CHAPITRE III - "ENDIGUER LA DEFLATION DES RECETTES"
Le niveau des recettes pour 1997 sera bien sûr déterminant dans la lutte pour la réduction des déficits.
Le second objectif -après la réduction des dépenses- de la stratégie budgétaire pour 1997 proposée par le Gouvernement s'intitule : "endiguer la déflation des recettes". Un commentaire de méthode lie cet objectif à la future réforme fiscale. Celle-ci devrait être "progressive, étalée sur cinq ans". Il est, en outre, annoncé que "c'est la baisse des dépenses qui garantira le succès de cette réforme fiscale et enclenchera le cercle vertueux des allégements fiscaux".
Enfin, le guide de la réforme fiscale est livré. Celle-ci doit avoir pour "principes directeurs l'équité, l'efficacité économique et la sauvegarde de l'emploi".
Comment ne pas souscrire à ces principes ? Cependant, en l'état, les modalités de leur mise en oeuvre ne sont pas arrêtées si bien que le débat sur le volet "recettes" de la stratégie budgétaire pour 1997 apparaît un peu désincarné. C'est pour le Parlement l'occasion de demander à être associé à la préparation de la réforme fiscale ; votre commission des Finances rappelle à cet égard les propositions qu'elle avait formulées sur les principes directeurs lui devraient guider une telle réforme, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1996.
En préambule, il apparaît nécessaire de dissiper quelques unes des ambiguïtés qui peuvent naître à la lecture du document déposé par le Gouvernement.
I. DE QUELQUES AMBIGUÏTÉS
A. UN OBJECTIF À L'ÉNONCÉ AMBIGU
"Endiguer la déflation des recettes" c'est vouloir que les recettes soient plus dynamiques qu'elles ne l'ont été dans le passé.
La pertinence de l'objectif ne peut être appréciée sans plus de précisions. D'emblée, il apparaît essentiel d'apporter une réponse à la question suivante : quel est le bon rythme d'augmentation des recettes ?
Répondre à cette question constitue un préalable nécessaire car si l'on n'y prenait garde l'énoncé retenu par le Gouvernement pourrait être compris comme annonciateur de prélèvements supplémentaires destinés à contrecarrer l'érosion de la part des recettes fiscales dans le PIB.
De ce point de vue, la référence dans le rapport du Gouvernement à la "tendance naturelle ... à la prolongation de ce phénomène d'évolution des recettes fiscales sensiblement inférieure à celle du PIB" amène à s'interroger.
Il doit être clair que l'objectif d'évolution des recettes n'est pas de suivre celle du PIB, mais de rester compatible avec le niveau des dépenses afin de réussir à réduire le déficit budgétaire dans les proportions souhaitées.
B. UNE ANALYSE À AFFINER
Pour rendre compte de la médiocrité de l'évolution des recettes dans le passé récent, le rapport du Gouvernement évoque une tendance spontanée à la baisse des recettes fiscales dans le PIB, le dynamisme des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités locales et le tarissement des marges de manoeuvre procurées auparavant par l'affectation des recettes de privatisation à la couverture des dépenses de l'État.
• Sur le premier point,
on peut en
effet observer que la
pression fiscale de l'État a baissé
si l'on observe le rapport des prélèvements obligatoires
lui revenant dans le PIB.
Les transferts de recettes comprennent :
- les transferts de recettes entre administrations publiques (dégrèvement sur impôts locaux pris en charge par l'État, nets des précomptes pour frais de dégrèvements et non-valeurs, solde du compte d'avance sur le produit des impositions, écrêtement de la taxe professionnelle sur les véhicules à moteur, contribution sociale généralisées et recettes du BAPSA)
- les versements effectués par l'État aux institutions communautaires européennes, à partir de 1988, au titre de la quatrième ressource propre assise sur le PNB.
Ainsi, entre 1987 et 1994, le repli de la pression fiscale de l'État a atteint 2,6 points de PIB de sorte que si en 1994 le taux des prélèvements obligatoires de l'État avait été celui de 1987, le niveau des recettes fiscales aurait été supérieur de 260,8 milliards de francs et le déficit contenu à 2 % du PIB.
Cette évaluation certes comptable et qui peut éluder quelques enchaînements économiques importants donne toutefois une idée de importance des transferts intervenus entre l'État et les autres agents économiques depuis une dizaine d'années.
L'origine de ces transferts est sans doute pour partie spontanée mais elle ne l'est pas seulement. Elle réside également dans une série de mesures volontaristes qui ont consisté à alléger le poids de l'impôt 5 ( * ) .
Dans l'ensemble, l'inspiration de ces mesures est louable. Le détail de certaines d'entre elles doit être examiné à l'aune des critères énoncés pour guider la future réforme fiscale.
Mais, au diagnostic d'une réduction spontanée du rendement du système fiscal de l'État il convient d'ajouter pour la sincérité du débat le constat d'un infléchissement volontaire des prélèvements fiscaux opérés par lui.
•
S'agissant du dynamisme des
prélèvements opérés par l'Union européenne
et les collectivités locales
sur les recettes de l'État,
il convient également de dissiper quelques ambiguïtés.
En ce qui concerne le prélèvement au profit de l'Union européenne, sa progression a été, depuis une dizaine d'années, légèrement supérieure à celle du PIB et donc assez sensiblement supérieure à celle des prélèvements obligatoires revenant à l'État.
À l'évidence, l'État et l'Union européenne ont exercé des effets divergents sur le taux de pression fiscale. Si, depuis 1987, le budget des Communautés européennes avait été géré en recettes comme le budget de l'État, une économie de l'ordre de 18 milliards de francs aurait été dégagée en 1994.
Sans dissimuler le problème essentiel posé par le budget européen qui est celui du niveau des dépenses assumées par lui, force est de réaffirmer, comme le Sénat le fait depuis toujours, l'insuffisance de la prise en compte des capacités économiques et financières des États dans le système des ressources des Communautés.
De la même manière, il faut souhaiter que davantage de précisions entourent l'estimation du prélèvement sur recettes effectué au profit de l'Union européenne. À cet égard d'ailleurs, l'évaluation mentionnée par le rapport du Gouvernement n'apparaît pas entièrement satisfaisante. Ainsi, plutôt que de se référer à l'estimation du prélèvement européen pour 1996-89 milliards de francs-, il conviendrait pour apprécier la contrainte budgétaire qu'il comporte de recourir à une fourchette dont le chiffre cité pourrait constituer le degré supérieur.
Il faut rappeler en effet qu'en 1995 le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne avait été évalué à 88 milliards de francs pour une réalisation de 78,2 milliards de francs et que ce phénomène qui améliore la situation de financement de l'État, sans être toujours de cette ampleur, n'en est pas moins fréquent.
En ce qui concerne les prélèvements au profit des collectivités locales il est excessif de les présenter comme empreints d'un particulier dynamisme. Ils n'ont progressé que de 2,6 % en francs courants entre 1991 et 1995, soit nettement moins que le PIB. Ils représentaient 2,08 % de celui-ci en 1991 et 2,03 % en 1995.
Compte tenu de la réforme de la dotation globale de fonctionnement 6 ( * ) intervenue à l'occasion de la loi de finances initiale pour 1994 et qui a détérioré les modalités d'indexation de la dotation au détriment des collectivités locales, la baisse relative des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales a d'ailleurs un caractère mécanique accusé.
Il faut ajouter que la révision à la baisse de l'estimation de croissance pour 1995 pèsera fortement sur la progression de la dotation globale de fonctionnement en 1996, si bien que l'évaluation de son montant mentionné dans le document de préparation du débat d'orientation budgétaire en surestime le poids. Étant donné les perspectives de croissance pour 1996, l'augmentation de ce prélèvement sur recettes devrait être également très modérée en 1997.
Tout ceci milite pour un respect absolu du pacte de stabilité passé entre l'État et les collectivités locales. 7 ( * )
• Enfin, il est vrai que la décision de cesser
d'affecter les recettes de privatisation à la couverture des
dépenses de l'État a constitué un progrès sensible
vers une plus grande sincérité budgétaire.
Toutefois, cette méthode nouvelle n'est pas sans effets sur le niveau des charges de l'État en termes d'économies sur les charges d'intérêt ou les dotations aux entreprises publiques. Son adoption en tant que telle ne prive pas l'État de marges de manoeuvre mais les utilise différemment.
C. L'ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES EN 1995
La prévision économique associée à la loi de finances pour 1995 escomptait une croissance de 5,1 % et un produit fiscal net de 1.305,9 milliards de francs, en hausse de 4,1 % par rapport à 1994. Ces deux estimations étaient compatibles avec une élasticité du système fiscal 8 ( * ) égale à 0,80. "In fine", la croissance aura été en 1995 de 3,9 % et les recettes fiscales nettes se seront accrues de 3,8 % au prix d'un alourdissement des prélèvements obligatoires.
Celui-ci a conduit à ajouter à l'évolution spontanée des recettes fiscales un supplément de recettes de l'ordre de 30 milliards de francs essentiellement au titre de la TVA (+ 17 milliards de francs) et de l'impôt sur les sociétés (+ 11 milliards de francs).
Sans ces mesures nouvelles, la variation des recettes fiscales aurait été de l'ordre de 1,4 %, soit une élasticité du système fiscal par rapport à la croissance de 0,35.
Il s'agit là d'un résultat très médiocre.
1. Les recettes de TVA
Les recettes de TVA ont augmenté de 4,3 % par rapport à 1994 malgré le relèvement de 2 points du taux normal de TVA intervenu au mois d'août. En 1994, le produit de cet impôt, avant la majoration évoquée, avait été de 7,2 %. La faible progression de l'assiette - consommation et investissement des ménages, consommation des administrations et importations - est la cause essentielle du médiocre rendement de l'impôt. Mais il faut sans doute s'interroger sur le rendement du recouvrement de la TVA sur les importations intra-communautaires en particulier. De ce point de vue, le parlement attend avec un grand intérêt le rapport que le Gouvernement s'est engagé à lui soumettre.
2. Les recettes tirées de l'impôt sur le revenu
Les recettes tirées de l'impôt sur le revenu sont restées quasiment stables si bien qu'en points de PIB elles ont régressé de 0,15 point : si elles s'étaient seulement maintenues par rapport à l'année précédent, les déficits publics auraient représenté non pas 5 mais 4,85 % du PIB.
Là également, la faible croissance de la base taxable - le revenu disponible brut des ménages avant impôt n'avait cru que de 1 % en 1994 -explique une partie du faible rendement de cet impôt en 1995. Mais des phénomènes d'optimisation fiscale de la part des ménages jouent probablement de plus en plus pour expliquer l'évolution décevante du produit de l'impôt sur le revenu.
3. La TIPP
S'agissant de la taxe intérieure sur les produits pétroliers -la TIPP- qui est la troisième ressource fiscale en importance, son produit n'a augmenté -malgré l'aménagement des droits - que de 1,6 en 1995.
Sur le fond, l'évolution de cette recette traduit de façon directe l'actuelle déformation de la consommation des produits pétroliers. Dans un marché globalement stable, la composante la plus dynamique reste le gazole qui bénéficie d'une taxation allégée.
4. Le médiocre dynamisme des recettes de TIPP a cependant pour corollaire une amélioration de l'assiette de l'impôt sur les sociétés
En 1995, le produit de cette recette s'est accru de 11 %. À législation inchangée, cet accroissement n'aurait pas dépassé 1 % en valeur.
Pour expliquer cette évolution, le ministre délégué chargé du budget a fait valoir lors de son audition par la commission des Finances du Sénat la très forte concentration de l'impôt, levé pour l'essentiel auprès de quelques grandes entreprises, dont le comportement fiscal et comptable rendrait cette recette vulnérable.
En toute hypothèse, le produit de l'impôt sur les sociétés connaît une évolution qui contraste vivement avec la progression du revenu disponible brut des sociétés et quasi-sociétés en 1994 (+ 9,9 %) et 1995 (+ 5,4 %).
D. LES RECETTES FISCALES EN 1996 ET 1997 : DE MULTIPLES INCONNUES
L'évolution spontanée de progression des recettes fiscales en 1996 et en 1997 dépendra d'abord de l'activité économique et également, comme les développements précédents l'ont démontré, de la pérennité des comportements d'évitement de l'impôt.
Les prévisions concernant les recettes fiscales sont, l'expérience le montre, assez hasardeuses. Une mise à niveau s'impose cependant au vu de la révision des perspectives de croissance pour 1996 et des premières prévisions pour 1997.
Les développements qui suivent doivent être compris moins comme une prévision exacte des niveaux de rentrées fiscales à attendre à l'horizon 1997 que comme des tentatives pour cerner l'ampleur des marges de manoeuvre éventuelles qu'ils dégageront.
De ce point de vue, si les perspectives en matière de TVA semblent plus solidement étayables, compte tenu des caractéristiques de ce prélèvement, que celles relatives aux autres impôts, il faut rappeler que le niveau des rentrées fiscales est fortement dépendant de deux variables partiellement imprévisibles (activité économique et comportement d'évitement de l'impôt).
Cette dernière observation ne relève pas seulement d'une prudence de prévisionniste. Elle appelle à forger des méthodes budgétaires rénovées établissant un lien lisible entre les flux de dépenses et les flux de dépenses effectives.
Dans une annexe, à partir d'une étude réalisée par la division des études macro-économiques du Sénat, sont présentés les résultats d'une simulation de l'impact d'un ralentissement de la croissance sur les comptes publics.
1. La TVA
La TVA a représenté en 1995 41,2 % des recettes fiscales nettes de l'État. Son évolution est donc décisive pour apprécier les marges de manoeuvre offertes par les recettes fiscales.
Sous certaines réserves, la TVA budgétaire nette évolue d'une année sur l'autre comme la base taxable. En 1995, les recettes perçues à ce titre se sont élevées à 563,6 milliards de francs, soit une moins-value par rapport aux estimations révisées pour 1995 (573,5 milliards de francs) égale à 9,9 milliards de francs.
La loi de finances pour 1996 prévoit un niveau de la recette de 634,7 milliards de francs, en hausse de 10,7 % par rapport aux estimations initiales pour 1995.
Cette estimation doit être révisée pour deux raisons.
D'une part, les réalisations pour 1995 amènent à modifier la base d'évolution de la recette. Appliquée à son montant effectif pour 1995, le taux de croissance retenu dans la prévision pour 1996 donne une recette de 620,3 milliards de francs.
D'autre part, et surtout, les prévisions économiques servant au calcul de l'évolution de l'assiette taxable pour 1996 ont été profondément modifiées. Celle-ci devrait se traduire par une croissance guère supérieure à 3,4 % en 1996 et à 4,4 % en 1997.
Dans ces conditions, compte tenu de l'application en année pleine à partir de 1996 du relèvement du taux normal de TVA, le niveau de cette ressource devrait être proche de 607,4 milliards de francs en 1996 et de 634,1 milliards de francs en 1997.
Le supplément de recettes serait donc à ce titre de 20 milliards entre 1995 et 1996 et de 26,7 milliards entre 1996 et 1997.
Étant donné les perspectives de croissance du PIB à l'horizon 1997, les recettes de TVA exprimées en part de PIB connaîtraient une légère progression : 7,70 points en 1997 contre 7,34 points en 1995.
Ceci constitue un résultat plutôt favorable en comparaison avec les évolutions récentes. Cependant, il faut rappeler que par rapport à l'estimation du produit de la TVA nette mentionnée par le projet de loi de finances pour 1996, la moins-value fiscale pourrait être pour cette année de l'ordre de 27 milliards de francs.
2. Les principales autres recettes fiscales
Les autres impôts ont représenté 58,8 % des recettes fiscales nettes de l'État en 1995.
Comme l'illustrent les déconvenues souvent rencontrées dans l'art de prévoir les impôts, il serait très hasardeux de souhaiter décrire avec précision le sort du produit de chaque impôt en 1996 et 1997.
Les commentaires sur ce point ne peuvent que viser à évaluer les tendances et à juger des prévisions actuellement disponibles à l'aune de celles-ci.
En ce qui concerne l'impôt sur les sociétés l'évaluation associée à la loi de finances retenait un produit fiscal net de 132 milliards de francs. Étant données les recettes effectivement perçues en 1995, la progression des rentrées provenant de cet impôt devrait être de 4,9 % en 1996.
Dans ce domaine, un certain nombre de facteurs comme la révision à la baisse pour le passé des estimations portant sur l'amélioration de l'état financier des entreprises, la baisse des taux d'intérêt et les perspectives de modération salariale tendent à laisser espérer des résultats au moins aussi favorables que ceux envisagés.
Il faut cependant tenir compte des perspectives d'inflexion de la demande adressée aux entreprises en 1996 et des mesures fiscales prises en faveur des sociétés, en particulier à l'occasion de la loi n° 96-314 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.
Avec toute la prudence nécessaire, il est possible d'estimer, compte tenu des hypothèses d'un maintien du taux de marge des entreprises 9 ( * ) et de la poursuite de leur rétablissement financier, que les perspectives de croissance du produit de l'impôt sur les sociétés pourraient, en dépit des mesures fiscales citées, être parallèles au PIB.
En ce qui concerne l'impôt sur le revenu, l'évaluation associée à la loi de finances pour 1996 tablait sur 309,4 milliards de francs de recettes.
Compte tenu des recettes effectives de 1995, il faudrait pour parvenir à ce résultat une progression du produit de cet impôt de 4,1 %.
Les recouvrements de rôles effectués chaque année portent sur les rôles émis cette année au titre des revenus de l'année précédente qui représentent la quasi-totalité de l'impôt et sur les rôles émis les années antérieures non recouvrés du fait du mécanisme de l'impôt ou difficilement recouvrables.
Pour évaluer le montant disponible pour l'État au titre de l'impôt sur le revenu, les variables d'approche sont le revenu disponible et les salaires nets des ménages. Les estimations retenues à ce titre dans la loi de finances pour 1996 apparaissent un peu optimistes compte tenu de l'évolution des salaires nets perçus par les ménages en 1995.
La prévision comptait sur une augmentation de 4,5 % tandis que la révision des comptes nationaux l'estime à 3,6 %. Les perspectives dans ce domaine pour 1996 sont peu favorables puisque le revenu disponible brut des ménages ne devrait augmenter que de 2,6 % en valeur.
En conclusion, sur la base de la tendance spontanée des assiettes, les perspectives en matière d'impôt sur le revenu pourraient devoir tenir compte d'une moins-value de l'ordre de 2 milliards de francs en 1996 et d'une évolution en 1997 sensiblement inférieure à celle du PIB.
Ces estimations doivent être corrigées à la baisse du fait des mesures décidées dans la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier dont l'effet devrait s'exercer à partir de 1997.
S'agissant de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, les recettes effectives ont été assez proches des recettes prévues en 1995.
En l'absence de maîtrise en prévision de l'aléa pétrolier et compte tenu d'hypothèses de réduction spontanée de la recette compensées par un aménagement des droits, il n'y a pas lieu à de plus amples commentaires.
On peut cependant observer que la troisième recette fiscale de l'État -11 % du produit fiscal net en 1995 - évolue sensiblement moins vite que le PIB.
E. LES RECETTES NOS FISCALES
Le recours à des recettes non fiscales a été largement sollicité en 1995. Ainsi, en dépit d'une réduction apparente de leur volume global -163,7 milliards de francs en 1995 contre 199,2 milliards de francs en 1994-, le montant des recettes non fiscales hors privatisations s'est accru de 14,7 milliards de francs l'an dernier, soit une progression de 9,7 %.
La Cour des comptes estime que "de telles hausses des recettes non fiscales ne paraissent pas pouvoir être escomptées de manière durable".
De fait, même si en francs constants le niveau des recettes non fiscales pour 1996 est légèrement inférieur à celui atteint en 1991 ou 1992, certains prélèvements paraissent exceptionnels.
Une appréciation impartiale conduit à estimer que l'an dernier les recettes non fiscales ont été sollicitées pour compenser les moins-values de recettes fiscales dans des conditions qui apparaissent difficilement reconductibles.
F. SYNTHÈSE : UNE ÉVOLUTION FAVORABLE ?
Le tableau ci-dessus présente, de manière synthétique, les évolutions escomptables des principaux impôts comparées à celle du PIB à horizon de 1997. 10 ( * )
Au cours de la période sous revue, les recettes de TVA (42 % des recettes fiscales) devraient s'accroître un peu plus vite que le PIB tandis que celles résultant de la TIPP déclineraient en part de PIB.
Quant à l'impôt sur le revenu -22,8 % du produit fiscal net- son Produit s'accroîtrait plus vite que le PIB en 1996 mais moins en 1997.
Enfin, la part de l'impôt sur les sociétés dans le PIB se maintiendrait.
Au vu des premiers résultats de l'année 1996, un profil temporel se dessine : l'année en cours pourrait être plus favorable du point de vue fiscal que l'année prochaine.
Le début de l'année 1996 enregistre une progression satisfaisante des recettes fiscales.
Évolution comparée des recettes aux premiers trimestres 1995 et 1996
L'évolution prévisible en 1996 et 1997 est paradoxale étant données les perspectives de croissance mais s'explique par les phénomènes suivants : l'extension en année pleine en 1996 du relèvement du taux normal de TVA qui accroît mécaniquement la recette par rapport à l'année précédente, les effets décalés des évolutions du revenu des ménages sur les rentrées d'impôt sur le revenu, les caractéristiques de la reprise peu favorables au dynamisme fiscal...
Spontanément, les recettes fiscales devraient en 1996 et 1997 évoluer sensiblement comme le PIB. Le taux de pression fiscale devrait se maintenir.
Cependant, malgré les incertitudes qui entourent toutes prévisions en la matière, il est raisonnable d'escompter que les prélèvements sur recettes s'accroissent plus vite que le PIB sous l'effet de la contribution française au budget des communautés européennes 11 ( * ) et que les recettes non fiscales, au contraire, évoluent moins vite.
Au total, l'évolution tendancielle des recettes de l'État devrait être légèrement moins rapide que celle du PIB, l'année 1997 se caractérisant par le creusement d'un différentiel.
Hors mesures nouvelles en recettes, tout l'assainissement budgétaire devrait ainsi reposer sur les dépenses publiques dont l'inflexion en part de PIB devra être légèrement supérieure à 1 point en 1997.
* 5 Elle a, au surplus, été rendue possible, pour une grande part, par des transferts de charges de l'État vers les collectivités locales.
* 6 Celle-ci représente près des 2/3 des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales.
* 7 Voir pour de plus amples développements l'annexe 2 : le pacte de stabilité financière entre l'État et les collectivités locales.
* 8 Rapport entre la variation des recettes fiscales et la variation du PIB
* 9 Rapport de leur excédent brut d'exploitation dans le PIB
* 10 Les signes + = et - signifient une évolution des impôts plus rapide, du même rythme et moins rapide que le PIB respectivement.
* 11 Dont le dynamisme reste difficile à apprécier et serait en tout état de cause compensé par l'effort consenti par les collectivités locales dans le cadre du pacte de stabilité.