LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Recommandation n° 1 : Maintenir impérativement le FNADT à l'écart de toute fusion des diverses subventions d'investissement local. (Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, ministère de la Cohésion des territoires)
Recommandation n° 2 : Inscrire au budget les crédits nécessaires au respect des engagements pris par l'État dans le cadre des CPER et CPIER. (Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, Ministère de la Cohésion des territoires)
Recommandation n° 3 : Renforcer la section générale du FNADT pour assurer le financement des nouveaux espaces France services dont la labellisation a été annoncée par le gouvernement. (Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, Ministère de la Cohésion des territoires)
Recommandation n° 4 : Inscrire au budget les crédits nécessaires au financement des engagements pris par le Premier ministre lors du comité interministériel aux ruralités du 20 juin 2025. (Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, Ministère de la Cohésion des territoires)
Recommandation n° 5 : Engager une réflexion pour faire du FNADT l'outil de financement principal de la politique d'aménagement du territoire de l'État, afin de la rendre plus lisible et efficace, notamment sur l'opportunité d'une intégration au sein du FNADT du fonds pour le recyclage des friches et du fonds : « développement des mobilités durables en zones rurales ». (Ministère de la Cohésion des territoires, Parlement)
Recommandation n° 6 : Rappeler par voie de circulaire aux préfets de région leurs obligations de transmission d'information aux conseils régionaux et départementaux résultant de l'article 33 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. (Ministère de l'Intérieur, Ministère de la Cohésion des territoires)
Recommandation n° 7 : Transmettre annuellement la liste des projets financés et les montants attribués via la section locale du FNADT à la commission des élus mentionnée à l'article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales. (DGCL, préfectures)
I. LE FNADT : UN FONDS D'INTERVENTION SOUPLE, EFFICACE ET BIEN IDENTIFIÉ DANS LES TERRITOIRES
Crée en 1995, le FNADT a évolué pour devenir aujourd'hui un outil efficace et plébiscité par les acteurs de terrain, grâce à sa grande souplesse d'utilisation.
A. LE FNADT, UN OUTIL DE FINANCEMENT RATIONALISÉ, CRÉÉ POUR PORTER LES CHOIX STRATÉGIQUES DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE L'ÉTAT
1. Un regroupement de six fonds pour rendre plus lisible et efficace la politique d'aménagement du territoire de l'État
Fruit du regroupement de six fonds qui lui préexistaient, le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a été instauré par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire1(*).
Comme le rappelait Jean-Claude Gaudin, alors ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, à l'occasion d'une question posée en janvier 1996, la création du FNADT visait à doter les préfets d'une enveloppe budgétaire unique et souple d'utilisation, à même de répondre de façon plus efficace aux enjeux nationaux et locaux d'aménagement du territoire.
La loi précitée a regroupé le fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT), le fonds du groupe interministériel pour la restructuration des zones minières (GIRZOM), le fonds d'aide à la délocalisation (FAD), le fonds régionalisé pour les initiatives locales pour l'emploi (FRILE), le fonds d'intervention pour l'auto-développement en montagne (FIAM) ainsi que le fonds interministériel de développement et d'aménagement rural (FIDAR).
Ces dispositifs avaient été lancés dans la foulée de la création, en 1963, de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR)2(*). Le fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT), créé concomitamment à la DATAR, était ainsi destiné à « financer des opérations complémentaires d'équipement reconnues nécessaires à la mise en oeuvre de la politique d'aménagement du territoire »3(*).
Le groupe interministériel pour la restructuration des zones minières (GIRZOM) a, pour sa part, vu le jour en 1972 afin d'entreprendre la rénovation des cités minières et de créer les conditions d'une rétrocession aux communes des voieries qui y étaient situées. Des crédits ont été affectés, dans ce cadre, à quatre grands types d'intervention : la remise aux normes techniques des voiries et réseaux divers, la démolition des cités obsolètes, l'amélioration de l'environnement et du cadre de vie des cités et la rénovation d'un certain nombre d'équipements. Cette ambition de rénovation urbaine avait avant tout pour objectif d'améliorer les conditions de vie des ouvriers et s'inscrivait dans la droite ligne du concept de « nouvelle société » porté par Jacques Chaban-Delmas, alors Premier ministre.
Le fonds interministériel de développement et d'aménagement rural (FIDAR), créé en 19794(*), finançait des contrats de plan pour le développement, soit dans les massifs de montagne (c'était le cas d'environ 75 % des crédits) soit dans les zones rurales fragiles de plaine.
Le fonds d'intervention pour l'auto-développement en montagne (FIAM), créé par la « loi montagne » de 19855(*), avait pour « mission prioritaire et permanente de contribuer à la valorisation de tous les atouts de la montagne en soutenant la recherche appliquée, l'expérimentation, l'innovation, l'animation locale et l'assistance technique nécessaires à la mise en oeuvre de projets de développement global, ainsi que la diffusion des expériences et des techniques adaptées au milieu montagnard. »
Le fonds régionalisé pour les initiatives locales pour l'emploi (FRILE), instauré par la loi de finances pour 19896(*), sous le Gouvernement de Michel Rocard, avait pour objet de financer l'étude, le montage et le démarrage de projets innovants et créateurs d'emplois.
Enfin, le fonds d'aide à la délocalisation (FAD), lancé par le Gouvernement d'Édith Cresson en 1992, avait pour fonction d'accompagner les entreprises dans des opérations de transfert d'activité de l'Île-de-France vers les régions.
Le regroupement opéré en 1995 a initialement suscité des interrogations en ce qu'il concernait un nombre important de dispositifs aux objectifs très variés et en raison des craintes formulées à l'époque sur une éventuelle contraction des moyens destinés à l'aménagement des territoires qui auraient pu en résulter. La fusion des six fonds antérieurs ne s'est pas traduite par une diminution des moyens, bien au contraire, ainsi que le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 1995, notre ancien collègue Jean Pépin, avait eu l'occasion de le souligner7(*) : « Pour raisonner à structure constante, il conviendrait de comparer le nouveau FNADT-Investissement à la somme des crédits figurant au budget voté de 1994 pour : le fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT), le fonds interministériel de développement et d'aménagement rural (FIDAR), les crédits de restructuration des zones minières ainsi que ceux destinés à faciliter l'implantation d'activités industrielles ou tertiaires hors de la région parisienne. L'ensemble de ces crédits atteignait 1,208 milliard de francs de crédits de paiement dans le budget voté de 1994. La création du FNADT-Investissement s'assortit donc, à structure constante, d'une progression de 15,14 % en francs courants, de 1994 à 1995, des crédits de paiement. Cette progression est confirmée, à structure constante, par celle (+ 20,6 % en francs courants) des autorisations de programme qui passent de 1,607 milliard de francs en 1994 à 2 milliards de francs pour 1995. »
Par la suite, le volume de crédits consommés dans le cadre du FNADT s'est stabilisé aux alentours de 200 millions en euros courants. L'analyse de l'exécution du fonds depuis 1995 montre toutefois des fluctuations importantes, avec un pic de crédits consommés de 388 millions d'euros en 2005 et un creux de 142 millions d'euros en 2021.
Ce regroupement a donc permis d'atteindre les principaux objectifs qui lui avaient été assignés.
En premier lieu, cette fusion avait pour objectif de raccourcir et de déconcentrer les processus de décision. C'est la raison pour laquelle, depuis sa création, le fonds comprend, d'une part, une « section locale » déconcentrée au niveau des préfets de région et, d'autre part, une « section générale » finançant essentiellement des opérations d'intérêt national.
Initialement, la section locale servait en quasi-totalité à financer des dispositifs contractualisés entre l'État et les régions. Bien plus subsidiairement, elle comprenait une part dite « libre d'emploi », permettant au préfet de région, en concertation avec les préfets de département, de financer des projets structurants pour le territoire.
La section générale, initialement d'un montant analogue à la section locale, finançait des opérations d'intérêt national, décidées par le Premier ministre lors des « comités interministériels de l'aménagement et du développement du territoire8(*) ». Trois grands types d'opérations entraient dans cette catégorie : les mesures à caractère national ou territorial résultant de décisions du gouvernement ; les programmes, proposés par la DATAR, avec éventuellement le concours d'autres ministères ou organismes publics, et le soutien aux organismes de développement local. Plus exceptionnellement, des opérations d'intérêt régional trop importantes pour être financées uniquement par la section locale pouvaient également être prises en charge par la section générale.
Si la coexistence des deux sections au sein du FNADT perdure, leur articulation a évolué dans le temps. La section générale permet de financer des programmes nationaux déclinés à l'échelle territoriale, tandis que la section locale finance essentiellement des crédits contractualisés entre l'État et les collectivités territoriales. En parallèle de ces deux sections, le FNADT intègre le financement de deux opérateurs, l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et Business France.
Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales, et M. Stanislas Bourron, directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), ont confirmé lors de leur audition le caractère opérationnel de cette distinction : « ce découpage en deux sections fonctionne bien sur le plan budgétaire, même si, en réalité, la véritable organisation du FNADT repose sur un triptyque contrat - projets nationaux - opérateurs. » (Stanislas Bourron, lors de son audition par le rapporteur spécial le 19 mars 2025).
2. Une doctrine d'emploi du FNADT progressivement remaniée au profit d'une meilleure association des collectivités territoriales et d'une plus grande déconcentration
Le FNADT se caractérise aujourd'hui par une co-construction plus marquée avec les collectivités locales et par d'avantage de déconcentration pour apporter des réponses « sur mesure » aux besoins des territoires.
a) Une association croissante des collectivités territoriales à la doctrine d'emploi du FNADT, qui reste à améliorer
Le rapporteur spécial souligne que l'État associe désormais plus étroitement les collectivités territoriales à la mise en oeuvre du FNADT, comme en témoignent les auditions des associations d'élus locaux. Si des marges de progression subsistent, le rapporteur spécial relève une amélioration tangible dans les modalités de gouvernance et de concertation par rapport à l'approche plus centralisée qui prévalait à l'époque de la DATAR.
Alors que ces deux sections bénéficiaient initialement de montants de crédits comparables, le renforcement du rôle des collectivités a conduit à un poids plus important de la section locale, et ce, jusqu'en 2024.
En effet, jusqu'en 2024, les dispositifs contractualisés entre l'État et les collectivités financés via la section locale du FNADT, en particulier les contrats de plan État-Régions (CPER) et les contrats de plan interrégionaux (CPIER), représentaient plus des deux-tiers du total des crédits du FNADT. La forte diminution des crédits contractualisés en loi de finances initiale pour 2025 a logiquement réduit la part relative de la section locale du FNADT (cf. infra).
Part de chacune des deux sections dans le total des crédits FNADT
(en millions d'euros, arrondis à l'entier le plus proche)
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
FNADT section locale (action 11 du programme 112) |
124 |
111 |
75 |
103 |
118 |
97 |
202 |
119 |
191 |
131 |
97 |
40 |
|
Part de la section locale dans le total FNADT (en %) |
84 |
78 |
69 |
73 |
67 |
60 |
78 |
66 |
65 |
55 |
45 |
25 |
|
FNADT section générale (action 12 du programme 112) |
24 |
32 |
34 |
39 |
59 |
65 |
58 |
62 |
105 |
108 |
117 |
119 |
|
Part de la section générale dans le total FNADT (en %) |
16 |
22 |
31 |
27 |
33 |
40 |
22 |
34 |
35 |
45 |
55 |
75 |
|
Total FNADT |
148 |
143 |
109 |
142 |
177 |
162 |
260 |
181 |
296 |
239 |
214 |
159 |
Source : Commission des finances du Sénat à partir de données fournies par la DGCL
Bien que les collectivités soient de plus en plus associées à la doctrine d'emploi du FNADT, l'État dispose toujours d'un rôle central dans sa mise en oeuvre. Le ministre des collectivités territoriales continue notamment de fixer les orientations et les priorités d'emploi du FNADT.
De plus, des progrès restent à réaliser en ce qui concerne l'information des collectivités territoriales sur l'utilisation des crédits du FNADT. En effet, depuis la loi du 25 juin 1995, le préfet de région est tenu d'informer les présidents des conseils régionaux et départementaux des décisions déconcentrées d'attribution des crédits relevant de la section locale.
En complément, l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, modifié en 1999, impose également au représentant de l'État dans la région de transmettre chaque année un rapport aux présidents des exécutifs régionaux et départementaux concernés, détaillant les conditions d'exécution des crédits attribués. Ce dispositif vise à garantir une meilleure transparence et à favoriser un dialogue entre l'État et les collectivités sur les priorités d'intervention territoriale. Or, le rapporteur spécial a sollicité Départements de France sur ce point, qui a interrogé ses membres pour déterminer l'effectivité de cette transmission. Les 32 départements ayant répondu9(*) ont tous confirmé ne pas recevoir ces éléments, même s'il est vrai que certaines préfectures en font parfois discrètement état sur leur site Internet. C'est pourquoi le rapporteur spécial considère que cette obligation légale de transmission d'information par les préfectures de région devrait faire l'objet d'un rappel par voie de circulaire.
Recommandation n° 6 : Rappeler par voie de circulaire aux préfets de région leurs obligations de transmission d'information aux conseils régionaux et départementaux résultant de l'article 33 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. (Ministère de l'Intérieur, Ministère de la Cohésion des territoires)
Outre l'obligation légale susmentionnée, le rapporteur spécial recommande également de transmettre, chaque année et dans chaque département, comme c'est le cas pour la DETR, la liste des projets financés et les montants attribués par la section locale du FNADT à la commission des élus mentionnée à l'article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales10(*). Il s'agit d'une question de transparence de l'action territoriale de l'État.
Recommandation n° 7 : Transmettre annuellement la liste des projets financés et les montants attribués via la section locale du FNADT à la commission des élus mentionnée à l'article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales. (DGCL)
b) La déconcentration de plus en plus marquée de la doctrine d'emploi du FNADT
La seconde évolution marquante du FNADT tient à l'application d'une logique de déconcentration.
L'atout principal du FNADT est sa souplesse d'utilisation (cf. infra) qui est rendue possible par la délégation de moyens aux représentants de l'État dans les territoires. Les préfets de région, en lien avec les préfets de département, peuvent ainsi faire de la différentiation territoriale en adaptant le financement des projets aux réalités des besoins de chaque territoire. En effet, le FNADT laisse une grande marge d'autonomie au préfet de région, qui peut ainsi impulser des dynamiques locales, via la contractualisation :
- à la maille régionale : les contrats de plan État - Région ou inter-régionaux (massifs montagneux, bassins versants de fleuves) ;
- à la maille locale, avec d'autres formes de contrats de cohésion territoriale, principalement les Contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE).
Le rapporteur spécial souligne l'intérêt de préserver cette marge d'appréciation importante dont bénéficie le représentant de l'État dans le territoire. Le préfet de région ou de département dispose en effet d'une vision globale qui lui permet de déterminer au mieux l'opportunité des opérations à mener dans le cadre de l'emploi du FNADT. Cette approche garantie la mise en oeuvre d'une politique d'aménagement du territoire adaptée aux spécificités locales et facilite la prise en compte de l'avis des élus locaux.
En outre, le représentant de l'État dans le territoire peut apporter un soutien en ingénierie à la commune porteuse de projet lorsque cela est nécessaire.
* 1 Article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite « loi Pasqua-Hoeffel ».
* 2 Cette création résultait du décret n° 63-112 du 14 février 1963 créant une délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale et fixant les attributions du délégué, abrogé en 2006.
* 3 Article 8 du décret du 14 février 1963 précité.
* 4 Décret n° 79-533 du 3 juillet 1979 instituant un fonds interministériel de développement et d'aménagement rural.
* 5 Article 80 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (abrogé par la loi de 1995 instaurant le FNADT).
* 6 Loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988 de Finances pour 1989.
* 7 Tome du X du rapport pour avis n° 81 (première session ordinaire 1994-1995) de M. Jean Pépin sur le projet de loi de finances pour 1995.
* 8 Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) est un comité interministériel réuni en France par le Premier ministre et comprenant les ministres concernés par l'aménagement du territoire. Il succède au Comité interministériel permanent pour les problèmes d'action régionale et d'aménagement du territoire (CIAT) créé en 1960, remplacé en 1995 par le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT), puis en 2005 par le Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT), lequel reprend, en 2009, l'appellation de 1995.
* 9 Aisne, Ardennes, Bouches-du-Rhône, Calvados, Eure, Essonne, Finistère, Gard, Guyane, Indre, Ille-et-Vilaine, Lot, Maine-et-Loire, Manche, Marne, Meuse, Morbihan, Moselle, Nièvre, Oise, Orne, Pas-de-Calais, La Réunion, Seine-Maritime, Somme, Tarn, Territoire de Belfort, Var, Vendée, Vienne, Haute-Vienne, Yonne.
* 10 Cette commission comprend, dans chaque département, des représentants des maires des communes, des représentants des présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que l'ensemble des députés et sénateurs élus dans le département lorsque celui-ci compte moins de cinq parlementaires (lorsque le département compte cinq parlementaires ou plus, deux députés et deux sénateurs sont désignés, respectivement, par l'Assemblée nationale et par le Sénat pour siéger dans la commission).