CHAPITRE IV - "UNE ACTION FORTE SUR LES DÉPENSES"
Au coeur de la stratégie budgétaire proposée par le Gouvernement, la réduction des dépenses doit être appréciée dans son ampleur et ses modalités.
I. L'AMPLEUR DE L'EFFORT À FOURNIR
A. LA PRÉSENTATION DU GOUVERNEMENT
Le Gouvernement fait l'hypothèse implicite d'un maintien des charges au niveau de 1996 en francs courants, soit 1.552 milliards de francs.
Il évalue ensuite l'ampleur de l'effort à fournir en projetant sur 1997 la progression de chacun des postes de dépenses en 1997 au rythme constaté de 1991 à 1996, ce qui compte tenu du plafond retenu, donne l'ampleur des économies à opérer sur les autres catégories de dépenses.
Progression "spontanée" des dépenses
Au total, la progression spontanée des dépenses serait de 61,4 milliards en francs courants.
Il serait donc nécessaire de réduire les autres dépenses à due concurrence.
B. UN DÉBAT À CLARIFIER
1. Les hypothèses de 1996
En 1996, le déficit prévisionnel du budget de l'État s'élève à 287,8 milliards de francs, ce qui "autorise" un déficit des comptes sociaux de 28,2 milliards de francs, afin de contenir le déficit des administrations publiques (316 milliards de francs) sous un plafond égal à 4 % du PIB (7.900 milliards de francs).
2. Les hypothèses et prévisions pour 1997
a) Le retour à l'équilibre des comptes sociaux
Pour 1997, l'hypothèse d'un retour à l'équilibre des comptes sociaux a été posée. Toutefois, les difficultés qui apparaissent en 1996 pour respecter l'objectif initial d'un déficit de 17 milliards de francs amènent à envisager la possibilité de voir persister un déficit spontané en 1997. Auquel cas le retour à l'équilibre serait conditionné à l'institution de prélèvements spécifiques de nature transitoire.
b) Le respect des engagements de Maastricht
Dans l'hypothèse d'un retour à l'équilibre des comptes sociaux, il reviendrait à l'État de réduire son déficit à 3 % du produit intérieur brut.
Sur la base des prévisions économiques du Gouvernement, le produit intérieur brut devrait passer de 7.900 milliards de francs en 1996 à 8.247,6 milliards de francs en 1997 (pour un taux de croissance prévisionnel de 2,8 % et une hausse des prix du PIB de 1,6 %).
Le montant du déficit de l'État ne devrait donc pas excéder 247,4 milliards de francs (3 % du PIB) ; par rapport à 1996, le solde du budget de l'État devrait ainsi s'améliorer de 40,4 milliards de francs. Le niveau attendu des recettes exigerait alors de maintenir les dépenses à un niveau comparable à celui de 1996, soit 1.552 milliards de francs en francs courants. Dans ces conditions, le niveau d'économies à réaliser serait celui de la progression spontanée des dépenses.
Il convient afin de dissiper tout malentendu de rappeler que les économies que le Gouvernement entend réaliser en 1997 ne s'appliquent pas aux dépenses de 1996 mais répondent au souci de compenser la dérive spontanée des dépenses prévisibles pour 1997.
c) La dérive spontanée des dépenses en 1997
Le rapport du Gouvernement s'attache à évaluer la progression spontanée de certaines dépenses et met en lumière une dérive de 61,4 milliards de francs.
Autant les données retenues que les hypothèses posées pour apprécier l'accroissement tendanciel des dépenses de l'État mériteraient quelques précisions.
Sur le premier point, il convient d'observer que l'estimation du niveau de la charge de la dette mentionnée par le document remis au Parlement pourrait être un peu surestimée du fait du changement intervenu dans le traitement des coupons courus dans une perspective d'harmonisation européenne.
L'impact de cette réforme sur le déficit public et sur la dette publique est rappelé dans le tableau qui suit.
Impact sur le déficit public
Il en ressort que les chargés d'intérêt et le besoin de financement de l'État sont minorés mais que la dette publique est, elle, majorée.
S'agissant des hypothèses, associées à la simulation de la dérive spontanée des dépenses publiques, plusieurs questions se posent.
La projection est bâtie sur les évolutions tendancielles des dépenses de personnel et d'intervention au cours de la période 1991-1996. Pour les dépenses d'intérêt leur estimation s'appuie sur les hypothèses du rapport économique, social et financier du projet de loi de finances pour 1996.
Sur ce dernier point, il y a lieu d'abord de souligner que l'estimation retenue dans le rapport servant de base au débat d'orientation budgétaire excède de 5,7 milliards de francs l'estimation actualisée dans le rapport économique, social et financier, de la charge nette de la dette en 1997 retenue par la projection quinquennale des finances publiques.
En outre, il est légitime de s'interroger sur les économies que pourraient produire sur ce poste de dépenses une gestion active de la dette répondant à l'inflexion des taux d'intérêt à court terme 12 ( * ) .
En ce qui concerne les dépenses de personnel et d'intervention, le choix de la période de référence (1991-1996) pourrait conduire à en surestimer l'accroissement.
S'agissant de l'évolution de la masse salariale de l'État, la projection se fonde sur une augmentation de 4 % conforme à la moyenne annuelle du taux de croissance observés ces cinq dernières années.
Or, il apparaît qu'en glissement la croissance de la masse salariale versée par l'État s'est sensiblement ralentie à effectifs constants au cours de cette période.
Quant aux dépenses d'intervention, il convient d'observer que leur évolution est davantage tributaire d'hypothèses volontaristes qui rendent délicates la prévision en ce domaine.
On peut donc considérer que la dérive spontanée des dépenses en 1997 est présentée sous des couleurs un peu pessimistes. Toutefois, étant donné le caractère aléatoire des prévisions de recettes, on ne peut reprocher au Gouvernement de faire preuve de prudence en affichant un objectif d'économies de l'ordre de 60 milliards de francs.
* 12 Les effets mécaniques de celle-ci sont présentés par ailleurs.