C. DES MUTUALISATIONS PARTIELLES DE SERVICES AINSI QUE LE DÉPLOIEMENT « D'OFFRES UNIQUES » DEVRAIENT ÊTRE PRIVILÉGIÉS
Après avoir étudié cette option, le rapporteur estime qu'à court terme, l'hypothèse d'une fusion entre le Cerema, l'Ademe et l'ANCT serait coûteuse et trop complexe. Néanmoins, la situation actuelle n'est pas satisfaisante et, en attendant qu'une éventuelle fusion intervienne, plusieurs pistes doivent être creusées afin, d'une part de rendre l'offre de ces opérateurs plus lisibles et plus cohérente et, d'autre part, de réaliser des gains de productivité et des économies immédiates.
Le Cerema et l'Ademe ont fini par prendre l'initiative de se réunir autour d'une table pour identifier les domaines d'intervention sur lesquels leurs activités pouvaient se superposer, entrer en concurrence, voire être en discordance
Afin de clarifier l'intervention des trois opérateurs et d'assurer leur complémentarité, il apparaît avant tout nécessaire que l'État, le cas échéant via une tutelle mutualisée, leur impose de se recentrer sur leur vocation première et ce qui fait leur originalité. C'est-à-dire :
- une ANCT chargée du dialogue avec les associations d'élus et la direction générale des collectivités locales (DGCL) pour définir les grands besoins des collectivités et piloter de grands programmes nationaux ;
- un Cerema qui fournit les prestations de conseil et d'expertise technique visant à traduire concrètement des projets d'aménagement ;
- une Ademe qui instruit les dossiers et attribue les financements.
D'après le rapporteur, seule une articulation de ce type permettrait d'assurer une réelle complémentarité entre ces trois opérateurs dans le domaine de l'ingénierie territoriale.
Pour les domaines dans lesquels plusieurs opérateurs de l'État sont compétents, le modèle de « l'offre unique » proposé dans le cadre de la « mission adaptation », si le bilan de l'expérience confirme sa pertinence, pourrait être dupliqué sur d'autres politiques publiques que la seule adaptation des territoires au changement climatique.
Mise en oeuvre en novembre 2024, la « mission adaptation » réunie le Cerema, l'Ademe, l'office français de la biodiversité (OFB), les agences de l'eau, Météo-France, la banque des territoires, l'ANCT ainsi que l'agence nationale de la performance sanitaire et médico-sociale (Anap). Elle avait été saisie par environ 70 collectivités entre sa création et le mois de mai 2025.
Présentation de la « mission adaptation » par le Cerema
L'objectif de la Mission adaptation est de permettre aux collectivités de s'engager dans des dynamiques d'adaptation ou de passer d'actions ponctuelles à des démarches plus intégrées en ayant accès, de manière simplifiée et facilitée, aux ressources des opérateurs de l'État. En organisant ces ressources autour d'un service commun mutualisé d'accueil et de conseil, orientation, la mission adaptation permet :
- d'améliorer la lisibilité des offres des opérateurs publics :
La réalisation de projets d'adaptation liés aux contextes territoriaux fait appel à plusieurs corpus disciplinaires, portés par plusieurs opérateurs. Pour faciliter leur compréhension et leur accès, la mission adaptation met en relation les collectivités locales avec les opérateurs de l'État.
- de simplifier les démarches des collectivités :
Les référents de la mission adaptation orientent vers le bon service, opérateur, dispositif en fonction du besoin, pour aider à initier, déployer ou amplifier une démarche (pouvant aller de la stratégie au projet opérationnel).
- de rationaliser l'offre des opérateurs :
Jusqu'en 2024, les outils et méthodes portés par les différents opérateurs étaient en général complémentaires mais juxtaposés sans articulation. La mission adaptation, les organise et facilite leur mobilisation.
Ce type de dispositif est possiblement applicable à toute politique publique qui nécessite la mobilisation de plusieurs corpus disciplinaires et de ce fait une clarification sur les parcours à suivre et les acteurs à mobiliser. Le dispositif propose une orientation, un conseil, qui sont dispensés par des spécialistes, et permettent une mobilisation directe des bons interlocuteurs pour mobiliser une ressource, un service, une aide.
Source : réponses du Cerema au questionnaire du rapporteur
Si l'hypothèse d'une fusion immédiate des trois opérateurs doit être exclue, le rapporteur estime que la mutualisation de certains de leurs services, notamment s'agissant de fonctions transverses, est tout à fait imaginable et même souhaitable. Elle permettrait à ces opérateurs de réaliser des gains de productivité.
Alors que la publication de guides à double en-tête a montré les synergies qui pouvaient exister entre le Cerema et l'Ademe dans le domaine de la diffusion des connaissances, cette étape pourrait par exemple constituer la première marche vers un rapprochement et une mutualisation des services en charge de cette activité dans ces deux opérateurs. Progressivement, d'autres services transverses pourraient également être mutualisés afin de réaliser des gains de productivité pouvant aller jusqu'à quelques dizaines d'ETP sur le périmètre des deux agences.
Recommandation n° 9 : afin de réaliser des gains de productivité, procéder à la mutualisation de services du Cerema exerçant des fonctions transverses (publications et diffusion des connaissances) avec d'autres opérateurs de l'État qui interviennent dans des champs comparables, en particulier l'Ademe.