C. COMPTE RENDU PAR M. JACQUES GENTON DE LA REUNION DE LA CONFERENCE DES ORGANES SPÉCIALISES DANS LES AFFAIRES COMMUNAUTAIRES (COSAC) DES 16 ET 17 OCTOBRE 1996
Le mercredi 23 octobre 1996, la délégation a
entendu une communication de M. Jacques Genton sur la COSAC qui s'est tenue
à Dublin les 16 et 17 octobre 1996.
M. Jacques Genton
indique que la COSAC de Dublin a permis un
échange de vues sur les problèmes de l'emploi et de la lutte
contre le crime international, ainsi qu'un dialogue avec le ministre des
affaires étrangères de l'Irlande, président en exercice du
Conseil de l'Union européenne. Puis il précise que la COSAC a
également abordé les questions de l'amélioration de son
fonctionnement et du renforcement de la déclaration n° 13
annexée au traité sur l'Union européenne, qui
prévoit notamment que les Parlements nationaux doivent disposer d'un
délai utile pour pouvoir examiner les propositions législatives
de la Commission européenne.
La COSAC a été unanime, indique-t-il, pour demander l'inclusion
des dispositions pertinentes de cette déclaration dans le Traité,
et la fixation d'un délai minimum de quatre semaines pour l'examen des
propositions de la Commission européenne par les Parlements nationaux.
Au sujet du fonctionnement de la COSAC, poursuit-il, un consensus est apparu
pour prévoir que la COSAC puisse se consacrer à certaines
questions spécifiques, notamment la subsidiarité et les
deuxième et troisième piliers, et que les conclusions
éventuellement adoptées soient transmises aux institutions de
l'Union européenne et aux Gouvernements des Etats membres. Ces
différents éléments conclut-il, constituent un pas notable
dans le sens souhaité par la délégation française.
M. Christian de La Malène
exprime sa satisfaction devant ces
résultats.
M. Jacques Genton
indique que la délégation
française estime que, le moment venu, la COSAC devra se doter d'un
secrétariat permanent léger.
(Le texte adopté par la COSAC de Dublin figure en annexe n° 1 au
présent rapport.)
D. AUDITION DE M. MICHEL BARNIER
Le jeudi 10 octobre 1996, la délégation a
entendu M. Michel Barnier, ministre délégué aux Affaires
européennes, à la suite du Conseil européen de Dublin (la
réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires
étrangères, de la Défense et des Forces armées).
M. Michel Barnier
expose que, lors du prochain Conseil européen
de Dublin, en décembre, les chefs d'Etat et de Gouvernement disposeront
d'un projet de traité concernant toutes les questions inscrites au
" menu " de la Conférence et auront alors à donner
l'impulsion suffisante pour que le nombre d'options soit réduit et que
des accords soient trouvés, dans les six mois suivants, sur les points
essentiels. Il a en effet été décidé à
Dublin que les discussions devraient avoir abouti avec succès en juin
1997 à Amsterdam, pour ne pas perturber les autres rendez-vous
européens : la monnaie unique, l'ouverture des pourparlers sur
l'élargissement - ces derniers ne débuteront qu'une fois la
Conférence achevée - la réforme de l'OTAN, la
renégociation du traité de Bruxelles, en 1998, et celle des
perspectives budgétaires et financières, en 1999.
Le ministre précise que les travaux ont fait apparaître un certain
nombre de tendances.
Tout d'abord, sur le point le plus difficile, le plus névralgique, celui
des institutions, l'axe franco-allemand se renforce. L'Allemagne a, pour la
première fois, établi un lien entre nouvelle pondération
des voix, élargissement du vote à la majorité
qualifiée et réduction du nombre de commissaires. La France
était seule jusqu'alors, à dire aussi clairement les choses.
L'Espagne tient un langage assez similaire ; le Royaume-Uni est
intéressé par cette approche, mais très réticent
à toute extension de la majorité qualifiée. Par ailleurs,
beaucoup d'Etats redoutent la réduction de leur influence au sein de la
Commission. Cependant, si l'on se place dans la perspective d'une Europe
élargie à vingt-cinq ou vingt-sept Etats membres, dans une
dizaine d'années, une question majeure se pose : celle de la taille et
des méthodes de travail de la commission de Bruxelles. Elle compte
actuellement une vingtaine de membres et en comportera alors plus de trente, si
l'évolution actuelle se poursuit. Or, déjà aujourd'hui,
les quatre commissaires chargés des relations extérieures se
concurrencent.
Le président de la République estime qu'il faut saisir
l'occasion, qui ne se représentera jamais, de l'élargissement
à douze nouveaux pays, pour réformer le système de vote et
le nombre des commissaires. Ce dernier devrait être réduit
à dix ; le président devrait exercer une véritable
autorité sur chacun des membres. Mieux vaut une commission
collégiale, crédible et forte, plutôt qu'une sorte de forum
où nul ne saurait plus qui fait quoi.
Quant à la consultation des Parlements nationaux, elle est
désormais souhaitée, à des degrés divers, par de
nombreux pays. La France a souligné à cet égard que l'on
ne pouvait traiter les questions du troisième pilier, relatives à
la liberté de circulation, à la justice intérieure, aux
problèmes de la drogue, donc aux citoyens, aux droits de l'homme, selon
les mêmes méthodes que celles du premier pilier. Les Parlements
nationaux possèdent des compétences en ces matières, qui,
si elles sont sollicitées suffisamment tôt, s'avéreront
utiles à l'élaboration des textes portant sur ces sujets.
Dans le domaine de la politique extérieure de sécurité
commune - la PESC - les propositions françaises progressent
également dans une certaine mesure. Selon M. Jacques Chirac, il faut
donner une voix et un visage à l'Union européenne : ceux de
" M. PESC ". Son existence n'est plus contestée, ce qui
constitue une avancée importante, mais des divergences subsistent sur
son futur statut. La France a une ambition politique pour cette
personnalité ; d'autres l'imaginent comme un secrétaire
général administratif. La France suggère qu'il soit
désigné par le Conseil européen, placé sous
l'autorité des chefs d'Etat et de Gouvernement, et chargé
d'être le point de convergence des différentes diplomaties et de
travailler sur des mandats précis fixés par les ministres des
Affaires étrangères.
Pendant quelques années, il faudra être humble et
réaliste : une politique étrangère commune ne peut
être assimilée à une politique étrangère
unique. Les chefs d'Etat et de Gouvernement devront déterminer de
façon consensuelle - par la suite, une plus grande souplesse pourra
être envisagée - trois ou quatre actions communes concernant les
intérêts vitaux de chacun des quinze pays membres et la
périphérie immédiate de l'Union européenne. Il
pourrait s'agir, par exemple, de la gestion politique de
l'élargissement, sachant que les douze pays candidats ne pourront
adhérer en même temps. Mais ces actions pourraient concerner
également la Russie, les Balkans, le Proche-Orient. Dans cette optique,
les diplomaties des Etats membres doivent apprendre à travailler
ensemble au sein d'une cellule d'analyse, de planification et de diplomatie
préventive, animée par " M. PESC ".
En matière de sécurité et de défense, le
débat se concentre en ce moment sur les relations entre l'UEO et l'Union
européenne, les Britanniques refusant toujours tout lien de
subordination entre elles. L'objectif de la France, partagé par
plusieurs pays, est que l'élaboration d'une défense commune ne
soit pas repoussée à très long terme. Conformément
au Traité de Maastricht, les pays de l'Union européenne ont
vocation à conduire ensemble une politique de défense commune et,
assez rapidement, une défense commune. Le Conseil européen doit,
selon la France, être consacré comme le lieu où les
Européens discutent entre eux de la défense et, le cas
échéant, prennent des décisions. Les quinze partenaires
sont à peu près d'accord pour inclure dans le Traité
toutes les " missions Petersberg ", y compris celles de
maintien de
la paix. Un progrès important est ainsi accompli : il traduit une
évolution des pays " neutres " ou non membres d'alliances
militaires.
Le troisième pilier suscite encore un débat long et difficile,
qui commence cependant à porter ses fruits. La volonté
française a toujours été, au nom de l'efficacité,
de construire avec nos voisins un espace de liberté et de
sécurité. Pendant plusieurs mois, les positions ont
été figées, les discussions étant
" théologiques " - " communautarisons-nous ou non
? " - et institutionnelles. La France défend une autre approche,
qui consiste à parler en termes d'objectifs, de programmes et de
calendrier : dans six domaines qui sont, en fait, liés, à savoir
l'immigration, le droit d'asile, les visas, la drogue, le grand banditisme et
le blanchiment de l'argent, le terrorisme - chacun de ces mots recouvrant des
réalités très différentes - comment harmoniser les
actions ? Quels délais fixer ? Quels seront les instruments
les plus appropriés ? La France met à toute évolution
vers les méthodes du premier pilier deux conditions qui ne permettent
pas de parler de " communautarisation " : le double droit
d'initiative de la Commission et du Conseil pour toutes les matières du
troisième pilier, et la consultation des Parlements nationaux.
Au chapitre de la politique étrangère, on ne peut prendre le
risque qu'avec vingt-cinq ou vingt-sept adhérents, l'Europe progresse au
pas du pays le moins avancé. D'où la nécessité
d'une clause générale de coopération renforcée
permettant à quelques Etats membres de conduire, en avant-garde, au nom
de l'Union, l'action qu'ils auraient proposée aux autres mais que tous
n'auraient pas souhaité mener immédiatement. Cette idée
est vitale dans une Europe élargie. La question est de savoir si ces
coopérations renforcées auront lieu dans l'Union, avec une
certaine souplesse, ou en dehors, avec alors le risque que ne se créent
deux Europe.
Au sujet du principe de subsidiarité, la France va formuler une
proposition concernant trois points. L'article 3 B du traité sur l'Union
européenne relatif à ce principe doit, pour elle, faire l'objet
d'un protocole annexé au Traité qui reprendra pour l'essentiel
les conclusions d'Edimbourg. Mais doivent être ajoutés, deux
éléments importants. Il faut tout d'abord que les Parlements
nationaux soient collectivement consultés, en amont, qu'ils exercent
leur contrôle sur la subsidiarité et émettent un avis. Il
faut ensuite que l'on en revienne à l'esprit originel des directives, de
l'article 189 du Traité selon lequel " la directive lie tout Etat membre
destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux
instances nationales la compétence quant à la forme et aux
moyens. ".
Puis M. Michel Barnier évoque des points particuliers jugés
importants par le Président de la République.
En ce qui concerne les services publics, la France a déposé un
texte assez court, visant à compléter et à préciser
l'article 90 relatif aux services économiques d'intérêt
général ainsi qu'à intégrer dans le Traité
la jurisprudence de la Cour de justice assez récente.
S'agissant de l'emploi, il convient de rappeler que le Président de la
République a proposé un mémorandum sur le modèle
social européen. Ce texte comporte de nombreuses idées et
dispositions qui ne requièrent pas une modification du Traité
pour être mises en oeuvre. Par ailleurs, il est possible de davantage
utiliser les fonds structurels pour développer l'emploi. Enfin, on peut
par ailleurs imaginer que les ministres chargés du travail et des
finances coopèrent, réfléchissent et soient
informés des conséquences, en termes d'emploi ou de
chômage, des décisions prises par l'Union et que, le cas
échéant, ils puissent saisir ensemble le Conseil européen
d'un projet.
Quant aux DOM-TOM, le chef de l'Etat a eu l'occasion de rappeler sa
détermination à Dublin. En ce qui concerne les
départements d'outre-mer, régions
ultrapériphériques, il est souhaitable de consolider leur place
dans le Traité et de préserver la possibilité de
déroger à certaines clauses de ce dernier au profit de leur
développement économique. Pour ce qui est des territoires
d'Outre-Mer, assimilés de façon assez paradoxale aux pays ACP,
leur position pourrait être renforcée dans le Traité par le
biais d'une déclaration annexée.
M. Jacques Genton
appelle l'attention du ministre sur le rapport
d'information présenté, au nom de la délégation du
Sénat pour l'Union européenne, par MM. Estier, Guéna
et lui-même, relatif à l'action collective des Parlements
nationaux au sein de l'Union européenne, adopté le
mercredi 9 octobre 1996, à l'unanimité des membres de
la délégation.
La délégation a donné mandat aux auteurs du rapport pour
demander au Gouvernement de prendre en considération son contenu et pour
faire valoir auprès des partenaires de la France, en particulier ses
partenaires privilégiés, l'erreur qu'ils commettent en
s'obstinant à refuser d'associer les Parlements nationaux aux travaux de
l'Union européenne.
Une telle association a pour objet d'octroyer une audience nouvelle à
l'Union européenne auprès de la population des pays membres, peu
sensible actuellement aux activités du Parlement européen,
même lorsqu' elles sont de grande qualité. Elle paraît
indispensable dans la perspective de la ratification du futur traité sur
l'Union européenne, quelle que soit la forme constitutionnelle qui sera
retenue.
M. Christian de La Malène
relève que lors de la
conférence au sommet du mois de décembre, l'Irlande, qui est en
charge du dossier, doit présenter un projet de " traité avec
crochets ". Il demande quels sont les principaux
" crochets ", et
exprime la crainte que cette formule ne risque de durcir les positions et de
rendre la négociation plus difficile.
M. Michel Caldaguès
fait remarquer qu'il est admis dans tous les
pays de l'Union européenne qu'un Gouvernement peut fonctionner avec
vingt-cinq, trente ou trente-cinq membres et se demande pourquoi, s'agissant de
la Commission, il apparaît catastrophique qu'elle puisse avoir un
effectif comparable, au point que l'on se fixe comme objectif de ramener
celui-ci à dix. Il déclare comprendre l'inquiétude des
petits pays qui peuvent aisément imaginer qu'ils supporteront les
conséquences de cette opération, à moins que le roulement
qu'elle impliquerait ne concerne la totalité des membres de l'Union.
Mais est-il réaliste de penser que la France ou l'Allemagne, par
exemple, puisse être absente du tour de table ?
S'agissant de " M. PESC " M. Michel Caldaguès approuve l'idée de
désigner une personnalité chargée d'aller exprimer ici ou
là la politique européenne. Toutefois, souligne-t-il, si cette
personnalité était chargée aujourd'hui de se rendre au
Moyen-Orient afin donc d'y exposer la politique européenne,
pourrait-elle avoir l'efficacité escomptée, alors qu'il n'existe
pas véritablement de vision commune aux quinze ?
M. Michel Rocard
juge important que les Allemands aient accepté
enfin d'établir un lien entre l'élargissement de la
majorité qualifiée, la nouvelle pondération des votes et
le nombre des commissaires.
Il demande si l'extension éventuelle de la majorité
qualifiée ne devrait pas concerner les deuxième et
troisième piliers ?
Il estime que la France a pris un risque en proposant la désignation
d'un " M. PESC " alors que l'on peut déjà compter sur le
président du Conseil et sur la troïka. On peut constater, en
observant les prises de position lors de la crise bosniaque, que les diplomates
de chaque pays membre, même ceux de France et d'Allemagne, ont agi seuls.
Avant même qu'un " M. PESC" puisse s'exprimer, il faudrait
donc
que les Etats membres aient conduit ensemble une réflexion. Il faudrait
pour cela désigner une direction de la politique étrangère
au sein de la Commission. N'est-il pas de surcroît envisageable de la
mettre à la double disposition du Conseil et de la Commission puisque
cette dernière, par le biais de l'économie, de l'action
humanitaire, des crédits qu'elle gère, a déjà des
visions de politique étrangère ?
M. Michel Rocard se demande ensuite si l'aventure considérable de la
monnaie unique conduira à aller de l'avant dans d'autres domaines,
notamment en matière de politique étrangère. Les
décisions dans ce domaine relèveront-elles de la majorité
qualifiée ou de l'intergouvernemental pur ?
Par ailleurs, pour que la CIG bénéficie d'une réelle
réussite populaire, il faudrait que des décisions
concrètes soient adoptées. Par conséquent,
indépendamment de l'assainissement nécessaire du tissu
institutionnel de l'Union européenne, des précautions que l'on
prendra en matière de majorité, notamment, cette
conférence s'oriente-t-elle vers quelques objectifs positifs
précis ? En ce qui concerne les " missions Petersberg ", un corps
militaire destiné à les remplir sera-t-il prévu et va-t-on
pouvoir décider à la majorité de son emploi ?
Puis M. Michel Rocard aborde la question de la lutte contre la
prolifération nucléaire. Il s'agit là d'une
préoccupation mondiale qui présente un caractère
d'urgence. On se trouve actuellement dans une bonne période ; la
Russie construit se démocratie. Le moment est venu sans aucun doute de
mettre en place un plan de désarmement nucléaire. Celui-ci
peut-il faire partie des objectifs que s'est assigné l'Union
européenne ?
Enfin, M. Michel Rocard déplore l'absence d'un Gouvernement
économique de l'Europe, c'est-à-dire d'une véritable
autorité qui constitue un contrepoids important à la puissance de
la banque centrale européenne. Ne pourrait-on pas redéfinir les
missions de la banque centrale européenne, à l'instar du
modèle américain ? La banque centrale des Etats-Unis a une
triple charge : la stabilité des prix, le niveau de l'emploi et
l'équilibre du commerce extérieur. Or, la banque centrale
européenne sera responsable uniquement de la stabilité de la
monnaie. Par conséquent, la création d'une autorité forte
parait indispensable.
M. André Rouvière
aborde la situation à Chypre. Il
expose qu'en tant que président du groupe d'amitié France-Chypre
du Sénat, il est particulièrement sensible au drame que vit ce
pays depuis vingt-deux ans. Il demande quelle a été la position
du Gouvernement lors des graves événements qui y sont survenus,
il y a quelques mois, lorsque des Chypriotes grecs ont été
tués sur la " ligne verte ", la ligne de démarcation.
Il estime que la France devrait sans aucun doute prendre une initiative dans ce
domaine, car Chypre va bientôt entrer dans l'Union européenne.
Abordant ensuite l'application du Traité de Maastricht, il demande s'il
a été envisagé d'assouplir les critères de
convergence. L'allégement de la dette, observe-t-il, semble s'effectuer
au détriment de l'emploi. L'inverse ne serait-il pas
préférable ?
Enfin, il se demande s'il ne serait pas opportun que les
délégations pour l'Union européenne des deux
assemblées du Parlement soient érigées en commissions
permanentes.
M. Claude Estier
fait observer que cela pose une question
constitutionnelle.
Mme Danielle Bidard-Reydet
déclare avoir découvert dans la
presse que serait envisagerée la mise en place de nouveaux
critères de convergence plus contraignants. On aurait même
évoqué le principe de sanctions financières contre les
pays qui ne répondraient pas à ces critères. A Dublin, on
aurait également fait allusion à la notion de
"chômage-plancher" ce plancher étant évalué à
8 %. Qu'en est-il exactement ?
Puis Mme Danielle Bidard-Reydet interroge le ministre sur la forme que prendra
la ratification du futur traité.
M. Paul Masson
observe que le dispositif de préparation de la
Conférence est très " ficelé ".
Premièrement, l'unanimité des quinze est nécessaire.
Deuxièmement, la phase finale interviendra en 1997.
Troisièmement, il faut un accord sur tout, sinon il n'y aura d'accord
sur rien. Quatrièmement, sans accord, l'élargissement ne peut
être réalisé. Cette négociation, comme toute
négociation à quinze, devrait être empreinte d'une certaine
souplesse. Or, on est en présence d'une architecture très
structurée. Dans ces conditions, ne peut-on craindre que certains Etats,
défavorables à l'élargissement de l'Union, n'aient
intérêt à faire échouer la CIG ?
Puis il interroge le ministre sur l'attitude de la Grande--Bretagne. Sur le
troisième pilier par exemple, les ministres de Sa Majesté
accorderont-ils une quelconque concession ? Faisant état d'un
récent entretien avec le secrétaire d'Etat britannique à
l'intérieur, un conservateur, il indique que ce dernier l'avait
assuré que si son collègue travailliste était élu,
l'attitude britannique sur le troisième pilier serait non moins rigide.
M. Xavier de Villepin
demande au ministre des précisions sur
l'attitude des partenaires de la France quant au problème très
important de l'immigration. Ainsi, en Allemagne, 350.000 réfugiés
de l'ex-Yougoslavie vont être renvoyés. Les Allemands font preuve
d'une certaine générosité dans l'accueil, mais
également d'une certaine rudesse dans le départ... Comment
va-t-on concilier ces deux comportements ?
S'agissant de la PESC, il indique avoir observé que l'ambassadeur
italien aux Nations unies était obsédé par deux
pensées : d'une part, que l'Allemagne n'ait pas un poste au conseil
de sécurité ; d'autre part, que les pays européens qui
disposent d'un poste au conseil de sécurité l'abandonnent. Ce qui
tend à prouver que les diplomates européens, qui sont sans aucun
doute, des gens de génie, ne savent pas travailler ensemble. Par
conséquent, quelles que soient les formes d'organisation de
" M. PESC ", il est important d'aboutir avant
tout
à des règles du jeu qui soient communes aux quinze pays.
M. Michel Barnier
précise qu'il ne résume pas la politique
étrangère commune à la question de " M. PESC ".
Ce n'est pas parce que l'on crée des outils que l'on s'en sert
obligatoirement. En revanche, si l'on souhaite agir et si les outils manquent,
on se trouve confronté à des difficultés. Dès
l'instant où se dégage une volonté commune - elle existe
en tout cas de la part du président français et du chancelier
allemand - des outils sont nécessaires. Il est également
indispensable d'établir des règles du jeu communes et les
diplomates européens doivent apprendre à travailler ensemble dans
une cellule de prévention, de planification au sein de laquelle la
Commission doit être présente avec ses experts. Ainsi sera
facilitée la mise en harmonie des crédits destinés aux
relations économiques extérieures dont dispose la Commission, et
des crédits relevant de la politique étrangère dont
dispose le Conseil. Par exemple, dans le cas de la Bosnie, la tâche de
l'Union est de pratiquer une politique étrangère efficace et de
reconstruire. Or, c'est au moyen des crédits de relations
économiques extérieures que l'on reconstruit. C'est pourquoi
l'harmonisation de l'emploi des différents crédits est importante.
S'agissant du problème de l'immigration, plusieurs des partenaires de la
France souhaitent qu'il soit communautarisé. Cela n'est possible que si
des progrès parallèles et complémentaires sont
réalisés dans le domaine de la sécurité. Au fond,
l'Allemagne et la France mènent une politique de l'immigration assez
semblable et dans plusieurs pays qui nous entourent, cette politique est
renforcée, notamment en Espagne.
Concernant le climat de la négociation, il est vrai que les chefs d'Etat
se sont imposé un certain nombre de contraintes et se sont fixé
un délai qui ne devra pas être dépassé. La plupart
des pays souhaitent l'élargissement, même si certains sont moins
pressés qu'on ne le croyait il y a quelques années. Ils le
souhaitent pour des raisons d'influence, des raisons politiques et des raisons
pratiques. Pour obtenir un accord, il faut accepter l'idée d'une
évolution des positions initiales dans certains domaines. Par exemple,
la France a demandé pour les Parlements nationaux une instance nouvelle,
un haut conseil. Plusieurs de nos partenaires ont entendu cette demande et ont
évoqué la COSAC. Il faut donc envisager de s'appuyer sur la
COSAC.
M. Michel Barnier précise ensuite que le texte " avec
crochets " sera communiqué aux parlementaires avant ou après
le Conseil européen de Dublin.
Il revient ensuite sur l'avenir de la Commission. Celle-ci, estime-t-il, est
faite pour veiller à l'application des traités. Parce qu'elle est
indépendante des Etats et collégiale, il doit se dégager
d'elle autre chose que l'addition d'intérêts
généraux. Elle doit être le reflet de
l'intérêt général et du bien commun de l'Union. Elle
n'a pas vocation à s'occuper de tout. Les Etats gardent leur
compétence propre. Ils conservent la compétence de droit commun.
Par conséquent, dans les années qui viennent, la meilleure
formule serait une Commission réduite à une dizaine de membres
crédibles et responsables. En toute hypothèse, si nous voulons
que le nombre des membres soit réduit à une dizaine, il faut que
chaque pays ait le droit de faire partie de la Commission à un moment ou
à un autre, pendant une période déterminée.
Abordant à nouveau la question de " M. PESC ", le
ministre estime que l'Union doit être capable de s'affirmer sur la
scène internationale et doit pour cela disposer d'une autorité
reposant sur la confiance des chefs de Gouvernement. On ne peut condamner
" M. PESC " parce qu'il n'y a pas aujourd'hui de politique
étrangère commune. En ce qui concerne la politique
étrangère et la stabilité du continent, il va se passer -
toutes proportions gardées, bien sûr - ce qui s'est passé
pour l'affaire de la " vache folle " : l'Europe des
citoyens va
émerger. Elle va prendre conscience d'une certaine impuissance de
l'Union européenne et inciter à une action commune beaucoup plus
forte des Gouvernements.
Abordant les deuxième et troisième piliers, le ministre rappelle
qu'il n'exclut pas une autre méthode que l'unanimité. En ce qui
concerne le deuxième pilier, après que les actions communes
auront été décidées par consensus, plus de
souplesse sera possible dans leur mise en oeuvre. La France n'est pas, non
plus, opposée a priori à l'application de la majorité
qualifiée à certains aspects du troisième pilier
dès lors qu'il s'agit d'une mise en oeuvre pragmatique. Mais, cela ne
vaut qu'à la condition que l'on pratique une nouvelle pondération
des voix.
S'agissant des missions de Petersberg, M. Michel Barnier estime que c'est le
Conseil européen qui doit parler de défense et décider,
dans certains cas, d'une action opérationnelle. On peut
considérer cinq cas de figure pour conduire cette action : elle peut
être conduite par l'UEO sans les moyens de l'OTAN, par l'UEO avec les
moyens logistiques de l'OTAN, par l'UEO dans l'OTAN avec les Américains
; elle peut être conduite hors UEO du fait de l'initiative isolée
d'un pays ou dans le cadre d'une coopération renforcée entre deux
pays comme ce fut le cas lorsque la France et la Grande Bretagne
décidèrent de créer la force de réaction rapide
pour mener une action en Bosnie.
Puis, il précise que l'Union économique et monétaire ne
sera pas évoquée à la Conférence
intergouvernementale, qui ne touchera pas, en quoi que ce soit, à ses
mécanismes. La question de l'assouplissement des critères n'est
pas ouverte aujourd'hui, ni dans cette négociation, ni ailleurs. En
revanche, il est imaginable, notamment après la réunion de
Dublin, que les réflexions des ministres des finances fassent avancer
l'idée de la création d'un conseil de stabilité qui
devrait être le contrepoids politique à la Banque centrale
européenne.
S'agissant de la prolifération nucléaire, le ministre expose
qu'il ne voit pas très bien ce qu'apporterait le fait de traiter de
cette question au sein de l'Union européenne. En effet, les Etats
membres ont pratiquement tous signé les traités internationaux
contre la prolifération.
Après avoir démenti que le Conseil de Dublin ait accepté
un taux plancher pour le chômage, le ministre rappelle, au sujet du mode
de ratification du Traité, que le choix appartient au Président
de la République.
E. EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. CHRISTIAN DE LA MALENE SUR L'APPLICATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE
Le mercredi 23 octobre 1996, la
délégation a examiné le projet de rapport d'information de
M. Christian de La Malène sur l'application du principe de
subsidiarité.
M. Christian de La Malène
analyse tout d'abord la signification
du principe de subsidiarité. Selon ce principe, souligne-t-il, la
Communauté ne doit faire que ce que les Etats membres, individuellement
ou en coopération, ne peuvent pas faire. Le problème de la
subsidiarité concerne donc avant tout le partage des compétences.
Face à une proposition de la Commission européenne, il convient
d'abord de se demander si la Communauté doit ou non intervenir ; ce
n'est qu'ensuite que se pose le problème des modalités de cette
intervention.
Ce deuxième aspect, poursuit-il, a certes son importance. Dans l'esprit
de la subsidiarité, les interventions communautaires ne doivent pas
être inutilement contraignantes : chaque fois que possible, il faut
choisir le moyen le moins lourd, celui qui laisse la plus grande marge de
liberté aux Etats membres. Mais cet aspect du problème n'est pas
en réalité le plus important : lorsque la
réglementation communautaire paraît tatillonne, c'est souvent
parce qu'il a fallu faire la synthèse de réglementations
nationales elles-mêmes complexes et détaillées ; or,
du moins dans le domaine économique, mieux vaut une seule
réglementation communautaire, même trop minutieuse, plutôt
que quinze réglementations nationales qui ont, de toute manière,
également ce défaut.
M. Christian de La Malène estime que l'objectif essentiel du principe de
subsidiarité est de limiter les interventions de la Communauté
aux cas où l'action des Etats membres, séparément ou en
coopération, ne permet manifestement pas d'atteindre le but
recherché en commun. Cette orientation, souligne-t-il, répond
à un souci de démocratie et d'efficacité, car tout
transfert d'une décision à la Communauté implique le
recours à une procédure lourde, contraignante,
éloignée du terrain, et surtout difficile à
contrôler et à évaluer.
S'il est dans la vocation de la Communauté d'être un bon
échelon de conception, elle est rarement un bon échelon de
gestion. Les interventions communautaires les plus critiquables, du point de
vue de la subsidiarité, sont donc généralement les
programmes d'action par lesquels la Communauté finance ou cofinance les
actions les plus diverses. La Communauté est dans son rôle
lorsqu'elle élabore la législation du marché
intérieur -même s'il faut éviter qu'elle aille plus loin
que nécessaire dans le détail-, car le besoin de normes communes
appelle l'intervention de la Communauté. En revanche, lorsque la
Communauté veut agir par elle-même, mettre en oeuvre des
programmes, elle risque souvent d'être moins efficace que les Etats ou
que la coopération entre Etats.
Prenant l'exemple de la recherche, M. Christian de La Malène estime que
la Communauté se doit d'intervenir pour définir des
priorités communes et inciter les Etats membres à coopérer
pour les mettre en oeuvre, mais qu'il n'est pas souhaitable qu'elle gère
elle-même l'effort de recherche.
Enfin, le rapporteur souligne que le principe de subsidiarité ne permet
pas de définir des domaines, par exemple la culture, où une
intervention de la Communauté serait par nature exclue, la
frontière passant en réalité à l'intérieur
de chaque domaine. Ainsi, dans le domaine de la culture, certaines
interventions de la Communauté sont indispensables, par exemple pour
préciser les règles concernant la libre circulation des objets
d'art ou pour harmoniser les règles concernant le droit d'auteur. En
revanche, il n'est pas nécessaire que la Communauté lance des
programmes pour encourager la promotion du livre ou protéger le
patrimoine : dans l'optique de la subsidiarité, la
Communauté doit donc s'abstenir de ce type d'intervention.
La subsidiarité, poursuit-il, est fondamentalement une orientation
politique, qui donne la priorité, la compétence de droit commun,
aux Etats membres. Ceux-ci doivent être présumés
compétents ; c'est seulement s'ils ne peuvent pas réaliser
convenablement un objectif que la Communauté doit prendre le relais.
Puis, M. Christian de La Malène indique que son rapport montre que le
principe de subsidiarité est loin d'être pleinement
respecté.
Il souligne l'absence de volonté commune aux Etats membres pour
appliquer véritablement ce principe. Les débats qui ont eu lieu
en 1992 et 1993, poursuit-il, montrent au contraire que certains Etats sont
très réticents à cet égard, notamment ceux qui
bénéficient particulièrement des subventions
communautaires au titre d'actions menées dans les domaines les plus
variés. Ces pays craignent qu'une application plus stricte de la
subsidiarité ne se traduise par une remise en cause de certaines de ces
subventions et ont donc tendance à militer, aux côtés de la
Commission et du Parlement européen, pour que le principe de
subsidiarité reste une référence générale
sans véritable conséquence. Cette situation explique que la
déclaration adoptée lors du Conseil européen d'Edimbourg,
en 1992, et " l'accord interinstitutionnel " conclu en 1993
ne
prévoient aucune forme de contrôle de la subsidiarité, et
excluent même que le Conseil puisse tenir des débats
spécifiquement consacrés à des problèmes de
subsidiarité.
Les mêmes tendances, estime le rapporteur, se retrouvent aujourd'hui dans
la Conférence intergouvernementale (CIG) et conduisent certains pays
à demander que la déclaration d'Edimbourg et " l'accord
interinstitutionnel " soient intégrés au Traité. Or,
il est clair que si ces textes, qui ne permettent pas au Conseil d'avoir des
débats spécifiques sur la subsidiarité, étaient
intégrés au Traité, il serait difficile d'espérer
un progrès sur l'application du principe de subsidiarité.
Le rapporteur estime également que le fonctionnement actuel des
institutions européennes n'est pas de nature à permettre
l'application du principe de subsidiarité, aucune institution
n'étant véritablement incitée à respecter ce
principe, et aucun contrepoids ne jouant pour favoriser ce respect.
Passant aux propositions présentées dans le rapport, M. Christian
de La Malène souligne la nécessité d'une réflexion
sur l'avenir des fonds structurels dans la perspective de la révision
des perspectives financières, en 1999, et dans la perspective de
l'élargissement à l'Est. Les politiques menées dans le
cadre des fonds structurels, estime-t-il, enlèvent une partie de sa
portée au principe de subsidiarité, puisque la Communauté
peut intervenir par ce biais pour financer pratiquement n'importe quel type de
projet. Par ailleurs, les fonds structurels ont pour conséquence que la
politique d'aménagement du territoire est principalement
arrêtée à l'échelon communautaire, ce qui revient
à éloigner la décision du " terrain ". Dans une
optique de subsidiarité, mieux vaut concentrer les actions structurelles
de la Communauté sur les seules régions relevant de l'effort de
cohésion, en regroupant les actions autour d'un nombre réduit
d'objectifs.
Au sujet de l'aspect institutionnel, M. Christian de La Malène
présente un projet de conclusions mettant l'accent sur trois points :
- les inconvénients d'une inscription dans le Traité des
dispositions de la déclaration d'Edimbourg de 1992 et de " l'accord
interinstitutionnel " de 1993 ;
- la nécessité d'une expression collective des Parlements
nationaux au sujet de la subsidiarité, dans le cadre d'une COSAC
(Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires
Communautaires) renforcée ;
- le soutien au projet de protocole présenté par l'Allemagne,
dans le cadre de la CIG, qui tend à clarifier la signification du
principe de subsidiarité et prévoit que le Conseil examinera si
une proposition de la Commission européenne respecte la
subsidiarité dès lors qu'un Etat en fera la demande.
M. Michel Caldaguès
approuve les orientations du rapport et se
félicite de la clarté des conclusions proposées. Il
relève toutefois qu'une limitation des fonds structurels aux
régions de l'objectif 1 aboutirait de fait, dans le cas de la
France, à introduire une différence de régime entre les
départements d'outre-mer (DOM), qui seraient alors les seuls
bénéficiaires, et la métropole, ce qui présenterait
peut-être certains inconvénients.
M. Jacques Genton
rappelle qu'aujourd'hui deux zones
métropolitaines bénéficient également de
l'objectif 1 : la Corse et le Hainaut français. Il juge
toutefois peu probable que cette situation perdure après la
révision de 1999.
M. Christian de La Malène
précise que, dans l'optique de
la subsidiarité, il lui parait nécessaire de concentrer l'action
structurelle autour de l'effort de cohésion, avec un nombre
réduit d'objectifs, de manière à concourir plus
efficacement au développement des zones concernées. Dans le cas
de la France, estime-t-il, seuls les DOM paraissent appelés à
relever de la politique de cohésion après 1999.
M. Jacques Genton
fait état des réserves exprimées
par écrit par
M. Pierre Fauchon
, précisant que ce
dernier regrette qu'une seule séance soit consacrée à
l'examen du projet de rapport et estime que l'élaboration de celui-ci
n'a pas été accompagnée d'une concertation suffisante au
sein de la délégation. Pour M. Pierre Fauchon, le principe
de subsidiarité a non seulement un versant négatif, mais aussi,
en se plaçant sur un terrain politique, un versant positif justifiant le
développement des compétences communautaires. M. Pierre
Fauchon ne peut donc approuver l'orientation générale du rapport,
marquée par une conception à ses yeux trop négative de la
subsidiarité.
M. Christian de La Malène
rappelle tout d'abord que la
délégation a tenu un débat d'orientation pour la
préparation du rapport, le 27 juin, auquel M. Pierre Fauchon a
participé ; il ajoute que le projet de rapport a été
adressé à tous les membres de la délégation deux
semaines avant son examen. Revenant ensuite sur la signification du principe de
subsidiarité, il indique que ce principe, considéré du
point de vue philosophique ou théologique, peut donner lieu à
plusieurs interprétations, dont certaines lui accordent un versant
positif (l'obligation d'intervenir, pour l'autorité la plus
éloignée, en cas de carence de l'autorité la plus proche)
à côté de son versant négatif (la limitation des
interventions de l'autorité la plus éloignée). Mais,
poursuit-il, tel qu'il figure à l'article 3 B du
Traité, c'est-à-dire comme principe appartenant au droit positif,
le principe de subsidiarité est seulement un principe de limitation des
interventions communautaires ; la formulation retenue par le Traité
est en effet uniquement négative. Le jugement du Tribunal
constitutionnel allemand rendu au sujet du traité sur l'Union
européenne confirme, ajoute-t-il, cette interprétation. Il n'est
pas contradictoire avec le principe de subsidiarité,
précise-t-il, de plaider pour un renforcement de certaines
compétences de l'Union, mais on ne peut s'appuyer sur le principe de
subsidiarité tel qu'il figure dans le Traité pour justifier un
tel renforcement.
M. Michel Caldaguès
s'associe à la réponse du
rapporteur, faisant valoir que l'extension éventuelle des
compétences de l'Union était du ressort de la Conférence
intergouvernementale en cours, mais qu'elle ne peut être une
conséquence du principe de subsidiarité tel qu'il est inscrit en
l'état dans le Traité sur l'Union européenne.
M. Jacques Genton
, revenant sur les conclusions proposées par le
rapporteur, relève qu'elles tendent à soutenir un texte
proposé par le Gouvernement allemand pour préciser les conditions
d'application de l'article 3 B du Traité. Il estime que ce texte
reflète les positions défendues traditionnellement par le
Bundesrat, garant des droits des Länder dans le système allemand.
M. Christian de La Malène
indique que l'Allemagne, du fait d'une
organisation fédérale enracinée dans son histoire, est le
seul Etat membre de l'Union à avoir une culture et une pratique de la
subsidiarité, et, de ce fait, se trouve, aussi, souvent le seul à
essayer de faire jouer ce principe à l'échelon de l'Union.
La délégation approuve alors les conclusions proposées par
le rapporteur, puis décide d'autoriser la publication du rapport.
(Les conclusions adoptées par la délégation figurent en
annexe n° 2 du présent rapport).
Le rapport de M. Christian de La Malène :
"
L'application du principe de subsidiarité
"
a été publié sous le n° 46 (1996-1997)