet, le taux global se dégrade après prise en compte de la mise en application des mesures prévoyant un arrêté. Celle-ci n'est que de 52 %.
Les arrêtés demeurent donc une source de vigilance constante pour le Sénat. La difficulté du suivi de ces mesures par le SGG - la rédaction des arrêtés relevant de la responsabilité de chaque ministère et non des services du premier ministre - ne saurait leur dénier un caractère impératif dans la mise en oeuvre des lois. En prenant en compte les mesures non expressément prévues par la loi, le taux de parution des décrets s'élève à 65 % et celui des arrêtés à 60 %.
Taux d'application selon la nature des mesures réglementaires en 2023-2024
Source : Cellule d'assistance au contrôle
et de soutien au travail législatif
de la direction de la
législation et du contrôle, d'après les données de
la base APLEG
5. Les taux de mise en application des lois par commissions
La mise en application des lois de la session 2023-2024 varie selon les commissions.
a) La commission des affaires sociales, une chute drastique du taux
En dépit d'une réduction du nombre de lois renvoyées à la commission des affaires sociales en 2023-202434(*), cette dernière concentre le plus grand nombre de mesures attendues par une commission permanente, soit 42 % du nombre total (Cf. graphique ci-après).
Répartition des mesures attendues par les commissions permanentes en 2023-2024
Source : Cellule d'assistance au contrôle
et de soutien au travail législatif
de la direction de la
législation et du contrôle, d'après les données de
la base APLEG35(*).
Pour autant, elle est celle, parmi les commissions permanentes, qui enregistre le plus bas taux d'application (48 %). 129 mesures sont encore attendues (Cf. Graphique ci-après).
Taux d'application des commissions en 2023-2024
Source : Cellule d'assistance au contrôle
et de soutien au travail législatif
de la direction de la
législation et du contrôle, d'après les données de
la base APLEG.
Au-delà des taux, le Parlement doit demeurer vigilant quant à la mise en application des mesures à caractère « substantiel », c'est-à-dire celles dont l'absence d'application conduit à, soit bloquer la mise en oeuvre d'une réforme, soit porter un grave préjudice aux personnes concernées. Ainsi, la loi visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels36(*), dite « loi Valletoux » illustre l'impasse réglementaire dans laquelle sont plongés praticiens37(*) et étudiants38(*). Priorité affirmée du Gouvernement, son taux d'application n'est que de 42 %. En l'absence de textes, cette réforme ne peut pleinement entrer en vigueur.
Dans le domaine sociétal, le taux d'application de la loi « Bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie »39(*) ne s'élève qu'à 36 %. 23 mesures sont toujours attendues. Les personnes âgées, handicapées et leurs proches aidants sont sévèrement impactés par l'absence de parution, d'une part, de l'arrêté ministériel permettant la généralisation du service public départemental de l'autonomie (SPDA) au 1er janvier 202540(*), et d'autre part, du décret relatif à la nouvelle aide financière de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) aux départements41(*).
Quant à la loi pour le plein emploi42(*), texte emblématique, son taux d'application ne s'établit qu'à 46 % en l'absence de parution de 20 mesures réglementaires. Or 11 d'entre elles, plus de la moitié, concernent l'important volet relatif aux modalités d'inspection et de contrôle des établissements d'accueil du jeune enfant.
Enfin, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 202443(*) n'échappe pas à une « mise en application au compte-goutte », avec un taux de 49 % (Cf. infra).
b) La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, un redressement du taux d'application
La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable fait figure d'exception dans ce panorama. Le taux moyen d'application des mesures prévues par un texte promulgué lors de la session 2023-2024 et relevant de sa compétence croît de plus du double par rapport à la session précédente, en passant de 28 % à 58 %.
L'année dernière, le Gouvernement avait expliqué ce taux très faible par la surcharge liée à la concentration de plusieurs textes sur les mêmes services. Le nombre plus réduit de mesures attendues par cette commission (4 % de la totalité) a logiquement permis de réduire le stock des mesures attendues. Ainsi, la loi sur « l'ouverture à la concurrence du réseau de bus francilien de la RATP »44(*) est devenue entièrement applicable lors de la session, ses décrets ayant été pris dans un délai inférieur à six mois après l'adoption définitive de ce texte.
Le taux global de 58 % demeurant cependant faible, tous les textes n'ont pas bénéficié de la même célérité dans la mise en application. Un cas extrême est celui de la loi restée « lettre morte », sur le réemploi des véhicules45(*) affichant un taux nul d'application. Son unique décret d'application46(*) n'est toujours pas paru47(*). Cette carence d'application est d'autant plus préjudiciable qu'elle concerne 13,3 millions de Français précaires, en termes de mobilité. En effet, ce texte prévoit de mettre temporairement à disposition48(*) à des publics précaires, des véhicules, en bon état mais destinés à être détruits dans le cadre de la prime à la conversion. Or le décret d'application prévu ne sera jamais publié car la prime à la conversion, sur laquelle repose l'intégralité du dispositif, a été abrogée par décret en novembre 2024. Le président de la commission, M. Jean-François LONGEOT a déploré cette situation en précisant qu'il ne pouvait que « fustiger qu'une décision réglementaire ait ainsi pu vider de sa portée une avancée législative qui avait, de surcroît, été adoptée à l'unanimité par les deux assemblées49(*) ».
c) La commission des lois, un taux exceptionnel de 81%
Avec la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, la commission des lois est la seule à enregistrer une amélioration de son taux d'application des lois. Ce dernier s'établit à 81 % sur 2023-2024, soit neuf points de plus que celui observé lors de la session précédente. Corrélativement, le pourcentage des mesures d'application restant à prendre ne cesse de diminuer50(*).
Pour autant la présidente de la commission des lois, Mme Muriel JOURDA, nuance ce bilan en relevant qu'aucune des lois nécessitant des mesures d'application n'est devenue pleinement applicable.
En outre, la loi de 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France51(*), destinée à mieux prévenir, détecter et réprimer les actions de puissances hostiles, attend la parution des décrets en Conseil d'État relatifs aux compétences de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en matière de contrôle et de publication des données relatives aux activités d'influence pour le compte de mandants étrangers. Elle affiche donc un taux d'application nul52(*).
d) La commission des finances, une légère tendance à la baisse
Le taux de mise en application des lois de la commission des finances, sur la session 2023-2024 ne se contracte que de quatre points par rapport à la session précédente, en restant au niveau élevé de 81 %. Il s'explique par le taux d'application de 85 % de la loi de finances (LF) pour 202453(*) qui concentre 90 % des mesures prévues par la commission. Appliquée à hauteur de 85 %, certaines des dispositions de la LF sont donc effectives, telles que la réforme de la fiscalité du logement et de la rénovation énergétique54(*). D'autres sont, en revanche, toujours en suspens, tel que l'abattement exceptionnel sur la plus-value réalisée lors de la vente d'un terrain en zone tendue55(*).
Hors loi de finances, la commission déplore l'absence de parution de l'unique décret prévu par la loi du 11 avril 202456(*) visant à protéger le groupe Électricité de France d'un démembrement.
La loi du 13 juin 202457(*) visant à accroitre l'attractivité de la France via une amélioration des capacités de financement des entreprises afin de diversifier leurs bases d'investisseurs n'est que partiellement mise en application (47 %). Huit mesures sur les 15 prévues étaient attendues au 31 mars 2025. La commission des finances déplore qu'« aucune des mesures d'application prévues par les articles examinés au fond par la commission des finances n'ait été prise ».
e) La commission des affaires économiques, un bilan bas mais stable
Le taux d'application des lois relevant de la commission des affaires économiques demeure stable par rapport à la session précédente. Il s'élève en 2023-2024 à 58 % contre 57 %. Il porte sur 11 % de la totalité des mesures attendues sur la session. (Cf. graphique ci-dessus).
f) La commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport, un taux en chute de dix points
Le taux d'application des lois relevant de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport régresse de dix points par rapport à la précédente session pour n'atteindre que 50 % tandis que l'ensemble des mesures attendues ne représente que 1 % du total. On peut alors s'interroger sur le retard pris pour publier l'unique décret attendu par la loi visant à renforcer la protection des mineurs et l'honorabilité dans le sport58(*).
g) La commission des affaires étrangères et de la défense
Sur la session 2023-2024, hormis les 17 lois tendant à ratifier des accords internationaux, la commission des affaires étrangères et de la défense n'a adopté qu'une loi d'application directe, la loi relative à la mise en place et au fonctionnement de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement59(*).
* 29 Le Sénat a recensé 35 mesures dites d'application différée contre 31 sur la session 2022-2023 et 27 sur 2021-2022.
* 30 Outre les 389 textes réglementaires prévues par la loi et publiés pour leur application, 81 mesures ont été également prises bien que non expressément prévues par la loi : 51 décrets et 30 autres mesures réglementaires.
* 31 Le Premier ministre, M. Gabriel ATTAL, a remis la démission de son gouvernement, le 8 juillet 2024 au Président de la République, qui l'a acceptée le 16 juillet. Le nouveau gouvernement a été nommé le 21 septembre 2024.
* 32 Soit 26 lois
* 33 Les 51 lois adoptées se répartissement de la façon suivante :
21 lois d'application directe
4 lois mises en application
9 lois non mises en application
17 lois partiellement mises en application dont 8 lois au taux < 50%, 7 lois au taux entre 50% et 90% et 2 lois au taux >90%
* 34 8 lois adoptées sur la session 2023-2024 contre 14 sur la session précédente.
* 35 Les commissions spéciales n'ont pas été comprises dans ce graphique. Aucun texte réglementaire n'était attendu par la commission des affaires étrangères contrairement à l'an dernier.
* 36 Loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels.
* 37 Philippe MOUILLER, président de la commission des affaires sociale, a fait valoir lors de sa présentation du bilan sur l'application des lois que « la loi Valletoux a apporté plusieurs modifications substantielles au dispositif d'autorisation d'exercice des praticiens à diplôme hors Union européenne (Padhue). Elle a notamment créé une procédure d'autorisation temporaire dérogatoire pour les Padhue déjà présents sur le territoire national. Elle a aussi ouvert la possibilité d'une modulation de la durée du parcours de consolidation des compétences (PCC), adaptée aux besoins de chaque candidat. Pourtant, aucun texte d'application n'a été publié pour mettre en oeuvre cette réforme. La durée du PCC reste donc figée sur une durée uniforme, quel que soit le parcours des Padhue ».
* 38 N'est toujours pas publiée la mesure sur l'extension du contrat d'engagement de service public aux étudiants en maïeutique et en pharmacie, pour les inciter à exercer à l'issue de leurs études dans des zones en tension.
* 39 Loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie.
* 40 Cf. article 2 de la loi « Bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie ». Le SPDA a pour mission de faciliter les démarches des personnes âgées, handicapées et des proches aidants. Il a été expérimenté dans 18 territoires en 2024, avant sa généralisation qui aurait dû intervenir le 1er janvier 2025. L'arrêté doit fixer le cahier des charges national du SPDA.
* 41 Cf. article 20 de la loi « Bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie ».
* 42 Loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.
* 43 Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.
* 44 Loi n° 2023-1270 du 27 décembre 2023 relative à l'ouverture à la concurrence du réseau de bus francilien de la RATP.
* 45 Loi n° 2024-310 du 5 avril 2024 visant à favoriser le réemploi des véhicules, au service des mobilités durables et solidaires sur les territoires.
* 46 Le décret attendu porte sur la fixation de la durée de l'utilisation du véhicule en application de l'article L. 1113-2 du code des transports, au terme de laquelle ce véhicule est retiré de la circulation à des fins de destruction et des modalités d'application de l'article L. 1113-2 du code des transports, et en particulier les conditions éligibilité des véhicules et des bénéficiaires du dispositif, notamment les conditions de ressources auxquelles les bénéficiaires sont soumis.
* 47 Les autres mesures étant d'application directe.
* 48 Cette mise à disposition doit se faire dans le cadre de services de location solidaire.
* 49 Communication du Président sur le bilan de l'application des lois 2023-2024, le 14 mai 2025.
* 50 34 % en 2021-2022, 28 % en 2022-2023 et 19 % en 2023-2024.
* 51 Loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France.
* 52 Les dispositions permettant l'élaboration de nouveaux algorithmes ainsi que les dispositions pénales sont d'application directe.
* 53 Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.
* 54 Une seule mesure sur 26 reste attendue. Cf. article 71 LF pour 2024.
* 55 Cf. article 9 LF pour 2024.
* 56 Loi n° 2024-330 du 11 avril 2024 visant à protéger le groupe Électricité de France d'un démembrement.
* 57 Loi n° 2024-537 du 13 juin 2024 visant à accroître le financement des entreprises et l'attractivité de la France.
* 58 Cf. article 2 de la loi n° 2024-201 du 8 mars 2024 visant à renforcer la protection des mineurs et l'honorabilité dans le sport.
* 59 Loi n° 2024-309 du 5 avril 2024 relative à la mise en place et au fonctionnement de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement instituée par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021.