Un "océan de fertilité" pour l'économie française ?

B. LES PEE : UNE RATIONALISATION INSTRUCTIVE POUR LA RÉFORME DE L'ETAT

L'analyse du rôle et de la rationalisation du réseau de la DREE à l'étranger se présente sous un angle très différent de celui qui vient d'être présenté pour le réseau régional de cette direction.

A cet égard, si l'importance des moyens de l'ensemble des postes d'expansion économique (PEE) les place bien plus que celui des DRCE, au sein des démarches de réduction des crédits budgétaires, les PEE constituent cependant dans une certaine mesure un laboratoire d'idées pour la réforme de l'Etat.

1. Un effort de maîtrise de la dépense à poursuivre dans le cadre d'une réflexion d'ensemble

Répartis dans 117 pays, les 165 PEE, représentent l'essentiel du budget de la DREE et à ce titre l'évolution des crédits qui leur sont attribués explique largement l'évolution du budget de cette direction du ministère de l'économie et des finances.

D'importants efforts de la maîtrise de la dépense publique ont été réalisés par les PEE dans leur ensemble. Ces efforts se traduisent en premier lieu par une réduction progressive des effectifs.

Le nombre d'agents employés par le Service de l'expansion économique (regroupant l'ensemble du personnel français titulaire, contractuel, CSNA et du personnel recruté localement) a en effet été de 2.473 personnes en 1986 à 2.180 en 1996, soit une baisse de près de 12 % sur six ans.

La plus grande partie de cet effort de réduction des effectifs a porté sur la catégorie des agents contractuels et plus particulièrement sur la catégorie C. Cet effort explique en grande partie la faible progression du budget de la DREE en francs constants, correspondant à une diminution en francs courants. Depuis 1986 en effet, où le budget avait représenté 1,237 milliard de francs et après une apogée à 1,316 milliard de francs en 1991, les crédits de la DREE n'atteignent (hors "régulation budgétaire") que 1,296 milliard de francs en 1996.

Le caractère significatif de ce mouvement ressort encore plus nettement à l'examen de l'évolution relative du budget voté de la DREE et de celui des services financiers.

Le budget de la DREE ne représente en effet plus que 2,84 % du budget des services financiers, alors qu'il s'élevait à 3,38 % de ce dernier en 1989.

Votre rapporteur tient ainsi à souligner les efforts accomplis et à préciser que l'analyse des budgets des postes d'expansion économique visités au cours de sa mission viennent très largement conforter cette évolution d'ensemble.

Au sujet de la gestion des PEE, il convient de signaler l'importance de l'économie pouvant résulter d'un choix mesuré et judicieux des locaux qui doivent être loués à l'étranger pour l'installation des postes .

Les loyers qui représentent en effet en moyenne près de 50 % des charges de fonctionnement des postes, constituent la variable d'ajustement essentielle au sein de budgets où les dépenses de personnel ne peuvent guère être réduites davantage et où doivent être préservés les crédits d'intervention, essentiels pour la conduite des actions de promotion. A cet égard, votre rapporteur a relevé au cours de sa mission l'importance de l'économie ayant résultée pour le poste de Tokyo du déménagement de ses locaux, puisque ses dépenses d'immobilier ont baissé de près du tiers entre 1994 et 1996.

La préservation des moyens d'action des postes d'expansion, c'est-à-dire des dépenses consacrées à l'action commerciale et plus particulièrement aux opérations de promotions sectorielles ou régionales, exige en conséquence une poursuite mesurée de l'effort de rationalisation.

S'il paraît judicieux de conduire une démarche globale de maîtrise ou de réduction des dépenses de loyers, il serait en revanche inopportun, voire dommageable d'effectuer des coupes budgétaires forfaitaires dans la mesure où elles pèseront inévitablement sur des postes de dépenses actives et utiles.

Or, votre rapporteur considère que l'ensemble des postes ont à peu près épuisé les "réserves" d'économies pouvant être effectuées sur les dépenses de fonctionnement, hors loyers.

Votre rapporteur tient enfin à saluer le bon usage fait des crédits consacrés à l'informatique qui ont à la fois permis de réduire l'importance du personnel affecté exclusivement aux tâches de secrétariat, ainsi que de favoriser l'émergence et l'utilisation d'un réseau de communication et d'information très performant.

LES POSTES D'EXPANSION ECONOMIQUE VISITES

Au cours de sa mission, votre rapporteur à eu l'occasion d'étudier le fonctionnement et les moyens budgétaires de cinq postes d'expansion economique, dont la dimension très variable avait l'intérêt de présenter un "panel" assez représentatif des différents type de postes pouvant exister au sein du service de l'expansion économique.

TOKYO : une unité puissante ayant accompli de réels efforts de gestion.

Employant 38 personnes, dont 18 agents japonais , ce poste présente les caractéristiques des PEE implantés dans les grandes capitales économiques, à savoir une organisation sectorielle fine permettant de disposer d'agents spécialisés dans les diffférentes branches d'activité.

En ce qui concerne le budget, il convient de souligner que 17 millions de francs sont consacrés aux dépenses de personnel, dont 12 millions de francs aux 20 agents français expatriés, les 5 millions de francs restant permettant l'emploi des 18 agents japonais. Dans le cadre d'un budget hors salaires s'élevant à 8,8 millions de francs , votre rapporteur tient à souligner l'importance de l'économie réalisée sur son loyer par ce poste à la suite de son déménagement. Ce dernier a en effet permis de ramener les dépenses d'immobilier du poste de près de 9,7 millions de francs en 1994, à moins de 6,5 millions de francs en 1996, soit près de 33% de réduction . La facturation des prestations réalisées par le poste (dont il peut conserver 50% du montant) s'élève à 1 million de francs.

OSAKA : l'important relai du Japon de l'Ouest.

Ce poste qui emploie 11 agents, dont 6 sont japonais , et qui possède un budget de 6 millions de francs (hors salaires), couvre, avec ses deux antennes de Nagoya (1,5 personnes) et de Fukuoka (1 personne) une partie du Japon dont la richesse représente l'équivalent de 1,5 fois le PNB de l'Allemagne. La densité du tissu économique de cette région génère une importante activité pour le poste, dont la facturation s'élève à 600.000 francs, ce qui représente un excellent résultat par rapport au nombre d'agents employés.

Cette performance découle aussi du fait que ce poste est beaucoup plus exclusivement orienté vers l'action commerciale que ne l'est le poste de Tokyo au sein duquel la diplomatie économique représente 25% de l'activité. Votre rapporteur a relevé la multiplicité des pistes explorées pour effectuer des économies et améliorer la productivité du poste. Ainsi, la mise à disposition de micro-ordinateurs a été utilisée pour permettre la suppression des emplois de secrétariat et pour transformer l'ensemble du personnel en agents sectoriels. Les frais de communication ont pour leur part été limités au moyen d'un abonnement à un serveur de télécommunications américain Vos Pacifica Communications .

Enfin, votre rapporteur a noté les bonnes relations établies par le poste avec les représentants de la chambre de commerce et d'indusrtrie qui ont été acceuillis pendant un an dans ses locaux, ce qui a permis d'engager un partenariat contructif entre ces deux unités.

SYDNEY : plaque tournante de l'Océanie

Employant 14 personnes (hors CSNA), le poste de Sydney constitue l'unité principale de ce "pays-continent" que représente l'Australie. Cette situation est d'autant plus nette que le poste de Canberra ne constitue qu'une petite unité quasi exclusivement dédiée à la diplomatie économique et qui n'emploie qu'une personne. La fermeture prochaine du poste de Melbourne, qui emploie actuellement 5 personnes, achèvera de faire du poste de Sydney le pôle central du dispositif public d'appui au commerce extérieur dans ce pays.

En ce qui concerne le budget de ce poste, qui s'élève à près de 2 millions de francs (hors salaires), votre rapporteur a constaté que de réels efforts de productivité ont été accomplis, puisque 7 emplois contractuels de personnel recruté localement ont été supprimés depuis 1990. En revanche, l'installation du poste dans de nouveaux locaux en 1994, bien que réalisée dans de bonnes conditions en termes de prix au mètre carré, a conduit à une hausse des dépenses consacrées au loyer.

WELLINGTON ET AUCKLAND : des structures légères situées aux antipodes de la France.

L'implantation des postes en Nouvelle Zélande contraste avec celle retenue en Australie. Situé dans la capitale politique, le poste de Wellington constitue le principal poste implanté dans ce pays, tandis que le second poste, localisé dans la "capitale économique" à Auckland, ne constitue qu'une unité de petite dimension.

Le poste de Wellington , qui possède 6 agents (dont un CSNA), se caractérise par l'importance de la part de l'activité consacrée à la diplomatie économique dans un pays influent au sein de différentes instances du commerce mondial. Le faible effectif de ce poste se traduit sur le plan de l'action commerciale par une grande polyvalence des agents. L'examen budget de ce poste (qui s'élève à 825.400 francs -hors salaires), traduit un effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement hors loyer. Le déménagement du poste conduisant en 1996 à une progression importante de cette dépense.

En ce qui concerne le poste d' Auckland (dont le budget s'élève à 326.700 francs -hors salaires ), votre rapporteur s'étonne de la faiblesse des moyens en personnel dont dispose cette unité, qui est pourtant implantée dans le grand centre économique de la Nouvelle Zélande (près d'un million d'habitants sur un ensemble de 3,6 millions d'habitants). Ce poste ne posséde en effet que 3 agents , dont une secrétaire polyvalente. La direction de ce poste était en outre assurée par intérim, au moment de la mission, par l'adjoint du chef de poste de Wellington. Or, ce poste est à l'origine de 60% des 140.000 francs de facturation réalisée par les deux postes.

Votre rapporteur considère qu'il conviendrait de rééquilibrer l'effectif du poste d'Auckland pour tenir compte de l'importance économique de cette ville en Nouvelle Zélande.

2. Des éléments de modernité à parfaire

A l'instar des DRCE, les postes d'expansion économique se trouvent directement au contact du monde des entreprises et de la vie des affaires. Cette proximité du secteur marchand nécessite une certaine adaptation de ces structures publiques que constituent les PEE.

A cet égard, votre rapporteur se félicite de certaines orientations adoptées tant dans la gestion des postes, que dans le cadre du redéploiement du réseau.

En ce qui concerne la gestion des postes, il convient en effet de souligner l'intérêt que représente l'institution d'une facturation des principaux services rendus par les PEE aux entreprises, dont il faut rappeler qu'elle génère plus de 25 millions de francs de recettes.

Fondée sur une série de tarifs communs à l'ensemble des postes, cette facturation relativement modique de certaines prestations s'avère très positive, dans la mesure où elle fait naître un rapport de nature commerciale entre les entreprises et les postes.

Ainsi, les entreprises ont largement réduit un certain nombre de demandes "automatiques" pour une documentation auparavant gratuite, permettant aux PEE de dégager des énergies pour d'autres tâches. Les postes quant à eux obtiennent dans ce contexte une motivation nouvelle fondée sur l'intérêt de pouvoir conserver pour leurs dépenses de promotion commerciale, 50 % des recettes provenant de la facturation et sur la nécessité de fournir une prestation de qualité pour satisfaire le "client" . Si cette démarche ne constitue pas une panacée et s'il convient d'éviter de déboucher sur une situation où les postes deviendraient en pratique budgétairement de plus en plus dépendants de la facturation, elle a cependant eu un effet certain dans le sens d'une modernisation des mentalités, tant des personnels des PEE, que des entreprises, dans le cadre de leurs relations avec les postes.

Ce progrès devra cependant être conforté par le développement d'outils d'évaluation de l'efficacité des actions conduites par les postes, ainsi que par des mesures de la satisfaction des entreprises ayant bénéficié de leurs prestations.

A cet égard, l'examen des dispositifs étrangers met en lumière une politique beaucoup plus soutenue et approfondie dans le domaine de l'évaluation de l'efficacité du dispositif.

Le redéploiement géographique du réseau des postes d'expansion comporte aussi des orientations intéressantes dans le cadre de la réflexion sur la modernisation de l'Etat.

Il s'agit de la volonté de lier au remodelage important de la carte du réseau, une recherche active du rapprochement avec les autres réseaux publics à l'étranger. Il s'agit en particulier de la création de nouvelles missions économiques et financières regroupant les PEE et des agences financières dont la formule est par exemple expérimentée au Brésil et en Inde. Il s'agit aussi de la mise en place de postes communs entre des PEE et des consulats. Il faut citer enfin l'installation de sections commerciales dans plusieurs missions d'aide et de coopération en Afrique.

Cette approche pragmatique et potentiellement génératrice "d'économies intelligentes" reçoit une approbation pleine et entière de votre commission des finances.

Cette action doit être prolongée au-delà des réseaux publics par la recherche d'une concertation approfondie avec les organismes consulaires et professionnels afin de poursuivre l'objectif d'une meilleure répartition des tâches entre les différents réseaux de soutien notamment au sein de l'OCDE.