9. Les ports : des entités favorisant l'organisation spatiale du territoire
Les ports sont des objets économiques très importants pour l'organisation spatiale du territoire car ils sont les points d'ancrage d'activités humaines concentrant valeur ajoutée, emplois et espaces de vie. De véritables filières économiques et industrielles se sont constituées autour des ports, contribuant à créer dans les villes portuaires de nombreux services en matière de logistique, d'information, de finances, de sécurité, au sein de technopôles ou de zones industrialo-portuaires. Le positionnement géographique des ports, extérieur à la région capitale, est propre à favoriser des objectifs de décentralisation recherchés depuis plusieurs décennies. Leur nombre et leur dispersion sur les littoraux multiplient les opportunités de mise en valeur territoriale.
Aussi est-il possible d'affirmer que la recherche d'une organisation spatiale équilibrée du territoire est une dimension transversale à l'ensemble des politiques publiques relatives aux ports décrites dans ce rapport. Citons par exemple, outre la promotion de longue date des zones industrielles portuaires, les réformes de la manutention et de la domanialité, la modernisation des pratiques douanières et administratives, le projet de réforme portuaire, l'élaboration en cours des chartes de places portuaires, le schéma national d'aménagement des ports maritimes prévu par la loi d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire, et l'élaboration à venir d'un schéma de desserte terrestre des ports lié aux schémas sectoriels de transports terrestres prévus par cette même loi.
Ces politiques ont des aspects nationaux (écoulement du commerce extérieur, schémas directeurs), mais surtout régionaux et locaux. Au plan régional, les responsables de l'Aménagement du territoire s'efforcent d'une part d'insuffler une dose de volontarisme là où des évolutions ne se manifesteraient pas spontanément faute d'amorçage, d'autre part de favoriser des cofinancements d'investissements locaux. C'est le sens de l'élaboration des contrats de Plan État-Régions.
10. Une politique européenne à l'état embryonnaire
10.1 La politique de libre concurrence en cours de définition
Contrairement aux autres secteurs du transport, le système portuaire n'a jamais fait l'objet d'une politique active de la part des instances européennes. Dans un préambule du « livre vert » en cours de préparation (voir 10.5), il est reconnu que les ports, bien que jouant un rôle clé dans le commerce international, demeurent toujours dans une « zone grise » de la politique européenne des transports. Les raisons de ce retard relatif peuvent être multiples et tenir à la diversité des régimes juridiques et financiers régissant les ports (voir 1.6), à un manque d'informations suffisantes, à la complexité d'un secteur protéiforme et aussi à la réticence de beaucoup d'États membres envers l'interventionnisme dans les secteurs économiques. En outre, on ne souhaite pas voir la Commission s'engager dans une quelconque hiérarchisation des ports au détriment d'une subsidiarité jugée souhaitable par la plupart.
Par ailleurs, au plan mondial, les dernières négociations de l'« Uruguay Round » pour la mise en place de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) n'ont pas permis d'aboutir à un accord concernant les services maritimes. Cet échec est dû aux objections des États-Unis et de certains pays asiatiques pour des considérations d'ordre stratégique et de protection économique. Sachant que le transport maritime stricto sensu est déjà largement libéralisé, les restrictions les plus fréquemment rencontrées concernent le passage portuaire et les activités terrestres associées au transport maritime.
Certains principes fondamentaux des Traités de Rome et de l'Union européenne, sur la libre concurrence, la vérité des prix et des coûts, la définition du contour des missions de service public... auraient pu justifier, comme dans le secteur du transport aérien, des interventions plus actives du Parlement et de la Commission. La politique commune portuaire est restée en retrait par rapport à la politique du transport maritime qui elle-même n'a été prise en considération que depuis seulement une vingtaine d'années. Il est vrai que les problèmes de concurrence externes à l'Union européenne sont au moins aussi importants que les problèmes internes et que, de surcroît, les États sont divisés sur les remèdes à apporter entre les pays chargeurs, comme l'Allemagne, la France ou l'Italie où le transport maritime est considéré avant tout comme un outil du commerce extérieur et les pays transporteurs, comme le Danemark ou la Grèce, grands exportateurs de services maritimes.
Dans les ports, la concurrence se déroule à plusieurs niveaux ; tout d'abord parmi les entreprises qui opèrent dans les différents ports : (par exemple, une société de remorquage hollandaise a pu s'implanter au port de Hambourg en proposant des tarifs plus attractifs), parmi les opérateurs et prestataires de service à l'intérieur même du port et aussi entre les ports eux-mêmes. À tous ces niveaux, des distorsions de concurrence peuvent se produire. Les comportements des opérateurs relèvent des articles 85 à 90 du Traité, alors que l'assistance financière aux organismes et opérateurs portuaires relèvent des articles 92 à 94.
D'autres domaines de concurrence peuvent influer sur le fonctionnement des ports : les aides aux armements navals (voir l'évaluation de la marine marchande) et, surtout, la qualité de la desserte terrestre à laquelle les ports sont très sensibilisés. Les Néerlandais ont bien assimilé ce paramètre en inscrivant comme grand projet européen prioritaire, donc ayant droit à un financement communautaire, la ligne de la Betuwe, ligne dédiée au transport ferroviaire de fret entre Rotterdam et l'Allemagne et dont la rentabilité est loin d'être avérée. On rappelle aussi que le projet de création de navettes ferroviaires par ERS (European Rail Shuttle) entre Rotterdam et Lyon (opération actuellement suspendue) a incité les responsables du port du Havre et de la CNC à mettre en place des navettes entre les ports français et Lyon avec une fréquence de plusieurs navettes hebdomadaires.
La Commission européenne peut procéder à des enquêtes pour vérifier la conformité au droit communautaire des règles et pratiques des États. C'est ainsi qu'en 1991, la Cour de Luxembourg a condamné le port de Gênes pour le double monopole de la manutention exercé par les opérateurs portuaires et les associations de dockers (avec obligations de nationalité italienne pour ces derniers), ayant entraîné plusieurs abus de position dominante. Récemment, la DG VII a instruit des plaintes à l'encontre de la DB (Deutsche Bundesbahn) pour position dominante abusive dans la desserte ferroviaire des ports allemands et du Bénélux sur plainte des entreprises qui opèrent sur le port de RotterdaM. D'un autre côté, la Commission vient d'instruire une demande de subventionnement par le gouvernement néerlandais des navettes ferroviaires afin de faciliter leur phase de démarrage. Cette intention est mal perçue par les ports concurrents, notamment Hambourg. Jusqu'à présent, la Commission considère que cette disposition est en contradiction avec l'article 92 du traité et que « la subvention pourrait favoriser les infrastructures de transbordement des Pays-Bas (autrement dit le port de Rotterdam) par rapport à celles d'autres États membres... La mesure pourrait donc détourner les flux de trafics au détriment des infrastructures de transbordement des autres États membres » 75 ( * ) . Il est à remarquer à ce propos que souvent les ports défendent la politique des subventions, mais s'empressent de les dénoncer chez leurs concurrents.
Actuellement, la commission enquête sur les textes des États membres de l'Union régissant la profession de la manutention. Près de cinq ans après la réforme française qui avait à l'époque obtenu le feu vert de la Communauté, il se pourrait que les dispositifs de protection subsistant dans la loi de 1992 ne rencontrent pas la même indulgence.
Enfin, pour faciliter l'intégration des ports dans les Réseaux Transeuropéens des Transports terrestres (RTE), la Commission des Communautés Européennes (DG VII) a constitué en 1994 pour les façades Baltique, Mer du Nord, Manche-Atlantique, Méditerranée, quatre groupes régionaux, lesquels ont apporté leur soutien à des études sur le rôle joué par les différents ports dans la Communauté. Ces études, confiées à des cabinets spécialisés, ont été achevées fin 1995 76 ( * ) ; elles identifient et explicitent les principaux flux de transport dans chaque région, le rôle des ports dans l'acheminement de ces flux et les conditions nécessaires au développement du transport maritime. Elles constituent une source d'informations utiles à l'examen des projets portuaires d'intérêt commun qui pourraient être présentés dans le cadre des réseaux transeuropéens de transport.
10.2 Des aides européennes limitées
L'importance des aides comme facteur de concurrence est un thème de préoccupation grandissant des instances européennes. Dans la décision du 23 juillet 1996 (n° 1 692/96/CE) sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE), le Parlement et le Conseil confirment les ports maritimes comme faisant partie de ce réseau dont la mise en place progressive est prévue à l'horizon 2010. Les ports sont donc éligibles aux grandes lignes d'actions de la Communauté (article 4) et bénéficient des priorités de l'action (article 5) tenant compte des objectifs énoncés à l'article 2.
De plus, l'annexe de la décision précise la nature des projets communs concernant les ports maritimes : accès maritimes, infrastructures portuaires, infrastructures de transport terrestre à l'intérieur de la zone portuaire, mais aussi les infrastructures de transport terrestre reliant les ports au réseau transeuropéen. Cela élargit singulièrement le champ potentiel des projets bénéficiaires potentiels d'une aide financière en provenance de l'Union. Enfin, il est indiqué que tout port d'un État membre est un bénéficiaire potentiel de ces dispositions et contrairement aux autres réseaux (les aéroports par exemple), aucune liste ni carte n'accompagnent la décision européenne.
Jusqu'à présent, les aides européennes sont restées très modestes. Elles ressortissent à l'objectif 1 en faveur des zones en retard de développement essentiellement et concernent les ports de la Grèce, de l'Espagne et de l'Italie du Sud, de la Corse. Les montants sont significatifs pour la Grèce. Elles ressortissent pour des montants limités à l'objectif 2, c'est-à-dire à la reconversion des zones industrielles. Elles complètent alors des programmes opérationnels spécifiques proposés par les autorités nationales et adoptés par la Commission. Ces aides qui abondent des financements nationaux s'élèvent pour la France sur la période 1994-1996 à quelques dizaines de millions d'écus et bénéficient aux ports des régions Aquitaine, Basse-Normandie, Bretagne, Haute-Normandie et Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Une aide des fonds structurels a été accordée récemment à la Haute-Normandie en vue du financement des études du projet « port 2000 ». Dans la mesure où il est possible de distinguer parmi les fonds structurels ce qui est effectivement alloué aux ports, des aides sont également attribuées à l'Italie (ports de Ligurie et de Toscane) et l'Espagne (ports de Catalogne et du Pays Basque) comme le montre le tableau annexe 11. Les montants en jeu sont limités et peuvent difficilement induire un avantage commercial significatif.
10.3 Des positions concurrentielles contrastées
Au cours des auditions, de nombreux cas de désavantages concurrentiels au niveau européen ont été évoqués et il n'est bien entendu pas envisageable de rapporter des cas précis.
D'un point de vue global, les ports français sont pénalisés dans la mesure où les relations entre les ports et l'État et les collectivités diverses sont transparentes et les subventions clairement identifiables dans les différents budgets. Dans les pays du Nord de l'Europe, les ports sont souvent dépourvus de l'autonomie budgétaire, les recettes et les dépenses étant intégrées dans le budget général de la collectivité gestionnaire du port sans séparation comptable. En outre, les aides venant essentiellement des collectivités locales sont plus difficilement identifiables et isolables que celles en provenance de l'État (à signaler que le port d'Anvers est depuis 1996 doté d'une structure propre distincte de la ville). S'imposent donc une clarification des relations financières et une définition des règles européennes en matière d'aides publiques.
Sans prétendre être exhaustif, il existe de multiples façons d'enfreindre les règles de la concurrence. À un niveau de responsabilité nationale cela peut prendre la forme de pratiques douanières minimalistes se traduisant par des taux très faibles de contrôle des marchandises, abus d'autant plus condamnable qu'on en fait parfois un argument commercial. D'autres pratiques sont plus subtiles : on peut subventionner le transport ferroviaire en ne faisant pas payer le péage d'infrastructure à l'opérateur (Pays-Bas). L'investisseur industriel souhaitant s'implanter dans un port peut aussi négocier sa fiscalité avec l'administration des impôts (pratique du « ruling » aux Pays-Bas). Dans l'hypothèse où les fonds publics versés aux infrastructures ne soient pas considérés comme des aides, ils sont cependant difficiles à contrôler et peuvent affecter le commerce entre les États membres. De leur côté, les autorités portuaires peuvent aider ou entraver les activités des opérateurs.
Dans les ports français, comme dans beaucoup d'autres pays européens, on peut relever diverses autres pratiques susceptibles de fausser la concurrence : prêts à taux privilégiés, non exigibilité d'un retour normal de capitaux, non recouvrement de taxes sur les bénéfices, locations domaniales à des conditions privilégiées, fourniture de services gratuits, etc. En tout état de cause, la Commission peut contraindre un État à modifier les dispositions qui favorisent des pratiques irrégulières. Il y a lieu bien sûr de prendre des précautions avant d'en tirer quelques conclusions. D'un autre côté, une compétitivité inférieure n'est pas toujours due à des pratiques irrégulières des concurrents mais plus souvent à une incapacité à atteindre un niveau de performance suffisant. Par ailleurs, une politique d'aménagement du territoire ou le soutien à des régions en retard de développement peuvent justifier des interventions en faveur de certains ports au niveau national comme au niveau européen.
Finalement, il est difficile de tirer des conclusions tout-à-fait objectives, la raison essentielle étant qu'un port est choisi par un organisateur de transport (maritime ou terrestre) plus en raison de la qualité globale du service offert que du coût de passage. On verra que le « livre vert » se propose de jeter la première pierre de ce vaste chantier. Malgré tout, il semble que les instances européennes sont en mesure de faire respecter une concurrence équitable à des organismes portuaires, pourtant dotés de statuts différents, grâce à l'application de règles communes en matière d'aides publiques, de tarification et de fiscalité
10.4 La Commission, promotrice des projets de corridors de fret
Depuis quelques mois, les corridors internationaux de fret appelés « freight freeways » ou « freightways » sont à l'ordre du jour des transports européens car ils constituent une étape pour poursuivre la politique de libéralisation du transport ferroviaire. L'objectif poursuivi par le Commissaire européen des transports est de faciliter l'accès d'opérateurs autorisés aux différents réseaux ferroviaires et d'accélérer les franchissements de frontières à la fois sur les plans administratif et technique (voir une description plus précise dans le chapitre 6 de la première partie sur l'importance de la desserte des hinterlands).
Le premier schéma avancé par la Commission, qui pourrait être opérationnel dès 1998, concerne directement le secteur portuaire puisqu'il présente des itinéraires reliant trois grands ports de l'Europe du Nord, Rotterdam, Hambourg et Bremerhaven à ceux de l'Italie du Sud en traversant l'Allemagne, l'Autriche et la Suisse. Cette présentation a soulevé une certaine émotion à la fois dans le milieu portuaire français, car on se rendait compte que les ports français étaient laissés à l'écart et dans le monde ferroviaire, en raison de l'engagement implicite que ce schéma implique d'aller au-delà de la fameuse directive 91-440 fixant des mesures de libéralisation du secteur ferroviaire européen.
La position française est très inconfortable car on ne peut à la fois vouloir freiner sur l'ouverture à la concurrence et empêcher nos voisins européens d'aller de l'avant. Néanmoins, la SNCF, qui est tenue par ailleurs d'équilibrer rapidement son compte d'activité de fret, ne peut se désintéresser de ces liaisons nord-sud correspondant aux flux dominants susceptibles d'améliorer ses bénéfices. Sera créée, dès 1998, sur un principe de coopération avec les réseaux belges et luxembourgeois, une liaison entre Muizen près d'Anvers, Vénissieux et le sud de l'Italie 77 ( * ) . La Commission européenne aurait préféré la constitution de « couloirs de circulation libre » ouverts à tous les opérateurs. Mais les monopoles nationaux ont opté pour une formule moins ouverte que celle de l'autre projet entre les Pays-Bas, l'Allemagne, l'Autriche et l'Italie, qui s'inscrit davantage dans la doctrine européenne de libre accès. La logique défavorable à la façade Atlantique des axes nord-sud perdure donc.
Cependant, à l'instigation des ports français, soutenus par la direction des transports terrestres, des liaisons de fret est-ouest sont demandées. Pour le moment, la SNCF envisage de créer une liaison Le Havre-Metz-Strasbourg, destinée plus tard à être prolongée vers l'Europe centrale, sachant que jusqu'à présent les pays étrangers concernés ne sont pas demandeurs de tels corridors est-ouest. Cet objectif de promouvoir les axes est-ouest relève d'un fort volontarisme dans la mesure où le marché dominant est orienté différemment ; il nécessiterait un effort financier substantiel pour contrebalancer ce handicap.
Enfin, un autre projet de corridor est-ouest est envisagé entre l'Angleterre, Dunkerque et le sud-est de l'Europe, destiné principalement à améliorer la situation d'Eurotunnel. On rappelle également la proposition du port de Marseille d'établir un corridor Marseille-Le Havre via Lyon et Paris.
10.5 Un « livre vert » en préparation marque l'intérêt européen pour les ports
La Commission de Bruxelles prépare un « livre vert », document d'orientation et de discussion sur les ports et les infrastructures maritimes qui pourrait être disponible dans le courant du dernier trimestre 1997. Cette démarche montre l'intérêt croissant porté à ce secteur, qui couvre 90 % du trafic de marchandises avec les pays tiers et 30 % du trafic intracommunautaire. À ce stade, seuls le canevas général et une première version du rapport sont connus.
Il s'agira d'un document complétant les textes sur le réseau transeuropéen de transport (RTE) se rapportant au secteur portuaire. Il prévoit l'examen des critères permettant de présenter une carte des ports - cela implique un choix -et d'autres critères plus spécifiques destinés à sélectionner les projets portuaires, c'est-à-dire ceux éligibles à un soutien européen et en cohérence avec le réseau multinational européen de transport.
La concurrence parmi et à l'intérieur des ports est susceptible de s'accroître avec l'usage toujours plus intensif des modules unitarisés, essentiellement les conteneurs ainsi qu'avec le développement du réseau transeuropéen qui élargira l'éventail des choix entre les différentes chaînes intermodales. Cela augmente les risques de détournements de flux entre les ports des États membres. Les conséquences de certaines aides d'État seront analysées afin de déterminer dans quelle mesure celles-ci sont conformes au Traité de Rome et ne sont pas source de désavantages concurrentiels. En outre, le rôle des ports dans le développement du transport maritime à courte distance (short sea shipping) sera examiné et encouragé comme alternative à la route, en cohérence avec les récents travaux de la commission.
Le document se propose également d'examiner les diverses restrictions provoquées par les monopoles et autres « droits exclusifs » en matière de services portuaires et d'accès aux infrastructures (pilotage, remorquage, manutention...) et d'en voir les conséquences non seulement sur les conditions d'exercice de la concurrence mais aussi sur l'efficacité et le niveau des prix des prestations fournies. La commission examinera si et dans quelle mesure une harmonisation est nécessaire au niveau européen, en particulier concernant la part respective de l'usager et du contribuable dans les charges d'infrastructure et de superstructure. De même, seront définis les critères de sélection incontestables des projets à soutenir. Enfin, seront abordées les questions relevant des distorsions de concurrence et d'insuffisance de compétitivité, problèmes souvent liés, et de la transparence des sources de financement.
Estimant que les ports constituent des pôles de croissance au niveau national et régional et qu'ils sont potentiellement des goulots d'étranglement dans la chaîne du transport, les rapporteurs se fixent pour objectifs de faire progresser l'efficacité des ports, de favoriser les projets apportant des améliorations aux infrastructures portuaires et d'accès maritimes et de créer les conditions d'une concurrence libre et équitable à l'intérieur des ports comme entre ceux-ci. Pour cela, seront mises en avant des mesures et des actions privilégiant le cabotage maritime, l'intégration et la complémentarité avec les autres modes, ainsi que la réduction des coûts de transfert intermodal.
Les points clés examinés dans le cadre des objectifs ainsi déterminés seraient dans l'état actuel des réflexions :
- les ports et les infrastructures maritimes : leurs caractéristiques dans chacune des quatre grandes régions maritimes, les politiques de coordination avec le RTE, la recherche et le développement,
- le financement et la tarification des infrastructures portuaires et maritimes,
- les services portuaires vus sous les aspects de leur organisation et de l'ouverture à la concurrence dans le cadre des textes du Traité,
- les questions de sécurité et les contraintes environnementales,
- les relations avec les pays extérieurs à l'Union.
Au total, beaucoup de thèmes que ce livre vert se propose d'aborder concernent les politiques publiques à évaluer. Même s'il ne s'agit que d'un document d'orientation se proposant d'ouvrir le débat en évitant de formuler des recommandations trop directives, il pourrait constituer pour l'ensemble de la filière portuaire française une opportunité intéressante visant à clarifier les usages et améliorer l'efficacité des processus, dans la perspective d'une convergence avec les autres places portuaires européennes.
* 75 Journal Officiel des Communautés européennes du 22 mars 1997.
* 76 Voir notamment : Study of the Mediterranean Region (Port Systems and Maritime Transport) for the European Commission's Directorate General VII, Puertos del Estado, Consultrans SA, Octobre 1995.
- Integration of ports and maritime transport in the Transeuropean Network North Sea Region, Planco, NEA, Novembre 1995.
- Intégration des ports dans les réseaux de transport transeuropéens : Élaboration d'une description homogène du système portuaire des façades maritimes Manche-Atlantique, CATRAM, Décembre 1995.
* 77 Accord du 26 novembre 1997 entre les chemins de fer français, luxembourgeois, belges et italiens.