EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 8 octobre 2025 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial, sur les engagements financiers extrabudgétaires de l'Union européenne.
M. Claude Raynal, président. - Nous allons maintenant entendre une communication de M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial sur les engagements financiers extrabudgétaires de l'Union européenne.
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - Les engagements extrabudgétaires recouvrent le concept comptable de « passif éventuel », c'est-à-dire des obligations financières potentielles qui pourraient être contractées en fonction d'un événement futur. En pratique, il s'agit de situations où le défaut d'un tiers engage la responsabilité financière de l'Union européenne (UE) : le cas le plus fréquent est celui d'opérations où l'UE prête en s'endettant. Ces prêts peuvent être accordés à des États membres, l'exemple type étant, dans le cas du plan de relance européen, celui de la Facilité pour la reprise et la résilience, dite FRR, ou à des pays tiers, à travers des « assistances macrofinancières », plus connues sous le sigle d'AMF.
Les engagements extrabudgétaires couvrent aussi les garanties budgétaires octroyées par l'UE à des tiers comme la Banque européenne d'investissement (BEI), chargés de la mise en oeuvre de programmes destinés à soutenir l'investissement au sein de l'UE et en dehors.
Je souhaite en premier lieu évoquer avec vous le rythme effréné de la progression des engagements extrabudgétaires de l'UE et des risques qu'ils font peser sur son budget, mais aussi sur celui des États membres contributeurs.
Que ce soit la réponse à la crise sanitaire ou à l'agression russe en Ukraine, les dispositifs européens d'assistance financière ont été mis en place à la faveur de crises afin de pouvoir débloquer rapidement des sommes importantes. Les sommes en question sont en effet tout sauf négligeables : le niveau de risque porté par le budget européen a ainsi presque quadruplé entre 2019 et 2024, soit une hausse moyenne de 30 % par an, avec une forte poussée au moment de la crise sanitaire, avec une augmentation de 51 % par an de 2019 à 2021.
L'essentiel de la hausse observée peut être attribué aux dispositifs d'assistance financière aux États membres, qui ont progressé de 49 milliards d'euros en 2019 à 249 milliards d'euros en 2024, soit une hausse de 200 milliards d'euros, qui équivaut à 80 % de la hausse totale observée.
Quant à l'assistance aux pays tiers, si elle est d'ampleur moindre dans son ensemble, elle a néanmoins connu une progression encore plus dynamique, passant de 5 milliards d'euros en 2019 à 47 milliards d'euros en 2024, sous l'effet principalement du soutien apporté à l'Ukraine.
Cette expansion des engagements extrabudgétaires n'est pas près de s'arrêter. Sur la base des seuls instruments existants ou dont le règlement européen a été voté, on peut s'attendre à ce que l'exposition du budget de l'Union européenne continue de s'accroître à un rythme plus que significatif, doublant presque d'ici la fin du cadre financier pluriannuel 2021-2027, pour atteindre 640 milliards d'euros, principalement sous l'effet de la mise en oeuvre de la FRR, mais aussi avec les décaissements progressifs du programme SAFE (Security Action For Europe), nouveau programme de l'UE visant à financer les achats communs en matière de défense.
Or ces divers engagements ne sont pas sans risque pour les budgets de l'Union européenne et de ses pays contributeurs : il s'agit principalement d'un défaut des bénéficiaires, qui peut être géré de deux façons, avec le recours ou non à des provisions.
Sur le plan conceptuel, le principe de provisionnement ne va pas nécessairement de soi : à titre de comparaison, le Trésor britannique critique une telle pratique, objectant que l'utilisation de fonds provisionnés expose le budget au risque de marché et immobilise des ressources publiques. La position britannique s'entend du point de vue d'une entité souveraine, dotée d'un pouvoir fiscal, car elle peut toujours augmenter ses ressources pour trouver les fonds nécessaires en cas de réalisation du risque. À l'inverse, l'UE est liée par la décision relative aux ressources propres et la pratique du provisionnement, longtemps majoritaire, se justifiait.
Aujourd'hui, les garanties budgétaires de l'UE sont provisionnées, et pendant longtemps, c'était aussi le cas des prêts aux pays tiers.
Si un prêt n'est pas provisionné, il est alors couvert par ce que l'on appelle la « marge de manoeuvre », ou parfois la « marge sous plafond ». Cette marge de manoeuvre représente l'écart entre le plafond des ressources propres pouvant être perçues auprès des États membres, fixé par la décision relative aux ressources propres, et les plafonds de dépenses, fixés par le cadre financier pluriannuel (CFP).
Concrètement, en cas de réalisation du risque, lorsqu'un prêt est couvert par la marge de manoeuvre, ceci se traduit in fine par une baisse de certaines dépenses ou une hausse des contributions des États membres, même si, comme l'ont rappelé les services de Bercy et de la Commission, différents instruments de flexibilité existent, avec des enveloppes de crise et des possibilités de virement et de reports pour atténuer et diffuser le choc.
Or je constate que ce sont les engagements extrabudgétaires couverts par la marge de manoeuvre qui sont en forte hausse, qu'il s'agisse des dispositifs d'assistance aux États membres ou, désormais, de certains dispositifs de soutien à l'Ukraine.
Je souhaite justement commencer par étudier ces derniers dispositifs, qui ne sont pas les plus importants sur le plan quantitatif, mais où l'aléa est le plus prononcé.
Les prêts accordés à l'Ukraine représentent fin 2024 près de 90 % des prêts accordés à des pays tiers. On peut distinguer plusieurs vagues dans ce support.
Comme vous le savez, l'agression russe en Ukraine remonte à 2014 et, très vite, des prêts ont été accordés à l'Ukraine, les fameuses AMF. Ces prêts suivent le règlement européen en vigueur et sont provisionnés à 9 %. De 2014 à février 2022, cela représente un montant de 5,3 milliards d'euros.
Avec l'invasion russe de 2022, une AMF exceptionnelle de 6 milliards d'euros est décidée. Toutefois, compte tenu du risque, nouveau, son taux de couverture est porté à 70 %, la différence de 61 % étant constituée d'une garantie apportée par les États membres. De fait, une garantie d'un milliard d'euros a été votée en France dans la loi de finances pour 2023.
Dans un troisième temps, toutefois, à partir de 2023, une rupture s'opère et le principe d'une couverture en amont est abandonné. Deux dispositifs sont successivement décidés, une AMF+ de 18 milliards d'euros et une Facilité pour l'Ukraine de 33 milliards d'euros, qui ne sont désormais plus couverts que par la marge de manoeuvre. Ce choix est fait en catimini, sans justification officielle, noyé dans une discussion technique. Sur le fond, il est expliqué par le coût prohibitif que représenterait le provisionnement de ces instruments - environ 33 milliards d'euros.
En pratique, toutefois, les prêts les plus volumineux ont été accordés aux conditions les plus favorables, avec des maturités de plus en plus longues et des garanties de moins en moins formalisées, ce qui constitue essentiellement un transfert de risque du budget de l'UE vers celui des États membres contributeurs.
Bien sûr, les administrations européennes et françaises interrogées se sont voulues très rassurantes, notant que les prêts en question bénéficient d'une période de grâce de 10 ans et de maturités longues qui permettraient de lisser un choc éventuel.
Le rapport s'intéresse enfin à la nouvelle pratique de la Commission européenne, qui consiste à utiliser les actifs russes immobilisés à la suite des sanctions de l'UE. En octobre 2024, un premier prêt de 18 milliards d'euros a été accordé, financé par les revenus d'aubaine associés à ces actifs.
Alors que les projections du FMI affichent des besoins de financement pour l'Ukraine de l'ordre de 10 milliards de dollars par an pour les prochaines années, la Commission et les États membres étudient désormais la possibilité d'un nouveau soutien selon le mécanisme suivant : la société où sont déposés les actifs russes immobilisés, Euroclear prête 140 milliards d'euros à l'UE à un taux de 0 % ; celle-ci les prête en retour à l'Ukraine ; ce dernier prêt n'est remboursé que si l'Ukraine reçoit des réparations de guerre de la Russie.
Ce montage est encore en cours de discussion et suscite des débats sur le droit de propriété de ces actifs et l'attractivité des places européennes.
J'en viens maintenant aux dispositifs qui constituent la plus grosse part de l'exposition du budget de l'Union européenne : les dispositifs d'assistance aux États membres.
Le volume des prêts a fortement progressé au moment de la crise sanitaire avec deux dispositifs. Le premier, intitulé SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency), était doté d'une enveloppe globale de 100 milliards d'euros pour couvrir les coûts directement liés au financement des dispositifs nationaux de chômage partiel. Le second, la FRR, était l'instrument pour distribuer le plan de relance européen NextGenerationEU. Fin 2024, l'enveloppe totale de la FRR était de 650 milliards d'euros, dont 291 milliards d'euros de prêts : c'est cette dernière enveloppe qui nous intéresse et qui explique une grande partie de la progression attendue des engagements extrabudgétaires d'ici à la fin du CFP.
Le reste de la hausse est expliqué par un nouveau programme, le programme SAFE, créé en 2025 pour financer des achats de défense en commun au sein de l'Union européenne. Le montant de ce programme s'élève à 150 milliards d'euros et sera décaissé jusqu'en 2030.
Jusqu'à maintenant, la France n'a jamais eu recours à ce type d'instrument, la dette française étant meilleur marché : ce n'est hélas plus le cas, et la France devrait recourir aux prêts permis par le programme SAFE à hauteur de 16 milliards d'euros.
La forte croissance de ces prêts n'est pas sans risque pour la France, en tant qu'emprunteur et en tant que prêteur.
En tant qu'emprunteur, il s'agit de ne pas céder aux sirènes de taux légèrement plus intéressants. Les dépenses engagées doivent avant tout être nécessaires. Or ces grands programmes de prêts sont conçus en temps de crise, dans des délais contraints ; à titre d'exemple, la Cour des comptes européenne a questionné l'efficacité des dépenses financées grâce à la FRR lors d'une évaluation menée à ce sujet.
Mais les conséquences principales affecteraient l'État prêteur. Comme nous l'avons vu, ces prêts sont garantis par la marge de manoeuvre et, à ce titre, sont principalement garantis par les États membres. La France est donc particulièrement exposée en tant que deuxième contributeur net au budget de l'Union.
Or je constate que cette exposition est concentrée, trois pays - l'Italie, l'Espagne et la Pologne - affichant une dette envers l'Union européenne de plus de 80 milliards d'euros. Ces instruments peuvent représenter des proportions importantes, supérieures à 10% du PIB pour sept États membres, principalement des pays d'Europe de l'Est souhaitant recourir au dispositif SAFE - la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Pologne, et la Hongrie.
L'administration de Bercy s'est de nouveau montrée rassurante dans nos échanges, mettant en avant le risque limité de défaut à court terme pour les États membres. Si les analyses de la Commission européenne qu'elle nous a communiquées confirment cette appréciation, ces mêmes analyses pointent un risque élevé sur les finances publiques de ces États à moyen terme.
Qu'en est-il de la gestion de ces risques ? J'ai pu constater dans le cadre de ce contrôle que la Commission produisait une documentation régulière et relativement bien fournie, ponctuée chaque année d'une analyse sur la viabilité de la couverture assurée par les provisions et par la marge de manoeuvre. Bercy juge ces tests globalement crédibles, à une exception près, celle de l'horizon de ces tests, qu'il conviendrait d'étendre.
Enfin, j'ai pu constater que les services de Bercy ne produisaient aucune analyse propre sur ce risque et se reposaient sur les travaux de la Commission européenne. Or cette dernière a pour mission de protéger avant tout les intérêts de l'Union et se soucie moins du niveau de la contribution française. Pour remédier à cette insuffisance, comme à d'autres, ce rapport présente huit recommandations.
M. Claude Raynal, président. - Merci, monsieur le rapporteur spécial, pour ce rapport complet et, il faut bien le reconnaître, extrêmement technique.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Il est vrai que ce sont des sujets très techniques ; le Sénat doit veiller à rendre compréhensibles les caractéristiques de ces dispositifs.
La semaine dernière, Florence Blatrix Contat et moi-même participions à la conférence interparlementaire qui se tenait au Danemark. Nous avons constaté une demande quasi unanime d'un effort de consolidation européenne en faveur de la défense. Les Danois nous ont également expliqué qu'ils aidaient directement l'Ukraine en participant à son effort de défense. Ils considèrent que leur aide est ainsi plus ciblée et plus efficace ; nous devons être attentifs à cet arbitrage.
Le fonctionnement de l'Union européenne - je pense notamment aux présidences semestrielles - est naturellement complexe. Les parlements nationaux courent toujours le risque d'être en porte-à-faux ou de ne pas disposer du bon niveau d'information. Toute amélioration dans la connaissance et le contrôle de ces mécanismes permettra de mieux comprendre les enjeux.
Mme Florence Blatrix Contat. - Je partage le constat de notre rapporteur spécial : les engagements extrabudgétaires de l'Union européenne ont augmenté ; il faut donc renforcer le contrôle et améliorer la transparence.
La question de la compétitivité de l'Union européenne et de l'achèvement du marché unique nous est rappelée lors de chaque conférence interparlementaire. Dans ce cadre, les pays auront besoin d'investir massivement, notamment dans la transition écologique. Vous faites le constat que le coût de la dette européenne, des emprunts européens pour le compte des États membres, est aujourd'hui compétitif, ce qui est vrai pour la France, vu notre situation actuelle.
Je m'interroge sur la recommandation no 3, qui vise à limiter le recours aux prêts octroyés par l'Union européenne aux seules situations de crise où l'apport européen est manifeste. Il serait dommage pour la France de se priver du recours à de tels prêts pour financer des actions en faveur de la compétitivité, de la transition écologique et des grands objectifs que nous nous fixons. Dans le futur cadre financier pluriannuel, Ursula von der Leyen a proposé un nouvel emprunt de 400 milliards d'euros ; il serait donc dommage que la France, a priori, se prive de ces possibilités.
Mme Sylvie Vermeillet. - Je souscris à la remarque qui vient d'être formulée sur la réalité des fonds propres de l'Union européenne.
Comment seront remboursés tous ces prêts ? Existe-t-il des échéanciers ? Comment fonctionnent les différés de remboursement ? J'avoue ne rien comprendre à ces différents plans, alors que la France doit rembourser les emprunts liés au plan de relance dès 2028. Je n'ai jamais eu accès à un échéancier pays par pays.
M. Jean-François Rapin. - Je ne m'opposerai pas aux propos de Florence Blatrix Contat ; je souhaite simplement les modérer. Concernant l'architecture du prochain cadre financier pluriannuel, toutes les analyses montrent que le remboursement des prêts consentis par le programme NextGenerationEU plombera progressivement le budget de l'Union. On annonce un budget à 2 000 milliards d'euros, ce qui donne l'impression d'une augmentation considérable, mais il s'agit d'euros courants, et non d'euros constants. Autrement dit, on ne prend pas en compte les éléments inflationnistes importants qui ont bouleversé l'architecture budgétaire.
Je suis donc très attentif au nouveau CFP - je sais que les deux rapporteurs de la commission des affaires européennes du Sénat sur ces questions sont aussi vigilants. Je ne souhaite pas que l'on replonge dans de nouveaux emprunts sans disposer de davantage de visibilité - même si ceux-ci serviraient à financer des objectifs que nous partageons tous, comme l'amélioration de la compétitivité de l'Union. Je le répète : le remboursement des 750 milliards d'euros, sans ressources propres, est une catastrophe pour les budgets à venir. Toutes les politiques nouvelles visant à gérer l'urgence, notamment géopolitique, avec le réarmement, ne peuvent pas être financées, car nous sommes à l'os ! Voilà la légère différence que j'introduis par rapport aux propos de Florence Blatrix Contat, dont je connais la vigilance sur le sujet.
M. Marc Laménie. - Les montants des dispositifs d'assistance aux États membres augmentent fortement. La crise sanitaire est souvent l'explication avancée, mais on prévoit aussi une forte progression entre 2024 et l'échéance de 2027. Peut-on mettre un terme à cette progression ?
Mme Christine Lavarde. - Une fois n'est pas coutume, je ne suis pas d'accord avec Florence Blatrix Contat. Il est très difficile d'assurer la viabilité du cadre financier 2021-2027. Les charges d'intérêt de l'emprunt NextGenerationEU ont considérablement augmenté par rapport à ce qui avait été envisagé au moment où les 750 milliards d'euros ont été levés. Nous devons donc commencer à rembourser les premiers intérêts, et cela n'est pas prévu dans le budget de l'Union. Par conséquent, on rabote, on essaie de trouver des solutions, mais comme aucun État membre ne veut contribuer davantage, il faut revenir sur des politiques qui avaient été définies au début du cadre.
Je souhaite également tirer la sonnette d'alarme pour la suite. Aujourd'hui, les journaux mettent en avant le dynamisme de l'économie italienne, mais celui-ci s'explique par l'argent qui provient de l'emprunt européen. Qu'adviendra-t-il de l'Italie quand elle devra commencer à rembourser ces emprunts ? La situation sera peut-être un peu différente.
Finalement, emprunter revient à reporter les difficultés à plus tard. Nous sommes confrontés au même problème avec notre dette. Ce rapport complète utilement les travaux que nous menons à la commission des affaires européennes.
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - Madame Vermeillet, il n'y a jamais eu de défauts de paiement à ce jour sur les prêts accordés par l'UE couvert par la marge de manoeuvre et le système mis en place n'a jamais été pris en défaut. Cela dit, le passé ne permet pas de prédire l'avenir.
Madame Blatrix Contat, la qualité des projets éligibles est la première source de vigilance. L'expérience montre que les systèmes montés dans la précipitation ne sont pas toujours très performants. Il est donc préférable que le gouvernement fasse preuve de vigilance avant de se tourner vers des prêts proposés par l'Union européenne pour financer des actions dont l'efficacité et l'efficience peuvent être contestées. Sans compter que l'échelon européen ajoute un niveau supplémentaire de complexité au contrôle parlementaire.
Président Rapin, vous évoquiez le plan NextGenerationEU dans son ensemble et la nécessité de nouvelles ressources propres. Afin d'être parfaitement clair pour nos collègues non-spécialistes, le plan de relance européen dispose d'un volet prêts et d'un volet subventions. Le contrôle s'intéressait au volet prêts et au remboursement attendu des États. Mais le plan de relance comporte également un volet subventions, dont le remboursement est plus incertain, reposant sur l'adoption de nouvelles ressources propres. Les premiers remboursements doivent intervenir en 2028. Nous verrons comment la Commission, le Conseil et le Parlement tomberont d'accord.
Monsieur Laménie, ce sont des choix politiques qui mettront un terme à ce système. Nous savons d'ores et déjà que les montants des dispositifs d'assistance aux États membres augmenteront jusqu'en 2027. Pour la suite, la réponse est entre les mains des institutions européennes.
Madame Lavarde, vous avez raison : le succès économique actuel de l'Italie repose sur des raisons conjoncturelles. J'espère toutefois qu'à l'avenir, celles-ci deviendront structurelles.
Mme Florence Blatrix Contat. - Je reviens sur la recommandation no 3. J'ai bien entendu votre réponse sur la qualité des projets éligibles ; toutefois, celle-ci ne me convainc pas : en période de crise, certains projets peuvent être moins qualitatifs que ceux portant sur de grands objectifs.
Si cette recommandation était adoptée, la France se priverait d'une possibilité intéressante. Je m'abstiendrai donc sur ce point.
M. Claude Raynal, président. - Je m'abstiendrai également.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.