3. Communication du Président de la Commission européenne et de M. de SILGUY sur les procédures de convergence renforcées et nouveau mecanisme de change dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire
COM(96)498
PROCEDURES DE CONVERGENCE RENFORCEES
ET NOUVEAU MECANISME DE CHANGE
DANS LA TROISIEME PHASE
DE L'UNION ECONOMIQUE ET MONETAIRE
Communication de M. le Président et M. de Silguy
Bruxelles, 16 octobre 1996
1. Introduction
1.1
Le Conseil européen de Madrid de
décembre 1995 a demandé au Conseil Ecofin d'étudier, en
coopération avec la Commission et l'Institut Monétaire
Européen (IME), dans leurs domaines de compétence respectifs, les
diverses questions qui se posent du fait que certains pays pourraient ne pas
participer à la zone euro dès le départ et, en
particulier, les problèmes liés à la stabilité
monétaire. La réflexion sur les relations entre les Etats membres
qui participeront dès le départ à la zone euro et les
États membres non participants a porté plus
particulièrement sur la nécessité d'établir un
système de change approprié et volontaire entre l'euro et les
monnaies nationales restantes.
1.2
Dans un premier temps, le Conseil Ecofin a étudié la
question du nouveau système de change lors de sa réunion
informelle des 12 et 13 avril 1996 à Vérone ; des rapports
sur l'avancement des travaux ont été présentés au
Conseil européen de Florence des 21 et 22 juin 1996 par le Conseil
Ecofin, l'IME et la Commission. Sur la base du consensus dégagé
à Florence, le Conseil Ecofin a arrêté dans les grandes
lignes des principaux éléments d'un nouveau mécanisme de
change- dérivé du mécanisme actuel- au cours de sa
réunion informelle du 20 et 21 septembre 1996, à Dublin.
1.3
La Commission est convaincue de la nécessité de mettre
en oeuvre un nouveau mécanisme de change dans la troisième phase
afin de permettre la participation de tous les États membres à la
zone euro et de protéger le marché unique. Le nouveau
mécanisme démontrera la solidarité monétaire
à l'intérieur de l'Union et incitera les États membres non
participants à des efforts de convergence et de discipline en
matière de change. Dans ce contexte, la Commission salue l'accord
dégagé sur les principaux éléments de ce nouveau
mécanisme, qui peut être résumé comme suit.
Le nouveau mécanisme de change sera composé de relations
bilatérales entre l'euro et les monnaies des États membres non
participants. Ce modèle "
hub and spokes
" fera
expressément de l'euro le point d'ancrage du système et en axera
le fonctionnement sur la nécessité de tendre vers le haut niveau
de stabilité macroéconomique de la zone euro.
Les taux pivots et les marges de fluctuation seront fixés dans le cadre
d'une procédure commune associant le Conseil des ministres, les
gouverneurs de la Banque Centrale Européenne (BCE) et des banques
centrales des États membres non participants ainsi que la
Commission ; les marges de fluctuation seront larges, mais elles
n'excluront pas la possibilité de liaisons plus étroites entre
l'euro et les monnaies des Etats membres non participants, définies sur
la base des progrès accomplis sur le plan de la convergence et dans le
cadre de la même procédure commune.
L'intervention aux marges accompagnée du déblocage de
facilités financières adéquates, sera automatique, mais la
BCE ou les banques centrales concernées auront le droit de suspendre
l'intervention si leur objectif premier de stabilité des prix est mis en
péril. Des moyens pratiques de limiter les fluctuations entre les
monnaies des Etats membres non participants à l'intérieur des
marges normales sont également envisagés.
Des réalignements devront être opérés en temps
opportun, en appliquant une procédure commune ; toutes les parties
impliquées dans la procédure commune auront le droit de
déclencher une procédure pouvant conduire à un
réalignement.
2.
Le rôle des procédures de convergence renforcées
dans le nouveau mécanisme de change
2.1
La Commission note que la stabilité des taux de change que l'on
connaît depuis le printemps 1995 est le reflet des progrès
substantiels accomplis par tous les Etats membres sur le plan de la
convergence. Le succès des efforts de convergence -attesté de
manière évidente à la fois par le ralentissement de
l'inflation et par l'amélioration des résultats
budgétaires- est de bon augure pour le fonctionnement du nouveau
mécanisme de change. En outre, les progrès réalisés
à ce jour en matière de convergence confirment le point de vue de
la Commission, qui estime que le statut de " pré-in " sera
purement transitoire pour les Etats membres concernés à partir du
1
er
janvier 1999. Le nouveau mécanisme de change doit
donc être perçu comme un cadre destiné à soutenir
les Etats membres non participants dans les derniers efforts à consentir
avant leur intégration dans la zone euro.
2.2
Les enseignements du passé montrent que la stabilité
des changes dépend avant tout d'une gestion macroéconomique
saine. Les progrès réguliers des États membres non
participants dans la voie d'une convergence étroite et durable seront le
reflet de la qualité de leur gestion macroéconomique. Par
conséquent, la mise en oeuvre réussie d'un programme de
convergence crédible devrait réduire au minimum le risque de
faiblesse durable du taux de change d'un Etat membre non participant. C'est la
raison pour laquelle la Commission propose de renforcer les procédures
de convergence existantes pour ces pays.
2.3
Compte tenu de la corrélation entre stabilité des
changes et convergence, la Commission considère que des programmes de
convergence renforcés pourraient jouer un rôle dans la gestion du
nouveau mécanisme de change. Par exemple, les progrès accomplis
par un Etat membre non participant sur le plan de la convergence pourraient
être pris en considération pour décider du maintien ou non
de ses taux pivots. Les bons résultats obtenus sur ce plan pourraient
constituer un argument supplémentaire pour soutenir la monnaie non
participante concernée en cas de tensions spéculatives.
Toutefois, la référence aux programmes de convergence dans le
cadre du nouveau système ne porterait pas atteinte au droit de la BCE de
sauvegarder l'objectif de stabilité des prix qui lui a été
assigné par rapport à ses obligations en matière
d'intervention. Cette approche axée sur la convergence de la gestion du
nouveau mécanisme de change en préserverait la flexibilité
tout en garantissant une discipline adéquate en matière de
changes. Dans la mesure où elle s'appuie sur une stratégie plus
" préventive " que " correctrice ",
cette approche
semble, en outre, adaptée aux besoins des Etats membres appelés
à participer ultérieurement à la zone euro.
1. Procédures de convergence renforcées
3.1
Les efforts de convergence des États membres
non participants devront être soutenus pendant la troisième phase
pour assurer la participation de tous à la zone euro dans les plus brefs
délais. En particulier, il est déjà admis que la
présentation au Conseil de programmes de convergence devrait devenir une
obligation officielle pour les États membres non participants, à
l'instar de la présentation de programmes de stabilité pour les
États membres participants. Les États membres concernés
seraient invités à présenter, avant le
1
er
janvier 1999, date de démarrage de la
troisième phase, leurs nouveaux programmes de convergence
(destinés à remplacer les programmes actuels) ; ces
programmes auraient la même structure et le même contenu de
façon à ce qu'on puisse les comparer et évaluer les
résultats.
3.2
Les programmes de convergence fixeraient les objectifs en termes de
taux d'inflation, de déficit budgétaire et de ratio
d'endettement, et contiendraient également un calendrier précis
des ajustements nécessaires pour atteindre ces objectifs. Les
perspectives en matière de taux de change et de taux
d'intérêt à long terme y seraient également
abordées, de sorte que tous les critères de convergence
définis dans le Traité soient pris en considération. Les
mesures prises ou envisagées pour atteindre les objectifs de convergence
seraient décrites et les mesures supplémentaires à prendre
en cas de dérapage important seraient elles aussi indiquées. Les
principales hypothèses économiques qui sous-tendent la
stratégie de convergence -y compris, peut-être, une analyse de
sensibilité- seraient précisées, afin qu'on puisse
comprendre les conditions dans lesquelles cette stratégie serait mise en
oeuvre et en apprécier le caractère réaliste.
3.3
L'horizon temporel des nouveaux programmes de convergence devrait,
en principe, être très court, compte tenu du degré de
convergence que les Etats membres non participants auront probablement
déjà atteint le ler janvier 1999. Néanmoins, il
conviendrait de fixer des échéances à moyen terme
notamment pour l'objectif de déficit public inférieur à
3 % du PIB -pour faciliter la transformation des programmes de convergence
en programmes de stabilité dès que les Etats membres non
participants concernés rempliront les conditions d'intégration
à la zone euro. Les programmes de convergence seraient actualisés
chaque année. Cette actualisation comporterait une évaluation de
la mise en oeuvre du programme, une confirmation des objectifs de convergence
et des calendriers d'ajustement et, en cas de dérapage, une description
des mesures complémentaires à prendre. Les hypothèses
macroéconomiques sur lesquelles repose le programme seraient elles aussi
réexaminées et les implications des révisions
éventuelles seraient pleinement prises en considération dans la
stratégie de convergence.
3.4
Le renforcement des procédures de convergence au niveau
communautaire est également envisagé. Sans préjudice de la
primauté des États membres en matière de convergence, le
Conseil et la Commission exploiteraient au maximum les procédures de
surveillance prévues à l'article 103 du Traité. Le
Conseil disposerait d'un délai de deux mois pour achever l'examen d'un
programme de convergence et aurait le pouvoir d'approuver le programme sur
recommandation de la Commission et après consultation du comité
monétaire/du comité économique et financier. Ce
système traduirait un engagement mutuel ; celui des Etats membres
non participants d'avancer rapidement vers les conditions nécessaires
pour l'adoption de l'euro, et celui de l'Union européenne de soutenir
ces États dans leurs efforts.
3.5
La mise en oeuvre de la stratégie de convergence serait
contrôlée régulièrement au niveau communautaire.
Dès qu'un dérapage important par rapport aux objectifs serait
constaté, des recommandations seraient adressées aux Etats
concernés pour les inviter à prendre des mesures correctrices au
plus tard pour la prochaine réactualisation du programme. En outre, les
objectifs budgétaires fixés dans les programmes de convergence
serviraient de base à la fois aux recommandations à formuler dans
le cadre de la procédure de contrôle des déficits excessifs
et à l'évaluation de l'application de ces recommandations.
p.m. La base juridique des procédures de convergence
renforcées
La base juridique du renforcement des procédures de convergence
existantes est l'article 103 paragraphe 5, qui habilite le Conseil
à "
arrêter les modalités de la procédure de
surveillance multilatérale "
. Une législation
dérivée peut être adoptée afin de renforcer les
aspects de la surveillance multilatérale se rapportant à la
convergence, à l'instar de ce qui se fera pendant la troisième
phase dans le cadre du contrôle de la discipline budgétaire.
ACCELERATION DE LA PROCEDURE CONCERNANT LES DEFICITS
EXCESSIFS
(Proposition de règlement visant à accélérer et
clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les
déficits excessifs - E 719)
|
Etapes successives de la procédure |
Article du règlement |
Mode d'intervention de la Commission |
Composition du Conseil |
Majorité requise |
|
Le Conseil décide s'il y a ou non un déficit excessif |
Article 1 er § 1 |
Recommandation |
Conseil des 15 |
Majorité qualifiée |
|
Le Conseil adresse des recommandations |
Article 1 er § 1 |
Recommandation |
Conseil des 15 |
Majorité des 2/3, l'Etat membre concerné ne votant pas |
|
Le Conseil décide de rendre publiques ses recommandations |
Article 2 § 1 |
Recommandation |
Conseil des 15 |
Majorité des 2/3, l'Etat membre concerné ne votant pas |
|
Le Conseil met en demeure l'Etat concerné de prendre des mesures visant à réduire le déficit |
Article 3 |
Recommandation |
Conseil " Euro " |
Majorité des 2/3, l'Etat membre concerné ne votant pas |
|
Le Conseil inflige à l'Etat concerné des sanctions |
Article 4 |
Recommandation |
Conseil " Euro " |
Majorité des 2/3, l'Etat concerné ne votant pas |
|
Le Conseil abroge les sanctions |
Article 10 |
Recommandation |
Conseil des 15 |
Majorité des 2/3, l'Etat membre concerné ne votant pas |
Toutes les décisions sont prises avec une pondération des voix, conformément à l'article 148 § 2 du traité.